Regional risk- och sårbarhetsanalys
Titel: Regional risk- och sårbarhetsanalys År: 2014 Ansvarig utgivare: Länsstyrelsen i Norrbottens län Adress: Länsstyrelsen i Norrbottens län, 971 86 Luleå Telefon: 0920-960 00 E-post: norrbotten@lansstyrelsen.se Internet: www.lansstyrelsen.se/norrbotten Grafisk produktion och textbearbetning: Favör Reklambyrå Upplaga: XXX ex. ISSN: XXX
Innehållsförteckning INLEDNING... 4 SVENSK KRISBEREDSKAP... 5 Inriktning för samhällsskydd och beredskap... 5 Vägledande principer... 5 Ansvarsprincipen... 6 Närhetsprincipen... 6 Likhetsprincipen... 6 Samverkansområden... 6 LÄNSSTYRELSENS KRISBEREDSKAPSUPPDRAG... 8 Förebyggande och förberedande uppdrag... 8 Krishanterande uppdrag... 8 VARFÖR EN RISK- OCH SÅRBARHETSANALYS?...10 Riskbild Norrbotten...10 Teknisk infrastruktur och försörjningssystem...11 Störningar i elförsörjning...11 Störningar i värmeförsörjningen...11 Störningar i drivmedelsförsörjningen...11 Störningar i elektroniska kommunikationer...11 Störningar i livsmedelsförsörjningen...11 Störningar i dricksvattenförsörjningen...11 Natur- och värderrelaterade händelser...12 Stormar...12 Snöoväder...12 Översvämningar...12 Skogsbränder...12 Ras, skred, erosion och slamströmmar...12 Stora olyckor...13 Olyckor med nukleära och radiologiska ämnen...13 Oljeutsläpp i hamn och hav...13 Dammbrott...13 Omfattande transportolyckor...13 Storskaliga industriolyckor...13 Smittspridning...14 Pandemier...14 Smittsamma djursjukdomar...14 Sociala risker...14 Sabotage och antagonistiska hot...14 Social oro och våld...14 3
Inledning Syftet med Regional risk- och sårbarhetsanalys är att ge en överblick över området samhällsskydd och beredskap, Länsstyrelsens krishanteringsuppdrag samt beskriva länets riskbild. Målgruppen är främst länets kommuner och landsting, organisationer i Länsstyrelsens regionala råd för krisberedskap och skydd mot olyckor. Foldern kan även användas som grundläggande information till personer med intresse för området. Länsstyrelsen har uppdraget att verka för att minska risker och öka förmågan att hantera samhällsstörningar i länet. Grunden för det arbetet är att analysera vilka händelser som kan inträffa och vilka konsekvenser de kan få. Genom att involvera andra organisationer i arbetet skapas en gemensam uppfattning om risker i länet. Den gemensamma uppfattningen lägger grunden för att tillsammans kunna prioritera vilka insatser som ska göras för att minska risker och öka krishanteringsförmågan. Informationen är baserad på Risk- och sårbarhetsanalys för år 2013, Länsstyrelsens rapportserie 17/2013, diarienummer 451-11688-12. Hela rapporten finns på Länsstyrelsens hemsida. 4
Svensk krisberedskap INRIKTNING FÖR SAMHÄLLSSKYDD OCH BEREDSKAP Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har tagit fram en övergripande inriktning för området som beskriver dess helhet och sammanhang. VÄGLEDANDE PRINCIPER Regeringen har formulerat tre principer för samhällsskydd och beredskap. Samhällsskydd och beredskap DET SOM HOTAR Olyckor, kriser, krig DET SOM SKA SKYDDAS Människors liv och hälsa Samhällets funktionalitet Demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter Miljön och ekonomiska värden Nationell suveränitet DET SOM HOTAR Olyckor, kriser, krig DE SOM SKA AGERA Den enskilde individen Organisationer Näringsliv Den offentliga förvaltningen Internationella aktörer DEN FÖRMÅGA SOM SKA SKAPAS Förebygga olyckor, kriser och krig Begränsa negativa effekter av olyckor, kriser och krig STYRINSTRUMENT Lagar och regler Ekonomiska styrmedel Information MSB 2013, övergripande inriktning för området samhällsskydd och beredskap, MSB. Dnr 2012-3618. 5
