UTVÄRDERINGSRAPPORT NYA KAROLINSKA SOLNA - fullgörande av åtagande i avtal samt kostnadskontroll 13 m a j 2016 Ankom Stockholms läns landsting 2016-05- 1 3 LS20IM06 ^WSP
UTVÄRDERINGSRAPPORT NYA KAROLINSKA SOLNA Rapport på beställning av: Stockholms Läns Landsting (SLL) Utförande konsult: WSP Sverige AB/ WSP Management Foto: Lina Gilljom sid 27 och 29 Anders Hallberg sid 50 Kristoffer Marchi sid 1, 6, 10, 12, 17, 24, 72, 77, 96
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. Sammanfattning 7 Förklaring av återkommande förkortningar i utvärderingen 9 2. Uppdraget och dess genomförande 11 2.1 Avgränsning för utvärderingen 11 2.2 Genomförande 11 3. NKS en kort bakgrund 13 3.1 Vägen till beslut 13 3.2 Varför ett nytt sjukhus? 13 3.3 OPS-avtal 14 3.4 Ett OPS-avtal som åtföljs av andra investeringar 15 3.5 Preliminära tidplaner före OPS-avtalet 16 3.6 Tidigare ekonomisk ram 16 4. Hur har landstingets kostnader för NKS utvecklats i förhållande till avtalet från juni 2010? 18 4.1 Kostnader för OPS-avtalet 18 4.2 Tillkommande kostnader 19 4.3 Sammanställning kostnader inom OPS-avtalet och övriga kostnader relaterade till NKS 21 4.4 Vilka kostnadsmässiga osäkerheter kvarstår inför färdigställandet av NKS? 22 5. Hur har tidplanen för NKS utvecklats i förhållande till avtalet från juni 2010? 25 5.1 Förändringar av tidplanen 25 5.2 Tider för ibruktagande 25 5.3 Vilka tidsmässiga osäkerheter kvarstår inför färdigställandet av NKS? 26 6. Landstingets kvalitetssäkring av NKS under byggtiden 28 6.1 Processkvalitet som lägger grund för produktkvalitet 28 6.2 Samverkan avgörande för processkvalitet i OPS-projekt 28 6.3 Exempel på processkvaliteten 28 7. Finansiell modell, betalningar, redovisning och sammantagna kostnader 30 7.1 Inledning 30 7.2 Sammanfattning av avsnittets slutsatser 30 7.3 Övergripande om betalningar och redovisade kostnader 31
7.4 Finansiering 31 7.5 Finansiell Modell 32 7.6 Vederlag och betalningar 34 7.7 Redovisningen i SLLs redovisningsmodell 39 7.8 SLL:s sammantagna kostnader relaterade till NKS 45 7.9 Finansiella Rapporter 49 8. Fullgörande av åtaganden i avtal från juni 2010 51 8.1 Tidplan 51 8.2 Organisation och samverkan 54 8.3 Granskning av projektering 60 8.4 Ledningssystem och riskhantering 62 8.5 Lägesrapporter 65 8.6 Oberoende besiktningsman 67 8.7 Landstingets revision av Projektbolagets ledningssystem 69 8.8 Miljö och energi 70 9. Tilläggsavtal till OPS-avtalet 73 9.1 Inledning 73 9.2 Beslutsordning och budget för tilläggsavtalen 73 9.3 Tilläggsavtalens utformning och hantering 74 9.4 Tilläggsavtalens påverkan på ekonomi och tidplan 74 9.5 Status för tillkommande tilläggsavtal efter årsskiftet 2015/16 75 9.6 Utvärderingens slutsatser 75 10. Landstingets utrustningsinvesteringar 78 10.1 Inledning 78 10.2 Bakgrund och budget 78 10.3 Genomförande av utrustningsinvesteringar 79 10.4 Granskningens slutsatser 79 Bilaga 1. Tilläggsavtal för NKS, per 2015-12-31 81 Bilaga 2. Sammanställning av landstingsrevisiorernas granskningar av NKS 91
1. SAMMANFATTNING
1. SAMMANFATTNING I rapporten redovisas den utvärdering av NKSprojektet (sjukhuset Nya Karolinska Solna) som WSP Sverige AB gjort på uppdrag av Stockholms läns landsting (SLL). Utvärderingen rör perioden från projektavtalets undertecknande, 30 juni 2010, fram till 31 december 2015. I ett inledande kapitel 3 redogörs för bakgrunden till beslutet att bygga NKS och för innebörden av den offentlig-privata samverkan (OPS) som landstinget beslutat att genomföra projektet i. I kapitel 4 redovisas hur landstingets kostnader för NKS har utvecklats i förhållande till avtalet från juni 2010. Det konstateras att SLL:s kostnader för innehållet i det ursprungliga OPS-avtalet, som i juni 2010 angavs till drygt 52,2 miljarder kronor för perioden 2010-2040, hittills inte förändrats på annat sätt än att de minskat med ca 4 miljoner kronor genom KPI-justering. I de kostnaderna ingår såväl byggnation, underhåll och olika serviceoch förvaltningstjänster, som finansiering och därmed risköverföring från SLL till Projektbolaget. Därutöver redovisas i utvärderingen tilläggsavtal till OPS-avtalet, NKS-relaterade investeringskostnader som inte ingick i OPS-avtalet samt NKS-relaterade finansiella kostnader. Sammantaget redovisas kostnader för perioden fram till och med år 2040 som uppgår till drygt 61 miljarder kronor. I kapitel 5 utvärderas hur tidplanen för NKS har utvecklats i förhållande till avtalet från juni 2010. Det konstateras att kontraktstidplanen har sedan projektstarten förändrats vid tre tillfällen till följd av tilläggsavtal mellan SLL och Projektbolaget. Färdigställandet av sjukhusets Fas 6 har ändrats från 21 september 2016 till 30 juni 2017 för byggande av ytterligare laboratorier. En ny Fas, 5B, som utgörs av ytterligare fem våningsplan med vårdplatser ska överlämnas till SLL den 30 mars 2018. En ny Fas 7B, gällande förberedelsearbete för planerad tunnelbanestation, ska överlämnas 15 september 2016. Enligt ursprunglig tidplan skulle samtliga kontraktsarbeten avseende byggnationen vara färdigställda 6 oktober 2017. Enligt tidplanen vid årsskiftet 2015/2016 ska samtliga kontraktsarbeten avseende byggnationen vara färdigställda den 30 mars 2018, en förändring som således följer av beslut om att öka projektets omfattning. I avsnittet konstateras också att Fas 1 och Fas 2 överlämnades av Projektbolaget till SLL vid kontrakterad tidpunkt och att Fas 4, enligt den tidplan som är gällande vid årsskiftet 2015/2016, kommer att färdigställas och överlämnas i enlighet med den ursprungliga kontraktstidplanen. I kapitel 6 beskrivs på ett övergripande plan utvärderingens syn på processkvalitet som lägger grund för produktkvalitet och vikten av samverkan för att säkerställa processkvalitet i ett OPS-projekt. Exempel ges på utvärderingens omdömen om processkvaliteten i NKS-projektet, vilka sedan beskrivs närmare i efterföljande kapitel. I kapitel 7 redovisas i detalj utvärderingen av NKSprojektets Finansiella Modell, betalningar, redovisning och sammantagna kostnader. Det konstateras att någon ändring, uppdatering eller justering av den kontraktsbundna Finansiella Modellen ej har skett sedan Financial Close, 30 juni 2010, vilket enligt avtalet ska ske. Tilläggsavtal har istället hanterats i en arbetsversion av modellen, ett förfarande som dock inte bedöms haft några finansiella konsekvenser. Det konstateras vidare att de betalningar som SLL har erlagt till Projektbolaget har följt avtalet. Utvärderingen visar att SLL:s redovisningsmodell är i överensstämmelse med informationen enligt projektavtalet, att det är en bra modell för att hantera bokföringen av betalningar och vederlag, att modellen ger en tillfredsställande bild över kassaflöde, kostnader, skulder och att den generellt är bra strukturerad och tillförlitlig och ger en bra sammanställning av kostnaderna. I kapitel 8 redovisas utvärderingens bedömning av hur åtagandena i OPS-avtalet har fullgjorts, med inriktning på SLL:s ansvar för förvaltningen och samarbetet med Projektbolaget. Kapitlet är indelat i åtta tematiska avsnitt. I avsnitt 8.1. utvärderas mer utförligt de tidplanefrågor som ovan beskrivits i relation till kapitel 5. I avsnitt 8.2 behandlas SLL:s organisation och dess samverkan med Projektbolaget och övriga aktörer i projektet. Utvärderingen konstaterar att organisationen i NKS Bygg, som för SLL:s räkning har bemannat projektorganisationen, bygger på ett utvecklat system av samverkan och inte en strikt hierarkisk organisation med tydliga samband mellan olika funktioner i organisationen. Det konstateras att Projektbolaget upplevt 7
