Revisionsrapport Stefan Karlsson Granskning av kommunens fastighetsunderhåll Mönsterås kommun
Mönsterås kommun 1 av 16
Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 3 2 Bakgrund och syfte 4 2.1 Revisionsfråga och kontrollfrågor 4 2.2 Metod 4 3 Dokumentation 5 4 Iakttagelser 5 4.1 Organisation 5 4.2 Mål och direktiv för fastighetsavdelningen 6 4.3 Verksamheten 6 5 Granskningsresultat 12 5.1 Revisionsfråga 12 5.1.1 Revisionell bedömning 12 5.2 Hur styrs, samordnas och budgeteras fastighetsunderhåll? 12 5.2.1 Revisionell bedömning 13 5.3 Finns det underhållsplaner och hur ofta uppdateras de? 13 5.3.1 Revisionell bedömning 13 5.4 Vilka regler har kommunstyrelsen för redovisning av underhåll? 14 5.4.1 Revisionell bedömning 14 5.5 Är nuvarande underhåll tillräckligt i förhållande till verksamhetens egen bedömning av det egentliga behovet? 15 5.5.1 Revisionell bedömning 15 5.6 Finns ett eftersläpande underhåll? 15 5.6.1 Revisionell bedömning 15 Figurförteckning Figur 1. Jämförelse av underhållskostnader... 7 Figur 2. Grafisk jämförelse underhållskostnader... 7 Figur 3. Utdrag från underhållsplanen...9 Figur 4. Rutiner för arbete med underhållsplanering... 10 Mönsterås kommun 2 av 16
1 Sammanfattning har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna genomfört en granskning av kommunens fastighetsunderhåll. Den övergripande revisionsfrågan har varit: Finns tydliga mål, riktlinjer och underhållsplaner samt tillräckliga ekonomiska resurser för ett underhåll som ger förutsättningar för en god ekonomisk hushållning av fastigheter och lokaler? Vår bedömning är att det finns brister vad gäller fastighetsunderhåll i Mönsterås kommun. Vi har i samband med granskningen konstaterat att det finns en underhållsskuld och att den fortsätter att öka. Ekonomiska resurser ger inte förutsättningar för att underhålla fastigheter i den utsträckning som krävs för att säkerställa byggnadsteknisk kvalitet och att byggnadernas ekonomiska värde upprätthålls. Vår sammantagna bedömning grundar vi bl.a. på iakttagelser som redovisas under avsnitt 4. Det är väsentligt att beakta det som framkommit ur granskningen och de granskningsresultat som framgår. Förutsättningen för att underhållet är tillräckligt bygger på kunskap om erforderliga lokalresurser och lokalförsörjningsplanering, men även på att det som lokalanvändarna anser är rätt nivå för att deras verksamheter ska fungera utan störningar av lokalfrågor. Systemen som krävs för ett effektivt och ändamålsenligt fastighetsunderhåll måste hanteras som en helhet. Underhållsåtgärder måste utgå från verksamhetsbehoven och de mål och strategier som kommunen beslutar om. Där det finns avvikelser mellan det underhåll som kommunen väljer att genomföra och där det konstateras otillräckligt för att säkerställa att byggnadstekniska kvalitéer och ekonomiska värden upprätthålls, är det viktigt att det verkliga underhållsbehovet framgår samt vilka konsekvenser det får i dessa avseenden så att verkligt byggnadsvärde och byggnadsteknisk standard är klarlagt. Mönsterås kommun 3 av 16