Ansvarsprincipen Aktörerna inom samhällsskydd och beredskap har själva ett ansvar. Den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden ska ha det också under en krissituation. Aktörerna använder ofta andra termer för att beskriva verksamheten, som trygghet och säkerhet, krisberedskap, eller en säker sjukvård. Allt detta bidrar till ett säkert samhälle i en föränderlig värld och bekostas av aktörerna själva. Aktörerna har ett ansvar för att initiera och bedriva tvärsektoriell samverkan. Närhetsprincipen Den aktör som befinner sig närmast händelsen är även närmast berörd och ska arbeta med att förebygga och hantera den. En olycka eller kris inträffar i en kommun men berör oftast även andra aktörer, vilket gör att gränsdragningar är svåra att göra. Detta innebär att de rekommendationer som görs måste kunna tas om hand, och helst förankras, på olika nivåer i samhället, från den enskilde till internationella beslutsstrukturer. Likhetsprincipen De strukturer för att förebygga och hantera händelser ska bygga på och i möjligaste mån likna de strukturer som används i vardagen. Särskilt anpassade strukturer för olika händelser samt beroenden av specialistkompetens bör undvikas. Den vanliga organisationen ska vara flexibel nog för att kunna skalas upp för att arbeta med samhällsskydd och beredskap före, under och efter en händelse. En god samverkan är avgörande för hanteringen av olyckor och kriser. SAMVERKANSOMRÅDEN För att kunna skapa en bättre krisberedskapsförmåga i samhället så måste alla berörda aktörer samverka; myndigheter, länsstyrelser, kommuner, landsting, näringsliv och organisationer. En sådan typ av samarbete sker inom samverkansområdena (SO) där 47 utpekade myndigheter är indelade i sex grupper med ansvar för krisberedskapen inom olika samhällsområden. De 21 länsstyrelserna och 26 centrala myndigheter har utpekats av Regeringen att ingå i samverkansområdena. Sex samverkansområden (SO) Samverkansområde Teknisk infrastruktur (SOTI) Samverkansområde Transporter (SOTP) Samverkansområde Farliga ämnen (SOFÄ) Samverkansområde Ekonomisk säkerhet (SOES) Samverkansområde Geografiskt områdesansvar (SOGO) Samverkansområde Skydd, undsättning och vård (SOSUV) 6
7
Länsstyrelsens krisberedskapsuppdrag Länsstyrelsens uppdrag i samhällets krishanteringssystem regleras i lagar och förordningar. Länsstyrelserna ska genom sin verksamhet minska sårbarheten i samhället och bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas med i samhällsplaneringen. De ska även utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Länsstyrelserna har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris och för att förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. De ska vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer som exempelvis kommuner, landsting, näringsliv och den nationella nivån, samt före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. Länsstyrelsens uppdrag delas upp i förebyggande och förberedande samt krishanterande uppdrag. FÖREBYGGANDE OCH FÖRBEREDANDE UPPDRAG Länsstyrelsen har i uppdrag att i förebyggande och förberedande syfte minska risker och öka förmågan inom den egna myndigheten och i länet. Analysera risker Som ett underlag för krisberedskapsåtgärder ska Länsstyrelsen upprätta regionala risk- och sårbarhetsanalyser. Utbilda och öva Länsstyrelsen ska genomföra en planlagd utbildnings- och övningsverksamhet så att personalen kan få den utbildning och övning som behövs för att lösa uppgifterna vid krissituationer. Länsstyrelsen ska även stödja länets aktörer med övning och utbildning. De ska även delta i övningsverksamhet