Vägverkets upphandling av sarbeten 2003 inom Region Mälardalen Sören Karlsson, Vägverket Region Mälardalen # Anders Lunander, Trade Extensions AB, Uppsala ## April 2003 Den här promemorian beskriver och diskuterar upphandlingen av sarbete inom Region Mälardalen 2003 där leverantörer fick möjlighet att lämna kombinatoriska anbud. En tolkning av resultatet från upphandlingen är att den kombinatoriska anbudsgivningen genererade en kostnadsreduktion för Vägverket på 8,5 miljoner kronor. Dessutom var antalet leverantörer som vann åtminstone ett kontrakt betydligt större jämfört med antalet vinnande leverantörer under 2002. Resultatet antyder att kombinatorisk anbudsgivning ökar konkurrensen från framförallt små och medelstora leverantörer och sänker upphandlingskostnaden jämfört med den konventionella metoden. 1. Introduktion Vägverket genomförde under våren 2003 ett större test av s k kombinatorisk anbudsgivning vid upphandlingen av sarbeten inom Region Mälardalen. Erfarenheterna från föregående års upphandling av i samma region, där leverantörer gavs möjlighet att lämna kombinatoriska anbud, gav viss vägledning av hur reglerna för budgivningen 2003 skulle utformas. Den kombinatoriska upphandlingen innebar att leverantörer fick möjlighet att, utöver separata anbud på enskilda kontrakt (i fortsättningen grupper) också lägga anbud på valfritt antal kombinationer (paket) av grupper. Dessutom gav Vägverket möjligheter för en leverantör att i sitt anbud ange hur stor total kontraktssumma som leverantören maximalt kunde kontrakteras för i händelse av att leverantören skulle vinna för många grupper. Ett syfte med den kombinatoriska anbudsgivningen var att göra det lättare för leverantörer små som stora - att i sina anbud kunna uttrycka verkliga produktionskostnader för olika antal vunna grupper. 1 Detta skulle potentiellt kunna sänka Vägverkets upphandlingskostnad och # Vägverket Region Mälardalen, Box 1140, 631 80 Eskilstuna; e-post: soren-n.karlsson@vv.se ## Trade Extensions, Kungsängsgatan 17-19, 753 22 Uppsala; e-post: anders.lunander@tradeextensions.com 1 I fortsättningen kallas anbud på kombinationer av grupper eller kontrakt för kombinationbud och anbud som anger begränsad kapacitet att kallas för kapacitetsbud. Kombinatorisk anbudsgivning är ett samlingsnamn för en upphandling där leverantörer kan lämna både och kapacitetsbud 1
öka den samhällsekonomiska effektiviteten; vinnare av kontrakt är leverantör med bästa ekonomiska förutsättningar. Resultatet från upphandlingen 2002 visade att leverantörer, om än i varierad utsträckning, lämnade på valfria paket av grupper samt utnyttjade möjligheten att lämna kapacitetsbud. Den totala rabatten från leverantörernas som Vägverket kunde dra nytta av - differensen mellan de lägsta enkelbuden på varje grupp och vinnande allokering från enkelbud och - var ca två miljoner kronor. Möjligheterna till en mer flexibel budgivning visade sig med andra ord ge en viss kostnadsbesparing. 2 2. Upphandlingen 2003 sgrupper och anbudsgivningsregler 2.1 Uppdelningen i upphandlingar och grupper Inför upphandlingen av sarbeten 2003 beslöt Vägverket att inom Region Mälardalen öka antalet separata kontrakt (sgrupper) men generellt minska kontraktens omfattning, jämfört med 2002 års upphandling. Tabell 1. Indelning av upphandling Upphandling / Del Typ av Total kostnad (tkr) Antal grupper Kostnad per grupp (tkr) Medel ** Min Max Län A Tank 12 000 12+3 * 822 (883) 108 2 885 Södermanland B Kall/halvvarm 85 000 12 7 439 (2 791) 3 701 11 597 Uppsala C Varm 130 000 51 (därav) 2 617 (1 887) 55 7 970 Uppsala, Södermanland, Örebro, Västmanland Massa 15 2 731 (1 800) 55 6 288 Örebro Utläggning 15 1 672 (1 