2 Bakgrund och syfte Kommunens fastigheter och lokaler kräver såväl löpande- som periodiskt underhåll för att bevara sitt värde. Om underhållsnivån är otillräcklig kan detta leda till ett uppdämt behov av underhållsåtgärder som ackumuleras samt att investerings- och reinvesteringsbehovet måste tidigareläggas. Ytterligare konsekvenser är att fastighetsbeståndet får en försämrad standard vilket leder till försämrad arbets- och brukarmiljö. Kommunstyrelsen ansvarar för förvaltningen av kommunens fastigheter genom tekniska förvaltningen. Revisorernas granskning avser hur kommunstyrelsen prioriterar, styr och följer upp användningen av resurser för fastighetsunderhåll. 2.1 Revisionsfråga och kontrollfrågor Den övergripande revisionsfrågan i granskningen har varit: Finns tydliga mål, riktlinjer och underhållsplaner samt tillräckliga ekonomiska resurser för ett underhåll som ger förutsättningar för en god ekonomisk hushållning av fastigheter och lokaler? Granskningen avgränsas till följande kontrollfrågor: Hur styrs, samordnas och budgeteras fastighetsunderhåll? Finns det underhållsplaner och hur ofta uppdateras de? Vilka regler har kommunen för redovisning av underhåll? Är nuvarande underhåll tillräckligt i förhållande till verksamhetens egen bedömning av det egentliga behovet? Finns ett eftersläpande underhåll (underhållsskuld)? 2.2 Metod Granskningen har genomförts genom genomgång av styrdokument, underhållsplaner, verksamhetsberättelse etc. samt ekonomisk uppföljning. Jämförelser med statistik och branschnyckeltal för fastigheter. Intervjuer har genomförts med förvaltningschef och fastighetschef. Mönsterås kommun 4 av 16
Rapporten har i december 2015 varit föremål för sakgranskning av berörda. 3 Dokumentation Vi har gått igenom bl.a. följande dokumentation i samband med granskningen: Årsredovisning 2014 Budget 2015, EFP 2016-2017. Beslutad av kommunfullmäktige 2014-06-16 Reglemente för kommunstyrelsen Underhållsplan 2015 2017, KSAU 169, 2015-04-28 Rutiner för arbete med fastighetsunderhåll, underhållsplan m.m., upprättad 2011-11-01, reviderad 2015-09-07 4 Iakttagelser 4.1 Organisation Kommunstyrelsens reglemente (4 ) anger att det åligger kommunstyrelsen att underhålla och förvalta kommunens fasta och lösa egendom. Tekniska förvaltningen lyder under kommunstyrelsen. På förvaltningen arbetar 130 medarbetare. Förvaltningen är indelad i fem avdelningar: Teknisk service Fastighetsavdelningen Kost & Städtjänst Plan- och byggavdelningen Räddningstjänsten Fastighetsavdelningen tillhandahåller lokaler till kommunala verksamheter. Egna byggnader hyrs ut till kommunala förvaltningar enligt självkostnadspris. Vid behov tecknar fastighetsavdelningen också avtal med externa hyresvärdar. De förvaltade byggnaderna är bland annat skolor, daghem, vårdcentraler, äldreboende, sporthallar, bibliotek, brandstationer, allmänna toaletter med mera. Den samlade lokalytan uppgår till cirka 89 000 kvm. Mönsterås kommun 5 av 16
Förutom underhåll och skötsel av byggnaderna svarar fastighetsavdelningen för om- och nybyggnation av kommunägda lokaler. 4.2 Mål och direktiv för fastighetsavdelningen Ur budget 2015 framgår att tekniska förvaltningen årligen ska redovisa en uppdaterad underhållsplan som även innehåller energieffektiviseringar för kommunens fastigheter enligt de prioriteringar som kommunstyrelsen beslutat för kommunstyrelsens arbetsutskott. Ur årsredovisningen framgår tekniska förvaltningens måluppfyllelse för de kommunövergripande målen. För fastighetsavdelningen anges inte här några specifika mål om fastighetsunderhåll utöver målet att Mönsterås kommun ska successivt bli en fossilbränslefri kommun till år 2030 med angiven minskning av energianvändning. I årsredovisningen för år 2014 anges att energianalyser, energideklarationer och underhållsplanen ligger till grund för de energiåtgärder som planeras och genomförs, men att målet inte nåddes då det tillkom lokalytor och att elintensiv utrustning installerats i de kommunala lokalerna. 