WTO-avtalens konsekvenser för u-länder

WTO-avtalens konsekvenser för u-länder

Kommerskollegium är Sveriges myndighet för utrikeshandel och handelspolitik. Vi arbetar för en öppen handel med klara spelregler, både inom och utanför EU. Vår huvuduppgift är att förse regeringen med beslutsunderlag i handelspolitiska frågor. Vi fungerar också som kontaktpunkt och samordningscentral, SOLVIT-center, för företag som stöter på handelshinder i sina utlandsaffärer. Även privatpersoner kan göra en anmälan till Kommerskollegium om de kommer i kläm mellan olika regelsystem inom EU. www.kommers.se Omslagsbild: Liba Taylor/Silver Bildbyrå

Förord År 1995 grundades Världshandelsorganisationen (WTO) som ett resultat av den sista förhandlingsrundan ( Uruguayrundan ) inom ramen för det allmänna tull- och handelsavtalet (GATT). Sedan slutet av 1990-talet har WTO-kritiska organisationer världen över krävt att det görs en utvärdering av WTO-avtalens konsekvenser för u-länderna innan en ny global förhandlingsrunda inleds. I denna rapport bidrar Kommerskollegium med sin syn på WTO-avtalens konsekvenser för u-länderna utifrån tillgänglig forskning och analys. Rapporten är gjord på uppdrag av den svenska regeringen efter en beställning av riksdagen (se bilaga 3). Rapporten är främst bakåtblickande. Syftet med uppdraget har varit att sammanfatta hur u-länderna hittills har påverkats av WTO. Den nu pågående förhandlingsrundan ( Doharundan ), liksom de förhandlingsfrågor som ryms inom denna behandlas därför inte. Rapporten har således fokuserats på en utvärdering av effekterna av existerande bestämmelser i WTO om varuhandel, tjänstehandel, immaterialrätt och tvistlösning. Stockholm den 28 mars 2004 Peter Kleen Generaldirektör

Projektgruppen Rapporten är resultatet av ett lagarbete där nästan samtliga medarbetare som handlägger WTO-frågor på Kommerskollegium har deltagit. Peter Kleen har lett projektets styrgrupp där även Elisabeth Dahlin och Gunnar Fors har ingått. Ingrid Jegou har varit projektledare. Tillsammans med Per Altenberg, har Jegou även varit redaktör för rapporten. Annika Widell, Maria Liungman och Ingrid Lindeberg har under utredningsarbetet granskat och/eller samordnat olika textbidrag. Följande medarbetare har deltagit i utredningsarbetet: Per Altenberg (regionala avtal), Christer Arvius (TBT-avtalet), Mattias Björklid Chu (Avtalet om offentlig upphandling), Agnès Courades Allebeck (TRIPS-avtalet), Helena Detlof (Skyddsåtgärdsavtalet), Elisabeth Florell (tullsänkningar för industrivaror), Hans Flykt (Informationsteknikavtalet), Hilda Fridh (Antidumpningsavtalet), Marcus Hellqvist (Avtalet om kontroll före skeppning), Henrik Isakson (Avtalet om textil och konfektion, Importlicensavtalet), Anna Jansson (Avtalet om ursprungsregler), Andrew Jenks (regionala avtal), Maria Johem (Tullvärdeavtalet), Maria Liungman (tullsänkningar för industrivaror), Ulrika Lyckman Alnered (Avtalet om urprungsregler), Bo Magnusson (Jordbruksavtalet, SPS-avtalet), Magnus Nikkarinen (Jordbruksavtalet), Håkan Nordström (multilaterala handelssystemet, tullsänkningar för industrivaror), Magnus Rentzhog (GATS), Carl Michael Simon (tvistlösning, TRIPS-avtalet), Annika Widell (Subventionsavtalet, Flygindustriavtalet), Gunvor Åkerblom (Subventionsavtalet, Flygindustriavtalet). Slutligen har en mängd personer och institutioner, såväl i Sverige som internationellt, bidragit med information och värdefulla synpunkter under utredningsarbetet.