som berör ansvarsområdet samt informera MSB om verksamheten. Samverka Länsstyrelsen ska ha ett regionalt råd för skydd mot olyckor och krisberedskap. De ska även verka för att nödvändig samverkan sker kontinuerligt inom länet och med närliggande län. Stödja Länsstyrelsen ska stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet avseende planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning. Genom rådgivning och information ska Länsstyrelsen även stödja kommunerna i deras verksamhet enligt Lag (2003:778) om skydd mot olyckor (räddningstjänst) Genomföra tillsyn och uppföljning Länsstyrelsen ska genomföra tillsyn av kommunernas räddningstjänst och följa upp kommunernas krisberedskap. Varje år ska de även rapportera till MSB vilka beredskapsförberedelser som kommuner och landsting vidtagit. KRISHANTERANDE UPPDRAG Länsstyrelsen har ett uppdrag som krishanterare och ska följa de uppgifter som gäller vid krissituationer, dessa omfattar både generella uppdrag, vid alla situationer, och särskilda uppdrag vid specifika situationer. Om en krissituation berör Norrbottens län ska Länsstyrelsen vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. De ska även samverka och stödja andra myndigheter vid en krissituation. Tjänsteman i beredskap Länsstyrelsen ska ha en tjänsteman i beredskap med uppgift att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera vid allvarliga kriser som berör länet. Ledningsfunktion Om en allvarlig kris berör länet eller medför behov av samverkan med kommuner eller andra aktörer ska Länsstyrelsen omgående upprätta en ledningsfunktion för bland annat samordning och information. 8
Samordna och informera Om en kris uppstår ska Länsstyrelsen samordna verksamhet mellan kommuner, landsting och myndigheter samt samordna informationen till allmänheten och media. Prioritera resurser Länsstyrelsen ska efter regeringsbeslut prioritera och inrikta de statliga och internationella resurser som ställs till förfogande. Rapportera Vid krissituationer ska Länsstyrelsen informera Regeringen och MSB om vad som inträffat, hur det har påverkat länet, vilka resurser som finns för att hantera situationen och vad som gjorts för att avhjälpa situationen. Räddningstjänst Om en räddningsinsats berör mer än en kommun kan Länsstyrelsen bestämma vem som ska leda insatsen. Behövs det omfattande räddningsinsatser i den kommunala räddningstjänsten får Länsstyrelsen ta över ansvaret i de kommuner som berörs av insatserna. Om det även innefattar statlig räddningstjänst ska Länsstyrelsen ansvara för att de olika insatserna samordnas. Länsstyrelsen ansvarar även för räddningstjänst vid kärnteknisk olycka och för sanering vid utsläpp av radioaktiva ämnen. Smittspårning och smittbekämpning Vid utbrott av smittsamma djursjukdomar har Länsstyrelsen till uppgift att bistå Jordbruksverket. 9
Varför en risk- och sårbarhetsanalys? Syftet med risk- och sårbarhetsanalyserna är att reducera risker och öka förmågan att hantera de händelser som inträffar. Genom att beskriva och bedöma vilka risker som kan inträffa och vilka konsekvenser de kan få skapas ett underlag för att besluta om vilka åtgärder som ska prioriteras. För Länsstyrelsen bör en sådan prioritering ske i samverkan med viktiga aktörer i länet, därför är det regionala rådet för krisberedskap och skydd mot olyckor ett viktigt forum. RISKBILD NORRBOTTEN I syfte att beskriva alla tänkbara risker i Norrbotten har Länsstyrelsen utgått från de analyser som länets kommuner och landsting har tagit fram, totalt 218 tänkbara händelser. Dessa har jämförts mot de 24 nationella riskområdena. För Norrbotten har 21 riskområden