Plan för tillsynsvägledning dammsäkerhet 2014-2016

SVENSKA KRAFTNÄT 2014-09-10 Dnr: 2014/814 Plan för tillsynsvägledning dammsäkerhet 2014-2016

Förord Svenska kraftnät har tagit fram en reviderad plan för tillsynsvägledning dammsäkerhet för att tydliggöra vilken vägledning som under åren 2014-2016 kommer att bedrivas för att stödja länsstyrelsernas arbete med tillsyn av dammsäkerhet enligt miljöbalkens kapitel 11. De aktiviteter som presenteras i den aktuella planen har valts utifrån vad Svenska kraftnät bedömer kunna leda arbetet med dammsäkerhet i landet framåt inom ramen för regeringens instruktioner och regleringsbrev avseende tillsynsvägledning dammsäkerhet. Vidare har beaktats de synpunkter och behov som länsstyrelserna framfört i samband med inrapportering av utförd tillsyn m.m. avseende åren 2012 och 2013 samt vid handläggarmöten och kurser. Aktiviteter med koppling till den nya regleringen av dammsäkerhet har givetvis fått en betydande plats i tillsynsvägledningsplanen. Planen har beslutats av Bo Krantz, avdelningschef S, efter samråd med Malin Stridh, enhetschef SB Sundbyberg i september månad 2014 Svenska kraftnät

Innehåll 1 Inledning l.l Ny dammsäkerhetsreglering 2 Tillsynsvägledningsplanens syfte 3 Svenska kraftnäts tillsynsvägledning 3.1 Inriktning 3.2 Stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna 3.3 Samordning av den operativa tillsynen 3.4 Kompetenshöjning av handläggare hos operativa myndigheter 3.5 Licenser för RIDAS och GruvRIDAS 3.6 Uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen och tillsynsvägledningen 4 Prioriterade insatser 4.1 Svenska kraftnäts vägledningar m.m. om klassificering 4.2 Informationsmöten 4.3 Kommande föreskrifter och vägledningar om dammsäkerhet... 4.4 Uppföljning av mål och prioriterade insatser 5 Samverkan med andra myndigheter och samverkansorgan 5.1 Havs- och Vattenmyndigheten 5.2 Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap (MSB) och Naturvårdsverket (NV) 5.3 Tillsyns- och föreskriftsrådet 5.4 Miljösamverkan Sverige 5.5 Deltagande i möten och seminarier

Referenser

i Inledning Oavsett den stora nytta som Sveriges dammar, såväl vattenkraft- och gruvdammar, slussar samt skydds- och invallningsdammar ger, kan dammar även utgöra en fara för samhällets säkerhet genom de konsekvenser som ett eventuellt dammhaveri skulle kunna leda till. Att landets dammar håller en god nivå med avseende på dammsäkerhet uppmärksammas allt mer i samhället, och diskussioner förs om hur klimatförändringar skulle kunna påverka nederbörd och vattenflöden. Det faktum att ett flertal dammbrott i mindre och större dammar skett under senare tid i såväl Sverige som utomlands, har ytterligare påkallat myndigheternas och allmänhetens medvetande om vikten av att upprätthålla en god dammsäkerhet i landet. En naturlig konsekvens av detta blir att även fokus på tillsyn av dammsäkerhet ökar. I begreppet tillsyn av dammsäkerhet ligger att kontrollera att dammägaren bedriver en tillräcklig egenkontroll av sin verksamhet, underhåller sina anläggningar och i övrigt vidtar de skyddsåtgärder som kan anses som rimliga för att undvika dammbrott. Om ett dammbrott trots allt skulle inträffa ska det finnas planering och beredskap för att påverkan på människors hälsa och miljö förebyggs, hindras eller motverkas. Ansvaret för att bedriva samhällets tillsyn över dammar och dammsäkerhet ligger på länsstyrelserna. Enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) ska Svenska kraftnät ge tillsynsvägledning om dammsäkerhet enligt kap. 11 miljöbalken. I Svenska kraftnäts instruktion [1] anges även avseende dammsäkerhet att > Svenska kraftnät årligen ska rapportera till regeringen om utvecklingen och vid behov föreslå åtgärder, > Svenska kraftnät ska svara för tillsynsvägledning enligt miljötillsynsförordningen och samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete. Rapportering om utvecklingen av tillsyn och tillsynsvägledning, utförda insatser inom området, samt att vid behov föreslå ytterligare åtgärder för tillsyn och tillsynsvägledning ligger således inom Svenska kraftnäts ordinarie rapportering om dammsäkerhet till regeringen. 7/15

