REVISIONSRAPPORT Söderhamns kommun Granskning av Processen för ekonomisk styrning inom Barn- och Utbildningsnämnden Januari 2004 Bengt Andersson www.pwcglobal.com/se www.komrev.se
Innehållsförteckning 1. Bakgrund, uppdrag och revisionsfråga... 1 2. Metod... 1 3. Nämndens ekonomiska situation... 1 4. Översiktlig beskrivning av Söderhamns kommuns ekonomiska styrprocessen... 3 5. Iakttagelser... 4 5.1 Budgeten som styrinstrument... 4 5.2 Koppling mellan verksamhetsmål och budget... 6 5.3 Processen för uppföljning och prognos... 6 5.4 Prognosförmåga... 7 5.5 Administrativt stöd och egen kompetens... 8 5.6 Systemstöd... 9 5.7 Åtgärder för en ekonomi i balans... 9 6. Slutsatser och revisionell bedömning... 10 Bilaga 1 Bilaga 2 Bilaga 3 Frågeformulär enkät Redovisning av enkät - diagram Kommentarer och förbättringsförslag
1. Bakgrund, uppdrag och revisionsfråga Söderhamns kommuns revisorer har givit Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska processen för ekonomisk styrning inom Barn- och Utbildningsnämnden. Det övergripande syftet har varit att granska om nämnden har effektiva metoder och rutiner för ekonomisk uppföljning. Ekonomisk uppföljning handlar om att följa upp, värdera och prognostisera ekonomisk utfall i förhållande till budget. En grundförutsättning för en väl fungerande uppföljningsprocess är väl fungerande budgetprocess med tydligt ansvar och en genomtänkt struktur i budget och redovisning. Av det skälet har även den interna budgetprocessen granskats. Granskningen har genomförts av Bengt Andersson och Ove Lindholm vid Öhrlings PricewaterhouseCoopers kontor i Gävle. 2. Metod Aktuella dokument såsom uppföljningsrapporter, mallar, ekonomiska sammanställningar och övriga ekonomistyrdokument har studerats och analyserats. Intervjuer har genomförts med verksamhetsansvariga (rektorer), förvaltningschef, förvaltningsekonom och ordförande för nämnden. Intervjuerna har genomförts under december och januari månad 2003 och 2004. En webbaserad enkät har genomförts med ett 20-tal frågor (påståenden). Svaren har angetts i en 5-gradig skala (instämmer helt = 5, instämmer inte alls =1). I enkäten har funnits möjlighet att lämna egna kommentarer och förbättringsförslag. Målgruppen har varit verksamhetsansvariga med budgetansvar (rektorer). 3. Nämndens ekonomiska situation Det ekonomiska läget för nämnden är mycket ansträngt. Preliminärt resultat för 2003 är en negativ avvikelse jämfört budget med 8,7 Mkr. 1
Den ekonomiska utvecklingen under de senaste fem åren framgår av nedanstående tabell (Mkr) (1999-2002 avser sammanställningen Barn- och Ungdomsnämnden) År Budget Utfall Avvikelse i belopp 1999 268,1 275,8-7,8 2000 274,3 275,1-0,8 2001 279,2 285,2-6,0 2002 285,5 297,1-11,6 2003 387,7 396,4-8,7 I budget och utfall för 2003 ingår Gymnasieskolan. Inför 2003 genomfördes en organisatorisk förändring innebärande att ansvaret för Gymnasieskolan flyttades till Barn- och Utbildningsnämnden. För att få en bild över den ekonomiska utveckling inom denna verksamhetsgren redovisas nedan den ekonomiska utvecklingen av Gymnasieskolan för perioden 1999-2002. År Budget Utfall Avvikelse i belopp 1999 70,9 71,3-0,4 2000 69,8 70,1-0,3 2001 69,2 74,1-4,9 2002 68,6 76,9-8,3 Gymnasieskolan (inom dåvarande Utbildningsnämnden) har under 2001 och 2002 redovisat stora negativa avvikelser mot budget. Underskotten hänför sig uteslutande till posten Interkommunala ersättningar. För 2002 var underskottet för denna kostnadspost -10,8 Mkr. I bilaga till revisionsberättelsen anger revisorerna: Revisorerna är kritiska till att utbildningsnämnden i sin internbudgetering för 2002 nollbudgeterade nettot för de interkommunala kostnaderna/ersättningarna trots kännedom om att ett minusnetto skulle bli det mest sannolika. 2