identifierats inom fem grupper: Störningar i teknisk infrastruktur och försörjningssystem, Stora olyckor, Naturhändelser, Smittspridning och Sociala risker. TEKNISK INFRASTRUKTUR OCH FÖRSÖRJNINGSSYSTEM NATUROLYCKOR OCH VÄDERHÄNDELSER OLYCKOR SMITTSPRIDNING SOCIALA RISKER Störningar i elförsörjningen Stormar Olyckor med nukleära och radiologiska ämnen Pandemier Sabotage och antagonistiska hot Störningar i värmeförsörjningen Snöoväder Oljeutsläpp i hamn och hav Smittsamma djursjukdomar (epizootier och zoonoser) Social oro och våld Störningar i drivmedelsförsörjningen Översvämningar Dammbrott Störningar i elektroniska kommunikationer Skogsbränder Omfattande transportolyckor Störningar i livsmedelsförsörjningen Ras, skred, erosion och slamströmmar Storskaliga industriolyckor Störningar i dricksvattenförsörjningen Brand i särskilda objekt 10
TEKNISK INFRASTRUKTUR OCH FÖRSÖRJNINGSSYSTEM Störningar i elförsörjning Förenklat kan två typer av störningar i elförsörjningen uppkomma, brist eller avbrott. Avbrott innebär att det finns tillräckligt med elproduktion, men att leverans inte kan ske på grund av skada i ledningsnätet. Brist innebär att elproduktionen inte är tillräckligt i förhållande till behovet. Behovet påverkas av kyla och tillsammans med låga nivåer i vattenkraftsmagasin och produktionsbortfall i kärnkraften kan det leda till elenergibrist. Under de senaste tio åren har ett antal stormar orsakat omfattande elavbrott där återställningsarbetet försvårats av omkullfallna träd som blockerat vägar. Störningar i värmeförsörjningen Störningar i fjärrvärmeförsörjningen kan snabbt få stora konsekvenser. Anledningen kan vara produktionsbortfall i värmeverk eller på grund av avbrott i ledningsnät. Om ett elavbrott uppstår, fungerar inte värmeväxlare i bostadshus, vilket gör att tillförseln av värme fungerar betydligt sämre. De flesta byggnader klarar kortare avbrott, men vid ett längre stopp kan omfattande frysskador uppstå. Ett stort problem vid låga inomhustemperaturer är att personer med dålig blodcirkulation och svårigheter att reglera kroppstemperaturen kan drabbas av köldskador. Störningar i drivmedelsförsörjningen Sjukvård och räddningstjänst är två exempel på samhällsviktiga verksamheter som är beroende av fungerande transporter. Om det blir brist på drivmedel kan dessa försämras. Norrbotten utgör 25 procent av Sveriges yta och det är viktigt att transporterna fungerar över långa avstånd. Ytterligare ett problem är att antalet bensinstationer har minskat, främst på landsbygden. Störningar i elektroniska kommunikationer Med elektroniska kommunikationer menas telefoni (fast- och mobil), internet (även IP-telefoni) och radioanvändning. Dessa tjänster har olika sårbarheter. En av de vanligaste orsakerna till störningar beror på avgrävningar av kommunikationsledningar. Störningar kan även ske mot olika elektroniska tjänster genom överbelastningsattacker. Vid elavbrott påverkas ofta mobiltelefoninen eftersom att masterna har en begränsad batterikapacitet. Naturolyckor/händelser så som stormar, åska och extrem nederbörd kan också skada infrastrukturen. Störningar i livsmedelsförsörjningen Det finns flera olika nivåer på störningar inom livsmedelsförsörjningen. Det är många olika aktörer inblandade och utrikeshandeln är omfattande. För att livsmedelsflödet ska fungera krävs personal, en oavbruten tillförsel av insatsvaror och fungerande tekniska system. Brist på livsmedel blir snabbt ett akut problem eftersom det påverkar privatpersoner, hälso- och sjukvården samt barn- och utbildningsverksamhet. Störningar i dricksvattenförsörjningen Den kommunala dricksvattenförsörjningen står för merparten av produktionen av dricksvatten. Det finns även privata brunnar samt samfälligheter och eftersom det rör sig om färre hushåll är möjligheten att tillhandahålla nödvatten större. Exempel på störningar och avbrott i dricksvattenförsörjningen är tekniska fel, olyckor eller brist på insatsvaror (kemikalier för vattenrening). Tillgång till dricksvatten kan även försvåras på grund av störningar i elförsörjningen eller ledningsbrott. 11