4.3 Verksamheten Mönsterås kommun är en stor användare av verksamhetslokaler. Enligt fastighetschefen är den totala förvaltade arean (kvm BRA 1 ) för kommunens egna lokaler är 89 000 kvm BRA. Underhållsbudgeten har under några år förstärkts med engångsbelopp vilket medfört att grundbudget om 65 kr/kvm under 2014 var 98 kr/kvm (8,7 mkr). Enligt förvaltningschefen kommer endast grundbudget att gälla för innevarande år vilket innebär 65 kr/kvm. En jämförelse av ett antal närliggande kommuners underhållskostnader för senast redovisade helår visas i tabellen nedan. Jämförelserna är inhämtade genom intervjuer med företrädare för respektive kommuns fastighetsförvaltningar. 1 Kvadratmeter bruksarea Mönsterås kommun 6 av 16
Figur 1. Jämförelse av underhållskostnader En grafisk översikt av jämförda kommuners underhållskostnader för fastigheter framgår av nedanstående diagram. Figur 2. Grafisk jämförelse underhållskostnader Av diagrammet framgår även genomsnittet för de jämförda kommunernas fastighetsunderhåll (kr/kvm BRA). Mönsterås kommuns kostnader för Mönsterås kommun 7 av 16
fastighetsunderhåll har legat på genomsnittet för de jämförda kommunerna föregående år då det tilldelats extra budgetmedel. Vid en jämförelse med grundbudget framgår att Mönsterås har avsätter väsentligt lägre medel för fastighetsunderhåll än genomsnittet, men att det till stor del beror på att Högsby och Hultsfred avsätter 2,5 gånger så mycket. Samtidigt hålls genomsnittet ned av att flera av de andra kommunerna avsätter ännu mindre medel än Mönsterås. Något generellt svar på hur stor en budget för fastighetsunderhåll bör vara går inte att fastställa. Det beror på flera faktorer som t.ex. fastighetsbeståndets ålder och standard, kvalitetsval i teknik och naturligtvis ambitionsnivå. Det finns nationellt vedertagna nyckeltal som används av såväl privata som offentliga fastighetsförvaltare. Konsultföretaget Incit (f.d. Repab) redovisar årligen statistik och beräknar riktvärden för årskostnader rörande kommunal fastighetsförvaltning. Det nyckeltal som de anger som riktvärde för underhåll är 160 kr/m 2. Det är dock långt ifrån alla kommuner som kommer i närheten av dessa nivåer. Ur diagrammet framgår även nivån för Repabs nyckeltal. Förvaltningschefen uppger i intervju att förvaltningen inte räknat fram någon nivå för vad en underhållsskuld för fastighetsbeståndet uppgår till. Han konsaterar dock att behovet av underhåll är större än tilldelade medel. Av en del av ovan jämförda kommuner finns uppgifter från deras företrädare om underhållsskuld som i någon mån kan ge en vägvisning om effekten av låg underhållsbudget v.s. underhållsskuld. Torsås 90 100 mnkr Mörbylånga 70 90 mnkr Högsby 50 mnkr Vimmerby 200 mnkr Hultsfred 100 mnkr Tekniska förvaltningen har börjat använda ett system för underhållsplanering som kallas Vertex Fastighet Underhåll. Programmet hanterar både inre och yttre underhåll, felanmälningar och besiktningar och kan simulera effekter vid olika typer av åtgärder. Uppdatering sker löpande men är ännu inte fullt i drift. Med underlag av uppgifter från programmet samt de avstämnings- och planeringsmöten som sker mellan tekniska förvaltningen och skol- respektive socialchefen förs uppgifter över i ett Excel-dokument som utgör underhållsplanering för en treårsperiod. Detta dokument uppdateras en gång per år och fastställs i kommunstyrelsens arbetsutskott. Mönsterås kommun 8 av 16