oklarheter i ansvarsfördelningen mellan NKS Bygg och Karolinska och att otydlighet i en projektorganisations bemanning, ansvar och befogenheter medför osäkerheter och risker. Sammantaget konstateras dock att projektets parter upplever att samverkan mellan de olika projektorganisationerna varit god. I avsnitt 8.3 utvärderas hur Projektbolagets projektering av NKS har granskats, kommenterats och godkänts av SLL. Den formella hanteringen av handlingar enligt kraven i avtalet bedöms ha hanterats korrekt, liksom kommunikationen till samverkansråd och projektkommittén. NKS Byggs organisation för att styra granskningen av handlingar har bemannats till stor del av konsulter. Organisationsplan med för processen beskrivna roller och befattningsbeskrivningar saknas. Det har medfört en risk för negativ påverkan på kvalitet i projekteringen samt på färdigställandetider. Avsnitt 8.4 belyser de krav på ledningssystem som gäller för genomförande av NKS-projektet. Utvärderingen bedömer att kvalitetsarbetet har fungerat väl med den Oberoende besiktningsmannen som huvudman. Projektets kvalitetsarbete bedöms samlat vara kompetent uppbyggt och väl genomfört. Det systematiska riskarbetet bedöms ha utförts enligt gällande branschstandard och ha gett SLL en möjlighet att identifiera, bedöma och åtgärda risker med bl.a. driftsättning och färdigställande. I avsnitt 8.5 behandlas de lägesrapporter gällande NKS-projektets fortskridande som Projektbolaget upprättat och översänt till NKS Bygg. Utvärderingens slutsats är att något strukturerat och kontinuerligt lägesrapporteringssystem i enlighet med avtalets bestämmelser inte har formaliserats. Innehållet i lägesrapporterna bedöms bl.a. brista i form av uppföljningsbarhet. SLL har dock genom andra kanaler beretts insyn i projektets framskridande, både genom Projektbolagets skriftliga rapportering till sina finansiärer och genom frekventa möten i samverkansråd och arbetsgrupper. Avsnitt 8.6 redogör för funktionen Oberoende besiktningsman. Utvärderingen bedömer att besiktningsmannens arbete bedrivs i enlighet med projektavtalet och överenskommet konsultavtal samt att det utgör den viktigaste funktionen i kvalitetssäkringen av byggnationen. I avsnitt 8.7 behandlas den rättighet som SLL enligt Projektavtalet har att genomföra revisioner av Projektbolagets ledningssystem, en rättighet som SLL inte har utnyttjat. Avsnitt 8.8 belyser de miljö- och energikrav som gäller för genomförande av NKS-projektet. Utvärderingen bedömer att Projektbolagets miljöplan och miljöhantering i byggentreprenörens ledningssystem hanterar hållbarhetsfrågor med krav på hög kvalitet i projektet. Organisatorisk har miljöfrågorna hållits samman på ett väl fungerande sätt. Sammantaget bedöms parterna i enlighet med avtalet ha samverkat och på ett korrekt sätt hanterat och kvalitetssäkrat miljö- och energifrågorna. I kapitel 9 behandlas de 47 tilläggsavtal, omfattande ca 1,4 miljarder kronor, som SLL fram till 2015-12-31 ingått med Projektbolaget för att komplettera OPS-avtalet, i huvudsak till följd av att SLL identifierat behov av ytterligare investeringar utöver det avtalet omfattar. För ett OPS-projekt i NKS:s storleksordning, med avtalstid till 2040 är det rimligt att behov av tilläggsavtal uppstår. Hur omfattande tilläggsavtalen blir i ett projekt påverkas bl.a. av hur specificerade kraven på sjukhuset varit vid kontraktsskrivningen. Utvärderingens bedömning är att utformningen av tilläggsavtalen är professionellt utförda, medan hanteringen av reviderade kontraktsbilagor bedöms innebära en risk för att man i projektet arbetar efter icke gällande underlag. En mer transparent redovisning av revideringar hade kunnat åstadkommas genom en systematiserad, samlad och successiv uppdatering av projektavtalets bilagor under byggperioden. Samtidigt finns det praktiska och ekonomiska skäl som talar för att detta görs först efter byggperioden. Ett betydande antal ännu inte beslutade tilläggsavtal var vid årsskiftet 2015/16 under hantering. Vid årsskiftet pågick också projekteringen av tidigare utfärdade tilläggsavtal. Sammantaget bedöms att det finns risk att tilläggsavtal framöver kan ge följdverkningar i form av kostnader och påverkan på tidplan. I kapitel 10 behandlas de utrustningsinvesteringar vid NKS som SLL beslutat om vid sidan om OPS-avtalet. Det handlar i första hand om Medicinteknisk utrustning (MTU), och Informations- och kommunikationsteknik (IKT). Utrustningsprojekten borde enligt utvärderingen ha etablerats tidigare i projektet än under 2012. Den sena etableringen bedöms ha medfört en risk för att kostnader och färdigställandetider påverkats negativt. Till rapporten har fogats två bilagor. Dels en sammanställning över de tilläggsavtal som hade ingåtts 2015-12-31. Dels en sammanställning med utdrag ur landstingsrevisorernas granskningar av NKS-projektet under åren 2012-2015, eftersom dessa granskningar bedöms vara betydelsefulla för bl.a. SLL:s kostnadskontroll. 8
Förklaring av återkommande förkortningar och begrepp i utvärderingen Coor = Coor Service Management, leverantör av servicetjänster till NKS FM = Facility Management IKT = Informations- och kommunikationsteknik Karolinska = Karolinska universitetssjukhuset MTU = Medicinteknisk utrustning NKS = Nya Karolinska Solna NKS Bygg = Avdelning inom landstingets förvaltning (Landstingsstyrelsens förvaltning/sfi) med uppdrag att vara beställare för NKS:s byggnation och drift OB = Oberoende besiktningsman OPS = Offentlig-privat samverkan Projektbolaget = Swedish Hospital Partners (SHP) SFI = Funktionsområde inom landstingets förvaltning, Strategiska fastighetsfrågor och investeringar SHC = Skanska Healthcare AB, byggentreprenören SHP = Swedish Hospital Partners, Projektbolaget som ägs av Skanska Infrastructure Development och Innisfree Limited SLL = Stockholms läns landsting TA = Tilläggsavtal tkr = tusen svenska kronor 9