NATUR- OCH VÄRDERRELATERADE HÄNDELSER Stormar Vid stormar (vindhastighet över 24,5 m/s) är vinden så kraftig att träd kan ryckas upp med rötterna. Det kan orsaka skador på människor och egendom. Ett vanligt problem är brott på luftledningar vilket skapar stora störningar för elförsörjning och telefoni. I Norrbotten är stormar vanligare i fjäll- och kustlandet än i inlandet. Risken för stormfällning är mindre i Norrbotten än i södra Sverige på grund av långsamtväxande skog och längre perioder med tjäle i marken. Snöoväder Det är vanligt med trafikolyckor vid kraftig blåst och snöfall eftersom det blir dålig sikt och sämre framkomlighet på gator och vägar. Elnätet kan även utsättas för hög belastning på grund av stora snömängder som kan leda till elavbrott. I kustland kan snökanon-effekter uppstå, då koncentreras kraftigt snöfall till ett mindre område. En snökanon inträffade i Gävle år 1998 med stora transportproblem som följd. Öppet hav ökar risken för dessa fenomen, något som gör att Norrbottens kustland har lägre sannolikhet att drabbas eftersom att Bottenviken är istäckt stor del av vintern. Översvämningar Översvämningar kan orsaka stora skador och störningar på bebyggelse, väg och järnväg samt vatten- och avloppsanläggningar. Även lokalt elnät kan skadas. Översvämningar sker vanligtvis under våren (vårfloden) men de senaste åren har även höstfloder inträffat. Skogsbränder Okontrollerad brand i skogsmark kan få mycket allvarliga konsekvenser med risk för liv, hälsa och skador på egendom. Skogsbränder är vanligt förekommande under sommaren i Norrbotten. Inom länet finns ett väl utvecklat samarbete i syfte att förebygga skogsbränder och skapa en god förmåga att hantera de som uppstår. Bland annat genomförs skogsbrandsbevakning med flyg. Ras, skred, erosion och slamströmmar Sammanhängande jordmassor som kommer i rörelse kallas för skred. Ras är block, stenar, grusoch sandpartiklar som rör sig fritt, till exempel i bergväggar och branter. Risker för ras och skred finns främst i kustnära områden och i östra delen av Norrbotten. Ras och skred kan medföra direkt skada på byggnader och infrastruktur, även dricksvattenförsörjningen kan påverkas om stora mängder jord och annat material hamnar i en dricksvattentäckt. Erosion är förlust av material från stränder och botten i vattendrag och vid kusten. Erosion utlöses ofta i samband med höga flöden. Förutsättningar för slamströmmar finns i kuperad terräng, särskilt i fjälltrakterna. I Gällivare kommun, längs Ritsem-vägen, har flera slamströmmar inträffat med skador på väg- och elnätet som följd. 12
STORA OLYCKOR Olyckor med nukleära och radiologiska ämnen De svenska kärnkraftverken finns i Uppland, Kalmar, Halland och i Skåne. Olyckor med nukleära och radiologiska ämnen är främst förknippat med kärnkraft-industrin och därför har Länsstyrelserna särskilda krav på beredskap inför en olycka. Radioaktiva utsläpp kan spridas över stora områden beroende på väderförhållanden, som vid haveriet i Tjernobyl. Konsekvenserna kan leda till långvariga skador för människan och ekosystemet. Vid en kärnteknisk olycka i Sverige kan störningar i elförsörjningen uppstå. På Kolahalvön i