Figur 3. Utdrag från underhållsplanen Underlagen till underhållsprogrammen görs genom inventeringar av lokalernas standard. Enligt fastighetschefen är detta gjort nedbrutet på rumsnivå för fastigheterna. En inventering har gjorts särskilt för tak- och målningsarbete, vilka visat stort behov av åtgärder. Enligt fastighetschefen har inventeringen redovisats för kommunstyrelsen tillsammans med framställan om behov av medel för åtgärd, vilket inte lett till beslut. I den underhållsplan som föreligger är underhåll av tak och målning prioriterade. I övrigt prioriteras byggnaders skalskydd, d.v.s. ytterväggar, tak, fönster och dörrar etc. enligt fastighetschefen samt förskolans/skolans lokaler. Prioriterade åtgärder finns med i den treåriga underhållsplanen. Behoven är större än tilldelad budget, men det är de prioriterade behoven som i första hand kommer med i underhållsplanen. Här sker också en naturlig samordning mellan underhåll, energieffektivisering och investeringsåtgärder. Underlag för bedömt underhållsbehov återspeglar inte på ett tydligt sätt beslutad budgetnivå. Enligt fastighetschefen tilldelas verksamheten budgetmedel som de får använda så effektivt som möjligt. Han delar förvaltningschefens uppfattning om att budgetmedel som tilldelas inte är tillräckligt för det faktiska underhållsbehovet. Vid ombyggnader görs energiåtgärder. I samband med sådana energiåtgärder sker samtidigt visst underhåll som en effekt av energiåtgärden. T.ex. kan fönster bytas av energisparskäl och då blir samtidigt konsekvensen ett underhåll och aspekter för minskat underhållsbehov ingår vid val av fönster. Förvaltningschefen uppger i intervju att det inte finns någon lokalförsörjningsplan i Mönsterås kommun. Det har funnits för skolans verksamhetsområde tidigare. Mönsterås kommun 9 av 16
Enligt förvaltningschefen blev den tidigare lokalförsörjningsplanen snabbt inaktuell, varför det idag finns en förvaltningsövergripande grupp som träffas relativt regelbundet. Rutiner för gruppens arbete med fastighetsunderhåll finns i av förvaltningen upprättat dokument som senast är reviderat 2015-09-07. Figur 4. Rutiner för arbete med underhållsplanering Enligt förvaltningschefen upprättades för ett antal år sedan en plan för vilka fastigheter som skulle avyttras. Dessa fastigheter är avyttrade. Det var bostadsfastigheter, restaurangfastigheter m.fl. Förvaltningen upprättar nu en plan för alla föreningslokaler, t ex f.d. skolor, bygdegårdar m fl. Målet är att fler Mönsterås kommun 10 av 16
föreningar ska ta över dessa lokaler. Dessa åtgärder syftar till bidra till en minskning av kommunens underhållskostnader. Förvaltningschefen poängterar att det blir allt svårare att fastställa långsiktiga behov av verksamhetslokaler. Bara under innevarande år har fyra lokaler i form av tillfälliga paviljonger fått inhyras för att lösa akuta behov. Enligt fastighetschefen planeras inköp för två av dessa moduler. Mönsterås kommun 11 av 16
5 Granskningsresultat 5.1 Revisionsfråga Finns tydliga mål, riktlinjer och underhållsplaner samt tillräckliga ekonomiska resurser för ett underhåll som ger förutsättningar för en god ekonomisk hushållning av fastigheter och lokaler? Ur granskningsarbetet har det framgått att det saknas politiskt fastställda mål och prioriteringar för fastighetsunderhåll utöver att det ska finnas en framtagen underhållsplan årligen. Det framgår också att budgeterade medel för fastighetsunderhåll är så lågt att ansvariga chefer för fastighetsunderhåll inte anser att det räcker för konstaterat behov av underhåll. Vidare saknas lokalförsörjningsplan och lokalresursplaner. Kommunstyrelsen har inte redogjort för vilka byggnader/fastigheter som ska behållas över lång tid. 5.1.1 Revisionell bedömning Vår bedömning är att kommunstyrelsen inte har tillräckligt tydliga mål och riktlinjer för fastighetsunderhållet, och inte heller ekonomiska resurser som skapar förutsättningar för en god ekonomisk hushållning av fastigheter och lokaler i Mönsterås kommun. Vi grundar denna bedömning på vad som anges nedan och i detalj under respektive kontrollmål 5.2-5.6. 