i. i Ny damms äkerhetsreglering Den 26 februari 2014 fattade Sveriges riksdag beslutet att ändra nuvarande lagstiftning genom att i miljöbalken införa en samlad reglering av dammsäkerheten. Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 2014. Regleringen innebär att dammar ska klassificeras i en dammsäkerhetsklass med utgångspunkt från vilka konsekvenser ett eventuellt dammhaveri skulle kunna orsaka. Klassificeringen ska fastställas av den myndighet som utövar tillsynen över dammsäkerheten för dammen, dvs. länsstyrelsen. Svenska kraftnät ska även i fortsättningen svara för tillsynsvägledning om dammsäkerhet enligt miljöbalkens kap 11. Det nya regelverket innebär även att den som är underhållsskyldig för en damm i en dammsäkerhetsklass ska betala en årlig schablonavgift för dammsäkerhetstillsyn. I regleringsbrevet för budgetåret 2014 fick Svenska kraftnät bl.a. uppdraget att i nära dialog med länsstyrelserna: > ta fram en tidplan för arbetet med klassificering av dammar och > ta fram en fördelningsnyckel för medel som ska överföras till länsstyrelserna för deras arbete med klassificering av dammar. Fördelningsnyckeln ska vara baserad på antalet dammanläggningar som omfattas av kravet på utredning av konsekvenser i respektive län. Uppdraget avrapporterades till regeringen i juni 2014. [2] Ny förordning dammsäkerhet I förordning (2014:214) om dammsäkerhet som trädde i kraft den 1 juli 2014 meddelas bestämmelser om den konsekvensutredning som ska ligga till grund för dammsäkerhetsklassificeringen av en damm. I förordningen anges vidare att det för en klassificerad damm ska upprättas och arbetas efter ett säkerhetsledningssystem som innehåller vissa angivna rutiner för egenkontroll. Svenska kraftnät ges i förordningen rätt att meddela föreskrifter om när en konsekvensutredning senast ska lämnas in till tillsynsmyndigheten. Svenska kraftnät får även meddela föreskrifter om innehållet i samt omfattningen och dokumentationen av konsekvensutredningen, säkerhetsledningssystemet, helhetsbedömningen samt dammsäkerhetsrapporten. 8/15

2 Tillsyns vägledningsplanens syfte Syftet med denna plan är att beskriva vilken tillsynsvägledning Svenska kraftnät planerar att genomföra under åren 2014-2016. Enligt miljötillsynsförordningen ska vissa myndigheter ta fram en plan för tillsynsvägledning. Svenska kraftnät är inte med på denna lista över utpekade myndigheter, men upprättar på eget initiativ tillsynsvägledningsplaner sedan år 2012. Svenska kraftnäts treårsplan ses över vid behov och minst en gång per år. 3 Svenska kraftnäts tillsynsvägledning Begreppet tillsynsvägledning definieras enligt 3 i miljötillsynsförordningen och består av utvärdering, uppföljning, och samordning av den operativa tillsynen samt av att ge råd och stöd till de operativa tillsynsmyndigheterna. 3.1 Inriktning Den grundläggande inriktningen för Svenska kraftnäts tillsynsvägledande arbete är att utveckla former för tillsyn, bedriva kompetensutveckling för tillsynsmyndigheten samt återkommande utvärdera tillsyn och tillsynsvägledning så att de: > hjälper och stödjer tillsynsmyndigheterna och utvecklar deras kompetens (vikten av detta har ytterligare förstärkts i och med det nya regelverket för dammsäkerhet, vilket kommer att tydliggöra och höja kraven på tillsynsmyndighetens tillsyn över dammsäkerheten) > prioriterar dammar med särskilt stora konsekvenser > ger samhället god insyn i dammsäkerhetsförhållandena > stärker dammägarnas förmåga att uppfylla sitt ansvar för att hålla god dammsäkerhet Svenska kraftnät har som långsiktigt mål att tillsynsmyndigheterna, som mottagare av tillsynsvägledningen, ska uppfatta vägledningen som relevant, tillgänglig och tillräcklig. I avsnitten 3.2-3.7 beskrivs den tillsynsvägledning som Svenska kraftnät bedriver årligen. I avsnitt 4 beskrivs prioriterade insatser under 2014-2016. 9/15

