DATUM DIARIENUMMER 13 november 2001 01-20619 PTS granskning av Telia AB:s priser för telefoniabonnemang.
1 Bakgrund Telia aviserade i pressmedelande den 28 augusti 2001 en prishöjning från den 1 oktober 2001 på fasta telefonabonnemang för privatkunder med 28 kronor i månaden (exklusive moms) och för företag med 24,40 kr per månad. Abonnemangspriset skulle efter höjning därmed komma att uppgå till 128 kronor per månad (exklusive moms) för privatkunder och till 144 kronor per månad (exklusive moms) för företag. Telia aviserade därefter den 26 september 2001 att bolaget senarelägger höjningen av abonnemangspriset till den 1 november 2001. I pressmeddelande den 25 oktober 2001 meddelade Telia att prishöjningen inte kommer att genomföras. Telia motiverade den tidigare aviserade höjningen med att det "pristak som tidigare utfördats av regeringen har skapat fel prisnivå. Nu när pristaket är borta kan vi sätta priser som ger en rimlig avkastning så att vi kan återinvestera i nätet. Därmed möjliggör vi för andra aktörer att verka inom detta produktområde". Reglering om pristak togs bort den 1 januari 2001 då förordningen (1997:400) om taxor för telefonitjänst mellan fasta nätanslutningspunkter upphörde att gälla. Skälet till att pristaket inte förlängdes var bland annat att en EU-förordning (nr 2887/2000) om tillträde till accessnät trädde ikraft den 1 januari 2001. Förordningen syftar till att öppna upp för konkurrens inom accessnätet. Därmed bedömdes fortsatt prisreglering inte vara nödvändig. I korthet innebär EU-förordningen att Telia är skyldigt att offentliggöra ett referenserbjudande om tillträde till accessnät och tillhörande faciliteter. Priset för tillträde till accessnät och tillhörande faciliteter ska enligt förordningen vara kostnadsorienterat. PTS ska enligt 57 telelagen (1993:597) ha tillsyn över efterlevnaden av bland annat telelagen. Som ett led i denna tillsyn utför PTS årligen en granskning av Telias kalkylerade självkostnader för tjänster inom det fasta nätet som enligt telelagen eller annan sektorspecifik lagstiftning ska tillhandahållas på vissa angivna villkor. PTS påbörjade granskningen av Telias priser för tillträde till accessnät i januari 2001. För övriga delar av det fasta nätet påbörjades granskningen, med stöd av kalkylunderlaget för år 2000, i maj 2001. Eftersom Telia därefter har aviserat en höjning av priset på telefoniabonnemang och därvid även gjort väsentliga förändringar i det underlag som tidigare givits in till PTS har myndigheten begärt in kompletterande underlag. Mot bakgrund av att abonnemangspriset nu inte kommer att höjas saknas det skäl för PTS att granska lagligheten av Telias aviserade prishöjning. Däremot ankommer det alltjämt på myndigheten att granska lagligheten i den prissättning som faktiskt råder avseende bland annat telefoniabonnemang. Post- och telestyrelsen 1
PTS bedriver även en granskning avseende prissättning i Telias referenserbjudande för tillträde till accessnät. Resultatet av denna granskning kommer inom kort att offentliggöras. Så vitt avser övriga delar av det fasta telefoninätet där det finns krav på kostnadsbaserad prissättning kommer PTS på sedvanligt sätt att genomföra en granskning. Underlaget som PTS har att utgå ifrån i förevarande granskning gavs in till myndigheten dels den 5 maj 2001, dels den 21 september 2001 och dels den 5 oktober 2001. Vidare presenterade Telia i skrivelse den 8 oktober 2001 bolagets syn på kalkylering och prissättning av bland annat telefoniabonnemang. Avslutningsvis har Telia givit in ett utlåtande från Telias revisorer m.fl. beträffande bolagets nya kalkylmetod för telefoniaccess. 