RAPPORT. Översyn av tillämpningen av strandskyddslagstiftningen

RAPPORT Översyn av tillämpningen av strandskyddslagstiftningen 2013-05-31, reviderad 2013-06-26, 2013-07-01 Upprättad av: Anne Thorén, Susanna Nilsson, Anna Gustafsson, Johanna Farelius och Eva-Britt Eklöf Petrusson

Kund Naturvårdsverket 106 48 Stockholm Org.nr: 202100-1975 Konsult WSP Sverige AB 121 88 Stockholm Org.nr: 556057-4880 Kontaktpersoner Björn Pettersson Naturvårdsverket Enheten för regeringsuppdrag och remisser (Ur) Avdelningen för uppdrag (U) Telefon: 010-698 11 74 E-post: bjorn.pettersson@naturvardsverket.se Anne Thorén WSP Environmental, Mark och Vatten 121 88 Stockholm-Globen Visit: Arenavägen 7 Telefon: 010-722 81 39, 010-722 5000 e-post: anne.thoren@wspgroup.se 2 (200)

1 Sammanfattning Naturvårdsverket och Boverket har gett WSP i uppdrag att göra en nationell kartläggning och, för vissa delar, en analys över hur reglerna för strandskydd tillämpas. I uppdraget ingår även att analysera om det finns några regionala skillnader i hur bestämmelserna tillämpas. Slutligen ingår i uppdraget att om möjligt lämna förslag till förbättringar. Uppdraget består av fyra delar; Del 1 - Uppföljning av tillämpningen av bestämmelserna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen (så kallade LIS-områden) Del 2 - Sammanställning av beslut om upphävanden av strandskyddet genom detaljplan med stöd av 7 kap. 18 c MB Del 3 - Granskning strandskyddsdispenser Del 4 - Analys av konsekvenserna av om lättnader för mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden införs. WSP:s analys visar att vissa övergripande slutsatser kan dras oavsett om det gäller tillämpning av bestämmelserna i samband med fysisk planering eller vid dispensgivning i enskilda ärenden. Dessa slutsatser beskrivs nedan under rubrikerna, Målkonflikter och motstridigheter, Tillämpningen samt Lokala och regionala skillnader. I denna sammanfattning finns även en redovisning för respektive uppdragsdel samt WSP:s förslag till förbättringar. 1.1 Målkonflikter och motstridigheter Enligt gällande lagstiftning råder ett generellt strandskydd längs med de svenska stränderna. Syftet med strandskyddet är att dels att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandsområdena och dels långsiktigt bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Ofta sammanfaller de båda skyddssyftena för ett och samma område men det förekommer också att ett av syftena överväger 1. Oavsett ska skyddet vara detsamma. 2009 och 2010 ändrades dock bestämmelserna så att strandskyddet under vissa förutsättningar differentieras med syfte att gynna landsbygdsutveckling. Syftet med ändringarna var att öka det lokala och regionala inflytandet och genom att under vissa förutsättningar möjliggöra byggnation i strandnära lägen gynna landsbygdsutveckling. Ett problem i tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna är enligt WSP:s bedömning den inneboende målkonflikt som nu finns i bestämmelserna. Samtidigt som lagstiftaren är angelägen om att värna om strandskyddet vill lagstiftaren uppmuntra att i vissa delar av landet och under vissa förutsättningar bebygga just strandområdena för att gynna landsbygdsutveckling. Vidare innebär myndighetsstrukturen i sig med olika myndigheter med olika målbild och uppdrag en risk för svårigheter att på ett konsekvent sätt få genomslag för strandskyddslagstiftningen på det sätt lagstiftaren åsyftat. Enligt WSP:s uppfattning bidrar målkonflikten i bestämmelserna och myndighetsstrukturen till att tillämpningen av lagstiftningen differentieras på regional och lokal, och t.o.m. individuell nivå på sätt som inte har stöd i lagstiftningen. 1 Prop. 2008/09:119 s 31 3 (200)

Det finns även en geografisk intressekonflikt vid tillämpningen. Det är ofta samma stränder som har höga värden för friluftsliv och djur- och växtliv som även är attraktiva för bebyggelse. När det gäller områden med bebyggelsetryck finns också ofta en stark drivkraft att bygga strandnära. I områden utan bebyggelsetryck synes inte samma drivkraft finnas att bygga strandnära. För kommuner i glesbygd finns intresse av att skapa landsbygdsutveckling men samtidigt kan spridd bebyggelse medföra problem och ökade kostnader till följd av åtaganden och skyldigheter vad gäller kommunal service. Det är starka intressen och viljor som kan stå emot varandra vid planering eller prövning av enskilda strandskyddsärenden. Skyddsintressen ställs mot exploateringsintressen. Det krävs dock särskilda skäl för att meddela dispens eller upphäva strandskyddet. 2 I det enskilda ärendet ska också en avvägning göras mellan de allmänna intressena och det enskilda intresset. 3 En inskränkning i den enskildes rätt att använda marken får inte gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. 1.2 Tillämpningen Utgångspunkten vid all prövning avseende strandskydd är syftet med strandskyddet det vill säga att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och bevara goda livsvillkor för djur-och växtlivet på land och i vatten. Det största problemet vid tilllämpningen av bestämmelserna bedömer WSP vara kunskapen och förståelsen för syftet med bestämmelserna samt hur syftet ska vägas in i prövningarna. När det gäller vid tillämpning av vissa bestämmelser 4 krävs t.o.m. att beslutet ska vara förenligt med syftet med förbudet. 5 Det gäller bland annat strandskyddsdispenser men också utpekande av områden för landsbygdsutveckling. Den aktuella bestämmelsen omfattar dock inte upphävande av strandskyddet med stöd av 7 kap. 18 MB. Såväl i hanteringen av planer som i dispensbeslut berörs syftena med strandskyddet i liten utsträckning. Syftena nämns men det saknas ofta en motivering till hur bedömningen gjorts och vilka underlag som har legat till grund för bedömningen. I princip redovisas aldrig hur syftena påverkas i ett långsiktigt tidsperspektiv. Generellt är det därför svårt att dra några slutsatser av hur kommunerna har resonerat när de har bedömt att till exempel en planerad byggnation eller upphävande av strandskyddet inför en detaljplaneläggning förhåller sig till syftet med strandskyddsbestämmelserna. WSP gör mot bakgrund av ovanstående bedömningen att det brister i handläggningen i såväl kunskapen som förståelsen för att bedöma hur en plan eller åtgärd kommer att påverka syftet med bestämmelserna. Tillämpningen av bestämmelserna försvåras vidare av att definitioner av centrala begrepp saknas. Det gäller grundläggande begrepp som sjö och vattendrag men också mer specifika begrepp som normal strandlinje, avskiljande väg med mera. I avsaknad av definitioner förekommer det att länsstyrelserna, ibland tillsammans med kommunerna, tagit fram egna definitioner för att underlätta tillämpningen. Bristen av definitioner gör att tillämpningen blir mindre förut- 2 7 kap. 18 a 18 d miljöbalken 3 7 kap. 25 miljöbalken 4 7 kap. 18 a 18 e miljöbalken 5 7 kap. 26 miljöbalken 4 (200)