De totala underskotten för skolverksamheten (förskola, grundskola och gymnasieskola) under den senaste femårsperioden framgår enligt nedan 1999 2000 2001 2002 2003-8,2-1,1-10,9-19,9-8,7 I ett femårsperspektiv uppgår det ackumulerat underskott till 49,0 Mkr. En tolkning som måste göras är att det antingen funnits en bristande realism i de fastställda budgetarna eller att det har funnits en tradition och kultur som i stor utsträckning har präglats av låg kostnadsmedvetenhet och en bristande budgetdisciplin. Om det senare antagandet gäller har den nuvarande nämnden en stor utmaning i att bryta detta kulturella mönster. Granskningens syfte har inte varit att granska den interna kontrollen inom nämnden. I samband med granskningen har dock en bild framträtt som tyder på att vissa gamla kulturella mönster i verksamheten lever kvar och som i negativ mening försvårar de verksamhetsansvarigas uppgift att upprätthålla en god intern kontroll. Ett förhållande som med sannolikhet kan innebära ett icke försumbart kostnadsläckage. Den budgetavvikelse som ovan redovisas för 2003 på 8,7 Mkr är vid granskningstillfället preliminär och kan komma att förändras i samband med färdigställande av bokslut. Det bör vidare observeras att i utfallsbeloppet ingår inte belopp för förändringar i semesterlöneskulden, eftersom aktuellt belopp saknas vid granskningstillfället. 4. Översiktlig beskrivning av Söderhamns kommuns ekonomiska styrprocessen Den kommunövergripande budgetprocessen för budget 2004-2006 genomfördes inte i detalj enligt den ursprungliga planen. Orsaken till detta var att kommunen såg sig tvingade att prioritera arbetet med kostnadsbesparingar. Under mars 2003 genomfördes upptaktsmöte mellan nämnder, bolag och kommunstyrelse. Budgetdialoger med nämnderna genomfördes under april med fokus på nämndernas nuvarande ekonomiska situation. I början på juni genomfördes budgetdialog kring preliminära ramar för 2004-2006. 3
Den 16 juni beslutade Kommunfullmäktige om preliminära nivåer på kostnadsminskningar per nämnd och den 29 september fastställde Kommunfullmäktige slutgiltigt nivåerna per nämnd. Under oktober och första delen av november arbetade nämnderna med upprättade av förslag till budget. Den 15 december fastställdes budget av Kommunfullmäktige. Beträffande uppföljning och prognos har kommunen arbetat med tre fasta prognostillfällen beräknat på utfall per april, augusti och oktober. Mall för denna uppföljning och prognos finns fastställt. För 2004 utökas antalet uppföljnings- och prognostillfällen till fyra. Uppföljningstillfälle per februari tillkommer. Även i övrigt avses processen för ekonomi- och verksamhetsstyrning att vidareutvecklas och tydliggöras. Kommunfullmäktige har i december antagit Policy för ekonomi- och verksamhetsstyrning samt modell för strategisk budget och styrprocess. 5. Iakttagelser Våra iakttagelser från Barn- och utbildningsnämnden nedan grundar sig bl.a. på resultatet från den till rektorerna riktade web-enkäten och på genomförda intervjuer. Enkätens utformning och uppbyggnad framgår av bilaga 1. Resultat från enkäten framgår i detalj av diagram i bilaga 2. I samband med enkät har funnits möjlighet att lämna kommentarer och förbättringsförslag. Några av dessa redovisas i bilaga 3. 5.1 Budgeten som styrinstrument Den av kommunfullmäktige fastställda budgeten bryts ned på förvaltningsnivå. Vissa delar av anslaget ligger ansvarsmässigt kvar centralt inom förvaltningen. Detta gäller bl.a ansvaret för lokaler, interkommunala ersättningar, skolskjutsar, personliga assistenter. För huvuddelen av anslaget finns dock ett decentralt budgetansvar i form av de åtta rektorsområdena. Rektorsområdena ansvarar för personalkostnader, läromedel m.m. 4
