Innehållsförteckning Förord...3 Inledning...4 Rösträttsåldern i Sverige...5 Diskussionen om rösträttsåldern i Sverige under 1990-talet...5 Argument i debatten för och emot en sänkning av rösträttsåldern...7 Attitydundersökningar...7 Rösträttsåldern i Tyskland...9 Partier i Tyskland...9 Partiernas ställningstagande till sänkt rösträtt...11 Diskussionen om rösträttsåldern i Tyskland...14 Rösträtt utan åldersgräns...14 Familjerösträtt...15 Sänkt rösträttsålder...15 Andra former för ungdomars politiska deltagande...16 Reformen...18 Utbildning och mobilisering...19 Valdeltagande och valresultat...21 Valdeltagande...21 Valresultat...24 Sammanfattning...28 Slutsatser...30 Zusammenfassung auf Deutsch...32 Referenser...34
3 FÖRORD Frågan om sänkt rösträttsålder i Sverige har aktualiserats vid några tillfällen under 1990-talet, utan att på riktigt vinna mark. De som talar för en sänkning av rösträttsåldern hänvisar till olika argument. Ungdomar bör ha mer inflytande i samhället av den enkla anledningen att de är medborgare med rätt att kunna påverka. Andra betonar mer vikten av att ungdomar inskolas i de demokratiska traditionerna, i syfte att bevara och stärka folkstyret. Trots att många varit engagerade i frågan om sänkt rösträttsålder så har den allmänna attityden hittills varit negativ i Sverige, såväl bland allmänhet som hos politiker. Därför är det intressant att spegla den svenska debatten mot erfarenheterna i ett annat europeiskt land, Tyskland, där en sänkning av rösträttsåldern faktiskt har genomförts. De första kommunalvalen där 16-års gräns tillämpades genomfördes hösten 1996 i Niedersachsen. Därefter har ytterligare fyra delstater genomfört kommunalval där 16- åringarna haft rösträtt. Det innebär att det finns tillgång till fyra års erfarenheter av sänkt rösträttsålder i ett land som har många likheter med Sverige. I Tyskland har reformens genomförande varit odramatiskt. Ungdomarna har inte visat sig vara mera trendkänsliga än andra väljare och de har gått till valurnorna i större utsträckning än den traditionella gruppen förstagångsväljare. Det har inte heller rapporterats att partierna skulle ha ägnat sig åt oseriöst röstfiske i skolorna. Kartläggningen av sänkningen av rösträttsåldern i Tyskland har utförts av konsulten Ralf Fröhlich. Projektledare på Ungdomsstyrelsen har varit utredare Tiina Ekman. Leif Linde generaldirektör
4 INLEDNING Rapporten inleds med en beskrivning av de svenska förhållandena och hur rösträttsåldern successivt sänkts under 1900-talet. Därefter följer en sammanfattning om diskussionen kring sänkt rösträttsålder under 1990-talet i Sverige. Rapportens viktigaste del är studien av den sänkta rösträttsåldern från 18 till 16 år i ett antal tyska delstater. Studien tar upp de viktigaste inslagen i diskussionen kring sänkningen av rösträttsåldern, reformens genomförande och resultat. Resultaten redovisas i form av statistik kring valdeltagande och valresultat i de delstater där val med sänkt åldersgräns redan har genomförts. Studien bygger på statsvetenskapligt och sociologiskt forskningsmaterial, statistik samt intervjuer med representanter för ungdomsorganisationer, partier, delstatsparlament, delstatsregeringar och forskare i delstaterna Schleswig-Holstein och Nordrhein- Westfalen i november 1999.
5 RÖSTRÄTTSÅLDERN I SVERIGE Man kan lätt luras att tro att dagens rösträttsålder har en lång tradition i Sverige. Men så väl rösträttsålder som valbarhetsålder har ändrats ett stort antal gånger i Sverige under 1900-talet. Att åldersgränsen för rösträtt och valbarhet skulle sammanfalla har inte heller varit någon självklarhet. Den långsiktiga trenden kan sägas vara en sjunkande rösträttsåldern som med viss eftersläpning följs av en motsvarande sänkning av valbarhetsåldern. När ståndsriksdagen avskaffades 1866 och ersattes av en tvåkammarriksdag var rösträtts- och valbarhetsåldern till Första kammaren 35 år och till Andra kammaren 25 år 1. Genom rösträttsreformen 1919-1921 blev rösträtten allmän för såväl kvinnor som män och lika både i kommunala val och i valet till Andra kammaren. Rösträttsåldern sänktes till 27 år i landstingsval och till 23 i övriga kommunala val och i valet till riksdagens Andra kammare. Rösträttsåldern vid kommunala val och val till Andra kammaren sänktes sedan successivt under tvåkammarsystemets tid. Den nuvarande rösträtts- och valbarhetsåldern, 18 år, infördes i samband med grundlagsrevisionen 1974. Myndighetsålder och ålder för valbarhet till riksdagen sammanfaller sedan år 1969. Ändring av rösträttsålder respektive valbarhetsålder i kommunala val och val till andra kammaren/riksdagen sedan år 1921 År Rösträtt Valbarhet 1921 23 år 23 år 1937 23 år 25 år 1945 21 år 2 25 år 1949 21 år 23 år 1965 20 år 23 år 1969 19 år 20 år 1974 18 år 18 år Källa: SOU 1996:111 samt SOU 1996:162 Som skäl för att sänka åldersgränsen till 18 år framhölls dels att samhällsutvecklingen fört med sig att ungdomen i allmänhet hade större insikter i politiska frågor än tidigare, dels att en sänkning i sig borde kunna medverka till ett ökat intresse för den representativa demokratin. Diskussionen om rösträttsåldern i Sverige under 1990-talet Åldersgränsutredningen År 1994 tillkallade regeringen en särskild utredare för att se över åldersgränserna för ungdomar. I sitt slutbetänkande Bevakad övergång (SOU 1996:111) föreslår Ålders- 1 Kai Kronvall, ur SOU 1996:162. 2 Rösträttsåldern för kommunalval sänktes från 23 till 21 år redan år 1941, medan motsvarande förändring i andra kammaren skedde först 1945.