3.2 Stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna Svenska kraftnät har för avsikt att i sin tillsyn vägledning: > vidareutveckla rutinerna för årsrapportering och utveckla tillsynsvägledningen för bastillsynen (anvisningar, vägledande exempel etc.). Från och med 2014 ingår den utökade rapporteringen för dammar med särskilt stora konsekvenser i den ordinarie årsrapporteringen, > samordna tillsynsvägledning med Havs- och Vattenmyndigheten och andra myndigheter i frågor som rör miljöbalkens kapitel 11 och miljöbalkens förordningar, > anordna, medverka i och stödja dammsäkerhetsutbildningar och handläggarträffar. > ge stöd och råd till tillsynsmyndigheterna i anmälningsärenden och i yttranden inför miljödomstolsprövningar i frågor som rör dammsäkerhet. Vägledande avgöranden dammsäkerhet Länsstyrelsen har vid tidigare tillfälle efterfrågat vägledande avgöranden och analyser av specifika fall. I avsikt att underlätta länsstyrelsernas arbete har Svenska kraftnät därför gett Lars Hydén, tidigare sakkunnig under ett flertal år i Miljööverdomstolen och Mark- och miljööverdomstolen, uppdraget att ta fram en sammanställning av vägledande avgöranden i mål som berört dammsäkerhet. Lars Hydén har gått igenom avgöranden under perioden 1999-2013 och kompletterat sammanställningens redogörelse för de olika ärendena med analyser under våren 2014. Rapporten "Dammsäkerhet i avgöranden 1999-2013, Avgöranden i miljööverdomstolen och mark- och miljööverdomstolen" kan laddas ner från Svenska kraftnäts hemsida www.dammsakerhet.se. Svenska kraftnät har för avsikt att fortsättningsvis komplettera sammanställningen med nya avgöranden dammsäkerhet. 3.3 Samordning av den operativa tillsynen Svenska kraftnät har tidigare inte haft föreskriftsrätt inom dammsäkerhetsområdet. Svenska kraftnät istället tagit fram följande riktlinjer och vägledningar/anvisningar som kan användas för att samordna den operativa tillsynen: > Dammsäkerhet - Handbok för egenkontroll och tillsyn, 2013 [3]. > Riktlinjer för bestämning av dimensionerande flöden, 2007, Svenska kraftnät, Svensk Energi och SveMin[4] 10/15

> System för bedömning av dammsäkerhetsanmärkningar, 2010-07-01, Svenska kraftnät, Svensk Energi och SveMin [5] > Anvisningar till länsstyrelserna - Rutiner för årsrapportering dammsäkerhet [6] > Anvisningar till dammägarna - Hur görs årsrapportering dammsäkerhet 2014? [7] I och med den nya regleringen har Svenska kraftnät fått rätt att meddela föreskifter om dammsäkerhet (se punkt 1.1), och har för avsikt att revidera vissa av ovanstående vägledande dokument. 3.4 Kompetenshöjning av handläggare hos operativa myndigheter Svenska kraftnät strävar ständigt efter att höja kompetensen hos tillsynsmyndigheternas damm- och gruvdammhandläggare genom att: > delta i och själva anordna kurser och handläggarträffar i dammsäkerhetsfrågor, > ordna workshops och utbildningstillfällen för att hjälpa länsstyrelserna att komma igång med arbetet som är kopplat till den nya dammsäkerhetsregleringen, > ekonomiskt stödja länsstyrelsehandläggares deltagande i de längre RIDAS- och GruvRIDAS-kurser som anordnas av Kungliga Tekniska Höskolan (KTH) /Svensk Energi och Luleå Tekniska Högskola (LTU)/SveMin, samt i de kortare tvådagarskurserna i dammsäkerhet RIDAS som ordnas av Svensk Energi. Svenska kraftnät medverkar även i dessa kurser. Ekonomiskt stöd motsvarande ca 50 % av kostnaden för kursdeltagandet kan sökas hos Svenska kraftnät. Avsikten är att ge motsvarande stöd även under 2015 och 2016. > Svenska kraftnät vill utveckla en 1-2 dagars kurs baserad på Handbok Dammsäkerhet - egenkontroll och tillsyn 2013. Med anledning av den nya regleringen och de tillhörande utökade arbetsuppgifterna kommer denna kurs inte att kunna utarbetas och genomföras under 2014 utan skjuts något på framtiden. 3.5 Licenser för RIDAS och GruvRIDAS Vattenkraftindustrin och gruvindustrin ger ut sina egna riktlinjer för dammsäkerhet, RIDAS och GruvRIDAS. Dokumenten kan för licensinnehavare laddas ner från branschorganisationen Svensk Energis hemsida. För att underlätta länsstyrelsernas tillgång till dessa riktlinjer bekostar Svenska kraftnät årligen en licens per länsstyrelse. 11/15