sebar beroende på vilken instans och vilken del av landet prövningen sker. Det medför vidare att olika bedömningar görs vilket innebär bristande enhetlighet. Även när det gäller begrepp som landsbygdsutveckling saknas definitioner. Det är möjligen ett svårare begrepp att definiera eftersom det innehåller flera olika parametrar. Dock innebär bristande förklaringar och vägledning samt eventuella definitioner att inte heller här blir framtagandet av LIS-planer i olika kommuner jämförbara med varandra. För att tillämpningen ska bli mer enhetlig och stämma bättre överens med lagstiftarens intentioner behöver enligt WSP:s uppfattning även de särskilda skälen utvecklas, det gäller framför allt Ianspråktagen mark, som idag används på ett allt för skiftande sätt. Det skulle sannolikt dessutom underlätta tillämpningen om även åtgärder som gagnar syftena med bestämmelserna kunde utgöra särskilda skäl. 1.3 Lokala och regionala skillnader Syftet med de nya reglerna som trädde ikraft 2009 och 2010 var bland annat att öka det lokala och regionala inflytandet över strandskyddet. Det innebär således att lagstiftningen därmed ska ge ett visst utrymme för lokala och regionala skillnader. Utgångspunkten i tillämpningen ska dock vara att lagstiftningen gäller över hela landet och att lika fall ska bedömas lika. Skillnaderna i tillämpningen finns både på regional och på lokal nivå. Dessa skillnader härrör enligt WSP:s bedömning inte enbart från lagändringarna 2009 och 2010 utan kan bottna i skillnader i tillämpningen som förekommit sedan länge enligt tidigare gällande lagstiftning. Den mest betydelsefulla skillnaden i den lokala och regionala tillämpningen är de generella avgränsningar som många länsstyrelser tillämpar och som ofta hänför sig till beslut fattade enligt tidigare gällande lagstiftning. Det bör påpekas att det idag inte finns stöd för att göra sådana generella avgränsningar av strandskyddet enligt gällande lagstiftning utan att strandskydd gäller vid samtliga insjöar och vattendrag. Att det i olika län tillämpas olika avgränsningar för vilka områden som omfattas av strandsskydd innebär att tillämpningen också skiljer vad gäller meddelande av strandskyddsdispenser och upphävande av strandskydd i detaljplaner. Samma åtgärd kan därför kräva strandskyddsdispens i ett län men i inte i ett annat. Av studien framgår inte eventuella lokala och regionala skillnader i tillämpningen i de fall det inte blir fråga om någon prövning till exempel till följd av lokala policydokument och handläggningsrutiner. Det kan till exempel vara fråga om att det inför en åtgärd tas en informell kontakt med myndigheterna som signalerar att det inte krävs dispens. I dessa fall fattas inte något formellt beslut varför den typen av hantering är svår att följa upp genom en studie av fattade beslut och meddelade domar. När det gäller framtagande av LIS-planer finns det stora skillnader vad gäller kommunernas arbete att identifiera och avgränsa LIS-områdena. Kommunerna tolkar på olika sätt vad ett LISområde är och hur ett sådant ska pekas ut. Det skiljer vidare mellan kommunerna hur man arbetar med kriterier för landsbygdsutveckling och hur man säkerställer att syftena med strandskyddet tillgodoses. En del kommuner redovisar urvalskriterierna på ett tydligt sätt, andra inte. Av granskningen av detaljplaner framgår att antalet upphävanden av strandskyddet i detaljplaner med stöd av 7 kap. 18 c MB varierar mellan länen. Att antalet upphävanden i detaljplaner varierar kan bero på att kommunen inte har beslutat om något upphävande under 2012 eller att någon form av regional eller lokal avgränsning av bestämmelserna tillämpas. Av de granskade planerna har ett fall lokaliserats där kommunens beslut upphävts av länsstyrelsen, vilket betyder 5 (200)

att inga regionala skillnader för denna fråga kan noteras. Detta kan tyda på att länsstyrelsen genom samråd och granskning förmedlar sina synpunkter och invändningar och att kommunen inför antagandet av planen har gjort de anpassningar och förtydliganden som påpekats av länsstyrelsen. En annan tolkning kan vara att länsstyrelsen inte upphäver kommunernas beslut även om det kan finnas skäl för detta. Av de domar som gåtts igenom går vidare att dra slutsatsen att man tillämpar den s.k. proportionalitetsprincipen på olika sätt i olika instanser. Den enskildes intressen väger generellt tyngre i de lägre instanserna än slutligen hos Mark- och miljööverdomstolen. När det gäller regionala skillnader i dispensgivning är den mest betydelsefulla skillnaderna de avgränsningar som länsstyrelserna tillämpar, se ovan. Avgränsningarna innebär att det finns regionala skillnader redan i urvalet av vad som prövas och därmed har granskats. Antalet dispenser varierar mellan länen och även mellan kommunerna. Kommunerna i Västra Götalands län och Stockholms län står för en stor andel av del totala antalet dispensbeslut. Tillämpningen skiljer sig åt regionalt, lokalt med även på handläggarnivå. Till exempel bedömdes kommunbesluten i Värmland, Gävleborg och Dalarnas län vara formellt sämre än de i till exempel Västra Götalands län. Även mellan kommunerna kunde skillnader konstateras. Generellt sätt var mindre kommuners beslut formellt sett sämre än de större. Även länsstyrelsen hantering vid en eventuell överprövning skiljer sig åt. En länsstyrelse har till exempel formaliserat sitt arbete så att det klart framgår om ett ärende kommer överprövas eller inte. För övriga län är detta mer oklart. Då Länsstyrelserna har relativt få egna dispensbeslut under granskningsperioden är det svårt att dra några slutsatser om regionala skillnader. Utifrån Naturvårdsverkets statistik för 2012 kan man dock se regionala skillnader i såväl andel av det totala antalet beslut som andel avslag. 1.4 Landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS) Fram till december 2012 har minst 51 av Sveriges kommuner 6 i sin översiktsplan, i ett tematiskt tillägg eller genom en fördjupning av översiktsplanen (härefter refererat till som LIS-planer ) pekat ut områden som har bedömts som lämpliga för landsbygdsutveckling. Baserat på sammanställningen från de 51 kommunerna har totalt cirka 800-1000 LIS-områden pekats ut. Enligt det insamlade materialet har, under samma tidsperiod, strandskyddet upphävts med stöd av 7 kap.18 d MB i totalt tio detaljplaner 7. Strandskyddet har upphävts i sju kommuner i sex län. I ett fall har kommunens beslut upphävts av länsstyrelsen. Intressant att notera är att endast sju kommuner hittills upphävt strandskyddet med stöd av 7 kap. 18 d, vilket ska jämföras med att minst 51 kommuner arbetat med att ta fram LIS-planer. LIS-planer har antagits i alla län utom två. I Stockholms och Gotlands län har inga planer antagits. Gotlands län innehåller bara en kommun och i Stockholms län finns sannolikt inte de lagliga förutsättningarna för att peka ut LIS-områden. 6 Antalet studerade LIS-planer baserar sig på uppgifter från Boverket som i sin tur erhållit uppgifterna från länsstyrelserna. Uppgifterna är inte kompletta och enligt Boverket har troligen några fler kommuner än vad som rapporterats in antagit en LIS-plan. Eftersom information saknas om vilka dessa kommuner är har dessa inte tagits med i sammanställningen. 7 Till följd av den snäva tiden för datainsamling kan det vara så att alla planer inte kommit med i granskningen och att det faktiska antalet planer faktiskt är större. 6 (200)