2. UPPDRAGET OCH DESS GENOMFÖRANDE
2. UPPDRAGET OCH DESS GENOMFÖRANDE Landstingsstyrelsen beslutade den 1 september 2015 att genomföra en extern utvärdering av NKSprojektet med fokus på: 1. parternas fullgörande av åtaganden enligt OPS-avtalet 2. kostnadskontroll Landstingsstyrelsens förvaltning uppdrog 21 januari 2016 åt konsultföretaget WSP Sverige AB/ WSP Management att självständigt genomföra den externa utvärderingen. 2.1 Avgränsning för utvärderingen WSP har genomfört utvärderingen inom ramen för den uppdragsbeskrivning som Landstingsstyrelsens förvaltning beslutat. I uppdragsbeskrivningen framgår att nedanstående delar ingår i utvärderingen. Inom parentes anges de ytterligare preciseringar som gjorts av utvärderingen: Avtalsförvaltning (SLL:s ansvar för förvaltningen och samarbetet med Projektbolaget. Processkvalitet men ej produktkvalitet har utvärderats.) Tilläggsbeställningar (processen, inte kontrollkalkylering eller bedömning om avtalen behövts) Ekonomisk redovisning och uppföljning, inklusive finansiering av tillkommande kostnader avseende tilläggsbeställningar (Ett flertal preciseringar har gjorts vilket framgår av respektive avsnitt.) Utrustningsinvesteringar medicinteknisk utrustning, informations- och kommunikationsteknik samt inredning (Genomförande, finansiering, beslut och uppföljning, inte huruvida rätt utrustning köpts till rätt pris. Inredning har ej analyserats.) Utvärderingen omfattar förhållandena till och med 31 december 2015, men givet detta, också sådana framtida konsekvenser för SLL och NKS-projektet som följer av förhållandena 2015-12-31. 2.2 Genomförande Utvärderingen har genomförts under perioden januarimaj 2016. 2.2.1 Organisation Utvärderingen har utförts av en projektgrupp bestående av elva personer: En projektledare, Stig Arnius, WSP Management Sex granskare med expertis inom bl.a. avtalsförvaltning, redovisningsekonomi, entreprenadupphandlingar, kvalitetssäkring och utrustningsfrågor i sjukhusprojekt Tre kvalitetssäkrare En redaktör 2.2.2 Inriktning Inom ramen för uppdraget har projektgruppen valt att i utvärderingen särskilt fokusera på följande aspekter: Kostnadsutveckling Utveckling av tidplan Processkvalitet 2.2.3 Utvärderingens material Utvärderingen bygger på 1 718 stycken skriftliga dokument gällande NKS-projektet. Inom ramen för utvärderingen har 17 intervjuer genomförts med representanter för SLL, NKS Bygg, MTU- och IKT-projekten samt Oberoende besiktningsman. I uppdragsbeskrivningen anges att utvärderingen inte omfattar följande förhållanden: Avtalets tillkomst och beslut före tilldelningsbeslutet Driftsättningen av sjukhusets olika faser Framtidsplanen Frågan om antalet vårdplatser Framtida avtalsförvaltning 11
3. NKS EN KORT BAKGRUND
3. NKS EN KORT BAKGRUND 3.1 Vägen till beslut Planeringen av ett nytt universitetssjukhus i Stockholm inleddes 2001, när landstingsstyrelsen tillsatte en utredning (SNUS-utredningen) för att undersöka möjligheterna att bygga ett nytt universitetssjukhus. Utredningen presenterade 2002 ett förslag som innebar att det nya sjukhuset skulle vara ett specialsjukhus för hela länet. I samband med SNUS-utredningen beslutades också att det nya universitetssjukhuset skulle lokaliseras till området vid Karolinska sjukhuset i Solna. Under de följande åren fortsatte utredningsarbetet om den närmare inriktningen och behoven för det nya sjukhuset. 2006 avslutades en formgivningstävling som både avsåg den inre och yttre miljön och hur lokalerna skulle kunna disponeras för vård, forskning och utbildning. I september 2006 beslutade landstingsstyrelsen att förslaget Forum Karolinska från White arkitekter AB skulle ligga till grund för den fortsatta utvecklingen av universitetssjukhuset. Parallellt analyserades olika möjliga genomförande- och upphandlingsformer, inklusive finansieringslösningar, för det nya sjukhuset. Det projektkansli som landstinget inrättat, utarbetade tillsammans med arkitektkontoret och underkonsulter ett projektprogram, där det vinnande bidraget från arkitekttävlingen vidareutvecklades. Projektprogrammet från november 2007 utgjorde ett underlag för landstingsfullmäktiges beslut den 8 april 2008 om att uppföra ett nytt universitetssjukhus i Solna. Två månader senare, den 10 juni 2008, beslutade landstingsfullmäktige att genomföra upphandlingen av det nya sjukhuset som en funktionsupphandling i offentlig-privat samverkan. Däremellan, den 1 maj 2008, inrättades NKS-förvaltningen på uppdrag av landstingsstyrelsen, med uppdraget att uppföra NKS samt att föreslå verksamhetsinnehåll i det nya universitetssjukhuset. Upphandlingsprocessen inleddes med ett öppet informationsmöte i oktober 2008. Förfrågningsunderlaget till upphandlingen beslutades i mars 2009. I förfrågningsunderlaget klargjordes att medicinteknisk utrustning, informations- och kommunikationsteknologi samt kliniska tjänster inte ingick i upphandlingen. De inkomna anbuden begränsade sig till ett enda, från ett konsortium bestående av svenska byggbolaget Skanska och brittiska investmentbolaget Innisfree. Efter en preliminär utvärdering och förhandling med anbudslämnaren, avseende såväl kvalitet som pris, upprättades ett förslag till projektavtal. Den 4 maj 2010 beslutade landstingsfullmäktige att tilldela anbudsgivare Skanska/Innisfree kontrakt för OPS-uppdraget att finansiera, projektera, bygga och ansvara för driften av den nya sjukhusanläggningen i Solna samt att godkänna projektavtalet mellan Stockholms läns landsting och anbudsgivaren. Efter tilldelningsbeslutet slöts en politisk överenskommelse om en förändrad finansieringsmodell för NKS i form av erläggande av betalningar och vederlag till det projektbolag Swedish Hospital Partners (SHP) som anbudsgivaren bildat. Baserat på överenskommelsen inkom anbudsgivaren med ett justerat anbud. I Landstingsstyrelsens skrivelse med förslag till ett förnyat tilldelningsbeslut angavs att det förändrade anbudet innebar att Landstingets nominella betalning till Projektbolaget minskar med ca 7,1 miljarder kronor och den nuvärdesberäknade betalningen minskar med ca 2,4 miljarder kronor jämfört med det tidigare anbudet. Ett nytt tilldelningsbeslut utifrån de förändrade finansiella villkoren fattades av landstingsfullmäktige 8 juni 2010. Det beslutet låg till grund för tecknandet av ett OPS-avtal mellan landstinget och Projektbolaget SHP den 30 juni 2010. 3.2 Varför ett nytt sjukhus? Ambitionen att NKS skulle byggas som ett nytt sjukhus, snarare än som en om- eller utbyggnad av en befintlig verksamhet, har stått klar sedan tillsättandet av SNUS-utredningen 2001. Landstingsstyrelsen konstaterade då att ett nytt universitetssjukhus vore en möjlighet för Karolinska institutet/karolinska sjukhuset att återta en ledande ställning i världen när det gäller både forskning och klinisk verksamhet. I förfrågningsunderlaget till upphandlingen, från mars 2009, anges att NKS ska bli ett helt nytt universitetssjukhus med förändrat verksamhetsuppdrag som innebär större betoning på högspecialiserad vård, forskning och utbildning. Ambitionerna för det nya sjukhuset är klart uttalade och mycket höga. I förfrågningsunderlaget sägs att NKS skall vara navet i ett nationellt och internationellt konkurrenskraftigt universitetssjukvårdssystem och skall inta en central roll vid utvecklingen av stockholmsregionen till ett biomedicinskt kraftcentrum. 13