361) 94 4 548 Örebro *I upphandlingen ingick s k optioner som behandlades med samma villkor som övriga grupper. **Standardavvikelse inom parentes. Not: Den totala kostnaden för varje upphandling A, B och C (kolumn tre) utgör Vägverkets faktiska upphandlingskostnad (summan av vinnande anbud d v s enkelbud+) medan kostnaden per grupp (kolumn fem) bygger enbart på de lägsta enkelbuden lämnade på varje grupp Samtidigt delades upphandlingen upp i tre av varandra oberoende upphandlingar, en upphandling för varje typ av. Tabell 1 visar upphandlingens indelning. Anbuden på de olika grupperna inom en upphandling kom sålunda att utvärderas oberoende av anbuden på grupperna inom en annan upphandling. Tabellen visar att variationen i storlek på olika grupper inom varje upphandling var relativt stor. Även storleken på grupper mellan de tre separata upphandlingarna var betydande. Upphandling C var både till omfattning och till antalet kontrakt den största av de tre upphandlingarna. I den senare upphandlingen kom dessutom varje grupp i Örebro län att delas upp i två oberoende kontrakt: ett kontrakt för 2 För en beskrivning och diskussion av Vägverkets upphandling av sarbeten i region Mälardalen 2002, se Karlsson & Lunander (2002) 2
leverans av asfalt och ett kontrakt för själva utläggningen av asfalt. Ett potentiellt problem vid en konventionell upphandling av asfalt där en leverantör som vinner en grupp ansvarar både för leverans och utläggning av asfaltsmassa - är att mindre företag, som saknar resurser för asfaltstillverkning eller för utläggning, är utestängda från upphandlingen såvida de inte kan köpa den kompetens de saknar på en andrahandsmarknad. Detta kan ha en höjande verkan på anbuden från mindre leverantörer relativt större leverantörer, vilket minskar sannolikheten för mindre företag att vinna upphandlingen. Vidare kan andrahandsmarknaden skapa grogrund för kartellbildning. Genom att dela upp sgrupperna i två skilda kontrakt ökade förutsättningarna för en hårdare konkurrens från framförallt mindre företag på varje sgrupp. På samma sätt som inför upphandlingen 2002 så ansågs de flesta av aktörerna på smarknaden ha både kompetens och maskinell utrustning för att fullgöra grupper inom upphandlingarna B och C, framförallt utläggningsarbeten inom C. För att lösa det potentiellt mycket komplexa problemet att inom varje separat upphandling finna den kombination av anbud som genererade det för Vägverket mest förmånliga priset, anlitades Trade Extensions AB i Uppsala. 2.2 Upphandling av bitumen Bitumen är en av de viktigaste insatsvarorna vid tillverkning av asfalt. Leveransen av bitumen till svenska tillverkare av asfalt karakteriseras av ett monopol. Tillverkare av asfalt har i princip endast en leverantör att vända sig till för att köpa bitumen. Leverantören tillämpar ett rabattsystem vilket gynnar större tillverkare av asfalt, vilka därigenom kommer att ha en konkurrensfördel gentemot mindre företag i Vägverkets upphandlingar. I ett försök att bryta denna asymmetri och öka konkurrensen från mindre och medelstora sföretag upphandlade Vägverket (tillsammans med Luftfartsverket) bitumen för att tillhandahålla detta till leverantörerna vid anbudsgivningen på sgrupper i Uppsala och Södermanlands län. Leverantörerna lämnade med andra ord anbud på sgrupper exklusive bitumen. De kunde emellertid i sidoanbud lämna bud på sgrupper som inkluderade eget tillhandahållande av bitumen. Vägverket lämnade ej före anbudsgivningen ut uppgiften om vilket pris man fått köpa bitumen för. 2.3 Regler för budgivning För samtliga tre upphandlingar gällde att leverantörer kunde lämna valfritt antal på olika kombinationer av upphandlingens grupper. Tre