Det finns en stor spännvidd i hur kommuner väljer att redovisa LIS-områden i sina planhandlingar. Utifrån genomgångna planer är WSP:s bedömning att kommunerna generellt sett är generösa i sina utpekanden av LIS-områden, såväl till antalet som till ytan. Det kan finnas behov av att ytterligare förtydliga vad LIS-områden egentligen är och hur kommunerna förväntas redovisa dessa geografiskt i planhandlingen. Granskningen av planerna visade att den vanligaste inriktningen för landsbygdsutveckling är bostäder, följt av turism/friluftsliv och, slutligen, näringsverksamhet (annat än för turism/friluftsliv). Några kommuner har inte pekat ut inriktningar för sina LIS-områden. Dessa kommuner har ofta pekat ut många LIS-områden. När det gäller landsbygdsutveckling kan det enligt bestämmelserna endast komma på fråga att få uppföra byggnader i strandnära läge för de fall det strandnära läget leder till landsbygdsutveckling och det inte motverkar att det långsiktiga skyddet av strändernas natur- och friluftsvärden upprätthålls. Det är således det strandnära läget i sig som ska bidra till landsbygdsutveckling. Enligt WSPs uppfattning bör bestämmelsen motsatsvis kunna tolkas såsom att om motsvarande bebyggelse uppfördes någon annanstans utanför strandområdet skulle motsvarande bidrag till landsbygdsutvecklingen inte bli aktuellt. I många av de granskade LIS-planerna förs ett generellt resonemang om varför det strandnära läget är viktigt för utveckling av landsbygden. Ofta nämns att strandzoner är attraktiva boendemiljöer och i vissa fall tas upp att det strandnära läget är en fördel för utveckling av verksamheter knutna till turism och frilutsliv. Vid beskrivningen av de enskilda LIS-områdena redovisas dock mer sällan behovet eller motivet för att exploatera just det specifika strandnära läget. Konsekvenserna, för exempelvis riksintressen, allmänheten och djur- och växtlivet, är ofta knapphändigt redovisade. I en majoritet av de granskade detaljplanerna där strandskyddet upphävts med hänvisning till 7 kap. 18 d MB framgår inte tydligt varför det specifika strandnära läget behövs för att främja utvecklingen av området. I vissa av de granskade detaljplanerna saknas, bortsett från hänvisningen till kommunens LIS-plan, helt motivering för på vilket sätt ett upphävande främjar landsbygdens utveckling. Enligt WSP:s uppfattning bör det utredas ytterligare på vilket sätt förhållandet att bygga strandnära leder till landsbygdsutveckling. Granskningen av LIS-planerna visade att redovisningen av riksintresseområden för natur och friluftsliv inom LIS-områden ofta relativt otydlig. I flera planer anger kommunerna att hänsyn ska tas vid en etablering inom riksintresseområdet och att ingen betydande påverkan får uppstå, men själva bedömningen av påverkan hänskjuts oftast till detaljplaneskedet och till behovsbedömningen av detaljplanen. Utifrån de samråds- och granskningsyttranden som WSP haft tillgång till framgår att länsstyrelsen oftast inte har synpunkter på redovisningen av riksintressen. I en del fall anser dock länsstyrelsen att en bedömning för hur planen påverkar värdena i riksintresseområdet saknas. För de granskade detaljplanerna där strandskyddet upphävts med stöd av 7 kap. 18 d MB tar samtliga icke ianspråktagen, allemansrättslig mark i anspråk. Ibland ligger områdena inom riksintresseområde för natur och friluftsliv. I åtminstone en granskad plan finns en målkonflikt som å ena sidan består i ett behov av att utveckla området för turism och friluftsliv och å andra sidan bevara områdets höga natur-, kultur- och friluftsvärden. Utpekande av LIS-områden är sedan endast vägledande i en prövning av ett enskilt ärende. Förutsättningarna för att särskilda skäl med hänvisning till landsbygdsutveckling kan således föreligga även i områden som inte är utpekade av kommunen. På samma sätt kan en bedömning göras att det inte föreligger särskilda skäl även om kommunen har pekat ut området. 7 (200)

1.5 Upphävande av strandskydd genom detaljplan med stöd av 7 kap. 18 c MB Under 2012 har WSP via länsstyrelserna fått uppgifter om att strandskyddet upphävts med stöd av 7 kap.18 c MB i totalt 159 detaljplaner. Enligt det inkomna materialet togs två av besluten av länsstyrelsen, medan resten var kommunala beslut. Det ska dock påpekas att WSP endast explicit efterfrågade kommunala beslut varför antalet länsstyrelsebeslut sannolikt i realiteten är fler. Flest upphävanden hade Södermanlands län (15 stycken) medan Gotland hade minst (ett upphävande där beslut togs av länsstyrelsen). Enligt det inkomna materialet upphävde totalt 92 kommuner strandskyddet i detaljplan med stöd av 7 kap.18 c MB. Det vanligaste syftet/ändamålet för att upphäva strandskyddet var för bostäder. Ingen av de studerade detaljplanerna har på ett tydligt sätt redovisat om och hur mycket allemansrättslig mark ett upphävande av strandskyddet tar i anspråk. WSP gör bedömningen att det, i relativt hög utsträckning, är svårt att avgöra om det angivna särskilda skälet enligt 7 kap. 18 c MB är korrekt. Detta gäller speciellt för skälet ianspråktagen mark (som var det vanligast förekommande skälet), vilket bland annat kan bero på att det finnas olika tolkningar av själva begreppet. Vidare noterar WSP att det inte heller är helt klart med vad som avses med skälet avskiljande exploatering/anläggning. Hit tycks kommuner även räkna exempelvis mindre vägar och liknande. WSP konstaterar också att det i de granskade detaljplanerna sällan görs en ordentlig prövning av om åtgärden är nödvändig att vidta just inom strandskyddat område. WSP bedömer att strandskyddets syften, inklusive det långsiktiga perspektivet, nämns/redovisas i relativt liten utsträckning i granskade planer. Detta gäller särskilt för de detaljplaner där strandskyddet tidigare varit upphävt och där strandskyddet åter gäller enligt 7 kap. 18 g MB. I de flesta fall är det otydligt på vilka grunder bedömningar om påverkan på strandskyddets syften är baserade. Fri passage hanteras generellt sett på ett tillfredsställande sätt, antingen genom att strandskyddet ligger kvar eller genom att området inte ingår i detaljplanen. Tomtplatsavgränsning, i form av en planbestämmelse, har endast införts i en granskad plan. 1.6 Dispenser för åtgärder WSP har granskat kommunernas och länsstyrelsernas dispensbeslut från två månader under 2012. Resultatet har analyserats och jämförts med tidigare utvärderingar av tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna. I utredningen har WSP även använt Naturvårdsverkets strandskyddsstatistik för 2012. I underlaget för granskning fanns enbart kommunernas beviljade dispensbeslut, analysen omfattar därför inte andelen avslag. Utredningen visar att bestämmelserna fortfarande tillämpas på ett varierande sätt över landet och att det finns stora brister i tillämpningen. Förståelsen och kunskapen för bestämmelserna upplevs fortfarande vara låg, detta gäller främst kommunerna. En förutsättning för att medge dispens från strandskyddsbestämmelserna är att syftet med bestämmelserna inte påverkas negativt, bedömningen ska göras i ett långsiktigt perspektiv. Av besluten framgår sällan vilka underlag som används i bedömningen och hur bedömningen görs framgår inte alls. Inte heller finns det några resonemang om hur den planerade åtgärden kommer påverka strandskyddet i ett långsiktigt perspektiv. Sedan Naturvårdsverkets redovisning 2002 har besluten blivit något bättre genom att båda syftena med bestämmelserna beaktas i högre utsträckning nu än vad som gjordes då. 8 (200)