2 Kostnads- och kalkylmodeller 2.1 Telelagen En kostnads- eller kalkylmodell innebär en förenkling av verkligheten där endast väsentliga och ekonomiskt mätbara konsekvenser beaktas. En kostnad är ett mått på den aktuella resursförbrukningen och bestäms på grundval av utgiften för anskaffning av resursen ifråga. Kostnaden uppstår först då resursen används eller förbrukas. Ett problem vid kalkylering är att bestämma kostnadernas storlek. Ett annat problem är att fördela dessa kostnader på olika produkter. I 28 telelagen regleras villkor för taxor för teletjänster. Där stadgas att taxor för användning av telefonitjänst mellan fasta nätanslutningspunkter inom ett allmänt tillgängligt telenät och för tillhandahållandet av en hyrd förbindelse inom sådant nät skall grunda sig på kostnaderna, om tjänsten tillhandahålls av en teleoperatör som har ett betydande inflytande på marknaden för sådana tjänster och är anmäld enligt 6. I telelagen ges ingen klar definition av vad som avses med uttrycket "grunda sig på kostnaderna". Det finns inom ramen för detta uttryck utrymme för olika bedömningar av om en taxa verkligen kan anses uppfylla ett sådant krav. För att bestämma innehållet i begreppet hänvisas i förarbetena till telelagen till EGdirektiv och praxis genom tillsynsåtgärder av PTS. 1 2.2 Byte av kalkylmodell I samband med Telias aviserade höjning av telefoniabonnemang kallade PTS till ett möte med Telia för att få en förklaring eftersom PTS inte kunde finna att något sådant utrymme fanns i det material som lämnades in den 4 maj 2001. Den kalkylen baserade sig på historiska kostnader (Historical Cost Accounting, HCA). 2 1 Regeringens proposition 1992/93:200, sidan 129. 2 I HCA baseras avskrivningar på historiska anskaffningsvärden och räntekostnad på bokföringsmässiga restvärden (anskaffningsvärde minus ackumulerade avskrivningar). Post- och telestyrelsen 2
Telia hänvisade som stöd för abonnemangsprishöjningen till ett underlag som lämnats in i samband med PTS pågående granskning av Telias referenserbjudande för tillträde till accessnät och presenterade vid mötet en kalkyl för telefoniabonnemang baserad på nukostnader (Current Cost Accounting, CCA). 3 PTS påtalade att Telias CCA-beräkningar enligt myndighetens bedömning innehåller felaktigheter vad gäller övergången från en kalkylmodell med historiska kostnader till en kalkylmodell med nukostnader. Enligt PTS mening har Telia på ett felaktigt sätt behandlat tidigare gjorda avskrivningar på anläggningstillgångar. Telia inkom den 21 september 2001 bland annat med en reviderad kalkyl avseende telefoniaccess baserad på CCA. Den nominella avkastningsräntan uppgick till 15 %. Enligt Telia överensstämmer kalkylen med den av EU-kommissionen rekommenderade modellen för Current Cost Accounting (Kommissionens rekommendation av den 8 april 1998 om samtrafik på en avreglerad telekommunikationsmarknad 98/322/EG - nedan kommissionens rekommendation). PTS förklarade den 25 september 2001 att den metod Telia valt att använda enligt PTS uppfattning inte är förenlig med principerna för nukostnadsredovisning. Myndigheten begärde därför uppgifter från Telia för att myndigheten skulle kunna genomföra en nukostnadsberäkning på ett sätt som myndigheten anser vara riktig. I samband med ett möte den 8 oktober 2001 gav Telia in en skrivelse om bolagets syn på kalkylering och prissättning av bland annat telefoniabonnemang. Därefter inkom Telia med ett utlåtande från Telias revisorer beträffande kalkylmetoder som Telia använder för sin beräkning. Av utlåtandet framgår att revisorernas uppfattning är att den övergång till CCA som Telia gjort är väl motiverad och i linje med kommissionens rekommendation. PTS har utifrån det material som Telia inkommit med genomfört en beräkning enligt CCA enligt myndighetens uppfattning. Resultaten från denna beräkning redovisades för Telia den 17 oktober 2001. 2.3 Telias kalkylmodeller Telia använder som hjälpmedel för att allokera kostnader till produkter en kalkylmodell (COMPIS) från vilken man får fram fullkostnadskalkyler för produkter. Modellen, som togs fram i mitten av 1990-talet, är i grunden aktivitetsbaserad där kostnader bryts ned i ett antal undergrupper (aktiviteter). Från dessa sker fördelningen till produkter via olika fördelningsnycklar. För att fördela ej tidsrelaterade kostnader används fördelningsnycklar baserade på t ex bestånd, avstånd/längder, anläggningsvärden mm. Telia har som bas för sin kostnadskalkylering tidigare använt traditionell bokföringsmässig redovisning, där tillgångar är värderade till historiska 3 I CCA baseras avskrivningar på anläggningarnas anskaffningsvärden till dagens priser och räntekostnad på bokförda restvärden till dagens priser (så kallade bruksvärden). Post- och telestyrelsen 3