6 gränsutredningen att den som fyllt 16 år ska få rösta i kommunala val och i kommunala folkomröstningar. Utredningens val att begränsa förslaget till de kommunala frågorna gjordes inte av principiella skäl. I kommunallagen hade 1991 införts bestämmelser om samråd och användarstyrda självförvaltningsorgan som även kunde inkludera personer under 18 år. Förslaget skulle ses som ett ytterligare steg på en redan inslagen väg. Utredningen förespråkade inte en samtidig sänkning av valbarhetsåldern. Den som är omyndig bör enligt utredningen inte vara valbar eftersom den som står under en annans vårdnad och förmyndarskap saknar den självständighet som är avgörande för att utöva den myndighet som följer av valbarhet. Remissinstansernas svar på utredningens förslag var överlag avvisande. Det vanligast förekommande argumentet mot en sänkning är att eventuella fördelar med en sänkning inte uppväger nackdelarna med att frångå principerna om gemensam rösträtts- och valbarhetsålder samt gemensam myndighets- och rösträttsålder. Flera påpekade också utifrån olika aspekter att den som är mellan 16 och 18 år inte är redo att rösta. Ungdomspolitiska kommittén Frågan om rösträttsålder togs även upp av den Ungdomspolitiska kommittén. Kommittén hade bl.a. i uppdrag att föreslå åtgärder för att stärka ungdomars inflytande och delaktighet i samhället. I sitt slutbetänkande Politik för unga (SOU 1997:71) valde kommittén att inte ta ställning till huruvida en permanent sänkning av rösträttsåldern bör ske eller ej. Kommittén föreslog istället en försöksverksamhet i samband med kommunalvalet 1998, där rösträtten i ett antal försökskommuner sänks till 16 år. Syftet med försöksverksamheten var att se vilka effekterna blir av en sänkning av rösträttsåldern. Försöksverksamheten skulle utvärderas av en särskild utredning som även fick i uppdrag att föreslå huruvida en sänkning av rösträttsåldern skulle göras permanent samt om den enbart skulle gälla val till kommun eller även omfatta val till landsting och riksdag. Ungdomspolitiska kommittén hänvisade i detta förslag till den s.k. personvalsreformen som föregicks av en försöksverksamhet vid valet till kommunfullmäktige 1994. Sänkt rösträttsålder i val till kyrkofullmäktige Den 1 januari 2000 skildes Svenska kyrkan från staten och blev därmed ett fristående registrerat trossamfund. I och med detta upphörde Svenska kyrkan att lyda under kyrkolagen och de förfaringssätt vid val som ålagts av staten. 1999 års kyrkomöte tog beslut om en ny kyrkoordning i vilken rösträttsåldern till direkta kyrkliga val sänktes till 16 år. Motiven för detta var bl.a. att det var angeläget för kyrkans framtid att ta tillvara ungdomars engagemang genom att de bereds möjlighet till påverkan genom rösträtt. Förespråkarna för en sänkning påpekade bl.a. att medelåldern i de beslutande organen ofta var hög och att de unga ofta har svårt att göra sin röst hörd när beslut formas omkring verksamheten i församling och kyrka.
7 Argument i debatten för och emot en sänkning av rösträttsåldern I Åldersgränsutredningens slutbetänkande ges en översikt av de argument som har anförts för eller emot en ytterligare sänkning av rösträttsåldern. Mot en sänkning finns framförallt en rad principiella argument. En sänkning av rösträttsåldern skulle bryta mot principen om en gemensam rösträtts- och valbarhetsålder samt principen om en gemensam myndighets- och rösträttsålder. En sänkning av såväl rösträtts- som valbarhetsålder är problematisk då det skulle innebära att personer som inte är myndiga, och därmed står under annans vårdnad och förmyndarskap, skulle kunna väljas in i församlingar av vilka det utkrävs bl.a. skadeståndsansvar. Ett annat argument mot en sänkt rösträttsålder är att unga människor är alltför lättpåverkade och därmed mer trendkänsliga i politiska frågor. Inom valforskningen har det också konstaterats i olika studier att unga människor är mer trendkänsliga än äldre. En sänkning av rösträttsåldern skulle därmed kunna ge en ökad instabilitet i politiken och mer utrymme för populistiskt inriktade politiska budskap, enligt vissa kritiker. De argument som fördes fram för en sänkning av rösträttsåldern när 18-årsgränsen infördes 1975 kan sägas vara giltiga även idag. Unga kan sägas ha större kunskaper idag än tidigare och motivet att stimulera demokratisk delaktighet har getts ökad tyngd under senare år genom sjunkande medlemstal i politiska partier och minskat valdeltagande bland unga. Sänkt rösträttsålder skulle också kunna fungera som ett medel för balans och legitimitet för politiken i en tid när andelen äldre i befolkningen ökar avsevärt, vilket på sikt kan leda till generationskonflikter i frågor om fördelningen av samhällsresurser. Under 1990-talet har också mandatperioderna förlängts från tre till fyra år, vilket har fått som effekt att den faktiska genomsnittsåldern för förstagångsväljare höjts. En sänkning av rösträttsåldern till 16 år innebär att den genomsnittliga åldern för förstagångsväljare i så fall ändå skulle uppgå till cirka 18 år. Attitydundersökningar Två större undersökningar har gjorts under 1990-talet om inställningen till förslag om att sänka rösträttsåldern. Ungdomspolitiska kommittén genomförde en attitydundersökning där 2000 unga i åldern 15 25 år tillfrågades om en sänkning av rösträttsåldern var en bra eller dålig idé. Majoriteten var negativt inställd till att sänka åldern. 48 procent menade att det var en dålig idé medan 37 procent svarade att det var en bra eller halvbra idé. Det fanns dock en tydlig åldersfördelning i svaren. 60 procent av de som ännu inte fyllt 18 år ansåg att det var en bra eller halvbra idé. Andel negativa ökar med åldern och i gruppen 23 25 år anser endast 26 procent att det är en bra eller halvbra idé. 3 Frågan om sänkt rösträttsålder har också varit med i en studie 1998 av SOM-institutet vid Göteborgs Universitet och redovisas bland annat i skriften Demokratiopinioner av Henrik Oscarsson 4. På en fråga till ett representativt urval av svenska befolkningen om vad man anser om ett antal förslag till förändringar inom demokratiområdet får förslaget om sänkt rösträttsålder till 16 år inget stöd av allmänheten. Endast 9 procent ansåg att det var ett mycket bra eller ganska bra förslag medan hela 77 procent ansåg att det var ett dåligt eller ganska dåligt förslag. Av de tretton olika reformförslag som de tillfrågade 3 SOU 1997:71 4 Demokratiopinioner, Demokratiutredningens skrift nr 26, SOU 1999:80
8 tyckte till om var förslaget om sänkt rösträttsålder det minst populära. Även i denna studie finns det en tydlig åldersfördelning i svaren. Bland den yngsta tillfrågade gruppen (15-19 år) var andelen positiva till förslaget högst (27 procent) för att sedan i princip minska kontinuerligt med stigande ålder. I samma skrift redovisas också en studie där motsvarande frågor ställdes till riksdagskandidater hösten 1998. Även bland dessa var motståndet stort mot en sänkning av rösträttsåldern. Endast 20 procent ansåg det vara ett bra förslag medan 72 procent ansåg att det var ett dåligt förslag. Mot bakgrund av den negativa attityd till en sänkning av rösträttsåldern som finns bland såväl allmänhet som politiker i Sverige är det intressant att spegla den svenska debatten mot erfarenheterna i ett annat europeiskt land där en sänkning av rösträttsåldern faktiskt har genomförts.