Vår granskning ger en entydig bild av stora brister i den interna budgetprocessen och ur ett nämnds- och förvaltningsperspektiv har budgeten inte fungerat som ett aktivt instrument i den interna styrningen. Förklaringen till detta tycks vara att processen kring internbudget historiskt enbart har varit en central process utan delaktighet från de budgetansvariga (rektorerna). Budgeten har tilldelats utan föregående dialog och ofta först efter att lång tid förflutit av aktuellt budgetår. För år 2003 fanns kunskapen om den egna internbudgeten och därigenom förutsättningarna för verksamhetens bedrivande inte förrän i maj/juni. Därigenom har budgeten naturligtvis förlorat stor kraft som internt styrinstrument. Insikten om denna brist är stor på alla nivåer i organisationen. Ett arbete att strama upp och utveckla den interna budgetprocessen har påbörjats. För 2004 finns internbudget upprättad och kommunicerad vid bugetårets början för samtliga rektorsområden förutom för Staffanskolan. Arbetet med den utvecklade budgetprocessen kommer dock få full effekt först inför budget 2005 då det finns förutsättningar att närma sig en ideal process med stor delaktighet och ett tydligt och tidigt åtagande från de budgetansvariga inför kommande budgetår. Intervjuer och enkät bekräftar bilden av stora brister i den interna styrningen. Flertalet av de frågställningar (påståenden) som ingår i enkäten erhåller låga värden (mellan 2 och 3 i en skala 1-5). En stor medvetenhet om dessa brister finns inom förvaltningsledningen. En fördel i en situation som denna är att det inte råder några oklarheter och meningsskiljaktigheter om vad som är problemet. Att ha en gemensam problembeskrivning som grund är naturligtvis viktigt i ett förändringsarbete. Vi bedömer vidare att det i huvudsak finns en god struktur i budget och redovisning via kodplaner och mallar att bygga vidare på och att det ekonomiska ansvaret i de flesta fall är tydligt uttalat. Beträffande Staffanskolan är det allvarligt att det saknas en avstämd internbudget vid budgetårets början. Det är viktigt att det så tidigt som möjligt finns tillgång till tillförlitlig information om det ekonomiska läget och de förutsättningar och ekonomiska spelregler som gäller inför kommande budgetår. Detta eftersom det ofta tar lång tid innan beslutade åtgärder får effekt i form av kostnadsreduceringar. Granskningen visar att arbetsformerna mellan förvaltningen och Gymnasieskolan behöver utvecklas. Detta gäller arbetet i budgetprocessen, men även i övrigt behöver ansvarsuppdelning avseende det centrala och decentrala åtagandet tydliggöras och kommuniceras. 5
5.2 Koppling mellan verksamhetsmål och budget En god verksamhetsmässig styrning förutsätter inte enbart en väl fungerande budgetprocess i ekonomiska termer. Såsom de flesta andra kommuner arbetar Söderhamns kommun med en styrfilosofi som grundar sig på målstyrning. Att ange verksamhetsmål är ett sätt att ange prioriteringar och att fastställa vilka verksamhetsmässiga resultat som skall uppnås inom ramen för tillgängliga resurser. För att målstyrningen skall fungera i praktiken krävs dock att arbetet med verksamhetsmål bedrivs så att det finns ett naturligt och begripligt samband med resurstillgången. Med andra ord att det finns en väl fungerande koppling mellan verksamhetsmål och budget. Målbeskrivningar finns i förskolans, grundskolans och gymnasieskolans läro- och kursplaner, i kommunens skolplan, i Barn- och Utbildningsnämndens budget samt i verksamheternas lokala arbetsplaner och verksamhetsplaner. I vår granskning har vi uppfattat att fokus under år 2003 från nämnd och förvaltningsledning legat på att skapa en verksamhet i balans med budget. Stor