anskaffningsvärden minus ackumulerade avskrivningar. Detta synsätt på kostnader har också varit grunden för den redovisning Telia presenterat för PTS, med syftet att efterkomma telelagens krav på kostnadsbaserade priser. Den nya kalkylen för abonnemangskostnad bygger på samma fördelning av rörelsekostnader som för COMPIS med historiska kostnader, men innehåller ändrade principer för beräkning av avskrivningar och ekonomiskt restvärde för anläggningstillgångar. Telia anger att kalkylen är utförd enligt CCA-principen och i tillämpliga delar baserad på kommissionens rekommendation. CCA används på en del telemarknader inom EU som grund för bestämning av reglerade priser. Användningen av en CCA-beräkning vid bestämning av storleken på Telias abonnemangspris leder till en högre kapitalbas jämfört med en HCAberäkning. Mot bakgrund av att metoden används inom unionen godtar PTS att Telia använder den som underlag vid redovisning av bolagets kostnader. 2.4 Kostnad för utnyttjande av anläggningstillgång Syftet med avskrivning är att man förbrukar en resurs som har ett ekonomiskt värde. Denna värdeminskning tas upp som en kostnad. Problemet med att beräkna avskrivningar kan separeras i två delproblem, dels att fastställa hur länge tillgången kommer att brukas, dels att bestämma hur mycket tillgången förlorar i värde under olika delperioder. Vanligast är att företag använder historiska värden som bas för avskrivningar, vilket innebär att man som värde lägger till grund den faktiska utgiften för investeringen. En annan metod för att beräkna avskrivningar är att som avskrivningsbas utgå från vad anläggningen är värd om man tar hänsyn till dagens priser. Oavsett vilken metod som används gäller de avskrivningstider och den avskrivningsmetod som redan tillämpas. Det är emellertid i praktiken svårt att urskilja till vilken del prisutvecklingen på ny utrustning sammanhänger med en allmän prisförändring och till vilken del den är en konsekvens av kvalitetsförändringar. Det är dock väsentligt att man endast beaktar allmän prisutveckling och gör erforderliga justeringar för prestanda. Avskrivning enligt nukostnadsmetoden (CCA-metoden) kommer därmed att spegla kostnaden för att ersätta förbrukad kapacitet till dagens pris, d v s vad kostnaden är för att ersätta en tillgång med en annan tillgång med liknande egenskaper (funktionalitet och prestanda) och ålder. Mot bakgrund av det ovan anförda har PTS, på begäran av Telia beskrivit hur en övergång från HCA till CCA kan genomföras. Telia redovisade, som framgår ovan, ett utlåtande från Telias revisorer m.fl. avseende avskrivningar vid nukostnadskalkylering. PTS uppfattning är att de framförda tankegångarna i revisorernas utlåtande tar sikte på internkalkylering i ett ickereglerat företag och inte på vilka avskrivningar Post- och telestyrelsen 4
som kan medges i ett reglerat företags taxesättning. Utlåtandet har därför ingen relevans för granskningen i fråga. 2.5 Kostnad för användning av kapital Telias tillgångar finansieras genom en kombination av främmande kapital och eget kapital. För främmande kapital betalas en ränta och för eget kapital ställs krav på avkastning. Den sammanvägda kostnaden för ränta och avkastning (WACC) är den kalkylmässiga räntekostnaden eller det så kallade avkastningskravet. Det nominella avkastningskravet enligt HCA uppgår till 15%. Detta avkastningskrav har använts under lång tid och kan härledas från statens krav på avkastning för Telia. Räntan har således inte tillkommit genom användning av den så kallade WACC-metoden. Telia har i CCA-kalkylen presenterat en WACC-beräkning, med beräkningsunderlag, där avkastningskravet uppgår till 18,8%. Denna beräkning bygger på ett avkastningskrav på aktiekapital som i sin tur beräknas med CAPM. 4 Telia-aktiens betavärde beräknas, i Telias underlag, med användande av ett kompositindex