RÖSTRÄTTSÅLDERN I 9 TYSKLAND Det moderna Tyskland är en federation, därav det officiella namnet Förbundsrepubliken Tyskland. Förbundsrepubliken är sammansatt av 16 delstater (Bundesländer, förbundsländer eller länder). Förbundsländernas storlek varierar kraftigt. Det minsta, Bremen har knappt en halv miljon invånare medan det befolkningsrikaste, Nordrhein- Wesfalen har 16 miljoner invånare. Alla delstater har en mycket långtgående autonomi. De tio delstater som tidigare utgjorde Västtyskland kallas idag "gamla förbundsländer" medan de fem som tidigare utgjorde Östtyskland samt Berlin refereras till som "nya förbundsländer". Både skola och högre utbildning, justitie- och polisväsende, stora delar av den ekonomiska politiken samt styrningen av kommuners verksamhet är exempel på ansvarsområden som ligger på delstatsnivå. Varje delstat utser ett delstatsparlament (oftast Landtag) i allmänna val. Regeringen i varje delstat är representerat i Förbundsrådet som utgör andra kammaren i Förbundsrepublikens parlament. Första kammaren utgörs av den direktvalda Förbundsdagen. Alla förbundsländer, utom de tre som bara utgörs av en enda stad, Berlin, Bremen och Hamburg, är indelade i kommuner. Kommunernas befogenheter skiljer sig från förbundsland till förbundsland. De viktigaste skillnaderna jämfört med Sverige är att skolan i vanliga fall inte ingår i tyska kommuners ansvarsområde, medan de ofta ansvarar för all företagsbeskattning och har ett stort ansvar att utveckla näringslivet. Kommunerna är också ansvariga för bebyggelse, parker och fritidsanläggningar, för att nämna några ytterligare ansvarsområden. Alla mindre kommuner är sammanslutna i kretsar (Landkreise) för att sköta gemensamma uppgifter så som sjukvård, turism och renhållning. Vid kommunalval väljs därför både kommun- och kretsfullmäktige. I några förbundsländer väljs borgmästaren av kommunfullmäktige medan hon eller han i andra förbundsländer är direktvald. Med kommunalval avses alltså val till kommunfullmäktige, kretsfullmäktige, borgmästarval (som inte behöver sammanfalla med de andra valen) och eventuella stickval vid borgmästarval. Partier i Tyskland CDU/CSU (Kristdemokraterna) CDU (Christdemokratische Union), Kristdemokratiska Unionen är den ena av de två stora folkpartierna i Tyskland. CDU grundades efter andra världskriget med ambitionen att förena den konservativa högern och de kristna krafterna av båda konfessionerna. CDU lyckades och blev det stora partiet till höger om mitten. I delstaten Bayern finns inte CDU utan dess systerparti CSU, Kristsociala Unionen. CSU är något mer konservativt än CDU men partierna samarbetar mycket nära på förbundsnivå. CDU/CSU har även en ambition att förhindra uppkomsten och existensen av något parti till höger om det egna partiet. Under de senaste åren har tilltagande krafter på yttersta högerkanten försvårat förverkligandet av denna ambition. Partiets traditionella mittenorientering har utmanats. CDU/CSU är förmodligen det parti som har präglat det moderna Tyskland mest, både under efterkrigstiden och under förbundskansler Kohls långa styre. CDU/CSU har varit den drivande kraften både bakom den accelererade europeiska integrationen och den snabba återförening av Väst- och Östtyskland efter murens fall. CDU/CSU är emot en sänkning av rösträttsåldern.