NKS roll inom Stockholmsregionens sjukvård beskrivs i förfrågningsunderlaget som att teknikintensiv, kompetens- och resurskrävande vård ska koncentreras till NKS, som utvecklas till ett remiss- och hänvisningssjukhus för svårt sjuka och skadade från hela regionen och landet. Högspecialiserade och/eller resurskrävande verksamheter som nu bedrivs vid andra sjukhus inom eller utanför länet ska kunna beredas plats inom NKS. Ett motiv till nybyggnationen är att befintliga lokaler inte bedömts möjliga att anpassa till de förändrade krav som ställs i ett modernt högspecialiserat universitetssjukhus. Det gäller till exempel inriktningen mot enkelrum för patienter samt kraven på nära samband och effektiva transporter mellan mottagningsenheter, vårdenheter, laboratorier och operationssalar. Användandet av enkelrum har motiverats dels utifrån trygghet och bekvämlighet för patienten, dels utifrån betydelsen att minska vårdrelaterade infektioner, läkemedelsförväxlingar och antalet förflyttningar. Enkelrum bedöms också öka möjligheterna för vårdpersonalen att arbeta i team hos patienten, liksom för forskare och studenter att besöka patienter. På NKS kommer enkelrummen också att möjliggöra plats för en anhörig att vila och vid behov övernatta. 3.3 OPS-avtal 3.3.1 Olika genomförandeformer Landstingsfullmäktiges beslut i juni 2008 att det nya sjukhuset skulle funktionsupphandlas i form av offentlig-privat samverkan (OPS) föregicks av omfattande analyser med hjälp av extern expertis i fråga om valet av genomförande- och finansieringsform. I tjänsteutlåtande (LS 0804-0429) redovisade NKS-förvaltningen fördelar och nackdelar med de olika analyserade upphandlingsformerna. En kort beskrivning av innebörden hos ett OPS-avtal förutsätter att detta sätts i relation till andra i Sverige förekommande genomförandeformer. Utförandeentreprenad Omfattar utförande av byggnationen medan projekteringen tillhandahålls av beställaren. Utförandeentreprenaden upphandlas som generalentreprenad, delad entreprenad eller samordnad generalentreprenad. Vid generalentreprenad upphandlar beställaren en entreprenör, generalentreprenören, som i sin tur upphandlar och ansvarar för underentreprenörer. Vid delad entreprenad upphandlar beställaren ett antal entreprenörer, som var och en svarar för sin del av den totala byggnationen. Beställaren ansvarar för samordningen av de olika entreprenaderna. Vid samordnad generalentreprenad genomför beställaren upphandling såsom vid delad entreprenad. Därefter överförs avtalen med ett antal entreprenörer på en entreprenör, som får ställning som generalentreprenör. Totalentreprenad Innebär att en enda entreprenör upphandlas som ansvarig för såväl projektering som byggproduktion. Beställaren ställer funktionskrav. Totalentreprenören upphandlar och ansvarar för projektörer och underentreprenörer. Beställaren har vid totalentreprenaden alltså endast en avtalspart. Funktionsentreprenad Omfattar såväl projektering och byggnation som drift och underhåll av en anläggning under ett visst antal år. Upphandlingen görs, som vid totalentreprenaden, av den funktion som beställaren vill köpa, snarare än en viss utformning. Ansvaret för drift och skötsel innebär att entreprenören får ta konsekvenserna av den utformning som valts; lägre investeringskostnader kan resultera i högre underhållskostnader och vice versa. Offentlig privat samverkan (OPS) Liknar en funktionsentreprenad genom att Projektbolaget svarar för och får ersättning för leveransen av en upphandlad tjänst, som kan omfatta projektering, byggnation, drift och underhåll under en lång avtalsperiod. Tillägget jämfört en funktionsentreprenad, är att entreprenören tillhandahåller finansiella medel för att genomföra investeringen. Dessa medel betalas tillbaka under projekttiden och/eller när anläggningen är i drift, genom att entreprenören erhåller ersättning av beställaren. 3.3.2 OPS-avtalet för NKS I enlighet med de generella principerna för en OPS-upphandling, ställde Stockholms läns landsting funktionella krav på NKS, snarare än att föreskriva specifika lösningar. I OPS-avtalet fastställs att Projektbolaget SHP ansvarar för projektering och byggande samt ska tillhandahålla all utrustning, allt material, alla tjänster och allt annat som krävs för att projektera och bygga anläggningen så att samtliga krav enligt Projektavtalet uppfylls. En betydande del av det nya sjukhusets utrustning omfattas 14
dock inte av OPS-avtalet. Det gäller exempelvis medicinteknisk utrustning (MTU) samt informations- och kommunikationsteknik (IKT). Vilken del av utrustning som landstinget respektive Projektbolaget ansvarar för att upphandla och installera framgår av OPS-avtalets Bilaga 9, den s.k. gränsdragningslistan. Projektbolaget finansierar byggnationen och driften av sjukhuset genom att lån tas upp hos kommersiella och institutionella långivare, samt genom att ägarna till projektbolaget skjuter till eget kapital. Projektbolaget ska också ansvara för underhåll och drift av sjukhusanläggningen i 30 år från avtalets tecknande (till 2040), undantaget själva vården och verksamhetsnära tjänster såsom röntgen och laboratorieverksamhet. Projektbolaget har enligt avtalet ansvar gentemot landstinget för att bygga och delfinansiera sjukhuset samt ansvara för fastighetsdriften m.m.. Projektbolaget har dock i sin tur kontrakterat Skanska Healthcare AB för projektering och byggnation samt Coor Service Management för utformning och leverans av ett flertal fastighets- och arbetsplatsrelaterade servicetjänster. Projektavtalet reglerar parternas respektive rättigheter och åtaganden. Risk- och ansvarsfördelningen i avtalet bygger till stor del på en engelsk standard utifrån tidigare genomförda OPS-projekt, även om det har ett svenskt format och baseras på svensk avtalsrätt, praxis och sedvänja. Riskfördelning i OPS-avtalet innebär att det är Projektbolaget som bär huvuddelen av riskerna i form av fördyring, försening och bristande funktion under avtalstiden gällande de delar av NKS som faller inom ramen för avtalet. OPS-avtalets konstruktion innebär också ett incitament för Projektbolaget