Beslutshandlingarna har ofta en mycket låg kvalitet. Uppgifter som formellt ska finnas i beslutet (tomtplatsavgränsning och fri passage) saknas ofta eller går inte att utläsa i underlaget. Även den tekniska kvaliteten på beslutsunderlagen har stora brister, det gäller såväl innehållet i ansökan om dispens som redovisat kartmaterial. I de redovisade kartorna är det ofta svårt och utläsa de mest basala fakta som var vattenlinjen är belägen, skalstock eller norrpil. Av 20 förvaltningslagen framgår bland annat att ett beslut ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Det är således ett grundläggande krav att det av besluten ska framgå på vilken grund man fattat beslutet det vill säga motiveringen av beslutet. Av ett beslut om strandskyddsdispens ska framgå vilket av de särskilda skäl som finns i 7 kap. 18 c och d som har tillämpats. Det ska också framgå hur beslutet förhåller sig till syftet med strandskyddsbestämmelserna. Det underlättar för enskilda och föreningar som har rätt att överklaga för att förstå varför beslutet blev på det ena eller andra sättet och för länsstyrelsen i deras roll där de kan ta in beslut för prövning och sedan upphäva eller inte upphäva kommunens beslut. Det kan konstateras att en stor del av de beslut som gåtts igenom håller en förhållandevis låg nivå vad gäller angivande av skäl för besluten. Syftet med bestämmelserna beaktas undantagsvis, syftena nämns, men underlag för bedömningar och resonemang saknas i princip alltid. Uppgifter som bör redovisas i beslutet för att påverkan på syftena med bestämmelserna ska kunna bedömas saknas ofta (ianspråktas mark som är allemansrättslig tillgänglig? Berör åtgärden områden eller påverkar områden som omfattas av riksintresse för naturvården och friluftslivet, områdesskydd eller Natura 2000? 8 ). Hanteringen av de särskilda skälen upplevs emellanåt som allt för vidlyftig, det gäller speciellt det särskilda skälet ianspråktagen mark. Att de särskilda skälen numer finns preciserade i bestämmelserna har ändå förbättrat besluten och medfört en mer enhetlig tillämpning än 2002. Vid en samlad bedömning anser WSP att 15 % av de kommunala dispensbesluten är välgrundade (motsvarande bedömning för länsstyrelsen är att 24 % av besluten är välgrundade). WSP upplever att kommunernas dispensbeslut är en eftersatt grupp av beslut när det gäller grundläggande krav på underlag, handläggning och beslutsformulering. De mindre kommunernas beslut bedöms ofta vara sämre än de större kommunernas. Av de granskade kommunbesluten har 10 % överprövats av länsstyrelsen. Kommunens beslut har upphävts i 35 fall (5 % av det totala antalet). När det gäller överprövning har även en jämförelse gjorts med Naturvårdsverkets statistik för hela 2012. Den visar att 13 % av kommunernas dispensbeslut överprövades. 54 % av de överprövade besluten har helt eller delvis upphävts av länsstyrelsen. Således har en något större andel av besluten överprövats och en klart större andel beslut upphävts än vad granskningen för del av 2012 visar. En osäkerhet i granskning av de överprövade besluten är att det till stor del saknas uppgifter om att en överprövning har skett, ska ske eller inte kommer att göras. En av länsstyrelserna har dock på ett pedagogiskt sätt formaliserat sitt arbete med överprövningar genom att använda en blankett. Med denna får kommunen en respons på sitt inskickade beslut samt information om att länsstyrelsen kommer/inte kommer att överpröva ärendet. 8 Länsstyrelsen prövar dispensfrågan när det gäller åtgärden som ligger i områden som är statliga naturreservat, nationalparker eller Natura 2000-områden. 9 (200)