FDP (liberaler) 10 FDP (Freie Demokratische Partei), Fria Demokratiska Partiet är Tysklands liberala parti. FDP har ursprungligen varit ett socialliberalt parti. Under 70-talet deltog partiet i socialdemokratiskt dominerade koalitionsregeringar men övergav denna linje 1982 när det i stället valde att samarbeta med kristdemokraterna. Därmed inleddes en16 års era av konservativt styre. FDP har utvecklats allt mer till ett högerliberalt parti och har ge- nomgått svåra interna slitningar. Partiet har haft stort inflytande på den tyska politiken eftersom det varit parlamentarisk vågmästare och deltagare i koalitionsregeringar oav- ovisst brutet under tre årtionden. Idag befinner FDP sig i en existentiell kris och det är om partiet kommer att överleva. I ett antal viktiga delstater är partiet inte representerat i delstatsparlamenten längre och det har svårt att få fotfäste i de nya delstaterna i Öst. FDP har inte varit drivande i frågan om rösträttsåldern, men har medverkat till beslut som inneburit ett bevarande av den nuvarande åldersgränsen på 18 år. Die Grünen/Bündnis 90 De Gröna tillkom på 1970-talet. Partiet växte ur den ekologiska rörelsen som organiserade ett motstånd mot kärnkraften i gränsregionen mellan Tyskland, Schweiz och Frankrike. Pacifism och motstånd mot kärnkraften var länge partiets viktigaste frågor innan det började bredda sig tematiskt under det sena 1980-talet. Partiet har en tydlig vänsterprofil. Hårda slitningar mellan två olika falanger, fundamentalister och realister, har präglat partiet länge. Fundamentalisterna vill profilera partiet med en tydlig alternativ politik medan realisterna är beredda till kompromisser och realpolitiska eftergifter för att uppnå regeringsmakten. Efter murens fall förenade det gröna partiet sig med det östtyska Bündnis 90, som då var en koalition av borgarrättsorganisationer och den som frammanade maktomvälvningen i Östtyskland. Sammanväxten av två rörelser med så olika historiska och ideologiska utgångslägen har inte varit smärtfri men bidragit till att partiet breddat sin profil. Partiet uppfattas idag som den givne koalitionspartnern för socialdemokraterna och deltar i koalitionsregeringar med SPD på både förbunds- och delstatsnivå. Die Grünen/Bündnis 90 är för en sänkning av rösträttsåldern. PDS PDS (Partei des Demokratischen Sozialismus), Demokratiska Socialistpartiet är arvtagare till det forna Östtysklands kommunistparti, SED. SED uppstod efter ett tvångsäk- Efter tenskap mellan de socialdemokratiska och kommunistiska partierna i Östtyskland. återföreningen har PDS etablerat sig både som ett socialistiskt alternativ till vänster om socialdemokraterna och framför allt som östtyskarnas "regionalparti". I början lyckades PDS att få fotfäste i Förbundsdagen genom att vinna tre valkretsar (vilket enligt tysk rösträtt befriar partiet från 5-procentspärren till Förbundsdagen). Numera har partiet dock stabilt höga valresultat i de nya förbundsländerna och börjar dra till sig röster även i de gamla förbundsländerna i väst. På grund av partiets historia är det dock politiskt isolerat på förbundsnivå medan det ingår i koalitionsregeringar och regeringsunderlag i några av de nya förbundsländerna. PDS är för en sänkning av rösträttsåldern.
11 SPD SPD (Sozialdemokratische Partei Deutschlands), Socialdemokratiska Partiet, är det andra stora folkpartiet jämte CDU. SPD kanaliserade länge ensam de vänsterinriktade väljarna, men fick konkurrens av de gröna och sedan några år tillbaka även av PDS. SPD styrde Tyskland på 1970-talet och återtog makten vid det senaste valet. Några delstater, bland annat den befolkningsrikaste Nordrhein-Westfalen, har alltid styrts av SPD. Under den senaste tiden har SPD moderniserats med Storbritanniens New Labour som förebild. Därmed har partiet fått en klar mitteninriktning. Den nuvarande socialdemokratiskt ledda regeringen har som ambition att modernisera och förnya hela Tyskland, både ekonomiskt och socialt. Man har bland annat diskuterat föråldrade medborgarskapslagar och gett stöd till försöken att mobilisera ungdomar och invandrare för demokratiskt del- tagande. SPD är för en sänkning av rösträttsåldern. Övriga partier Förutom de partier som vi har nämnt finns det på den kommunala nivån ett stort antal partier som är representerade i olika förbundsländer och kommuner. De mest betydelsefulla av dessa är de högerextrema Republikanerna (REP) och Tyska Folkunionen (DVU) samt det Ekologiskt Demokratiska Partiet (ÖDP). I delstaten Schleswig-Holstein representeras den dansksinnade minoriteten i Schleswig genom Sydslesvigs Väljarförbund (SSW) som är undandraget från spärrgränsen till delstatsparlamentet i Schleswig- Holstein. Medborgarlistan STATT har varit relativt framgångsrik på kommunal nivå i Schleswig-Holstein. Partiernas ställningstagande till sänkt rösträtt Av de fem rikstäckande partierna är alltså tre positivt inställda till en sänkning av rösträttsåldern: PDS (socialister), Die Grünen (gröna) och SPD (socialdemokrater). SPD har som störst av dessa partier varit den mest drivande kraften bakom sänkningen av rösträttsåldern. Die Grünen har prioriterat frågan i sitt demokratiprogram och har varit pådrivande i reformarbetet. CDU är emot en förändring av åldersgränsen. I de gamla förbundsländerna har den politiska majoriteten bakom reformen utgjorts av SPD och Die Grünen, medan det i de nya förbundsländerna varit fråga om koalitioner mellan SPD och PDS. Vänsterpartiet PDS har varit en pådrivande kraft för en sänkning av rösträttsåldern i de nya förbundsländerna. Det lilla liberala FDP har inte arbetat aktivt vare sig för eller emot en sänkning av rösträttsåldern. FDP ingår dock i den nya koalitionsregering med CDU i delstaten Hessen som förbereder en ny kommunalvallag där rösträttsåldern åter höjs till 18 år. För att illustrera partiernas ståndpunkter återges här huvuddragen av tre artiklar som publicerats i Nordrhein-Westfalens Lantdagens tidning (Landtag intern 25/02 1997). Det är parlamentsledamöter från SPD, CDU och Die Grünen som har skrivit artiklarna. SPD Det är en fråga om åsikter om man anser att 16 17-åringar har förmåga att bedöma politiska frågor. SPD utgår ifrån att ungdomar redan i denna ålder är intresserade av att utforma sin närmaste omgivning och talar därför för sänkt rösträttsålder på kommunal nivå. Det är inte omöjligt att rösträttsåldern även kan
