Revisionsrapport; verksamheter utlagda på entreprenad

Tekniska nämnden 2011 02 24 23 69 Tekniska nämndens arbetsutskott 2011 02 10 8 24 Dnr 2010/981.04 Revisionsrapport; verksamheter utlagda på entreprenad Bilaga: Slutdokument Ärendebeskrivning Revisionen har genom KPMG genomfört en granskning av verksamheter utlagda på entreprenad. Granskningen är ett samarbete med kommunrevisionen i Sundsvall och Umeå kommuner och rör entreprenader för vinterväghållning, beläggningsunderhåll och gatubelysning. Syftet med revisionen har varit att granska - om kvaliteten på den upphandlade tjänsten har definierats - om det finns rutiner för uppföljning - om kommunen har tillförsäkrat sig möjlighet till kontroll - om det finns möjlighet att utöva påtryckning. Revisionen lämnar sju gemensamma slutsatser samt nio rekommendationer till tekniska nämnden avseende förhållanden i Luleå kommun. Med utgångspunkt från dessa slutsatser och rekommendationer vill tekniska nämnden lämna följande kommentarer och synpunkter. Funktionsentreprenader Revisionen förespråkar en utökad användning av sk funktionsentreprenader. En funktionsentreprenad innebär att beställaren formulerar sina mål i funktionella termer. Entreprenören försöker sedan lösa de funktionella kraven med tekniska lösningar. Entreprenadformen har än så länge haft svårigheter att slå igenom på allvar. Detta beror bland annat på att många har haft svårt att se skillnader mellan funktionsentreprenaden

Tekniska nämnden 2011 02 24 23 70 Tekniska nämndens arbetsutskott 2011 02 10 8 25 och den mer väletablerade totalentreprenaden. Skillnader finns, och den största skillnaden är nog att upphandling på funktionsentreprenad sannolikt ställer större krav på beställaren än upphandling på totalentreprenad baserat på ABT systemet (Allmänna bestämmelser för totalentreprenad, framtagna av Byggandets kontraktskommitté, ett branschövergripande samarbetsorgan). Funktionsentreprenader har hittills främst använts i pilot och utvecklingsprojekt i samband med ny och ombyggnad av vägar samt vid upphandling av drift och underhåll av vägar och gator. Tekniska nämnden och förvaltningen följer utvecklingen kring funktionsentreprenader och har även under lång tid prövat olika former, dels inom vinterväghållning med två gånger tre års avtal, dels inom gatubelysning med ett avtal som löpt under fem år. Erfarenheterna så här långt är inte enbart positiva. Inom vinterväghållningen gavs entreprenörerna i de två treårsavtal som gällde mellan 2004 och 2010 möjlighet att till ett fast pris inom ett geografiskt område med given kvalitetsnivå själv styra hur arbetet skulle utföras. Tyvärr uteblev utveckling av arbetsmetod och troligen därför även kostnadsbesparing. Från beställarens sida har däremot mycken kraft fått läggas på att säkra kvalitetsnivån. Vid de upphandlingar av vinterväghållning och gatubelysning som gjordes 2010 har funktionsdelen i entreprenaderna utvecklats ytterligare. Det resulterade i att entreprenörerna uttalade att det var svårt att kalkylera utifrån underlaget. Troligen är det även här funktionsentreprenadens stora utmaning ligger; att tydligt kunna beskriva förväntad kvalité och funktion samt att göra det på ett sätt som är kalkylerbart för anbudsgivare.

Tekniska nämnden 2011 02 24 23 71 Tekniska nämndens arbetsutskott 2011 02 10 8 26 Val av entreprenadform är inte ett mål i sig. Det är utifrån vad entreprenaden skall lösa som beställaren väljer entreprenadform. Som beställare är det klokt att pröva olika entreprenadformer. För att få ett bra pris är det inte entreprenadformen utan konkurrenssituationen på marknaden som avgör vilket pris tjänsten får. Kunskap inom upphandlingsprocessen består av många saker. Som upphandlande enhet är det av stor vikt att ha god marknadskännedom och förmåga att skaffa marknadsinformation. En duktig upphandlare kartlägger marknaden och vet vad den har att erbjuda. Tekniska nämnden kommer tillsammans med förvaltningen att fortsätta utveckla funktionskraven i upphandlingarna men valet av entreprenadform måste utgå från syftet med varje enskild entreprenad samt analys av marknadssituationen vid upphandlingstillfället. Nämnden fastställer förfrågningsunderlaget Revisionen rekommenderar att delegationsordningen ses över så att tekniska nämnden beslutar om upphandling och fastställer förfrågningsunderlaget. Tekniska nämnden ser det som en hopblandning av de roller politiker och tjänstemän har. Utifrån de medel som ställs till förfogande för varje verksamhet fastställs en kvalitetsnivå. Detta är politiska beslut, budget och mål. Med de resurser som ställs till förfogande och de mål som satts skall sedan tjänstemännen ansvara för den operativa verksamheten, däribland framtagande av förfrågningsunderlag. Ett förfrågningsunderlag består av ett flertal olika handlingar som korresponderar med varann. Därtill finns branschspecifika avtal och överenskommelser som t ex AB och AMA systemet som i hög grad ingår i förfrågningsunderlaget utan att finnas med som handling. Utarbetande av förfrågningsunderlag är en specialistfunktion som inte skall ligga på politisk nivå. Däremot skall det som förväntas uppnås med entreprenaden grundas på politiska beslut, i förekommande fall