3.6 Uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen och tillsynsvägledningen Svenska kraftnät gör årligen sammanställningar, analyser och rapporteringar till regeringen om dammsäkerhetsutvecklingen i landet. I dessa sammanställningar ingår genomgång av tillsynsmyndigheternas utveckling av tillsynsarbetet. I samband med detta följs även tillsynsvägledningen upp och utvärderas. Från och med 2013 har länsstyrelsernas rapporteringar av utförd tillsyn förändrats på så sätt att dammsäkerhetstillsyn fått egna ärendekoder inom länsstyrelsernas system för tidsrapportering, Agresso. I och med denna förändring blir det nu möjligt att tydligare följa upp hur mycket tid som länsstyrelsen i respektive län lägger ner på händelsestyrd och planerad damsäkerhetstillsyn. Systemet med de nya ärendekoderna möjliggör även uppföljningen av länsstyrelsens redovisning av antalet handlagda ärenden samt hur många av dessa ärenden som leder till någon form av åtgärd, t.ex. i form av ett föreläggande om bättring. Uppföljningsarbetet av utförd tillsyn drivs i samarbete med Havs- och Vattenmyndigheten och Naturvårdsverket. (Se HaVs rapporter 2014:5 [9] och den kommande rapporten 20i4:xx för uppföljning av tillsyn av vattenverksamheter under åren 2012 och 2013, samt Svenska kraftnäts kommande rapport "Uppföljning av länsstyrelsernas tillsyn dammsäkerhet 2012 och 2013"). I samband med länsstyrelsernas inrapportering av utförd tillsyn ges länsstyrelserna möjlighet att lämna förslag på områden där länsstyrelserna önskar få mer tillsynsvägledning. Förslagen om tillsynsvägledning av dammsäkerhet har sammanställts i Svenska kraftnäts kommande rapport "Uppföljning av länsstyrelsernas tillsyn dammsäkerhet 2012 och 2013". 4 Prioriterade insatser Tillsynvägledning med anledning av den nya dammsäkerhetsregleringen kommer under de kommande åren att vara ett av Svenska kraftnäts mest prioriterade områden inom dammsäkerhet. Se vidare "Implementering av ny dammsäkerhetsreglering, Plan för Svenska kraftnäts arbete 2014-2017" [8] 12/15

4-1 Svenska kraftnäts vägledningar m.m. om klassificering Svenska kraftnät arbetar under hösten 2014 med: > vägledning avseende länsstyrelsernas arbete med framtagande av tids- och arbetsplaner inför klassificeringsarbetet > mallar som hjälp för länsstyrelsernas planering av det förestående arbete med klassificeringen av dammar > vägledning inför länsstyrelsernas klassificeringsarbete 4.2 Informationsmöten Under hösten 2014 kommer informationsmöten för samtliga länsstyrelser att genomföras där arbetet med framtagandet av länsstyrelsernas tid- och arbetsplaner för ldassificeringsarbetet samt själva klassificeringsprocessen kommer att gås igenom. 4.3 Kommande föreskrifter och vägledningar om dammsäkerhet Svenska kraftnät har även i dammsäkerhetsförordningen beretts möjlighet att meddela föreskrifter om innehållet i samt omfattningen och dokumentationen av > konsekvensutredningen, > säkerhetsledningssystemet, > helhetsbedömningen och > dammsäkerhetsrapporten Mallar och vägledningar kommer att arbetas fram under 2015. Workshops och informationstillfällen kommer även att hållas. Samverkan med länsstyrelserna respektive branschen eftersträvas i tillämpliga delar. 4.4 Uppföljning av mål och prioriterade insatser Uppföljning av Svenska kraftnäts prioriterade insatser för dammsäkerhet sker i samband med övrig uppföljning av tillsynsvägledning dammsäkerhet, se avsnitt 3.7. 13/15