12 sänkas på delstats- och förbundsnivå, men att ge ungdomar i 16 17 års ålder kommunal rösträtt nu är nödvändigt för att få ungdomar att engagera sig i sin politiska närmiljö. Detta är också konsekvent med tanke på att ungdomar redan från och med 14-års ålder har rätt att använda sig av andra vägar för medborgarinflytande, såsom medborgarinitiativ i kommunfullmäktige eller krav om kommunal folkomröstning. Erfarenheter från bl. a. Niedersachsen visar att denna åldersgrupp har samma valdeltagande som andra åldersgrupper. Det handlar alltså om att mobilisera en viktig grupp medborgare och ge den utrymme för poliskt agerande. Die Grünen 16 17-åriga ungdomar skiljer sig inte från sina myndiga medmänniskor i fråga om politiskt intresse och vilja att delta. Valet i Niedersachsen har tydligt visat detta. Deras ansvarskänsla är lika starkt eller svagt utvecklad än de några år äldres. Varför ska man då undanhålla 16-åringarna rätten att delta i den politiska processen? Barn och ungdomar tar sin rösträtt på allvar. De engagerar sig i politikområden som är viktiga för dem både just nu och i framtiden. Detta är miljöfrågor, utbildningspolitik och, föga överraskande, problem som medföljer den allt äldre befolkningen. Teman som budget- och finanspolitik intresserar färre ungdomar, samma gäller för övriga åldersgrupper. I motsats till många äldre tar 16- åringarna sin rösträtt på allvar. I valet i Niedersachsen var deras valdeltagande högre än bland dem som var i åldern 18 25 år. Ungdomar i åldern 16 17 år är precis som alla andra, valet i Niedersachsen har visat att denna grupp inte har någon tendens till oövervägt eller extremt röstande. Statistiskt sett röstade dessa väljare på ungefär samma partier som de andra väljarna. Detta är inte alls förvånande. Det är omöjligt att motivera en skillnad i mogenhet mellan 16- och 18-åringar. Båda grupperna gör också samma prioriteringar när det gäller politiska framtidsfrågor. Allt talar för att det är förnuftigt att sänka rösträttsåldern. Ungdomar ska inte bara ha skyldigheter utan även ges motsvarande grundläggande demokratiska rättigheter. CDU, Kristdemokrater Kravet på sänkt rösträttsålder är omtyckt men samtidigt mycket tvivelaktigt. Det står utom allt tvivel att även flertalet av de unga människorna är negativa till en sänkning av rösträttsåldern. Ungdomarna har insett förslagets inkonsekvens. Sänker man rösträttsåldern bara för kommunalvalen menar man antingen att detta val är mindre viktigt än delstats- eller förbundsvalen eller så menar man att ungdomars åsikter inte behöver tas på samma allvar än andras. Idag får unga människor rösta från och med 18-års ålder. Detta är logiskt och konsekvent. Vid denna ålder blir man myndig, man kan ta körkort och inkallas till militärtjänst. Från fyllda 18 år gäller straffrätten. När man fyller 18 år får man sina medborgerliga rättigheter. Ett bevarande av rösträttsåldern vid 18 år innebär naturligtvis inte att yngre ungdomar inte skulle vara välkomna att engagera sig i politiska partier eller deras ungdomsförbund. Där kan de delta, ta ansvar och påverka.
13 En sänkning av rösträttsåldern kommer inte att ändra orsakerna till politikerförakt och politiskt ointresse, eftersom ungdomarna snabbt kommer att uppfatta det cyniskt halvhjärtade i att endast ge dem rösträtt i kommunalvalet.
14 DISKUSSIONEN OM RÖSTRÄTTSÅLDERN I TYSKLAND Utöver de politiska partierna har andra aktörer debatterat rösträtts- och inflytandefrågor för ungdomar. I detta kapitel redovisas uppslag och reflektioner från ungdomsforskare (Hans Hattenhauer, Peter Merk, Klaus Hurrelmann och Christian Palentien), departements- och myndighetsföreträdare i Schleswig-Holstein och Nordrhein-Westfalen. Dessutom redovisas debattinlägg från frivilligorganisationer. Rösträtt utan åldersgräns I den tyska debatten kring ett ökat politiskt inflytande för barn och ungdomar har det förekommit seriösa förslag om en rösträtt helt utan åldersgräns. Argumentationen för en sådan reform har förts längs två huvudlinjer. Den ena är statsrättslig och har sin utgångspunkt i den tyska författningen. Rösträtten definieras där som en grundläggande rättighet för alla medlemmar av statsfolket. Det enda kriteriet för att tillhöra statsfolket 5 är det tyska medborgarskapet. Vidare kräver författningen att alla val är allmänna och därmed öppna för alla som tillhör statsfolket och följaktligen är tyska medborgare. Spelrummet för en inskränkning av denna rättighet är mycket litet. Författningen slår fast att rösträtten inte får inskränkas med hänvisning till kriterier som inte kan uppfyllas av alla och att det måste finnas tvingande orsaker för en inskränkning av rösträtten. Försvararen av denna linje ifrågasätter om åldern som kollektiv uteslutningsgrund kan anses vara en sådan tvingande orsak. Utifrån denna argumentation blir frågor kring barns politiska insiktsförmåga eller intresse irrelevanta eftersom rösträtten inte får göras beroende av personliga kvalifikationer. Ingen annan grupp i samhället får sin politiska insiktsförmåga och intresse granskad. Det är dock viktigt att understryka att man enbart diskuterat den medborgerliga rättigheten att rösta, inte själva utövandet av denna rättighet. Utövandet kan till exempel skötas av en förmyndare (jämför med familjerösträtt, som beskrivs längre ner). Förespråkarna av en rösträtt utan åldersgräns påpekar att det inte finns några giltiga juridiska argument för bibehållandet av en åldersgräns av den enda anledningen att "den alltid funnits". Den andra huvudlinjen i argumentationen för en rösträtt utan åldersgräns är demokratiteoretisk. Försvararna av denna linje menar att dagens förtroendevalda i allt högre grad ska fatta beslut som har konsekvenser långt in i framtiden som till exempel användningen av kärnkraften, juridiska ramar för genteknologi och nya pensionssystem. Framför allt är många beslut som fattas av dagens majoritet oåterkalleliga längre fram i generationsleden. Man påpekar även att dagens majoritet har en tendens att tillgodose sina egna intressen framför framtida generationers intressen. Det finns därför stor risk att man skjuter fram problem och belastningar. De passas hellre till framtida generationer än löses idag. Dagens demokratiska system har därför en inbyggd tendens till kortsiktighet. Det är uppenbarligen omöjligt att inkludera ännu icke födda framtida generationer i det politiska beslutsfattandet. Därför är det orimligt att den del av folket som kommer att få bära konsekvenser av dagens beslut längst, nämligen barn och ungdomar, är uteslutna från rösträtten fram till 18 års ålder. 5 Utöver det i författningen definierade statsfolket har även EU-medborgare aktiv och passiv valrätt på kommunalnivå i hela Tyskland. Detta grundar sig på EU:s krav om ömsesidig kommunal valrätt för EUmedborgare som är bosatta i ett annat EU-land