restriktioner lades på en: (i) Kombinationsbud fick bara innehålla grupper med samma anbudsdag. (ii) En leverantör som lämnade ett på ett paket av grupper hade också att lämna ett enkelbud på varje enskild grupp som ingick i kombinationen. (iii) Maximalt antal grupper som fick ingå i ett var tolv. I upphandling C kunde leverantörer även lägga anbud på kombinationer på fler än tolv grupper om grupperna endast avsåg tillverkning av massa och utläggning av massa inom Örebro län. I likhet med upphandlingen 2002 så gav Vägverket möjlighet för en leverantör att lägga ett kapacitetsbud, d v s i sitt anbud deklarera hur mycket leverantören hade kapacitet att ta åt sig, i händelse av att han skulle vinna för många kontrakt. 3 3 För en diskussion angående restriktioner på, se Karlsson & Lunander (2002) 3
3. Resultat 3.1 Upphandling Del A (Tankar i Södermanlands, Örebro och Västmanlands län) I den till antal grupper och till omsättningen minsta upphandlingen lämnade fyra leverantörer anbud. Tabell 2 visar fördelningen av vunna grupper mellan leverantörerna Tabell 2.Effekten av vid upphandling av tankar Leverantör Antal lämnade Totalt antal vunna grupper därav med Total vunnen kontraktsumma (tkr) 1 0 8 0 6 974 2 2 4 3 4 322 3 7 0 - - 4 1 3 0 1 026 Tillgodogjord rabatt ( kostnadsbesparing ) * 12 060 kronor (0%) *Vägverkets tillgodogjorda rabatt ( kostnadsbesparing ) från en har beräknats som differensen mellan kostnaden för den vinnande allokering av grupper som enbart bygger på enkelbud och kostnaden för den vinnande allokering av grupper som även inkluderar Tabell 2 visar att tio lämnades in och att tre av femton grupper vanns med ett. Noterbart är att leverantör 2 genom sitt, med endast en rabatt på 1, 3 % (50 000 kronor) lyckades vinna två kontrakt som han annars inte hade vunnit om han inte lämnat et. Kostnadssänkningen av et - jämfört med de lägsta enkelbuden på samma grupper blev dock marginell. Ingen leverantör valde att lämna kapacitetsbud. 3.2 Upphandling Del B (Kalla/halvvarma ar i Uppsala län) Upphandlingen av kalla/halvvarma ar berörde uteslutande vägavsnitt i Uppsala län. Upphandlingen var relativt omfattande där enkelbuden för de tolv grupperna kom att variera mellan fyra och tio miljoner kronor. Alla leverantörer utom en lämnade dels enkelbud på samtliga grupper, dels ett flertal på större eller mindre paket av grupper, vilket antyder att skalfördelarna var signifikanta. Tabell 3. Effekten av vid upphandling av kalla/halvvarma ar Leverantör Antal lämnade Totalt antal vunna grupper därav med Total vunnen kontraktsumma (tkr) 1 21 0 - - 2 0 0 - - 3 4 0 - - 4 6 0 - - 5 10 6 6 49 776 6 4 0 - - 7 8 6 6 34 759 Tillgodogjord rabatt ( kostnadsbesparing ) * 4, 7 milj. kronor (5 %) *Vägverkets tillgodogjorda rabatt ( kostnadsbesparing ) från en har beräknats som differensen mellan kostnaden för den allokering av grupper som enbart bygger på enkelbud och kostnaden för den allokering av grupper som även inkluderar 4
Leverantörerna lämnade tillsammans in 53. Två leverantörer vann vardera sex grupper med hjälp av. Differensen mellan den vinnande allokeringen med endast enkelbud och vinnande allokering med samtliga anbud blev relativt stor, ca 5 %. Fem av leverantörerna lämnade, utöver anbud på mindre kombinationer, också ett på samtliga tolv grupper. Inget av dessa take-it-all bud var dock så konkurrenskraftigt att det kunde slå ut varje möjlig kombination av övriga anbud, vilket antyder att leverantörerna har synergier på mindre paket av sgrupper. Leverantör 2 lämnade endast enkla anbud på två av grupperna. 