Vid granskningen noterades att det vid en överprövning ofta framkommer viktiga uppgifter som inte har redovisats i kommunbeslutet. Det kan vara uppgifter som är av central betydelse för att kunna bedöma om syftena påverkas av åtgärden eller inte. Exempel på sådana uppgifter är om den aktuella åtgärden påverkar riksintresse, områdesskydd, allemansrättsligt tillgänglig mark, strandskyddet är utvidgat eller om det finns andra höga naturvärden. Generellt förefaller det som om länsstyrelsernas dispensbeslut håller högre kvalitet än de flesta kommunbeslut, men när det gäller länsstyrelsernas överprövning av kommunala beslut är man mer försiktig. Den största bristen i länsstyrelsebesluten är att det inte alltid klart framgår eventuell tomtplatsavgränsning eller om fri passage föreligger samt att det inte alltid klart framgår vilket underlag länsstyrelsen har använt vid bedömningen av påverkan på syftena. 1.7 Konsekvenser av lättnader för mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden Med dagens lagstiftning kan dispens från strandskyddsreglerna endast medges för mindre sjöar och vattendrag efter prövning om något av de särskilda skäl som finns beskrivna i 7 kap. 18 c och d miljöbalken kan åberopas, och om det kan visas att strandskyddets syften fortfarande kvarstår Den rundringning som WSP gjort till alla länsstyrelser bekräftar resultaten från tidigare kartläggningar 9 där det konstateras att i många län tillämpas äldre beslut som togs enligt tidigare gällande strandskyddslagstiftning och som inte upphävts i samband med att lagstiftningen ändrats. Tillämpningen i dessa län har således inte stöd i idag gällande lagstiftning. För de flesta länsstyrelser har förutsättningarna inte ändrats sedan 2008, det vill säga samma beslut och förordnanden som beslutades om i enlighet med tidigare gällande lagstiftning i naturvårdslagen gäller som tidigare. Två av länsstyrelserna har upphävt dessa beslut helt och 10 stycken har inte upphävt de gamla förordnandena. Av dessa förordnaden kan framgå att endast vissa sjöar och vattendrag omfattas av strandskydd. Ofta hänvisas till vilka vattendrag som finns angivna på Lantmäteriets topografiska karta. Flera av de länsstyrelser som säger sig tillämpa miljöbalken strikt gör trots detta vissa avgränsningar i praktiken bland annat för diken och dammar. Flera länsstyrelser påpekar att det den stora mängden små sjöar och vattendrag samt bristande definitioner gör att en strikt tillämpning av strandskyddsbestämmelserna, det vill säga att strandskydd gäller vid alla sjöar och vattendrag, skulle medföra stora praktiska problem i tillämpningen av bestämmelserna och hanteringen av ärenden. För att åstadkomma en över landet mer likvärdig tillämpning av strandskyddsreglerna vid mindre sjöar och vattendrag är det därför intressant att utreda om vissa lättnader i lagstiftningen skulle kunna vara en framkomlig väg. Det är viktigt att komma ihåg att friluftsliv och landsbygdsutveckling har ett gemensamt mål i att bibehålla och att återskapa attraktiva strandmiljöer. Höga biologiska värden bidrar till en attraktiv strand för besökare och boende liksom att det av människan eftertraktade mötet mellan vatten och land sker i en inte alltför artificiell omgivning. Strandskyddet är i många fall en direkt förutsättning för utvecklingen av turism och friluftsliv. Samtidigt innebär sjöutsikt och direkt tillgång till strand för exempelvis bad, fiske och skridskor höga upplevelsevärden, vilket bland annat avspeglas i fastighetspriset. Det är denna intressekonflikt om marken som bidrar till att strandskyddshandläggningen ofta är mödosam. Samma strand är ofta attraktiv för olika intressen (friluftsliv, för enskilt boende, för djur- och växtliv). Lyckligt 9 Se exempelvis Naturvårdsverkets rapport 5185 10 (200)

nog är strandens attraktivitet ofta förknippad med samma attribut; bland annat orörd naturmiljö, fria siktlinjer, bullerfritt. För områden utanför högexploaterade områden är just tystnaden och frånvaron av exploatering sannolikt huvudattraktionen för boende och besökande, i annat fall lär det finnas mer lättillgängliga områden att bo och besöka. Turistverksamhet i områden utanför högexploaterade områden har därför egna drivkrafter att exploatera strandområdet varsamt genom att inte exploatera den riktigt strandnära zonen. I uppdraget ingår att ta fram ett förslag som bidrar till likvärdig tillämpning av strandskyddslagstiftningen och till att underlätta handläggningen av strandskyddsärenden. Beställarna har föreslagit följande utredningsalternativ: Jämförelsealternativet (JA) Alt 0: Dagens situation med rådande resurser och regler för att besluta om lättnader vid små sjöar och vattendrag med stöd av 7:18 p 1 MB (reglerna varierar i landet på grund av gamla länsstyrelsebeslut om lättnader). Utredningsalternativ 1 (UA1): Lättnaderna regleras direkt i lag, t.ex. enligt förslag i rapport 5185, 2002 (inkl. regel att länsstyrelsen kan besluta om strandskydd där det behövs). Sjöar under 0,5 ha och vattendrag under 1 meters bredd ska inte omfattas av det generella strandskyddet. Vid något större vattendrag, 1-6 meter bredd, minskas strandskyddet till 50 meter. Utredningsalternativ 2 (UA2): Lättnaderna regleras direkt i lag. Sjöar under 1 ha och vattendrag under 1 meters bredd ska inte omfattas av det generella strandskyddet. Utredningsalternativ 3 (UA3): I samband med kommunernas arbete med LIS-områden görs också inventeringar av små sjöar och vattendrag där lättnader i strandskyddet kan beslutas. Fordrar regeländring för att sådana lättnader ska kunna införas inom LISområde. Utredningsalternativ 4 (UA4): Dagens regler kvar länsstyrelserna tilldelas särskilda resurser att inventera och med stöd av stöd av 7:18 p 1 MB besluta om att upphäva strandskyddet i områden samt göra en översyn av gamla gällande beslut om lättnader i strandskyddet. De olika utredningsalternativen gynnar olika aktörer och syftena med strandskyddet olika mycket. Skyddet för biologiska värden är svagare med alternativen UA1 och UA2 där strandskyddet helt tas bort för småvatten och smala vattendrag än för UA3 och UA4 där enskilda prövningar görs för att motivera undantag från det generella strandskyddet. Mycket talar för att biologiska värden kopplade till strandzonen vid småvatten och mindre vattendrag är känsliga för exploatering upp till cirka 30 meter från strandkanten 10. För alla utredningsalternativen kan länsstyrelsen åberopa ett utvidgat strandskyddsområde (7 kap. 14 MB sista stycket) efter utredning funnit att det därigenom kan skydda biologiska värden. Utredningsalternativen UA3 och UA4 ger ett starkare skydd för biologiska värden, med andra ord till ett av strandskyddets syften, men nästan inget är därmed vunnet vad gäller förenkling av handläggning av strandskyddsärenden jämfört med idag då enskilda prövningar kommer att krävas för att få till undantag från det generella strandskyddet. 10 Naturvårdsverket och Boverket (2009) Handbok 2009:4 Utgåva 2, Strandskydd en vägledning för planering och prövning. 11 (200)