15 Begreppet "generations-apartheid" har förekommit i diskussionen för att beskriva detta fenomen. Ett sådant system ger politisk makt till den äldre delen av befolkningen som har en tendens att fatta mer kortsiktiga beslut på bekostnad av den yngre delen av befolkningen. Det har även argumenterats att rösträtt utan åldersgräns är oerhört viktigt för att kunna upprätthålla generationskontraktet. Förespråkarna av rösträtt utan åldersgräns förutspår att framskjutandet av belastningar (huvudsakligen miljömässiga och finansiella) blir så omfattande att den kommande generationen kommer se sitt politiska spelrum så starkt beskuret att den inte har något annat val än att bryta generationskontraktet. Denna generation kommer då att vara tvungen att välja mellan att försörja sina barn eller sin föräldrageneration. Förmodligen kommer den att i första hand försörja barnen för att säkra sin egen åldersförsörjning. Följaktligen bör alla medborgare ha rösträtt för att dagens politiska beslut ska vara legitima så långt in i framtiden som möjligt och därmed säkra största möjliga långsiktighet i beslutsfattandet. Familjerösträtt Idén om en familjerösträtt bygger på ett resonemang som skiljer mellan själva rösträtten och utövandet av denna rätt. Man menar att alla medborgare bör ha rösträtt eftersom det är en grundläggande rätt som uppstår med födseln snarare än en rätt som kan ges av staten eller samhället. Däremot godtar man att de yngsta medborgarna i praktiken inte kan utöva sin medfödda rösträtt. Barnets vårdnadshavare ska därför vara valutövare i barnets namn. Det innebär alltså att föräldrar utövar rösträtten å sina barns vägnar. Förespråkarna jämför med äganderätten. Barn kan till exempel äga ekonomiska tillgångar medan föräldrarna förvaltar dessa tillgångar i barnets namn. Motståndarna menar att familjerösträtten medför allvarliga juridiska betänkligheter. Likhetsprincipen i valet ifrågasätts eftersom föräldrar i praktiken får fler röster än andra medborgare. Motståndarna frågar sig också vad som skulle hända ifall två vårdnadshavare inte blir eniga om hur barnets rösträtt ska utövas eller om barnet motsätter sig vårdnadshavarnas beslut. Förespråkarna kontrar med att detta är formella problem som kan lösas, genom till exempel splittrade röster eller genom att ge barnet rätten att skriva in sig i vallängden och därmed själv utöva sin rösträtt. Förespråkarna menar också att kravet att rösträtten ska utövas personligen redan är urholkad genom möjligheten att brevrösta och på grund av att personer med olika funktionshinder har rösträtt och kan anlita hjälp vid röstningen. Sänkt rösträttsålder Förespråkarna av en sänkt rösträttsålder godtar både nödvändigheten och den demokratiska legitimiteten av en åldersgräns för rösträtten. De menar emellertid att ungdomarnas levnadsförhållanden idag är starkt förändrade jämfört med tidigare generationers medan deras rättsliga status förblivit oförändrat. Ungdomars frigörelseprocess från sina föräldrar börjar i dagens Tyskland normalt vid 12 13 års ålder och leder till en självständig livsstil tidigare än förut. Jämnåriga är oftast viktigare än familjen i skapandet av en egen identitet. Ungdomarna avkrävs ett stort ansvar med hänsyn till val av skolutbildning och -inriktning. De ekonomiska aktörerna behandlar barnen som självständiga beslutsfattare. Reklam inriktas direkt till ungdomar, både som konsumenter och som delaktiga i beslut som berör familjens ekonomi. Fler än tre fjärdedelar av de tyska 13- åringarna har egna bankkonton med rätt att använda betal- eller kreditkort. Det är vanligt att ungdomar i 14 15 årsåldern har fasta förhållanden och sexuellt umgänge. I praktiken rår tonåringarna idag själva över kropp och själ, behandlas som självständiga ekonomiska aktörer och träffar avgörande livsval. Det är idag svårt att finna avgö-
16 rande skillnader i vare sig livssituation eller politisk mognad mellan till exempel 14- och 18-åringar. Samhället har delvis erkänt ungdomarnas mognad genom att göra dem religions- och straffmyndiga vid 14 års ålder, låta dem bestämma över organdonationer från 16 års ålder och genom att tillåta att ungdomarna behandlas som ekonomiska aktörer. Förespråkarna för sänkningen av rösträttsåldern menar att det är svårt att motivera varför ungdomar ska uteslutas från just det politiska deltagandet. Framförallt förefaller detta orimligt när ungdomar samtidigt anklagas för politisk passivitet. Förespråkarna har också påpekat att framtidsfrågorna skulle få större tyngd på den politiska dagordningen genom en yngre väljarkår (jfr argumenten för en rösträtt utan åldersgräns). Motståndarna till en sänkning av rösträttsåldern hävdar att man kan ha olika uppfattningar om ungdomars mognad och att det finns väsentliga skillnader mellan 18-åringar och yngre tonåringar. Framförallt har de flesta 18-åringarna lämnat skolan och har därmed tagit de första stegen mot ett självständigt liv som samhällsmedborgare. Motståndarna understryker att en medborgerlig rättighet som rösträtten ska endast ges i samband med att individen också får viktiga skyldigheter gentemot samhället. Eftersom man blir myndig vid fyllda 18 år och därmed erhåller sina medborgerliga rättigheter och skyldigheter (bland annat värnplikt), ska rösträtten tillfalla först då. Samtidigt har motståndarna inte enbart kritiserat sänkningen av rösträttsåldern, utan också det faktum att den bara tillämpas vid kommunalval. De menar att det signalerar att den kommunala nivån inte är lika betydelsefull som de andra nivåerna och att 16 17-åringarna därmed ändå inte anses vara fullt politiskt mogna. Frivilligorganisationers syn på frågan Avslutningsvis kan det påpekas att samtidigt som de politiska partierna diskuterar en åldersgräns på 16 år har det från andra håll förekommit olika förslag på rösträttsålder: 12, 14, 15 och 16 år. Bland annat har Tysklands viktigaste frivilligorganisation som arbetar för barnens rättigheter, Deutsches Kinderhilfswerk (DKHW), vänt sig till parlamentet i Nordrhein-Westfalen med ett uttalande inför diskussionen om en sänkning av rösträttsåldern. Organisationen förespråkar rösträtt på kommunal nivå vid 14 och på delstats- och förbundsnivå vid 16 års ålder, med hänvisning till att uppdelningen av befolkningen i en röstberättigad och en icke-röstberättigad del är tveksam i sig. Kyrkliga representanter har delvis stött kravet på en sänkning av rösträttsåldern och statuerat exempel genom att sänka rösträttsåldern vid val till lokala eller regionala kyrkliga församlingar. Några av barnombudsmännen (Kinderbeauftrage) på delstatsnivå har varit aktiva i diskussionen. Dessutom kan nämnas att Schleswig-Holsteins barnombudsman väckte stora kontroverser genom att offentligt lyfta fram frågorna om familjerösträtten och om sänkning av rösträttsåldern till 12 år. Andra former för ungdomars politiska deltagande Både förespråkare och motståndare till rösträtt vid lägre ålder än 18 år är eniga om att rösträtten inte är den enda formen för politiskt deltagande och heller inte är tillräcklig för att vinna ungdomars intresse för politik och samhällsfrågor. I likhet med andra länder har man i Tyskland i växande grad diskuterat alternativa vägar för att väcka ungdomars politiska intresse. Det har påpekats att ungdomar har många vägar för politiskt deltagande. Undersökningar i Tyskland har visat att till exempel demonstrationer, protester och konsumentbeteende är viktiga former för att kanalisera politiskt engagemang.