5.2 Hur styrs, samordnas och budgeteras fastighetsunderhåll? Det finns ingen lokalförsörjningsplan eller lokalresursplan. Lokalplanering sker genom möten mellan tekniska förvaltningen och cheferna skol- respektive socialförvaltningen. Tekniska förvaltningen arbetar med ett datorbaserat program för fastighetsunderhåll. Det är ännu inte helt implementerat. Enligt fastighetschefen är samtliga fastigheter inventerade på rumsnivå. Data från programmet och uppgifter från inventeringar sammanställs i ett Excel-program utifrån den budget för fastighetsunderhåll som tilldelas. Tilldelad budget baseras inte på det underhållsbehov som framkommer ur underhållsprogrammet eller inventeringarna som görs. Mönsterås kommun 12 av 16
I kommunens budget för år 2015 framgår att det finns mål för att tekniska förvaltningen årligen ska ta fram en underhållsplan. Det framgår inte av målet om underhållsplanen ska återspegla fastigheternas underhållsbehov. 5.2.1 Revisionell bedömning Vår bedömning är att det finns brister vad gäller styrning, samordning och budgetering av fastighetsunderhåll. Det grundar vi på att det finns ett större underhållsbehov än tilldelad underhållsbudget. Budget bör baseras på verkligt underhållsbehov alternativ att underhållsplanen redovisar verkligt underhållsbehov med tydliga prioriteringar av vilka åtgärder som planeras bli genomförda i underhållsplanen och vilka behov som skjuts på framtiden. För de senare åtgärderna bör det kompletteras med beskrivning av byggnadstekniska och ekonomiska konsekvenser. Planering av lokalförsörjning bör dokumenteras i en lokalförsörjningsplan som redovisar en tydlig och långsiktig planering i form av lokalförsörjningsprogram, lokalresursplanering, underhållsplanering och tydliga prioriteringar. 5.3 Finns det underhållsplaner och hur ofta uppdateras de? Underhållsplan finns som utgår från prioriterade åtgärder som inryms i tilldelad budget (se även punkt 5.2.). Underhållsplanen stäcker sig över tre år och uppdateras årligen. 5.3.1 Revisionell bedömning Vi bedömer att underhållsplan finns och att den uppdateras årligen. Underhållsplanen sträcker sig över en tidsperiod om tre år. Vi bedömer inte att underhållsplanen återspeglar det verkliga underhållsbehovet utan att ramen för underhållsåtgärder begränsas av den tilldelade underhållsbudgeten. De underhållsbehov som inte inryms inom budget, bör framgå av underhållsplanen som en restlista med angivna konskevenser vad gäller byggnadsteknik och ekonomi. Nuvarande underhållsbudget bedöms inte vara tillräcklig för att konstaterade underhållsbehov ska kunna åtgärdas och att det finns ett eftersatt underhåll. För att det ska framgå vilka effekter icke genomförda underhållsåtgärder har i form av försämrad kvalitet på byggnader och ev. kapitalförstöring genom Mönsterås kommun 13 av 16
minskade värden i fastighetsbeståndet, är det viktigt att det tydliggörs och redovisas för kommunstyrelsen. 