att utföra åtagandena i avtalad tid, genom att förseningar drabbar Projektbolagets ägare och långivare som har starka intressen i att lånen kan börja betalas tillbaka på den avtalade färdigställandedagen. Denna överföring av risk från landstinget till Projektbolaget betingar en kostnad. I det tjänsteutlåtande från Nya Karolinska Solna-förvaltningen från 8 april 2010 (LS 1003-0255), som låg till grund för landstingets beslut att tilldela Skanska/Innisfree kontraktet för OPS-uppdraget, anges att storleken på risköverföringen är svår att beräkna, men att den sannolikt ligger i intervallet 30-35 procent. I tjänsteutlåtandet bedömdes därmed risköverföringen för NKS motsvara 6-7 miljarder kronor i nuvärdesberäknade kostnader. Att SLL genom OPS-avtalet i egentlig mening inte köper en byggentreprenad och därtill hörande fastighetstjänster, utan en funktion och en tillgänglighet, avspeglar sig i den huvudsakliga ersättning som landstinget betalar till Projektbolaget, det s.k. vederlaget. Det vederlag som landstinget betalar från och med de olika sjukhusfasernas färdigställande, utgör en ersättning för tillhandahållandet av ett fullt tillgängligt sjukhus med avtalsenligt utförda tjänster. För det fall brister uppstår i tillgänglighet eller tjänster, kommer vederlaget (dvs ersättningen) att reduceras enligt avtalad modell. Vid sidan av vederlaget, utgår under byggfasen för NKS också ersättningar till Projektbolaget genom resultatbaserade betalningar och engångsbetalningar i takt med att sjukhuset färdigställs. 3.4 Ett OPS-avtal som åtföljs av andra investeringar NKS är ett projekt som inte i alla delar ryms inom ramen för OPS-avtalet från juni 2010. Landstinget gör parallellt ytterligare investeringar vid NKS, antingen fristående från OPS-avtalet eller genom tilläggsavtal till detta. Inför OPS-upphandlingen klargjordes att den största delen av utrustningen nämligen medicinteknisk och informations- och kommunikationsteknisk sådan samt inredning, inte ingick i upphandlingen. I vissa avseenden kan det som regleras inom OPS-avtalet betraktas som helt åtskilt från övriga investeringar. Finansieringen av investeringarna är ett exempel på det. OPS-avtalets konstruktion för ersättningen till Projektbolaget påverkas inte av investeringskostnaderna för de tillkommande delarna (däremot påverkas ersättningen för service- och förvaltningstjänster och underhåll av vissa tilläggsavtal). I praktiken kan dock inte den verksamhet som regleras inom respektive utom OPS-avtalet helt hållas isär under byggnationen. Utformning och installation av utrustning som beslutats om och finansieras utanför OPS-avtalet har direkt inverkan också på den projektering och de byggnationer som regleras av OPS-avtalet. På en och samma byggarbetsplats, i bland samtidigt i samma rum, pågår byggnationer och installationer som finansieras och regleras genom skilda avtal. I praktiken innebär detta att en sådan tydlig ansvars- och riskfördelning som ett OPS-avtal i sig ger, inte alltid kan upprätthållas. Oklarheter kan uppstå gällande ansvaret för olika typer av störningar eller fördyrande och försenande omständigheter. 15
3.5 Preliminära tidplaner före OPS-avtalet Innan landstingsfullmäktiges tilldelningsbeslut och undertecknandet av OPS-avtalet i juni 2010, angavs i olika sammanhang preliminära tidplaner för det nya sjukhusets färdigställande och driftsättning. I landstingsdirektörens tjänsteutlåtande (LS 0710-1039) före landstingsfullmäktiges beslut i april 2008 om att bygga ett nytt universitetssjukhus (från 22 november 2007) angavs följande tidplan: Det nya universitetssjukhuset planeras att i sin helhet kunna tas i drift i december 2015 under förutsättning att fullmäktige fattar ett beslut i februari 2008 om att uppföra universitetssjukhuset och att projektet inte utsätts för mer omfattande störningar. I det förfrågningsunderlag till OPS-upphandlingen som beslutades i mars 2009, angavs följande mål för upphandlingen: att den första patienten på NKS kan tas emot den 11 december 2015 och att hela Anläggningen kan tas i (kliniskt) bruk under första halvåret 2016. I förfrågningsunderlaget förtydligades dock att Under förhandlingsfasen kan SLL komma att diskutera och förhandla om angivna hålltider. Efter en preliminär utvärdering och förhandling med anbudslämnaren upprättades ett förslag till projektavtal. I beskrivningen av förslaget till projektavtal i det tjänsteutlåtande som föregick det första tilldelningsbeslutet (från 8 april 2010), angavs att den första fasen av sjukhusdelarna ska överlämnas till landstinget i april 2016. Det konstateras också att Parterna har samtidigt enats om att ha november 2015 som gemensamt mål för överlämning av hela/delar av denna fas för att kunna möjliggöra att den första patienten kan tas emot i december 2015. Efter den politiska överenskommelse om förändrad finansieringsmodell som föranledde ett andra tilldelningsbeslut i juni 2010, kom OPS-avtalet slutligen att ange att den första fasen av sjukhuset ska överlämnas av projektbolaget till landstinget 1 juni 2016. 3.6 Tidigare ekonomisk ram Det nya universitetssjukhuset har varit föremål för omfattande utredningsarbete sedan 2001. Under åren har olika utformningar av sjukhuset föreslagits med skiftande kostnadsberäkningar. När landstingsfullmäktige efter sju års utredningsarbete fattade beslut om byggande av NKS, med en nybyggnadsvolym i kvadratmeter preciserad, beslutades också om en ram för den totala nybyggnadsinvesteringen på ca 14,1 miljarder kronor, uttryckt i 2007 års penningvärde. Ramen inkluderade inte diverse utrustningsinvesteringar, bl.a. i medicinteknisk utrustning, vilka bedömdes behöva upphandlas i närmare anslutning till sjukhusets driftstart då beslut finns om sjukhusets mer konkreta verksamhetsinnehåll. I tjänsteutlåtandet i samband med Landstingsfullmäktiges tilldelningsbeslut i april 2010 (LS 1003-0255), jämfördes den tidigare beslutade ramen på 14,1 miljarder kronor i 2007 års penningvärde med den byggkostnad på 14,5 miljarder kronor som förslaget till OPS-avtal innehöll. Efter olika justeringar för att göra siffrorna jämförbara (bl.a. uppräkning av penningvärde och exkludering av finansieringskostnaden på 1,8 miljarder kronor) var tjänsteutlåtandets bedömning att OPS-avtalets byggkostnad låg ca 2 procent (ca 250 miljoner kronor) över den tidigare beslutade ekonomiska ramen för investeringskostnader. Tilldelningsbeslutet till Skanska/Innisfree den 8 juni 2010, inklusive godkännandet av det föreslagna avtalets Finansiella Modell, kan betraktas som ett förnyat rambeslut vad gäller investerings- och driftskostnader, dock med den uttryckliga exkluderingen av kostnader för t.ex. medicinteknisk utrustning och landstingets andra egna investeringar. 16