bestående av 45% obligationer, representerade av obligationsindexet OMRX, och 55% aktier, representerade av aktieindexet SIXRX. Riskpremien på marknaden, som beräknas utifrån ett 20-årigt perspektiv, utgörs, enligt Telia, av skillnaden mellan förväntad avkastning på detta kompositindex och den riskfria räntan. PTS uppfattning är att man bör beräkna beta i relation till en marknadsportfölj som utgörs av ett aktieindex och att riskpremien på marknaden bör uppskattas som ett genomsnitt över en mycket lång historisk tidsperiod. PTS anser sålunda inte att WACC-beräkningen kan göras på det sätt som Telia har redovisat. Det är uppenbart att Telia och PTS har olika uppfattningar om på vilket sätt komponenter som ingår i WACC ska beräknas. Mot bakgrund härav bör den tidigare använda avkastningsräntan på 15 % läggas till grund för denna granskning. Det bör vidare noteras att avkastningen är nominell. Enligt PTS mening ska den kalkylmässiga räntekostnaden beräknas på bruksvärdet. Bruksvärde kan anges som nuanskaffningsvärde minskat med den proportionella del som redan har avskrivits. Eftersom CCA-metoden tar hänsyn till prisförändringar för tillgången måste den tillåtna avkastningen som används vara real. En nominell tillåten avkastning skulle leda till att man kompenserar för inflation två gånger. PTS beräknar i det här sammanhanget real ränta som nominell ränta minus inflation, vilket ger 15 % - 3 % =12 %. Telia har vid möte vitsordat PTS uppfattning om att tills vidare använda den nominella avkastningsräntan 15%. 4 Capital Asset Pricing Model Post- och telestyrelsen 5
2.6 PTS beräkning av nukostnad PTS har i skrivelse till Telia tidigare redovisat hur en övergång till nukostnad kan genomföras. PTS har utifrån den föreslagna metoden genomfört en beräkning av Telias anläggningsvärden i syfte att få fram nukostnaden, där redan gjorda historiska avskrivningar beaktas och avkastningsräntan är real, för accessprodukter som Telia erbjuder slutkunder. PTS metod för beräkning är att utgå från Telias COMPIS kalkyl. + Telias redovisade rörelsekostnad enligt Telias COMPIS kalkyl. + Historisk avskrivning enligt COMPIS x uppräkningsfaktor = CCA avskrivning. + Räntekostnad enligt COMPIS x uppräkningsfaktor delat med nominell räntesats x real ränta = realt avkastningskrav. = Nukostnad för ett telefoniabonnemang PTS har genomfört beräkningen genom att utgå från historiska anskaffningsvärden för anläggningar som har ett ingående bokfört restvärde för år 2000. Därefter har dessa anläggningsvärden räknats om efter de index som Telia har tagit fram i detta syfte. PTS fann vid denna beräkning att avskrivningskostnaden blir ca 31 % högre vid nukostnad jämfört med avskrivning på historiska anskaffningsvärden. Vidare fann PTS att bokfört restvärde ökar med ca 16 % vid nukostnadsvärdering jämfört med bokfört restvärde till historiska anskaffningsvärden. Emellertid ska avkastningsräntan i en nukostnadskalkyl vara real varför det totala räntebeloppet blir lägre i en nukostnadskalkyl jämfört med en kalkyl med historiska värden. Figur 1. PTS beräkning av övergång från HCA till CCA CCA HCA Återanskaff ningsvärde Historiskt anskaffningsvärde Bokfört restvärde P R I S I N D E X Bokfört restvärde (bruksvärde) Avskrivning Avskrivning Ränta (15%) Ränta (12%) Post- och telestyrelsen 6
3 Resultat för telefoniaccess Telefoniaccess består av abonnemang och installation av abonnemang. Resultatet för 2000 jämfört med 1999 har förbättrats och visar för första gången sedan PTS börjat granska Telias prissättning på ett positivt resultat. Telias pris för privatabonnemang höjdes den 1 mars 2001 från 1008 kr/år (1260 kr inkl. moms) till 1200 kr/år (1500 kr inkl moms). Detta pris överstiger kostnaden enligt Telias kalkylmodell med historiska kostnader för år 2000. Nämnas bör att vid tiden för prishöjningen den 1 mars 2001 fanns inte Telias material för år 2000 tillgängligt för myndigheten. Vid bedömning av prishöjningen använde sig myndigheten av 1999 års kalkyl. Utifrån denna kostnadsnivå och med en bedömning från PTS sida av prishöjningens effekt på den