Tekniska nämnden 2011 02 24 23 72 Tekniska nämndens arbetsutskott 2011 02 10 8 27 kvalitetsnivåer eller servicedeklarationer. Här finns möjlighet att förbättra och tydliggöra mål. Detta bör dock inte göras vid varje enskilt upphandlingstillfälle utan t ex vid antagande av verksamhetsplan och budget så att beslut om mål och medel tas i ett sammanhang. Kommunens upphandlingsenhet Revisionen föreslår att kommunens upphandlingsenhet deltar i upphandlingar av entreprenader på den tekniska sidan som kvalitetssäkrare av upphandlingsspecifika frågor. I Luleå har en uppdelning gjorts så att centrala Inköp hanterar upphandling av varor och kommunövergripande avtal medan tekniska förvaltningen upphandlar entreprenad och konsulttjänster inom bygg och anläggningssektorn. Detta är en medveten ansvarsfördelning och det finns skäl till att bibehålla nuvarande system. Ett förfrågningsunderlag i en entreprenadupphandling grundar sig på de Allmänna bestämmelser (AB eller ABT systemet) som är framtagna av Byggandets kontraktskommitté. Dessa utgör stommen i de kontraktshandlingar som reglerar förhållandet mellan avtalsparterna. Vid tvister mellan parterna löses dessa genom de regler som finns i Allmänna bestämmelser (AB). Förutom LOU måste den som upphandlar ha djup kunskap i de olika branschreglerna som AB 04, ABT 06, ABK 09 osv. Den som upphandlar entreprenader måste också ha god kunskap om hur branschen fungerar, hur konjektursvängningar över tiden ser ut samt hur den är uppbyggd. Kunskap om prisuppbyggnad och kostnadsutveckling kopplat till de olika indexserierna är ytterligare ett moment man bör känna till. Här finns behov av att se över hur sådan kunskap skall byggas upp och vidmakthållas inom förvaltningen. Förfrågningsunderlaget kan vara väldigt omfattande med ett flertal pärmar text, ritningar och beskrivningar (numer elektroniskt). Dessa

Tekniska nämnden 2011 02 24 23 73 Tekniska nämndens arbetsutskott 2011 02 10 8 28 hänvisar till varandra och dess inbördes ordning avgör dess tyngd i kontraktshandlingarna. För att inte gå vilse när krav ställs krävs djup kunskap i entreprenadjuridik och ingående kunskap om det som skall handlas upp. En stor skillnad mellan upphandling av varor och entreprenaden är att den första normalt har ett fastställt leveransdatum då varan levereras. En entreprenad är alltid utdragen över tiden. Från fyra månader till två eller tre år är normalt. För en driftentreprenad är den normala kontraktstiden tre till fem år. Under hela denna tid sker förändringar och regleringar. Det är då av yttersta vikt att den som gjort upphandlingen också är med under hela kontraktsperioden. Att dela upp projektledning och upphandling kan få svåra ekonomiska konsekvenser. Servicedeklarationer Luleå kommun har under en följd av år arbetat med att ta fram servicedeklarationer. Tekniska nämnden håller med revisionen om vikten av att fastställa servicedeklarationer samt att dessa regelbundet omprövas. Givetvis bör de även finnas lätt tillgängliga för medborgarna, t ex på kommunens hemsida. Servicedeklarationer, eller den kvalitetsnivå som skall gälla, bör som nämnts tidigare processas i samband med budgetarbetet. Dessa kvalitetsnivåer skall sedan inarbetas i de entreprenadupphandlingar som görs. Rutiner för uppföljning Grunden i uppföljningen av hur entreprenörerna utför sitt arbete görs i huvudsak genom daglig tillsyn. Månadsvis hålls ett formellt byggmöte i enlighet med Allmänna bestämmelser (AB). De senaste åren har tekniska förvaltningen även gjort revisioner där dels