17 Samma undersökningar visar att även om ungdomar inte avvisar formaliserat politiskt arbete väcker inte partierna och den politiska eliten förtroende bland ungdomarna. 6 Man har frågat hur barns och ungdomars vardag kan demokratiseras. Barn och ungdomar borde i större utsträckning vara delaktiga i beslut som berör t.ex. skolan och planeringen av den fysiska närmiljön. Barn och ungdomar bör få vara med i samhällsplanering, dels för att de är medborgare, dels för att de är experter på många områden, vilket gör att deras kunskap kan användas för kvalitetshöjande insatser. De mera formaliserade alternativen som man diskuterat i Tyskland är ungdomsforum, ungdomsråd och ungdomsparlament. Inspirerat av franska och schweiziska exempel har ett stort antal kommuner skaffat sig kommunala ungdomsråd. Initiativet har i de flesta fallen kommit från den politiska eliten och arbetet är också tätt knutet till det ordinarie politiska arbetet i kommunen. Formellt har ungdomsråden ingen beslutanderätt, men i många kommuner har de rätt att lägga fram förslag till kommunfullmäktige. I de flesta fallen är det borgmästaren eller hennes/hans ställföreträdare som är ordförande i de kommunala ungdomsråden. Ungdomsforum är projektorienterade plattformar. Ungdomarna bjuds in att i öppna former delta i diskussioner inför politiska beslut som berör dem. Ungdomsparlament finns huvudsakligen i den sydvästtyska delstaten Baden-Württemberg. Även om det finns många goda erfarenheter från dessa nya former finns det en del problem som har lyfts fram i samband med ungdomsforum, ungdomsråd och -parlament, bl.a. representativiteten och svårigheten att väcka ungdomars intresse att delta. 6 DJI-Jugendservey 1992.
18 REFORMEN Sex tyska delstater har sänkt åldersgränsen till 16 år vid kommunalval. I tabellen nedan sammanställs en del fakta som belyser förhållandena i dessa delstater. Det första kommunalvalet med åldersgräns på 16 år genomfördes hösten 1996 i Niedersachsen. Delstater där rösträtten sänkts till 16 år vid kommunalval. Delstat Invånare Huvudstad Röstberättigade i åldern 16 17 år Andel 16 17- åriga av alla röstberättigade, procent Aktiv/passiv valrätt Hessen 7 6 milj. Wiesbaden - - 16/18 år Senaste kommunalval Mecklenburg- Vorpommern Niedersachsen Nordrhein- Westfalen Sachsen- Anhalt Schleswig- Holstein 1,8 milj. Schwerin 60 000 4,1 16/18 år 6/31999 7,8 milj. Hannover 146 000 2,3 16/18 år 15/9 1996 18 milj. Dusseldorf 325 000 2,4 16/18 år 12/9 1999 2,7 milj. Magdeburg 72 000 3,3 16/18 år 13/6 1999 2,7 milj. Kiel 56 000 2,5 16/18 år 22/3 1998 8 Alla delstater som har sänkt rösträttsåldern har begränsat reformen till att endast gälla vid kommunalvalen. Vid kommunalvalen väljs både kommunfullmäktige (oftast "Gemeinderat") och kretsfullmäktige ("Kreisrat"). I några delstater väljs även borgmästaren i direkta val. Det är vid dessa tre val som 16 17-åringar är röstberättigade. Valdagen vid kommunalval skiljer sig normalt från val till delstatsparlament och val till Förbundsdagen eller Europaparlamentet, därför har det inte varit nödvändigt att göra någon skillnad mellan väljare i vallokalerna utifrån deras ålder. De partier som stått bakom reformen har en uttalad ambition att utvidga rösträtten även till de högre förvaltningsnivåerna. Ministerpresidenten i Schleswig-Holstein har aviserat att hon är villig att införa rösträtt för 16- och 17- åringar på delstatsnivå om den röd-gröna regeringskoalitionen får förnyat förtroende i delstatsvalet år 2000. Alla delstater har valt att enbart sänka den aktiva rösträtten 9. Det finns enighet kring uppfattningen att den passiva valrätten kan utövas först vid myndighetsålder eftersom man som förtroendevald själv måste kunna fatta lagligt giltiga beslut. Tjänstemännen i Schleswig-Holstein och Nordrhein-Westfalen som har intervjuats för denna studie har dock inte kunnat se några juridiska svårigheter i skillnaden mellan åldersgränserna för aktiv och passiv valrätt. Det är enkelt att formulera en sådan skillnad i vallagen och i båda fallen har lagändringen därför inneburit att bara en mening ändrats. 7 Eftersom Hessen ännu inte har genomfört något val med den sänkta rösträttsåldern finns här färre uppgifter än de andra delstaterna. 8 Den politiska majoriteten har nyligen förändrats i ett delstatsval. Den nya delstatsregeringen har aviserat att den kommer att återinföra 18-årsgränsen för aktiv rösträtt innan nästa kommunalval. 9 Med aktiv valrätt avses rätten att rösta i ett val, med passiv valrätt avses rätten att kandidera för en förtroendepost i ett val. I denna studie används uttrycket rösträtt när den aktiva valrätten avses.