4. HUR HAR LANDSTINGETS KOSTNADER FÖR NKS UTVECKLATS I FÖRHÅLLANDE TILL AVTALET FRÅN JUNI 2010?
4. HUR HAR LANDSTINGETS KOSTNADER FÖR NKS UTVECKLATS I FÖRHÅLLANDE TILL AVTALET FRÅN JUNI 2010? Landstingets kostnader för NKS fördelar sig på en rad poster, som i vissa fall följer av det OPS-avtal som slöts i juni 2010. I andra fall är kostnaderna en konsekvens av tilläggsavtal som slutits efter juni 2010 eller av andra investeringsbeslut som fattats av landstinget efter juni 2010. 4.1 Kostnader för OPS-avtalet Landstingets kostnader för OPS-avtalet består i tre former av ersättningar som under byggande och drift betalas till Projektbolaget: resultatbaserade betalningar under byggtiden, engångsbetalningar vid färdigställande av vissa faser (delar av sjukhuset) samt vederlag för den färdigställda fasen under återstoden av kontraktstiden. Landstingets betalningar till och med 2040 specificerades vid landstingsfullmäktiges beslut och vid undertecknande av avtal i den s.k Finansiella Modellen (se närmare i rapportens kapitel 7). De framtida betalningar till Projektbolaget på drygt 52 miljarder kronor som angavs vid OPS-avtalets undertecknande (Financial Close) fördelade sig enligt tabell 1 sett över tid och ersättningsform. Vederlagens successivt tilltagande storlek bygger på olika årliga indexeringar. Delar av vederlaget är kopplat till konsumentprisindex. Tabell 1 från tiden för Financial Close i juni 2010 bygger på en förväntad KPI-justering med 2 procent per år. Utvecklingen av KPI har 2010-2015 varit lägre än så. Det är anledningen till att vid årsskiftet 2015/16 beräknades de sammantagna betalningarna och vederlagen uppgå till 52 233 080 tkr, dvs 4 539 tkr lägre än beloppet som angavs vid avtalets undertecknande. 1 Minskningen innebär dock inga reala kostnadsminskningar, eftersom den uteslutande bygger på en lägre inflationstakt än beräknat. Tabell 1. Landstingets betalningar till Projektbolaget under avtalstiden (beräknat vid Financial Close), tkr TSEK Vederlag Resultatbaserad betalning Engångsbetalning Källa: SLL Tjänsteutlåtande LS 1008-0623, 2010-09-27 Summa 2010 594 000 594 000 2011 1 072 045 1 072 045 2012 1 964 1 073 256 1 075 220 2013 52 564 1 026 920 500 000 1 579 485 2014 69 944 1 177 613 342 861 1 590 417 2015 81 199 1 026 097 1 107 296 2016 252 472 921 597 525 119 1 699 188 2017 721 141 428 972 1 150 113 2018 1 673 026 1 673 026 2019 1 690 035 1 690 035 2020 1 707 385 1 707 385 2021 1 725 081 1 725 081 2022 1 743 131 1 743 131 2023 1 761 543 1 761 543 2024 1 780 323 1 780 323 2025 1 799 478 1 799 478 2026 1 819 016 1 819 016 2027 1 838 945 1 838 945 2028 1 859 273 1 859 273 2029 1 880 007 1 880 007 2030 1 901 156 1 901 156 2031 1 992 728 1 992 728 2032 1 944 731 1 944 731 2033 1 967 175 1 967 175 2034 1 990 067 1 990 067 2035 2 013 417 2 013 417 2036 2 037 234 2 037 234 2037 2 061 528 2 061 528 2038 2 086 307 2 086 307 2039 2 111 582 2 111 582 2040 1 056 686 1 056 686 Summa 43 549 138 7 320 500 52 237 619 18 1 Beloppet 4.539 tkr skiljer sig från tabell som redovisas i avsnitt 7.6.1.1, vilket beror på att det baseras på omräkning av KPI t.o.m mars 2016.
Landstingets ersättningar till Projektbolaget täcker ett antal kostnadskomponenter som redovisas i den Finansiella Modellen och specificeras i den redovisningsmodell som SLL 2 upprättat för att beräkna kostnader och för bokföringen av NKS-projektet. I landstingsfullmäktiges beslutsunderlag inför tilldelningsbeslutet i juni 2010 (LS 1003-0255) specificerades inte omfattningen för var och en av dessa kostnadskomponenter för hela avtalstiden, utöver det som betecknades som Byggkostnader, vilka angavs till 14,5 miljarder kronor. Därutöver ingår i redovisningen Påslag/indirekta kostnader, Ränta till Projektbolaget, Underhållskostnader samt Rörelsekostnader. Prognoserna för hela avtalstiden fram till 2040 för dessa kostnadskomponenter, som alltså är det som bygger upp skulden till Projektbolaget, summerade 2015-12-31 till 52 233 080 tkr, det vill säga motsvarande belopp som de totala vederlagen och betalningarna, och fördelar sig enligt redovisningsmodellen på följande sätt. Tabell 2. Kostnader som bygger SLL:s skuld till Projektbolaget, tkr Beskrivning Ackumulerat utfall vid utgången av 2015 Byggnation enligt projektavtal 14 695 362 Påslag/indirekta kostnader 824 098 Finansiella kostnader 17 378 468 Projektbolaget Underhållskostnader 4 295 667 Rörelsekostnader 15 039 485 4.2 Tillkommande kostnader Utöver ovanstående kostnader som följer direkt av OPS-avtalet, redovisas i SLL:s redovisningsmodell NKS-relaterade finansiella kostnader som inte preciserades vid tilldelningsbeslutet i juni 2010. Därutöver redovisas i SLL:s övriga finansiella redovisning ytterligare NKS-relaterade kostnader som inte ingick i OPS-avtalet. 4.2.1 Landstingets finansiering av OPS-avtalet I SLL:s redovisningsmodell hanteras, tillsammans med vederlagen, de resultatbaserade betalningarna och engångsbetalningarna, också den upplåning som SLL gör för att finansiera ersättningarna till Projektbolaget. Projektet som omfattas av OPS-avtalet finansieras dels genom att Projektbolaget satsar eget kapital och lånar upp pengar från externa finansiärer, dels genom betalningar som SLL gör till Projektbolaget i form av resultatbaserade betalningar och engångsbetalningar. För att SLL skall kunna genomföra betalningarna sker en intern upplåning och en intern skuld byggs succesivt upp i om med detta. Redovisningsmodellen beräknar storleken på den interna skulden och räntan på denna för respektive månad. Den interna skulden kommer att byggas upp under byggfasen. Hur den kommer att utvecklas under driftfasen är beroende av i vilken takt amorteringar görs, vilket i dagsläget inte är beslutat. En närmare beskrivning av SLL:s finansiering av OPS-avtalet finns i rapportens kapitel 7.7 och 7.8. Summa kostnader inom ramen för OPS-avtal, exkl tilläggsavtal 52 233 080 Källa: SLL:s redovisningsmodell för NKS-projektet En närmare beskrivning av kostnadskomponenterna finns i rapportens kapitel 7.7. 2 Redovisningsmodellen redogörs utförligt för i rapportens kapitel 7. 19