Utredningsalternativen UA1 och UA2 kommer sannolikt att innebära att de flesta artificiella vatten automatiskt kommer att undantas från strandskyddsreglerna, vilket är något som efterfrågats av många länsstyrelser som ett sätt att uppnå ökad förståelse för strandskyddsbestämmelserna 11. Utredningsalternativ UA2 är av praktiska skäl förhållandevis enkelt att tillämpa eftersom den digitala fastighetskartan i kombination med data från Svenskt vattenarkiv (SVAR) som förvaltas av SMHI har ett punktskikt med register över sjöar (sj_p) som är större än 1 hektar samt ett linjeskikt över alla vattendragsförekomster. Storleksgränserna i alternativet UA1 är däremot något otympliga eftersom SMHIs register över sjöar för närvarande inte täcker in sjöar under en hektar utan dessa småvatten istället kategorieras som vattendrag eller som våtmarker. En kartering av vattenområden som berörs av de föreslagna lättnaderna kommer att kräva en hel del manuellt GIS-arbete och eventuell lokalkännedom för att göra korrekta handläggningsbeslut i strandskyddsärenden. Utredningsalternativet UA2 ger fördelar jämfört med övriga utredningsalternativ och med dagens lagstiftning (JA 12 ) vad gäller de privata intressena. För att kunna se vattenspegeln på ett småvatten eller smalt vattendrag skulle 50 meter, beroende på topografin och vegetationen, vara för långt för att på mäklarspråk ge en sjöglimt. Det har gjorts många studier över hur sjöutsikt höjer fastighetsvärdet (i extrema fall vid havsutsikt med drygt 20 procent) men i många utredningar handlar om utsikter över ett hav eller en sjö över 5 hektar eller mer. I viss mån är direkt tillgång till en strand möjlig även för UA1, men i detta fall är vattenspegeln mycket liten (bäck, å, damm, liten tjärn, våtmark, och dylikt). Däremot belastas UA2 av att det kan bli svårt att uppnå strandskyddets långsiktiga syfte vad gäller friluftsliv och det kan bli många utredningar om förstärkt strandskydd för att skydda biologiska värden. Förslagen till lättnader ska enligt förslagen endast gälla utanför högexploaterade områden, vilket med andra ord handlar områden som av olika skäl historiskt sett varit intressanta att exploatera. Alternativen UA1 och UA2 kan riskera att handla om områden där det aldrig i praktiken kommer att vara aktuellt med strandskyddsärenden. En fördel med alternativ UA3 är att förslaget till lättnader kan få en praktisk betydelse för berörda aktörer. Förhoppningen med LIS-områdena är att de ska bidra till regional utveckling bland annat genom att det kan vara möjligt för etablering av näringslivsverksamhet som kräver strandnära lägen. Utredningar kommer att krävas för bevisa vilka småvatten och smala vattendrag i LIS-områden som saknar uppenbar betydelse för att uppfylla strandskyddslagstiftningens syften. Då det sannolikt finns ett intresse för att bebygga området kommer det att vara särskilt viktigt att säkerställa att strandskyddets syften inte påverkas negativt på kort eller lång sikt. Möjligheten till ökade skatteintäkter från området skulle kunna bidra till finansieringen av det ökade utredningsbehovet. Oavsett om strandskyddet behålls och olika typer av upplevelsevärden därmed bidrar till ökad attraktivitet för området eller om marken bedöms kunna exploateras och ny inflyttning kan ske eller ny näringslivsverksamhet kan etableras. 11 Vid en rundringning till alla länsstyrelser uppgav nära en fjärdedel spontant att de redan hade undantagit mindre anlagda dammar och diken från strandskydd 12 Grundregel: 100 meter strandskyddszon för allt som har strandkant. 12 (200)

Utredningsalternativet UA2 förefaller vara den kompromisslösning som söks då övriga alternativ inklusive dagens situation (jämförelsealternativet) förefaller vara sämre. WSP:s uppdrag var att utreda de presenterade utredningsalternativen och kan inte uteslutas att det kan finnas minst ett ytterligare ännu okänt utredningsalternativ som är ett mer bättre förslag än dagens situation. Förutom påverkan på strandskyddets syften var det viktigaste utvärderingskriterierna de som nämndes i förfråganingsunderlaget att; åstadkomma en över landet mer likvärdig tillämpning av strandskyddsreglerna vid mindre sjöar och vattendrag samt att minska den administrativa bördan på länsstyrelserna. Lättnaderna kan ge utrymme för lokala förutsättningar samtidigt som de bidrar en enhetlig lagstiftning och samordnade principer för tillämpning vilket kan ge acceptans då utfallet även förefaller kunna upplevas som tillräckligt bra för de utredda aktörsgrupperna. Det är också viktigt att påpeka att lättnaderna i utredningsalternativet bedöms vara av den art att de två syftena med strandskyddet kan uppfyllas på kort- och lång sikt samtidigt som den administrativa handläggningen för kommuner och länsstyrelsen kan förväntas minska jämfört med idag. Genom att införa en lättnad i strandskyddslagstiftningen för områden utanför högexploaterade områden där småvatten under en hektar samt små vattendrag under en meters bredd helt undantas från strandskyddet, skulle en över landet mer likvärdig tillämpning av strandskyddsreglerna vid mindre sjöar och vattendrag kunna åstadkommas. En förutsättning är att området inte är utpekat som riksintresse för naturvård och friluftsliv. En administrativ förutsättning är att resurser ska finnas tillgängliga inom kommuner och länsstyrelser så att nödvändiga utredningar av strandskyddets syften kan genomföras. 1.8 Förslag till förbättringar Den genomgång av planer, beslut och domar, intervjuer med handläggare vid länsstyrelserna och jämförelser med tidigare utredningar som WSP nu gjort visar både på brister i tillämpningen och att tillämpningen över landet är skiftande. Det framgår även att det i viss utsträckning saknas förståelse och kunskap om bestämmelserna. För att underlätta och förbättra tillämpningen lämnar WSP ett antal förslag hur bland annat bestämmelserna kan ändras och förtydligas. Under avsnitt 8 redogörs för samtliga förslag. WSP föreslår bland annat följande. Det bör direkt av lagstiftningen framgå definitioner av olika för strandskyddet centrala begrepp ex. definition av olika typer av vatten, vad utgör en normal strandlinje, vad avses med en avskiljande väg med mera. För tillämpningen avseende bestämmelserna om landsbygdsutveckling bör även detta begrepp definieras. Det bör direkt i lagstiftningen framgå hur avgränsningar bör göras det vill säga vad omfattas av strandskydd och inte. WSP föreslår därför att 7 kap. 14 miljöbalken ändras där avgränsningarna tydliggörs. Den föreslagna bestämmelsen innebär även lättnad av det generella strandskyddet, se vidare resonemang om detta under avsnitt 9. Exakt formulering av bestämmelsen behöver utredas vidare. Se förslag nedan. 13 (200)

7 Kap. 14 MB Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde). Strandskyddet gäller vid normalt medelvattenstånd för sjöar med en areal över en hektar och vattendrag över en meters bredd inklusive anlagda sjöar och vattendrag av samma storlek. Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften. Ett beslut om att utvidga strandskyddsområdet ska gälla omedelbart även om det överklagas. Lag (2009:532). Tydliga definitioner är dock en förutsättning för att tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen ska kunna underlättas. Om det inte framgår av lagtexten bör istället en tydlig vägledning tas fram med definitioner och kriterier. WSP föreslår följande exempel på definitioner. Mindre sjöar och vattendrag - Förutom småvatten (naturliga vattenansamlingar inklusive våtmarker) och vattendrag upp till en bredd av sex meter bör även konstgjorda vatten såsom anlagda dammar, diken och kanaler ingå. Områden utanför högexploaterade områden - Sådana områden där mindre än 20 procent av kommunens insjö- och vattendragskust är bebyggd inom strandzonen. 14 (200)