19 Alla tyska och andra EU-medborgare som på valdagen har fyllt 16 år är röstberättigade i kommunalvalen i de berörda delstaterna. Att åldersgränsdefinitionen, precis som tidigare, är kopplad till födelsedagen snarare än kalenderåret är det normala i alla tyska delstater och har inte varit föremål för diskussioner under reformprocessen. Utbildning och mobilisering Införandet av en sänkt rösträttsålder har i de berörda förbundsländerna gett anledning till förberedande aktiviteter. Det är huvudsakligen tre aktörer som har genomfört olika aktiviteter, till en viss del i samverkan med varandra: statliga och kommunala myndigheter, ungdomsorganisationer, politiska partier. Statliga och kommunala myndigheter Både berörda departement och myndigheter som är ansvariga för valgenomförandet (valkontor och kommunala förvaltningar) har genomfört målinriktade insatser för att informera ungdomar om kommunalvalen. Man har tagit fram publikationer (tryckta och på Internet), kampanjmaterial ( t.ex. klistermärken med valtema) och stödmaterial för skolundervisning. Man har också arrangerat informationsträffar, i framför allt ungdomshus och skolor. Myndigheterna har haft visst samarbete med ungdomsorganisationer för att utarbeta och sprida sitt material. Myndigheternas informationsinsatser har oftast inskränkts till att beskriva valets betydelse och utförande. De har vanligen riktat sig till samtliga förstagångsväljare och inte bara till de under 18 år. Insatserna har dock i allmänhet genomförts för första gången, så att den nya, yngre väljargruppen kan anses vara anledningen till insatserna. Delstaterna och en del av kommunerna hade särskilda budgetanslag för myndigheters och organisationers informationsinsatser. Ungdomsorganisationer Ungdomsorganisationer framför allt landsråd och lokalråd för ungdomsorganisationer har också genomfört aktiviteter med anledning av de nya valreglerna. Insatserna har varit fokuserade på valteknisk information men också att stödja en generell politisk mobilisering av ungdomarna och att få till stånd en dialog mellan ungdomarna och politikerna. I Nordrhein-Westfalen genomförde Landsrådet för ungdomsorganisationer (Landesjugendring NRW) en mycket ambitiös aktion över hela delstaten. Nya väljare informerades om sin rösträtt och ett stort antal musikfestivaler genomfördes där uppträdanden varvades med diskussioner med lokala och regionala politiker. Ungdomarna i hela delstaten fick möjlighet att i små grupper arbeta med ett självvalt politiskt ämne. 600 grupper anmälde sig och fick hjälp av landsrådet att föra ut sina budskap via en hemsida eller en stor reklampanel som var centralt placerad i den egna kommunen. På det sättet fick många ämnen som tagits upp av ungdomarna relativt stort utrymme i valdebatten. Ungdomarna fick stor frihet att välja sina ämnen. Vissa frågor var därför inte relaterade till kommunalvalet utan tog upp ämnen som ligger på förbunds- eller delstatsnivå. Framför allt skolan, som inte är ett kommunalt ansvarsområde, men även mera allmänna
20 och generationsövergripande frågor som pensioner, arbetsmarknaden, asyl- och fredspolitiken. Till största delen valde ungdomarna dock att ta upp kommunala frågor, så som ungdomsgårdar, fritidsanläggningar, bibliotek, cykelbanor, trafikplanering och lärlingsplatser i lokala bolag. Några grupper arbetade med ungdomsinflytande i största allmänhet och i en stad lyckades en ungdomslista att ta plats i kommunfullmäktige. I Schleswig-Holstein var insatserna mycket mindre och kanaliserades genom Landsrådet för ungdomsorganisationer (Landesjugendring SH) och landets elevorganisation. Informationen var främst avsedd att förklara valet för ungdomarna och mobilisera dem. Elevorganisationen inkluderade valfrågorna i sitt omfattande arbete för att demokratisera elevers vardag. En tydlig koppling gjordes mellan ungdomars medbestämmanderätt och deras rätt att tas på allvar i familjen, skolan och samhället i stort. Politiska partier Politiska partier har ett stort intresse att mobilisera väljare. Men partierna centralt har dock varit relativt oengagerade av att mobilisera 16 17-åringarna. Olika förklaringar till denna relativa passivitet har givits. Partierna själva framhäver att de har riktat sina insatser till alla förstagångsväljare, alltså även till de som utan en lagändring hade haft rösträtt. Andra menar att gruppens relativa litenhet (mellan 2,3 procent och 4,1 procent av väljarkåren) spelat in. En annan möjlig förklaring är att det handlar om kommunalval och att partierna i första hand koncentrerar sig på delstats-, förbunds- och Europaval. En sista förklaring kan vara att partierna helt enkelt inte har utvecklat arbetssätt för att nå de yngsta väljarna än. Det finns dock tecken på att engagemanget håller på att växa. Socialdemokraterna i Nordrhein-Westfalen har skapat en webbplats som riktar sig till de yngsta väljarna (http://www.16plus.de). Kristdemokraternas forskningsinstitut, Konrad-Adenauer- Stiftung, har gett ut en broschyr om den sänkta åldersgränsen med bland annat idéer om hur partiorganisationer kan arbeta för att nå de yngsta väljarna. Det är intressant att denna rörelse, som är emot rösträtt för 16-åringar, verkar vara bland de mest engagerade i att vinna dem som väljare. Broschyren framhäver följaktligen också att ungdomarna inte ska bemötas med argument som ifrågasätter deras rösträtt utan istället som seriösa väljare med seriösa motiv. Med andra ord, rösträtten ger makt och därmed vinner man respekt även hos motståndarna.