5 Samverkan med andra myndigheter och samverkansorgan 5.1 Havs-och Vattenmyndigheten Havs- och Vattenmyndigheten har enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) tillsynsvägledningsansvar för vattenverksamheter enligt miljöbalken kap 11. Uppförande, ändring, lagning och utrivning av dammar är per definition i miljöbalken kap 11 vattenverksamhet. Svenska kraftnät ska enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) i fråga om dammsäkerhet svara för tillsynsvägledning enligt miljöbalken kap 11. Tillsynsvägledningsansvaret för dammfrågor tillfaller således båda myndigheterna, och någon entydig avgränsning mellan myndigheternas ansvarsområden kan i vissa fall vara svår att fastställa. HaV och Svenska kraftnät för en löpande dialog kring tillsyn och tillsynsvägledning avseende dammar. 5.2 Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap (MSB) och Naturvårdsverket (NV) Det finns andra områden där tillsynsvägledningsansvaret delas mellan flera myndigheter, som t.ex. för gruvdammar. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har det centrala ansvaret för tillsynsvägledning när det gäller miljöbalkens tillämpning i frågor om bestämmelser om förebyggande och hantering av allvarliga olyckor i förordningen om utvinningsavfall. För övriga bestämmelser i förordningen har Naturvårdsverket (NV) det centrala ansvaret för tillsynsvägledning. Svenska kraftnät har kontinuerligt samverkan och informationsutbyten med MSB och NV i frågor om dammsäkerhet. 5.3 Tillsyns- och föreskriftsrådet Tillsyns- och föreskriftsrådet (ToFr) är ett samråds- och samverkansorgan för myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken. Svenska kraftnät och övriga myndigheter med centralt ansvar för tillsynsvägledning deltar i erfarenhets- och informationsutbyte myndigheterna emellan. 5.4 Miljösamverkan Sverige Miljösamverkan Sverige (MSS) är ett samverkansorgan kring tillsyn och tillsynsvägledning inom miljöbalksområdet mellan Sveriges länsstyrelser, 14/15

Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Jordbruksverket och Havs- och vattenmyndigheten. Svenska kraftnät har deltagit i MSS projekt med beröring på dammsäkerhet. 5.5 Deltagande i möten och seminarier Svenska kraftnät tar del av information och nyheter inom områdena tillsyn och tillsynsvägledning genom att delta i arrangemang som Miljöbalksdagar, tillsynsmöten och seminarier m.m. som ordnas av bl.a. Naturvårdsverket och Tillsynsforum. Referenser [1] Förordning (2014:215) om ändring i förordningen (2007:1119) med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät [2] Klassificering av dammar - tidplan och fördelningsnyckel. Redovisning av regeringsuppdrag om dammsäkerhet, 2014-06-25, Svenska kraftnät. *) [3] Dammsäkerhet - Handbok för egenkontroll och tillsyn, 2013, Svenska kraftnät *) [4] Riktlinjer för bestämning av dimensionerande flöden för dammanläggningar. Svenska kraftnät, Svensk Energi och SveMin, 2007 *) [5] System för bedömning av d a m ms äkerh et s a 11 m ärkn ingår. Svenska kraftnät, Svensk Energi och SveMin. Nyutgåva 2010-07-01 *) [6] Anvisningar till länsstyrelserna - Rutiner för årsrapportering dammsäkerhet *) [7] Anvisningar till dammägarna - Hur görs årsrapportering dammsäkerhet 2014? *) [8] Implementering av ny dammsäkerhetsreglering, Plan för Svenska kraftnäts arbete 2014-2017 *) [9] Uppföljning av länsstyrelsernas tillsyn av vattenverksamheter för år 2012, Havsoch Vattenmyndighetens rapport 2014:5 *) Kan laddas ned från Svenska kraftnäts hemsida www.svk.se/dammsakerhet 15/15