4.2.2 SLL:s egna NKS-relaterade byggutgifter Det finns ett antal investeringar som är NKS-relaterade men som ej ingår i OPS-avtalet. Dessa benämns ofta som NKS relaterade byggutgifter. Dessa består av t.ex. expropriering, förberedande mark-, rivnings- och ombyggnadsarbeten. Även kostnader för OPS-upphandlingen redovisas under denna rubrik. I tabell 3 listas de ackumulerade kostnaderna för denna kategori samt den budget SLL beslutat. 4.2.3 Om- och tillbyggnad Thorax, Lab, ALB Utöver det som regleras i OPS-avtalet krävs ombyggnation av ett flertal omkringliggande byggnader för att uppnå önskvärd kapacitet på det nya sjukhuset. Thorax (N-kvarteret) och Laboratoriekvarteret (L-kvarteret) omdanas och blir en integrerad del av NKS. Även en kommande anpassning och ombyggnad av Astrid Lindgrens Barnsjukhus (ALB) finns med i budgeten. De ackumulerade kostnaderna för denna kategori samt budget framgår av tabell 4. Tabell 3. SLL:s egna NKS-relaterade byggutgifter, tkr Beskrivning Pågående ny- till och omybyggnad Evakuaring (inkl. avskrivningar) Ackumulerat utfall vid utgången av 2015 178 254 168 300 Beräknad total utgift enligt budget 2016 Tabell 4. SLL:s kostnader för Thorax, Lab, ALB, tkr Beskrivning Ackumulerat utfall vid utgången av 2015 Beräknad total utgift enligt budget 2016 Thorax ombyggnad 3 941 735 000 Lab kvarteret anpassning till NKS 26 591 88 000 Huvudprojekt NKS 148 691 OPS-Upphandling 60 030 Funktionsbeskrivning teknik 46 440 ALB Verksamhetsanpassning media ALB ombyggnation verksamhetsutveckling 128 000 300 000 Kommunikation 34 702 Övrigt 147 123 Summa 783 540 1 291 900 Källa: SLL:s redovisning (Bilaga C1 Investeringar vård inkl fastigheter och annan verksamhet NKS Bygg, 2016-01-31) samt SLL:s budget 2016 En närmare beskrivning av SLL:s egna NKS-relaterade byggutgifter finns i rapportens kapitel 7.7. Summa 30 532 1 251 000 Källa: SLL:s redovisning (Bilaga C1 Investeringar vård inkl fastigheter och annan verksamhet NKS Bygg, 2016-01-31) samt SLL:s budget 2016 En närmare beskrivning av de tillkommande investeringarna finns i rapportens kapitel 7.8. 20
4.2.4 Utrustningsinvesteringar Inför OPS-upphandlingen klargjordes att olika typer av utrustning, t.ex. medicinteknisk och informations- och kommunikationsteknisk sådan samt inredning, inte ingick i upphandlingen. I de förstudier gällande MTU som successivt utfördes och beslutades om per utrustningskategori under främst åren 2012 och 2013 prövades möjligheten till flytt av befintlig byggnadspåverkande utrustning, men det konstaterades i varje fall att detta skulle få för stora konsekvenser på den pågående verksamheten och att ny byggnadspåverkande utrustning därför behövde köpas in (vilket var i linje med landstingets investeringsbeslut gällande MTU som tagit höjd för detta). Styrgruppen för MTU/IKT beslöt sålunda i samband med att varje förstudie godkändes att köpa in ny utrustning. Befintlig utrustning som inte är byggnadspåverkande, d v s lös utrustning flyttas med från befintliga verksamheten om den fungerar i sitt sammanhang och om den inte har för kort kvarvarande teknisk livslängd. Tabell 5. SLL:s kostnader för utrustningsinvesteringar, tkr Beskrivning Medicinteknisk utrustning (MTU) Information- och kommunikationsteknik (IKT) Ackumulerat utfall vid utgången av 2015 Beräknad total utgift enligt budget 2016 611 190 2 890 000 202 619 767 000 Inredning 16 249 160 000 Annan utrustning 3 987 442 000 Summa 834 045 4 259 000 Källa: SLL:s redovisning (Bilaga C1 Investeringar vård inkl fastigheter och annan verksamhet NKS Bygg, 2016-01-31) samt SLL:s budget 2016 En närmare beskrivning av utrustningsinvesteringarna finns i rapportens kapitel 10. 4.2.5 Tilläggsavtal Tilläggsavtal till OPS-avtalen kan tillkomma av flera olika anledningar, t.ex. ändrade krav eller specificering av krav som ej var definierade vid tecknandet av avtalet. Finansieringen av dessa tilläggsavtal gör SLL med egna medel vilket innebär att skulden till Projektbolaget inte ökar av den anledningen. Däremot kommer vederlaget att justeras på grund av tilläggsavtalen till följd av förändrade kostnader för tekniska förvaltningstjänster, servicetjänster och underhåll. Landstingets beslutade totala budget för tilläggsavtal är 1 512 000 tkr. Fram till 31 december 2015 fanns det 47 tilläggsavtal undertecknade till ett värde av 1 403 162 tkr. Tabell 6. SLL:s kostnader för tilläggsavtal, tkr Beskrivning Ackumulerat utfall vid utgången av 2015 Beräknad total utgift enligt budget 2016 Summa 1 403 162 1 512 000 Källa: Utvärderingens Bilaga 1 samt SLL:s budget 2016 En närmare beskrivning av tilläggsavtalen finns i rapportens kapitel 7.8. 4.3 Sammanställning kostnader inom OPSavtalet och övriga kostnader relaterade till NKS Prognosen i redovisningsmodellen, daterad 31 december 2015, för ersättningarna till Projektbolaget för OPS-avtalet, visar på en samlad kostnad till år 2040 som är 4,5 miljoner kronor lägre än det belopp som angavs vid Financial Close, 30 juni 2010. Utöver de skulder till Projektbolaget och de kostnader i form av ersättning till Projektbolaget som SLL har, redovisar SLL ytterligare skulder och kostnader som är förknippade dels med finansiering av ersättningarna till Projektbolaget, dels med olika former av tillkommande investeringar. Terminologin gällande begreppen investeringar, utbetalningar och kostnader används inte sällan på ett inkonsekvent sätt i olika publika sammanställningar och diskussioner. Kostnader och utbetalningar kan skilja sig åt. Det finns också olika tolkningar gällande t.ex. vad som ska klassificeras som finansiella kostnader respektive rörelsekostnader. Klassificeringarna av komponenterna i tabell 7 utgår från SLL:s redovisningsmodell. 21