Innehåll 1 SAMMANFATTNING... 3 1.1 MÅLKONFLIKTER OCH MOTSTRIDIGHETER... 3 1.2 TILLÄMPNINGEN... 4 1.3 LOKALA OCH REGIONALA SKILLNADER... 5 1.4 LANDSBYGDSUTVECKLING I STRANDNÄRA LÄGEN (LIS)... 6 1.5 UPPHÄVANDE AV STRANDSKYDD GENOM DETALJPLAN MED STÖD AV 7 KAP. 18 C MB... 8 1.6 DISPENSER FÖR ÅTGÄRDER... 8 1.7 KONSEKVENSER AV LÄTTNADER FÖR MINDRE SJÖAR OCH VATTENDRAG UTANFÖR HÖGEXPLOATERADE OMRÅDEN 10 1.8 FÖRSLAG TILL FÖRBÄTTRINGAR... 13 2 UPPDRAGET... 17 2.1 FÖRUTSÄTTNINGAR OCH GENOMFÖRANDE... 17 2.2 LÄSANVISNING... 18 3 STRANDSKYDDET I LAGSTIFTNINGEN... 19 4 TILLÄMPNINGEN AV BESTÄMMELSERNA OM LIS (DEL 1)... 22 4.1 BAKGRUND... 22 4.2 BESTÄMMELSER FÖR UTPEKANDE AV LIS-OMRÅDEN... 22 4.3 BESTÄMMELSER FÖR UPPHÄVANDE AV STRANDSSKYDD GENOM DETALJPLAN MED STÖD AV 7 KAP. 18 D MILJÖBALKEN... 22 4.4 UPPFÖLJNING AV TILLÄMPNING... 22 4.5 ÖVERSIKTLIG SAMMANSTÄLLNING ÖVER UTPEKADE LIS-OMRÅDEN... 25 4.6 DETALJERAD GRANSKNING AV 25 LIS-PLANER... 38 4.7 KOMMUNALA OCH REGIONALA SKILLNADER... 45 4.8 UPPHÄVANDE AV STRANDSKYDD GENOM DETALJPLAN MED STÖD AV 7 KAP. 18 D MB... 46 4.9 ÖVERGRIPANDE SLUTSATSER FÖR TILLÄMPNINGEN AV BESTÄMMELSERNA OM LANDSBYGDSUTVECKLING I STRANDNÄRA LÄGEN (LIS)... 52 5 UPPHÄVANDE AV STRANDSKYDD GENOM DETALJPLAN, MED STÖD AV 7 KAP. 18 C MILJÖBALKEN (DEL 2)... 55 5.1 BAKGRUND... 55 5.2 UPPFÖLJNING AV TILLÄMPNING... 55 5.3 ÖVERSIKTLIG SAMMANSTÄLLNING... 56 5.4 HURUVIDA OMRÅDET TIDIGARE HAR VARIT PLANLAGT... 58 5.5 STRANDSKYDDETS TIDIGARE OMFATTNING... 58 5.6 IANSPRÅKTAGEN ELLER ALLEMANSRÄTTSLIG MARK I OMRÅDE FÖR UPPHÄVANDE... 59 5.7 ÄNDAMÅL FÖR UPPHÄVANDE... 60 5.8 SÄRSKILDA SKÄL ENLIGT 7 KAP. 18 C MB... 61 5.9 REDOVISNING AV STRANDSKYDDSBESTÄMMELSERNAS SYFTEN... 63 5.10 HUR RIKSINTRESSE FÖR NATURMILJÖ ELLER FRILUFTSLIV OMFATTAS... 64 5.11 SÄKERSTÄLLANDE AV EN FRI PASSAGE... 65 5.12 FINNS TOMTPLATSAVGRÄNSNING I PLANKARTA?... 67 5.13 KOMMUNENS BESLUT UPPHÄVT AV LÄNSSTYRELSEN... 68 5.14 KOMMUNALA OCH REGIONALA SKILLNADER... 69 5.15 ÖVERGRIPANDE SLUTSATSER FÖR UPPHÄVANDE AV STRANDSKYDD GENOM DETALJPLAN MED STÖD AV 7 KAP. 18 C MB 69 6 GENOMGÅNG AV BESLUT OM DISPENS (DEL 3)... 71 15 (200)

6.1 AKTUELLA BESTÄMMELSER... 71 6.2 METOD FÖR ATT ANALYSERA DISPENSBESLUT... 72 6.3 GRANSKNING AV KOMMUNERNAS DISPENSBESLUT... 74 6.4 SAMMANFATTANDE ANALYS KOMMUNBESLUT... 92 6.5 GRANSKNING AV LÄNSSTYRELSERNAS ÖVERPRÖVNING... 93 6.6 GRANSKNING AV LÄNSSTYRELSERNAS DISPENSBESLUT... 96 6.7 DISPENSGIVNING INOM LIS-OMRÅDEN 2010-2011... 109 6.8 NATURVÅRDSVERKETS STRANDSKYDDSSTATISTIK FÖR 2012... 112 6.9 DOMAR ANGÅENDE STRANDSKYDDSDISPENSER... 113 7 ÖVERGRIPANDE PROBLEMANALYS... 118 7.1 ALLMÄNNA REFLEKTIONER... 118 7.2 MYNDIGHETSSTRUKTUREN... 118 7.3 MOTSTRIDIGA SYFTEN OCH INTRESSEN... 119 7.4 HUR TILLÄMPAS SYFTENA MED STRANDSKYDDET... 120 7.5 SÄRSKILDA REFLEKTIONER VAD GÄLLER LANDSBYGDSUTVECKLING... 120 7.6 AVSAKNAD AV TYDLIGA DEFINITIONER... 122 7.7 PROBLEM I NUVARANDE PRAXIS OCH TILLÄMPNING... 122 8 FÖRSLAG TILL FÖRBÄTTRINGAR... 124 8.1 INLEDNING... 124 8.2 ÄNDRINGAR I LAGSTIFTNINGEN... 124 8.3 ÄNDRINGAR I TILLÄMPNINGEN... 126 8.4 ÖVRIGA FÖRSLAG FÖR ATT UNDERLÄTTA TILLÄMPNINGEN... 127 8.5 ÖNSKEMÅL SOM INTE BÖR HÖRSAMMAS... 127 9 KONSEKVENSANALYS AV LÄTTNADER FÖR MINDRE SJÖAR OCH VATTENDRAG (DEL 4)... 128 9.1 UPPDRAGET FÖR KONSEKVENSANALYSEN... 128 9.2 METODBESKRIVNING... 128 9.3 BESKRIVNING AV DAGENS SITUATION... 129 9.4 BESKRIVNING AV UTREDNINGSALTERNATIVEN... 135 9.5 ANALYS AV HUR STRANDSKYDDETS SYFTEN SKULLE PÅVERKAS AV LÄTTNADERNA... 141 9.6 KONSEKVENSER FÖR BERÖRDA AKTÖRER... 146 9.7 SAMLAD BEDÖMNING... 150 9.8 KONKRETA FÖRSLAG TILL ÄNDRINGAR... 154 10 REFERENSER... 156 11 BILAGOR... 158 11.1 BILAGA 1: STRANDSKYDDET I LAGSTIFTNINGEN... 158 11.2 BILAGA 2: VILKA DOMAR OCH BESLUT FÅR ÖVERKLAGAS OCH AV VEM?... 167 11.3 BILAGA 3: RESULTATET FRÅN GRANSKNINGEN AV DISPENSBESLUT SAMMANSTÄLLD I TABELLER.... 170 11.4 BILAGA 4 EVENTUELLA AVGRÄNSNINGAR SOM LÄNSSTYRELSERNA TILLÄMPAR... 196 16 (200)