kraft har lagts på att åstadkomma åtgärder i syfta att göra besparingar och neddragningar i verksamhet. Denna i och för sig försvarbara prioritering i nämndens och förvaltningens dagordning har inneburit att man har ägnat mycket liten tid och energi i arbetet med att förändra och utveckla arbetet med styrning via verksamhetsmål. Detta förhållande bekräftas av både enkät och intervjuer. De budgetansvariga upplever att det finns väldigt liten koppling och harmoni mellan verksamhetsmål och budget. Det ekonomiska saneringsarbete som nämnden befinner sig i innebär i realiteten en förändrad ambitionsnivå vilket i sin tur innebär att de tidigare definierade målen i vissa fall tappar sin giltighet och därigenom sin status som styrinstrument. Här har nämnden en viktig uppgift att förändra och utveckla verksamhetsmålen utifrån de nya och förändrade ekonomiska förutsättningarna. 5.3 Processen för uppföljning och prognos Rapportering till nämnd avseende ekonomiskt utfall i jämförelse med budget sker månadsvis. Vid tre tillfällen sker en mer genomgripande rapportering. Detta sker i samband med månadsbryt per april, augusti och oktober. Vid dessa tillfällen upprättas prognos över förväntat årsutfall, kommentarer till budgetavvikelser samt redovisning av åtgärder för att minimera prognostiserat underskott. Den ekonomiska rapportering sker enbart per program och inte rektorsområdesvis. 6
Den ekonomiska sammanställningen och analysen har under större delen av 2003 skett i en central process på förvaltningsnivå utan delaktighet från de budgetansvariga. Prognosarbetet per oktober gjordes i samarbete med de budgetansvariga. Intervjuer och enkätsvar ger en kritisk bild över hur man från budgetansvariga uppfattar den tidigare enbart centrala processen avseende ekonomisk analys och prognos. Många av de frågeställningar (påståenden) som ingår i enkäten värderas mellan 2 och 3 i en skala 1-5. De ovan i granskningen redovisade iakttagelserna avseende budgetprocessen gäller även för processen kring uppföljning och prognos, vilket inte är överraskande eftersom bristerna avseende uppföljning och prognos är en konsekvens av hur budgetprocessen har organiserats och administrerats. En konsekvens av detta är att eftersom den interna budgeten på rektorsområdesnivå inte vilat på en grund av delaktighet och förankring så kan inte heller förvaltning och nämnd i någon egentlig mening utkräva något ansvar i samband med eventuella budgetöverskridanden. Därigenom tappar nämnd/förvaltning mycket av sin förmåga till styrbarhet gentemot de verksamhetsansvariga. Detta förhållande har allvarligt påverkat nämndens styrning under 2003 och farhågor finns att även 2004 innebär svårigheter styrningsmässigt eftersom inte heller budgetprocessen inför 2004 varit någon ideal process. På samma sätt som vad avser budgetprocess finns även här en stor medvetenhet hos förvaltningsledningen om rådande brister. Förändrade rutiner och ett förändrat arbetssätt med ett uttalat decentralt ansvar för uppföljning och prognos avses att gälla från år 2004. 5.4 Prognosförmåga Förvaltningen upprättar och rapporterar prognoser över årsutfall (avvikelse jämfört med budget) per april (04), augusti (08) och oktober (10). Nedan redovisas nämndens prognoser i jämförelse med verkligt utfall för de tre senaste åren (Mkr). År Prognos (04) Prognos (08) Prognos (10) Årsutfall 2001 +0,5-1,9-3,7-6,0 2002-5,6-5,9-6,4-11,6 2003-11,8-7,6-7,5-8,7 7