3.3 Upphandling Del C (Varma ar i Uppsala, Västmanlands och Södermanlands län samt Leverans av asfaltmassa respektive Utläggning av asfaltmassa, i Örebro län) Den största av de tre oberoende supphandlingarna i Region Mälardalen, både till kostnad och till antalet grupper, var upphandlingen av varma ar. Unikt för den här upphandlingen var att var och en av femton enskilda sgrupper i Örebro län kom att delas upp i två separata kontrakt; ett kontrakt för leverans av asfaltmassa och ett kontrakt för utläggning av asfaltmassa. Utöver dessa 30 kontrakt, omfattade upphandlingen också tjugo sgrupper (massa och utläggning) inom främst Södermanlands län. 4 En leverantör fick maximalt ha tolv grupper i ett och samma. 5 Antalet lämnade var 45 vilket var relativt få i jämförelse med upphandling B. Om detta kan bero på att synergieffekterna mellan olika grupper var betydligt svagare i upphandling C än i upphandling B eller på att leverantörerna av strategiska skäl inte velat lämna i en så stor utsträckning som i upphandling B, är en öppen fråga. Tabell 4 visar att drygt hälften av upphandlingens grupper vanns med hjälp av. Sju av de nio leverantörerna som lämnade anbud tilldelades grupper i större eller mindre omfattning. En av leverantörerna tilldelades drygt 50 % av den totala kontraktssumman. Tabell4. Effekten av vid upphandling av varma ar Leverantör Antal lämnade enkelbud Antal lämnade Totalt antal vunna grupper därav med Total vunnen kontraktsumma (tkr) 1 11 - - - 0 3 6 - - - 0 4 51 7 23 12 66 542 5 51 18 4-7 445 6 40 9 10 8 19 946 7 51 2 2 2 4 958 8 43 1 4-8 609 9 2-1 - 0,1 10 9 8 7 6 12 025 Tillgodogjord rabatt ( kostnadsbesparing ) * 3, 8 milj. kronor (3 %) *Vägverkets tillgodogjorda rabatt ( kostnadsbesparing ) från en har beräknats som differensen mellan kostnaden för den allokering av grupper som enbart bygger på enkelbud och kostnaden för den allokering av grupper som även inkluderar 4 Ett sarbete inom Örebro län omfattande endast en läggningsgrupp (grupp 31). 5 En leverantör kunde få ha upp till 24 kontrakt i ett om dessa enbart avsåg grupperna inom Örebro län. 5
Efter tabellen kan man dela leverantörerna i två lika stora grupper; en grupp som lämnade anbud på nästan samtliga kontrakt och en grupp som lämnade anbud på relativt få kontrakt. Något överraskande är att endast en av de fyra leverantörerna som bjöd på ett relativt litet antal grupper, utnyttjade möjligheten att lämna ett kapacitetsbud. Flera av leverantörerna lämnade olika typer av sidoanbud med eget bitumen på grupperna i Södermanlands och Uppsala län där Vägverket tillhandahåller bitumen. Prissättningen av de sidoanbud som innebar att leverantören höll med eget bitumen skapade en del frågetecken. En leverantör har t ex lämnat ett lägre pris på sidoanbudet, att använda eget bitumen, än på grundanbudet trots att detta i realiteten innebar en betydligt högre kostnad för leverantören. 3.4 Sammanfattning Utformningen på Vägverkets upphandling av sarbeten inom Region Mälardalen 2003 byggde i viss utsträckning på erfarenheterna från motsvarande upphandling året före. I båda upphandlingarna gavs möjlighet för kombinatoriska anbud, d v s valfritt antal anbud på valfria kombinationer av grupper samt anbud som indikerade hur mycket en leverantör kunde åta sig att fullgöra i händelse av att han vann för många kontrakt. Upphandlingen 2003, uppdelad i tre av varandra oberoende upphandlingar, innehöll dock betydligt fler men till storleken mindre - separata grupper. Vidare delades femton sgrupper i Örebro län upp i två separata kontrakt, leverans av asfalt och utläggning av asfalt. En tredje skillnad var att Vägverket under 2003 upphandlade bitumen för att motverka snedvridningseffekter på anbudsgivningen i supphandlingen som potentiellt orsakades av rabattsystemet hos