Tekniska nämnden 2011 02 24 23 74 Tekniska nämndens arbetsutskott 2011 02 10 8 29 skall krav som t ex miljökrav på motorer och alkolås kontrollerats. Dels har utförandekraven som plogade bredder och genomförandetider följts upp. Revisionen har redovisats för tekniska nämnden. Det finns rutiner för uppföljning av entreprenaderna men det finns skäl att följa den rekommendation revisionen ger att fortsätta utveckla dessa. Beläggningsentreprenad Revisionen behandlar entreprenaden för beläggningsarbeten på samma sätt som de två andra entreprenadområdena, vilket inte är helt enkelt. Upphandling av beläggningsunderhållet är inte på samma sätt direkt kopplat till medborgarna som vinterväghållning och belysning. De kvalitetsmål tekniska förvaltningen försöker upprätthålla är kopplat till jämnhet, spårbildning, avvattning och även omsättningstid. Att nå målen kan vara mer beroende av gatans överbyggnad än dess beläggning. Bristfällig överbyggnad och dränering kan inte avhjälpas med asfalt. Som fordonsförare, vare sig det är motordrivet eller inte, är ditt intresse att körbanan är torr, jämn och utan sprickor eller spår. Vilken typ av massa beläggningen består av är oväsentligt för den normale brukaren av kommunens gator och gång och cykelvägar. Här finns alltså två relationer en mellan tekniska förvaltningen och medborgaren och en mellan tekniska förvaltningen och entreprenören. Det fordonsförarna märker är de val tekniska förvaltningen gör av sträckor som åtgärdas samt hur stora ytor som underhålls, vilket utgår dels från prioritering utifrån standard och nyttjandegrad, dels hur mycket medel som avsätts i budget. Det finns kommuner som prövat att upphandla beläggningsunderhållet som en funktionsentreprenad. Det kräver dock att standarden på gatu, gång och cykelvägnätet är dokumenteras väldigt noggrant vid

Tekniska nämnden 2011 02 24 23 75 Tekniska nämndens arbetsutskott 2011 02 10 8 30 avtalets ingång samt vid avtalets slut. Det krävs även långa kontraktstider, gärna 10 till 15 år, för att det skall vara intressant för parterna. Vitesklausuler Revisionen rekommenderar att det i förfrågningsunderlagen skrivs in tillräckliga påtryckningsmedel med vitesbelopp för samtliga brister. Vid varje upphandling förs en diskussion om vilka punkter vite bör skrivas in. Fel utformat viteskrav kan slå tillbaka i form av högre anbudspriser. Då en driftentreprenad skall fortgå i tre eller fem år är kvalitén på utförandet kanske mer beroende av ett gott och förtroendefullt samarbete mellan de två avtalsparterna än av vitesklausuler. Vitesklausuler måste alltid noga övervägas så att de inte slentrianmässigt skrivs in. I de senaste driftupphandlingarna för vinterväghållning och belysning finns viten med för - kvalitetskrav som försening, plogbredder, spårdjup, släckningsgrad - skada på vegetation - arbetsrättsliga krav som t ex diskriminering. Tekniska nämnden anser att viteskrav skall utformas specifikt för varje enskild entreprenad. Viten skall finnas där det är av väsentlig betydelse för medborgarna. Det skall även vara förståeligt för entreprenören att de punkter som vitesbeläggs är av särskild vikt. Viten finns med i kommunens upphandlingar och utformning och omfattning prövas vid varje enskilt tillfälle.

Tekniska nämnden 2011 02 24 23 76 Tekniska nämndens arbetsutskott 2011 02 10 8 31 Jämställdhet/antidiskrimineringsklausuler Som påpekas i revisionsrapporten finns krav med i upphandlingen att entreprenören inte får diskriminera någon p g a kön, etnicitet, funktionshinder eller sexuell läggning. Till kravet är även kopplat ett vite. Upphandlingskraven syftar dock mer på de personer som entreprenören anlitar för att genomföra sitt åtagande, än på kommunens medborgare som skall tillgodogöra sig tjänsten. I driftentreprenader kommer kraven på jämställdhet, tillgänglighet till uttryck i de prioriteringar som görs. Vid plogning, beläggning och belysning prioriteras t ex bussgator, trottoarer och gång och cykelvägar. Målen att öka jämlikhet och att förbättra tillgängligheten för personer med funktionshinder löses också genom åtgärder som att bättra kollektivtrafiken, ta bort kantstenar och stolpar, bygga ramper och undvika branta lutningar. Detta är inget som kommer till synes i ett förfrågningsunderlag utan blir en beställning från kommunen. Rätt till insyn De förfrågningsunderlag tekniska förvaltningen lämnar ut innehåller klausuler att kvalitets och miljörevisioner kan komma att genomföras. Entreprenören skall tillhandahålla dokumentation och vara tillgänglig. Det är med stöd av det som revisionerna inom vinterväghållningen och belysning genomförts. Tekniska nämnden medverkar givetvis i en dialog med revisionen om revisionens behov av insyn i upphandlande verksamhet.

Tekniska nämnden 2011 02 24 23 77 Tekniska nämndens arbetsutskott 2011 02 10 8 32 Förslag till beslut Tekniska förvaltningen förslår att tekniska nämnden beslutar att - lämna ovanstående som svar på revisionsrapporten Verksamheter utlagda på entreprenad, 2010 12 17. Arbetsutskottets förslag till nämnd Arbetsutskottet föreslår tekniska nämnden besluta i enlighet med tekniska förvaltningens förslag. Tekniska nämndens beslut Tekniska nämnden beslutar i enlighet med arbetsutskottets förslag att lämna ovanstående som svar på revisionsrapporten Verksamheter utlagda på entreprenad, 2010 12 17. Paragrafen förklaras omedelbart justerad. Beslutsexpediering Kommunrevisionen, Kommunstyrelsen