Sammanställningen ovan visar på en stor prognososäkerhet och bristande prognosförmåga. För 2001 lämnas i början på året en prognos med ett positivt utfall som vid årets slut har förbytts till en negativ avvikelse på 6,0 Mkr. För år 2002 redovisades en negativ avvikelse med 11,6 Mkr. En resultatförsämring med 5-6 Mkr i förhållande till tidigare prognoser. En stor del av skillnaden (4,4 Mkr) avser ökningar av semesterlöneskuld, ferielöneskuld och övertidsskuld. I samband med revisionsberättelsen kommenterade revisorerna detta förhållande: Oklarheter råder tydligen om och hur dessa skuldökningar ska budgeteras, följas upp och rapporteras under året. Denna oklarhet måste elimineras genom att de centrala budgetanvisningarna och anvisningarna om uppföljning blir helt tydliga när det gäller de här frågorna. Prognosavvikelsen under 2003 (drygt 1 Mkr mellan prognos 3 och årsufall) har vid granskningstillfället inte kunnat analyserats eftersom bokslutet vid tillfället var under bearbetning. 5.5 Administrativt stöd och egen kompetens Ett decentraliserat synsätt inom ekonomistyrningsområdet kräver en god ekonomikunskap hos de budgetansvariga och inom den lokala resursenheten samt ett bra stöd och en bra service från den centrala nivån. Granskningen visar ett stort behov av ekonomiutbildning. På påståendet i enkäten Jag har tillräckliga kunskaper i ekonomi för att klara min uppgift när det gäller budget och uppföljning-analys redovisas ett värde på mellan 2 och 3 på skalan 1-5 (Hälften av de svarande anger svarsalternativ 1 eller 2.) För att en utvecklad styrmodell med ett tydligt decentralt ansvar skall fungera behöver vissa utbildningsinsatser genomföras riktade dels till de budgetansvariga, men även till administrativ personal inom rektorsområdena. Enkäten visar att det administrativa stödet från förvaltningen till de verksamhetsansvariga avseende personaladministrativa frågor fungerar väl. Motsvarande stöd avseende de ekonomiadministrativa frågorna behöver dock utvecklas och nya arbetsformer införas. Detta skall naturligtvis ske i perspektivet av en förändrad ekonomistyrmodell. 8
5.6 Systemstöd En viktig förutsättning för möjlighet till en god ekonomistyrning är ett bra IT-baserat stöd framför allt inom det ekonomiadministrativa området. Nytt personaladministrativt system infördes under 2002. Nytt ekonomiadministrativt system infördes per 1 januari 2003. Vissa kritiska synpunkter har framkommit när det gäller det nya ekonomisystemets möjligheter att enkelt och snabbt ta ut adekvat ekonomiinformation. Behov finns av att konstruera ett antal rapporter anpassade till verksamhetens speciella behov. Till viss del kan det nya systemets upplevda brister sannolikt avhjälpas med användarutbildning. 5.7 Åtgärder för en ekonomi i balans En god ekonomistyrning innebär inte enbart väl fungerande rutiner och processer för budgetering, redovisning, uppföljning och analys. En fungerande ekonomistyrning kräver dessutom ett aktivt förhållningssätt vid avvikelser och även vid förväntade avvikelser gentemot budget. Ett förhållningssätt som innebär ett kraftfullt och tydligt agerande med snabba och väl avvägda åtgärder för att skapa en ekonomi i balans samt en kontinuerlig och konsekvent uppföljning av att beslutade åtgärder genomföres och ger önskad effekt. I ett historiskt perspektiv kan konstaterats att ett sådant förhållningssätt har saknats hos de tidigare nämnderna (Barn- och Ungdomsnämnden respektive Utbildningsnämnden). I tidigare granskningar och revisionsberättelser har även detta påtalats och kritiserats av de förtroendevalda revisorerna. I samband med budgetarbetet för 2003 upprättades en sammanställning över åtgärder för att åstadkomma nödvändiga kostnadsbesparingar under året. I efterhand kan konstateras att dessa åtgärder inte var tillräckliga för att skapa en ekonomi i balans. Vid uppföljnings och prognostillfället per sista april redovisar nämnden ett prognostiserat årsutfall på 11,8 Mkr. På grund av kommunens ekonomiska läge gav Kommunfullmäktige nämnderna i uppdrag att upprätta åtgärdsplan för att komma i ekonomisk balans 2003 (Kf 112/203). Barn och utbildningsnämnde behandlade frågan bl.a vi nämndens sammanträden i juni och augusti (BUN 106/2003 och 109/2003). Åtgärdsplanen innebar utökade kostnadsbesparingar räknat i helårseffekt på 8,5 Mkr. För budgetåret 2003 innebar åtgärdsplanen en beräknad besparing på 2,2 Mkr. 9