2 Uppdraget Regeringen har gett Naturvårdsverket och Boverket i uppdrag att gemensamt göra en utvärdering och översyn av tillämpning och utfall av den ändrade strandskyddslagstiftningen. Som ett led i detta arbete har myndigheterna i sin tur gett WSP i uppdrag att ta fram vissa underlag. WSP:s uppdrag är uppdelat i följande fyra delar: Del 1: Uppföljning av tillämpningen av bestämmelserna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen (så kallade LIS-områden). Del 2: Sammanställning av upphävanden av strandskyddet genom detaljplan med stöd av 7 kap. 18 c MB. Del 3: Granskning av hur dispensgivningen med stöd av 7 kap. 18 c och d MB har fungerat. Del 4: Analys av konsekvenser om lättnader för mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden införs. WSP:s huvudbeställare är Björn Pettersson, Naturvårdsverket. Den arbetsgrupp på WSP som utförde uppdraget bestod av handläggare med olika specialistkompetenser inom detalj- och översiktsplanering, strandskyddshandläggning, vattenförvaltning, biologi, friluftsliv, miljöjuridik och konsekvensutredningar. WSP ansvarar ensamma för rapportens innehåll. 2.1 Förutsättningar och genomförande Uppdraget utfördes under tiden 25 mars-15 maj 2013. Det innebär att tiden för att samla in, sammanställa och analysera en så stor mängd dispensbeslut, detaljplaner, översiktsplaner, domar och annat underlag som krävs för att utföra uppdraget har varit mycket knapp. Vilket betyder att tiden för såväl en fördjupas analys av resultaten som en finslipning av rapporten har varit begränsad. Uppdragets fyra delar har därför utförts parallellt. Samordning mellan de olika delarna har gjorts genom regelbundna avstämningsmöten. Utredningen har inneburit sammanställning och granskning av översiktsplaner som pekar ut områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, samt detaljplaner där strandskyddet har upphävts. Kommun- och länsstyrelsebeslut om strandskyddsdispenser har granskats och sammanställts statistiskt. Vidare har en analys gjorts av vilka konsekvenser en minskning av strandskyddet kring mindre sjöar och vattendrag skulle kunna få. Metod för varje deluppdrag beskrivs mer utförligt i respektive avsnitt. Boverket har ansvarat för urvalet av översiktsplaner och detaljplaner för granskningen. Naturvårdsverket har ansvarat för insamlingen av de domstolsbeslut och dispensbeslut som ingår i analysen. Naturvårdsverket och Boverket har i uppdraget klargjort fokusområden och avgränsningar för analysen. När det gäller konsekvensanalysen efterfrågades i uppdraget endast en beskrivning av de konsekvenser som kan förväntas vid införande av lättnader i det generella strandskyddet för mindre sjöar och vattendrag. 17 (200)

Viktiga avgränsningar av uppdraget är att den prövning av strandskyddet som ingår i en tillståndsprövning av en miljöfarlig verksamhet (9 kap. MB) eller en vattenverksamhet (11 kap. MB) inte ingått i granskningen. I uppdraget ingick inte heller att beskriva betydelsen av en oexploaterad strandzon för att sjöar och vattendrag ska kunna nå miljökvalitetsnormerna för ytvatten, bevara lekbottnar för fisk och för att minska översvämningsrisken. 2.2 Läsanvisning Indelningen av rapporten följer uppdragets fyra delar. För att underlätta läsandet inleds den med en kort beskrivning av bestämmelserna, kapitel 3. I kapitel 4, 5 och 6 beskrivs och analyseras tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna i översiktsplaner, detaljplaner och i dipensbeslut. I kapitel 7 finns en övergripande problemanalys och kapitel 8 ger förslag till förbättringar. En sammanfattning av uppdraget finns i den inledande sammanfattningen. 18 (200)

3 Strandskyddet i lagstiftningen För att underlätta förståelsen av analysen av hur bestämmelserna tillämpas finns i detta avsnitt en kort introduktion till bestämmelserna. I bilaga 1 finns en mer fullständig beskrivning av strandskyddsbestämmelserna. 3.1.1 Bakgrund Den första strandskyddslagstiftningen kom redan på tidigt 1950-tal. År 1975 infördes ett generellt strandskydd om 100 meter i den då gällande naturvårdslagen (SFS 1964:822). Inledningsvis var syftet att trygga strandområden som en tillgång för bad och friluftsliv. Den 1 juli 1994 utökades syftet med skyddet till att också omfatta bevarande av goda livsvillkor för växter och djur. I samband med att miljöbalken trädde ikraft år 1999 överfördes naturvårdslagens bestämmelser till miljöbalken. Den senaste större förändringen av 7 kap. miljöbalken trädde ikraft den 1 juli 2009. Syftet med ändringarna var bland annat att öka det lokala och regionala inflytandet över strandskyddet. Av en översiktsplan ska numera framgå områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen 13. Kommunerna har också fått möjlighet att själva upphäva strandskyddet i detaljplan. Vidare har kommunerna numera även huvudansvaret för att pröva och ge dispens från strandskyddet. I samband med förändringarna av 7 kap. MB år 2009 justerades också syftet med strandskyddet till att få en mer tydlig koppling till allemansrätten 14. Samtidigt skärptes kraven på redovisning av de särskilda skäl som måste åberopas vid dispens från strandskyddet eller vid upphävande av strandskyddet i detaljplan. Länsstyrelsens roll stärktes också genom att länsstyrelsen ska bevaka strandskyddets intressen vid kommunal planläggning och överpröva kommunala beslut om upphävanden och dispenser. Samtidigt fråntogs Naturvårdsverket rollen att granska och överklaga dessa beslut. 3.1.2 Syftet med strandskyddet Enligt 7 kap. 13 2 st. MB syftar strandskyddet till att långsiktigt 1. trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och 2. bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och vatten. Strandskyddet är ett generellt skydd som gäller vid havet, samtliga insjöar och vattendrag i hela Sverige oavsett regionala och lokala skillnader. För att tillgodose syftena är det enligt huvudregeln i 7 kap. 15 MB förbjudet att inom strandskyddsområden vidta vissa åtgärder, bland annat att uppföra nya byggnader. Av 7 kap. 26 MB framgår att när det gäller att ge dispens från förbudet i bland annat 7 kap. 15 MB får sådan dispens endast ges om det är förenligt med förbudets eller föreskriftens syfte. Det innebär att vid tillämpning av 7 kap. 18 a 18 e MB det vill säga i de fall särskilda skäl kan anses föreligga, varför dispens kan meddelas, måste också dispensen vara förenlig med syftet med strandskyddet enligt ovan. Se vidare resonemang om detta i bilaga 1. 13 3 kap. 5 p 5 PBL 14 7 kap. 13 MB 19 (200)