nordvästra Ryssland finns ett stort antal kärnreaktorer, baserade både till land och till sjöss och Finland planerar att bygga ett kärnkraftverk i Pyhäjokki, 15 mil från Norrbotten. Oljeutsläpp i hamn och hav Konsekvenserna av ett oljeutsläpp är beroende av omfattningen, vind- och strömförhållanden, temperaturen samt vilka områden som drabbas. Ett större utsläpp kan få mycket stor påverkan på miljön och djurlivet under många år framöver. I norra Bottenviken finns tre hamnar som hanterar petroleumprodukter. Omfattande transportolyckor Flygplanshaveri, fartygsolycka, tågolycka, bussolycka eller stor seriekrock kan innebära många döda och skadade samt mycket stor påfrestning för räddningstjänst, akutsjukvård och polis. Är farligt gods inblandat i olyckan kan konsekvenserna bli extra allvarliga. Storskaliga industriolyckor Vid storskaliga industriolyckor (utsläpp, brand eller explosion) är ofta farliga ämnen involverade. En sådan olycka medför allvarlig, omedelbar eller förhöjd, fara för människors hälsa och miljön. Farliga ämnen och avfall hanteras i stor omfattning i Norrbotten, delvis på grund av den storskaliga industrin i länet. Inom gruvnäringen hanteras stora mängder explosiva och oxiderande ämnen. Vid pappersbruken vid kusten hanteras frätande syror, baser och peroxider. Petroleumprodukter anländer till länet via oljehamnarna i Luleå och Piteå, men förekommer i hela länet. Dammbrott Dammbrott innebär ett hastigt okontrollerat utflöde av uppdämt vatten. Orsakerna till dammbrott kan bero på olika faktorer som: höga flöden, svagheter i dammkonstruktionen eller ett jordskred. Mycket allvariga sabotage kan även orsaka dammbrott. I Norrbotten finns både vattenkrafts- och gruvdammar. För ett antal av dem skulle dammbrott få särskilt stora konsekvenser på liv och hälsa, infrastuktur, byggnader och miljön. 13
SMITTSPRIDNING Pandemier Med pandemi avses en smittsam sjukdom som snabbt drabbar många människor (epidemi) som sprids i flera länder. Pandemier är ovanliga och sker som regler bara ett fåtal gånger per århundrade. Konsekvenserna av en pandemi kan, förutom människors liv och hälsa, skapa omfattande störningar i samhällsviktig verksamhet när personer inte kan arbeta. Sjukvården kan bli särskilt drabbad med låg bemanning och högre tillströmning av patienter. Smittsamma djursjukdomar Vissa smittsamma djursjukdomar (till exempel mul- och klövsjuka, svinpest och fågelinfluensa) kallas epizootier, sådana förekommer normalt inte i Sverige. Vid spridning av sådana sjukdomar uppstår förutom lidande för djuren stora ekonomiska förluster för enskilda och även de nationer som drabbas. Djursjukdomar som även smittar människor kallas zoonoser och dessa kan leda till pandemier. SOCIALA RISKER Sabotage och antagonistiska hot Hot och handlingar som avser att förstöra eller skada egendom som har betydelse för bland annat landets försvar, försörjningssystem, rättsväsendet, offentlig förvaltning eller upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet. Även hot mot förtroendevalda eller tjänsteman i syfte att uppnå fördelar är en del av antagonistiska hot. Sabotage och antagonistiska hot kan komma från till exempel främmande makt, extrema politiska grupperingar, grov organiserad brottslighet eller enskilda personer. Social oro och våld Social oro och våld avser bland annat stenkastning, anlagda bränder, hot och våld. Social oro kan skada den grundläggande tilltron till samhällsfunktioner, demokrati och mänskliga rättigheter. Det kan bero på segregation, fattigdom och utanförskap som leder till en starkare alienation från samhället och svag tilltro till myndigheter. 14
15