5.4 Vilka regler har kommunstyrelsen för redovisning av underhåll? Under en fastighets livslängd behövs insatser för att behålla anläggningen i dess ursprungliga skick. Det kan också med tiden behövas åtgärder för att förbättra standarden och/eller förändra fastighetens användningsområde. Beroende på åtgärdens art redovisas utgiften som en kostnad för underhåll, något som belastar driften det år åtgärden utförs, eller som en investering, dvs. som en tillgång och där värdeminskningen (avskrivningarna) belastar driften under tillgångens livslängd. Enligt god redovisningssed är underhållskostnader sådana kostnader som vidtas i syfte att bevara eller återställa en anläggnings tekniska eller funktionella status till den som gällde när anläggningen anskaffades. Åtgärder som leder till standardförbättringar räknas som investeringar och skall aktiveras och skrivas av under sin ekonomiska livslängd. Vid större ombyggnationer eller renoveringar kan det uppstå definitionsproblem om vad som skall räknas som underhållskostnad respektive investering. Ofta måste det ske en fördelning av kostnaderna på underhåll och investering. Bedömning av hur kostnaderna ska bokföras måste ske redan i planeringsstadiet för att få ett rättvisande underlag till investeringsbudgeten. 5.4.1 Revisionell bedömning Vi bedömer att kommunstyrelsen följer de regler som gäller för redovisning av underhåll. Detta grundar vi på att fastighetsavdelningens hantering av underhållskostnader överensstämmer med de definitioner och specifikationer som finns i den kommunala redovisningslagen och i RKR:s (rådet för kommunal redovisning) rekommendation nr 11.1 Materiella anläggningstillgångar. Vi har inte funnit belägg för att eftersatt underhåll varit orsak till tidigarelagda investeringsåtgärder, men vi konstaterar att flera av de åtgärder som klassas som investeringar samtidigt åtgärdar brister i eftersatt underhåll. Mönsterås kommun 14 av 16
5.5 Är nuvarande underhåll tillräckligt i förhållande till verksamhetens egen bedömning av det egentliga behovet? Budgetnivån för underhåll ligger på cirka 65 kr/kvm som grundbudget. Under senare år har tilläggsbudgetar tilldelats vilket ger en sammanlagd underhållsbudget om 98 kr/kvm. Såväl förvaltningschef som fastighetschef konstaterar att underhållsbehovet överstiger vad som kan åtgärdas med nuvarande budget. Vedertagna nyckeltal för fastighetsbranschen (se avsnitt 4.3) anger som riktvärde för underhåll cirka 160 kr/kvm. Det är dock långt ifrån alla kommuner som kommer i närheten av dessa nivåer. Det beror på flera faktorer som beståndets ålder, kvalitetsval i teknik och naturligtvis ambitionsnivå. Jämförelser med ett flertal andra närliggande kommuners underhållskostnader visar att Mönsterås grundbudget är väsentligt lägre än genomsnittet för de jämförda kommunerna. Ur granskningen har det inte gått att få fram uppgifter om storleken på det ackumulerade eftersatta underhållet ( underhållsskulden ). I jämförelsen med de andra kommunerna konstateras att flertalet av dem uppger stora värden för att åtgärda eftersatt underhåll till en nivå som behövs för att värdet och kvalitén på byggnaderna ska säkerställas. 5.5.1 Revisionell bedömning Vi bedömer att nuvarande underhåll är otillräckligt för att behålla samtliga fastigheters värde och tekniska funktion. Detta grundar vi på att redovisad underhållskostnad väsentligt avviker från vedertagna branschuppfattningar och nyckeltal samt att ansvariga chefer för fastighetsförvaltningen uppger att underhållsbudgeten inte räcker för de konstaterade underhållsbehov som föreligger. 5.6 Finns ett eftersläpande underhåll? Enligt förvaltningschefen och fastighetschefen finns ett eftersatt underhåll som dock inte kan kvantifieras i nuläget. 5.6.1 Revisionell bedömning Vi bedömer mot bakgrund av vad som framkommit av granskningen att det finns ett eftersläpande underhåll, och att det fortfarande ökar. Mönsterås kommun 15 av 16
Stefan Karlsson Jörn Wahlroth Projektledare Uppdragsledare Mönsterås kommun 16 av 16