I tabell 7 redovisas SLL:s sammantagna kostnader för NKS till år 2040, såsom de återfinns i SLL:s redovisningsmodell för NKS-projektet, samt i SLL:s finansiella redovisning i övrigt. En närmare beskrivning av SLL:s sammantagna kostnader finns i rapportens kapitel 7.8. Tabell 7. SLL:s sammantagna kostnader för NKS till år 2040, tkr Komponent Redovisat värde för anläggningen, varav Byggnation enligt projektavtal Källa: SLL:s redovisningsmodell för NKS-projektet samt SLL:s budget 2016 Totalt 18 535 423 14 695 362 Aktiverad ränta 3 015 963 Indirekta kostnader/pålägg 824 098 Avgår aktiverad ränta -3 015 963 enl ovan Finansiella kostnader 17 378 468 Projektbolaget Underhållskostnader (drift) 4 295 667 Rörelsekostnader (drift) 15 039 485 Summa inom OPS-avtalet 52 233 080 Tilläggsavtal 1 512 000 Aktiverad ränta SLL:s 617 908 finansiering OPS Summa inom OPSavtalet 54 362 988 inkl. Tilläggsavtal och aktiverad ränta intern finansiering Utrustningsinvesteringar 4 259 000 SLLs egna investeringar 1 292 000 Om- och tillbyggnad Thorax, 1 251 000 Lab och ALB Aktiverad ränta SLL egna 91 778 investeringar Summa 61 256 766 4.4 Vilka kostnadsmässiga osäkerheter kvarstår inför färdigställandet av NKS? En i flera sammanhang påtalad aspekt av avtalet är att det ger en förutsägbarhet om hur stora landstingets kostnader kommer att bli för den del av sjukhuset som omfattas av OPS-avtalet. Som ovanstående genomgång visat, har SLL:s samlade kostnader för NKS förändrats sedan OPS-avtalet slöts i juni 2010. I utvärderingen har också en bedömning gjorts av kvarstående kostnadsmässiga osäkerheter, kopplade till såväl själva OPS-avtalet som till andra investeringar. 4.4.1 Ytterligare tilläggsavtal De tilläggsavtal som undertecknats fram till 31 december 2015 är 47 till antalet med en kostnad på ca 1400 miljoner kronor, vilket kan relateras till den av landstinget beslutade totala budgeten för tilläggsavtal på 1512 miljoner kronor. Till dessa 47 har det sedan årsskiftet tillkommit ett antal tilläggsavtal, medan ytterligare är föremål för hantering. En sammanställning från NKS Bygg, daterad den 15 mars 2016, gav följande status på tilläggsavtalen: Efter årsskiftet 2015/16 har ytterligare 4 tilläggsavtal utfärdats 19 tilläggsavtal är under hantering 17 ändringsförfrågningar (som därefter kan behöva beredas som tilläggsavtal) är under hantering Utvärderingens bedömning är att förhållandena vid årsskiftet 2015/16 var sådana att det kan förväntas att ytterligare tilläggsavtal kommer att behöva beslutas innan NKS:s sista del överlämnas av Projektbolaget under 2018. Detta ska ses i ljuset av att det vid årsskiftet 2015/16 återstod ett utrymme för ytterligare tilläggsavtal på ca 100 miljoner kronor inom ramen för beslutad budget. I SLL:s budget 2016 från 18 november 2015 framgår också att Ett större antal nya ändringsförfrågningar har inkommit för bedömning och beräkning av investeringsbelopp. Flera av dessa är till stor del kopplade till byggnadspåverkande utrustningsinvesteringar. I de fall ändringarna leder till tilläggsavtal får investeringen hänskjutas till 2017 års budgetprocess. 4.4.2 Förändringar i sjukhusverksamheten En av de bakomliggande orsakerna till tillkomsten av tilläggsavtal, är att de sker förändringar i den planerade sjukhusverksamheten. Detta kan innebära nya krav på de byggnader som är under uppförande. De kan behöva projekteras om eller byggas om i de fall byggnationen påbörjats. Förändringar i sjukhusverksamheten är en naturlig del i byggandet och i drifttagandet av ett nytt sjukhus. Detta utgör en risk för tillkommande kostnader för NKS. Det kan dock konstateras, att vid ändringar i planerad byggnation, som beror på ändrade verksamhetskrav, så är konsekvenserna vanligen kända vid beslutstillfället på så sätt att fördelarna med ändringen bedöms överstiga nackdelarna i form av ökade kostnader. 22
4.4.3 OPS-avtalets påverkansbara kostnadsoch betalningskomponenter En rad påverkansbara komponenter som följer av OPS-avtalets konstruktion kommer att avgöra den närmare storleken på kommande betalningar och vederlag från SLL till Projektbolaget. Avtalet innehåller ett antal parametrar som reglerar de ersättningar SLL betalar. Listade punkter nedan kan medföra såväl högre som lägre kostnader för landstinget, både i nominella och reala belopp. Även på finansieringsområdet finns parametrar som SLL i varierande grad kan påverka, med potentiellt stor betydelse för de framtida betalningarna och kostnaderna för NKS. Fullgörandebrister och otillgänglighetsgrund Om Projektbolaget inte svarar upp mot de åtagande som de har enligt avtalet, kan detta komma att medföra justeringar, dvs nedsättning, av vederlaget. Volymjusteringar Om volymerna gällande t.ex tvätt och sopor avviker från de basvärden som fastställdes vid Financial Close kommer detta att påverka vederlagen, antingen genom att öka eller minska. Refinansiering Den osäkerhet som bedöms kunna ha störst påverkan på SLL:s framtida kostnader för NKS, gäller en eventuell refinansiering. Avtalet ger utrymme för Projektbolaget att genomföra en refinansiering efter skriftligt godkännande från SLL. Projektbolaget skall även lämna information om refinansieringen och ge SLL rätt att granska denna. Det är rimligt att anta att en refinansiering kommer att genomföras i framtiden, även om det i dagsläget inte finns något beslut om en sådan. Det är också rimligt att anta att en framtida refinansiering kan leda till sänkta finansieringskostnader när byggnationen är färdigställd och projektrisken därmed har minskat. Dock har Projektbolaget genomfört räntesäkringsarrangemang för att säkerställa att räntan är knuten till lånen från affärsbankerna under hela avtalstiden. Ett förtida avbrytande av dessa räntesäkringsarrangemang kommer att kunna ge upphov till betydande kostnader. Sammantaget föreligger därför osäkerheter kring hur en refinansiering skulle påverka SLL:s framtida kostnader för NKS. KPI-justeringar I och med att justering utifrån konsumentprisindex (KPI) ska ske av delar av vederlaget varje år, kommer ersättningarnas storlek att påverkas. Detta kan medföra både ökade och minskade kostnader jämfört med vad som vid årsskiftet angavs i SLL:s redovisningsmodell, beroende på KPI-utvecklingen. En ren KPI-justering av hela vederlaget skulle inte medföra en reell påverkan på kostnaderna, utan bara en nominell. Eftersom delar av vederlaget inte KPI-justeras föreligger dock sammantaget en viss osäkerhet också om de reala kostnaderna. 23