förväntade genomsnittliga intäkten för år 2001 befanns höjningen vara inom acceptabel nivå. Sett utifrån kalkylresultatet för år 2000 kan det konstateras att den genomsnittliga kostnaden för ett abonnemang har minskat. Därmed kan inte priset på 1200 kr anses vara kostnadsbaserat i enlighet med Telias kalkylmodell med historiska kostnader. Detsamma gäller för priset för företagsabonnemang. PTS har att pröva om Telias pris för telefoniabonnemang kan motiveras utifrån kalkylering med nukostnader. Telias kalkyl enligt nukostnad, så som den framstår efter PTS omräkning, ger en viss effekt på den kalkylerade kostnaden för ett telefoniabonnemang. Rörelsekostnaden förhåller sig lika eftersom denna per definition är en nukostnad. 5 Effekten ligger på avskrivningar och räntekostnad (avkastningskrav). Myndigheten finner att Telias priser för telefoniabonnemang är kostnadsbaserade i enlighet med en kalkylmodell med nukostnader. 4 PTS kalkylarbete Telia har till PTS inkommit med vad bolaget benämner en top-down respektive bottom-up FL-LRAIC (Forward Looking Long Run Average Incremental Cost). Telia anser att kalkylmodellerna står i överensstämmelse med kommissionens rekommendation. Kalkylmodellerna har helt och hållet tagits fram av Telia. I samband härmed har inga konsultationer hållits med vare sig PTS eller med andra aktörer på telemarknaden. I kommissionens rekommendation anges att den lämpligaste metoden för prissättning av samtrafik består i en metod som baseras på den uppskattade långsiktiga marginalkostnaden en s.k. FL-LRAIC. Vidare anges bland annat att beslut om metoder och kriterier för beräkning av värden på tillgångar bör tas av regleringsmyndigheten efter en konsultation med marknadens aktörer. PTS 5 Är lika med nukostnad eftersom år är den minsta tidsenheten för vilken man justerar för ändrade priser. Post- och telestyrelsen 7
uppfattning är att framtagandet av en ny kalkylmodell omfattar konsultation med andra aktörer på telemarknaden. PTS har initierat ett projekt rörande byte av kalkylmodeller. PTS har inom ramen för projektet som målsättning att utvärdera huruvida Telias nuvarande kalkylmodeller bör ändras och huruvida de i så fall bör anpassas till FL-LRAIC eller någon annan modell. Ett första möte, med syftet att informera om och att få synpunkter på projektet, hölls med aktörer på telemarknaden den 1 juni 2001. Den 31 augusti 2001 hölls ett andra möte där Telia presenterade den nuvarande kalkylmodellen och en representant från OFTEL (regleringsmyndigheten i England) presenterade erfarenheter från bytet av kalkylmodell i England. PTS arbete under hösten innebär att konsulter (AMI, Danmark) arbetar med att göra en förstudie som skall resultera i förslag till framtida kalkylmodeller som bör användas på fastnätssidan, inklusive accessnätet och stamnätet, och på mobilnätet. I förstudien ingår att utvärdera nuvarande, av Telia använda kalkylmodeller, göra internationella jämförelser, beskriva och analysera olika typer av modeller som används i telekomvärlden och slutligen ge ett förslag till vilken modell vi bör använda i respektive nät i Sverige i framtiden. Förslaget kommer enligt gällande tidplan att vara klart i slutet av november 2001 och därefter presenteras på ett seminarium i december 2001. Till detta seminarium kommer samtliga anmälda operatörer att bjudas in. PTS avsikt är också att skicka förslaget på skriftlig remiss till samtliga operatörer. Efter att PTS inhämtat synpunkter på förslaget genom bland annat nämnda remiss kommer processen med att ändra kalkylmodeller, förutsatt att det slutliga remitterade förslaget innebär detta, att inledas. Denna process bedöms kunna påbörjas efter jul 2001 och kommer bland annat innebära konsultationer med såväl Telia som övriga operatörer på marknaden. I andra EU-länder har övergången till FL-LRAIC tagit mellan ett och två år. PTS ambition är att bedriva arbetet skyndsamt och med hög prioritet. PTS har som målsättning att ett delresultat, vid ett eventuellt införande av ny kalkylmodell, ska finnas framme till den 1 september 2002. Post- och telestyrelsen 8