I budget för 2004 redovisas beslutade åtgärder med en besparingseffekt på 16,1 Mkr för budgetåret 2004. Det ackumulerat underskott för den samlade skolverksamheten under den senaste femårsperioden uppgår till 49 Mkr. Vi kan konstatera att tidigare ansvariga nämnder inte haft förmåga att agera på det ansvarsfulla sätt som krävs för att uppnå en nödvändig ekonomi i balans. Den nuvarande nämnden med tillträde den 1/1 2003 kan inte lastas för tidigare nämnders agerande eller brist på agerande. Den avgörande frågan i denna granskning är om ansvarig nämnd för budgetåret 2003 har vidtagit nödvändiga åtgärder med den snabbhet och tydlighet som kan förväntas? Vår bedömning är att i denna del av ekonomistyrprocessen som handlar om att anpassa och förändra verksamhetens innehåll mot bakgrund av resultatutveckling och gjorda analyser finns ingen anledning att så här långt rikta kritik mot nämndens agerande. Det förutsätter dock ett fortsatt fokus på den ekonomiska utvecklingen och en konsekvent uppföljning av att beslutade åtgärder verkställs och ger önskad ekonomisk effekt. 6. Slutsatser och revisionell bedömning Stora brister kan konstaterats i nämndens interna budgetprocess. Processen har i hög utsträckning varit central utan delaktighet och dialog med de budgetansvariga. För 2003 fanns kunskap hos budgetansvariga om den egna internbudgeten och därigenom förutsättningar för verksamhetens bedrivande först efter att lång tid av verksamhetsåret förflutit. Budgeten har därigenom förlorat sin kraft som styrinstrument för nämnden. En konsekvens av detta förhållande är att nämnden inte har kunnat utkräva något ansvar vid eventuella budgetöverskridanden. Budgetprocessen avseende 2004 har förbättrats, men vissa brister kvarstår när det gäller delaktighet och dialog. Speciellt avseende Staffanskolan behöver budgetprocess och även arbetsformer rent generellt utvecklas och tydliggöras. Arbetet med att formulera, kommunicera, styra och följa upp verksamheten via verksamhetsmål har inte fungerat under det senaste året. Arbetet med besparingar och neddragningar har prioriterats. Nämnden har här en viktig uppgift att förändra och utveckla verksamhetsmålen utifrån de nya och förändrade ekonomiska resurserna samt att med dessa förändrade mål som grund tillskapa processer för kommunikation och uppföljning. 10
En utvecklad decentraliserad process för ekonomisk styrning kräver kunskap om kommunal ekonomi, budget, redovisning, uppföljning och analys hos de berörda för att dessa fullt ut skall kunna ta sitt ekonomiska ansvar. Granskningen visar ett stort behov av ekonomiutbildning och en kompetenssatsning inom området bör prioriteras under 2004. Vidare bör formerna för det ekonomiadministrativa stödet utvecklas och ansvarsgränserna i dessa sammanhang mellan förvaltningsnivå och verksamhetsnivå tydliggöras. Vi bedömer att nämnden aktivt arbetar för att anpassa och förändra verksamhetens innehåll. En medvetenhet om det allvarliga ekonomiska läget finns hos nämnd och ledande tjänstemän. Åtgärdsplaner med kostnadsreduceringar har utarbetats. För att långsiktigt skapa en ekonomi i balans inom nämndens ansvarsområde krävs dock stor uthållighet och fortsatt fokus på den ekonomiska utvecklingen samt en konsekvent uppföljning av att beslutade åtgärder verkställs och resulterar i önskade ekonomiska effekter. 11