återförsäljaren av bitumen. En jämförelse med upphandlingen 2002 visar att både antalet och antalet leverantörer som lämnade var betydligt fler i år, vilket delvis förklaras av upphandlingens design; fler men till storleken mindre grupper. Av totalt 78 upphandlade grupper, vanns 43 (55%) av grupperna med hjälp. Vägverkets totala tillgodogjorda rabatt som med viss försiktighet kan tolkas som ett mått på kostnadsbesparing - från en blev cirka 8,5 miljoner kronor. Totalt lämnade tio leverantörer anbud på en eller fler grupper i någon av de tre upphandlingarna. Åtta av de tio leverantörerna vann en eller flera grupper. Figuren nedan illustrerar fördelningen mellan vinnarna i termer av total kontraktssumma. Figur 1. Fördelning av total kontraktssumma mellan vinnande leverantörer 25% 0% 3% 55% 8% 2% 4% 3% Även om två leverantörer vann 80 % av kontrakten, så ökade antalet vinnande leverantörer från fyra till åtta jämfört med motsvarande upphandling 2002. Detta kan möjligtvis tolkas som ett resultat av att upphandlingen delades upp i ett så stort antal grupper. Endast en leverantör har i en av de tre upphandlingarna lämnat in en restriktion på hur mycket 6
leverantören kunde åta sig i händelse av att denne skulle vinna för mycket (kapacitetsbud). Att tillhandhålla insatsvaran bitumen i de varma sgrupperna i Uppsala och Södermanlands län har sannolikt inneburit en del taktiska prissättningar och leverantörerna har valt att antingen lämna ett symboliskt, och omotiverat högt, pris på grundanbud exkl. bitumen eller att inte lämna sidoanbud inkl. bitumen. Den leverantör som har blivit den dominerande i årets upphandling valde att inte lämna sidoanbud inkl. bitumen. Fyra av de femton sgrupper i Örebro län som delades upp i leverans av massa och utläggning av massa kom att delas mellan två leverantörer. 4. Slutsatser Utformningen av Vägverkets upphandling av sarbeten inom Region Mälardalen 2003 är i många avseenden unik för offentlig upphandling i Sverige. Utgångspunkten för upphandlingen var att inom ramen för lagstiftningen (LOU) försöka anpassa reglerna för anbudsgivningen efter marknadens karakteristika i syfte att ge bästa förutsättningar för företagen att konkurrera med varandra. Viktiga egenskaper att ta hänsyn till vid design av anbudsgivningen är t ex antalet aktörer, deras inbördes storlek, tillgången på maskinell utrustning för olika uppdrag, kompetens för vissa uppdrag, och kännedom om naturliga synergier mellan olika kontrakt. En optimal design har sedan förutsättningar att dels minimera upphandlingskostnaden, både på kort och lång sikt, dels minska de ekonomiska drivkrafterna för leverantörerna att bilda karteller. I Vägverkets upphandling gavs leverantörer möjlighet att lämna kombinatoriska anbud ( och kapacitetsbud) på ett relativt stort antal kontrakt. För att stimulera konkurrensen från mindre företag, så kom vissa kontrakt, som tidigare upphandlats som en enhet, att nu delas upp i två separata delar. Vidare upphandlade Vägverket och tillhandahöll en för leverantörerna viktig insatsvara i syfte att motverka den olikformade prissättningen på den monopolliknande marknaden för insatsvaran. Att denna typ av agerande från Vägverket skapar oro i en bransch som präglats av samverkan framstår med stor tydlighet i prissättningen av grundanbud och sidoanbud. Det pekar också på att det försök som har gjorts i liten skala behöver utvidgas till att gälla en större volym av Vägverkets supphandlingar. Upphandlingens resultat antyder att Vägverket har gjort en kraftig kostnadsbesparing, jämfört med om man inte tillåtit för kombinatoriska anbud. Antalet kontrakterade företag ökade också markant jämfört med upphandlingen 2002. 7