Sammanfattning På uppdrag av riksdagen har Kommerskollegium analyserat konsekvenserna för u-länderna av befintliga WTO-avtal. Kommerskollegiums övergripande bedömning är att flera av de avtal som hittills tecknats inom ramen för GATT och WTO har inneburit förbättrat marknadstillträde och ökad handel för u-länderna. Som medlemmar av WTO har u-länderna bättre förutsättningar att delta i världshandeln och att integreras i världsekonomin än om de står utanför. WTO har även skapat ett regelverk för världshandeln som innebär större förutsägbarhet och mindre godtycke, något som är viktigt inte minst för u-länderna. Samtidigt konstaterar vi att det är svårt att dra generella slutsatser när det gäller WTO-avtalens konsekvenser för u-länderna. U-länder är en heterogen grupp länder med olika utvecklingsnivåer, förutsättningar och intressen. Det finns dessutom många andra faktorer än handeln som påverkar utvecklingen i ett land, t.ex. politisk och social stabilitet, ett fungerande rättssamhälle, makroekonomisk stabilitet, infrastruktur, geografiskt läge, hälsosituation och utbildningsnivå samt landets egen fördelningspolitik. Studien analyserar effekterna av existerande WTO-avtal och hur systemet hittills har fungerat. Samtliga WTO-avtal tas upp, bland annat de avtal som reglerar tullsänkningar för industrivaror, jordbruksavtalet, tekoavtalet och avtalen för tjänstehandel och immaterialrätt. Industrivaruområdet GATT med flera avtal U-länderna har fått ökad tillgång till i-ländernas och andra u-länders marknader genom tullsänkningar inom ramen för GATT/WTO. WTO-principen om likabehandling (mest gynnad nationsprincipen) har inom en del sektorer vidare inneburit att u-länderna i WTO automatiskt får tillgång till andra länders marknader utan att det krävs egna förpliktelser. Tullsänkningarna har dock varit betydligt mindre inom sektorer som är av intresse för u-länderna. I genomsnitt möter därför företag från u-länderna högre tullar på sina exportmarknader än företag från i-länderna. Tullarna är också generellt sett högre i u-länder än i i-länder, något som inte minst hindrar en ökning av handeln mellan u-länder. Tillämpningsavtal till GATT Det finns ett antal tillämpningsavtal till GATT som bland annat reglerar tullvärdeberäkning, tekniska handelshinder, subventioner, krav på skydd för människors, djurs och växters liv och hälsa, samt handelspolitiska skyddsåtgärder. Enligt vår

bedömning skapar dessa avtal ett säkrare marknadstillträde och motverkar godtycklig protektionism. Studien understryker dock svårigheterna med att empiriskt belägga tillämpningsavtalens effekter. Nya avtal Samtidigt som WTO kom till 1995 utvidgades det multilaterala handelssystemet med två nya avtal för tjänstehandel (GATS) och immaterialrätt (TRIPS), samt med avtal för handel med tekovaror och jordbruksprodukter. Marknadstillträdet har endast ökat marginellt för jordbruksvaror och tjänster. Jordbruksavtalet och GATS har dock lagt grunden för fortsatta förhandlingar och fungerar som ett golv när det gäller möjligheterna till marknadstillträde. Avregleringen av handeln med textil- och konfektionsvaror förväntas öka det totala marknadstillträdet för u-länderna från och med 2005. Ett antal konkurrenskraftiga exportländer kommer troligtvis att kunna öka sina marknadsandelar. Flera resurssvaga länder kan dock komma att förlora på avregleringen. TRIPS-avtalet kan gynna u-länder med hög teknologisk mognad, men medför stora statsfinansiella kostnader för resurssvaga u-länder med små offentliga budgetar. Dels handlar det om engångskostnader för upprättandet av en immaterialrättslagstiftning, dels om återkommande kostnader för efterlevnad av lagstiftningen. WTO:s tvistlösningssystem WTO:s tvistlösningssystem förbättrar, enligt studien, u-ländernas möjligheter att på rättslig väg kräva efterlevnad av dess handelspartners avtalsförpliktelser. U-länderna driver fler tvister i WTO än under GATT och med större framgång. Tvistlösningsavtalets instrument för efterlevnad är dock fortfarande begränsat till hot om handelssanktioner, något som missgynnar länder med låg utvecklingsnivå och u-länder som inte har råd att begränsa sin import. Hittills har dock även ekonomiskt betydelsefulla länder som USA och EU i huvudsak rättat sig efter utslag i WTO-tvister som går dem emot. Kostnader för u-länderna av WTO-avtalen Kostnader med WTO-avtalen uppstår framför allt i avtal som kräver ny lagstiftning, administration, system för efterlevnad m.m. Även om syftet med ett avtal kan vara gott riskerar det därmed att bli en statsfinansiell belastning för resurssvaga u-länder. Få krav ställs dock på de minst utvecklade länderna (MUL). De u-länder som drabbas hårdast av kostnadskrävande avtal är istället fattiga u-länder som inte har MULstatus. Kostnaderna varierar vidare mellan olika avtal. TRIPS-avtalet innebär t.ex. omfattande kostnader för att uppfylla immaterialrättsliga minimikrav. Även tullvärdeavtalet ställer krav som förutsätter att många u-länder gör investeringar i sin tulladministration. GATS är däremot ett relativt billigt avtal, eftersom det bygger på att varje land själv i förhandlingar väljer vilka åtaganden det vill göra.

Övergripande bedömning Vår övergripande slutsats är att GATT/WTO har bidragit till att minska handelshinder och att stimulera världshandeln inom ett flertal områden, men att mycket återstår att göra inom sektorer där många u-länder har starka intressen. I synnerhet gäller detta handel med jordbruksprodukter och tjänster, vilken fortfarande är starkt reglerad i de flesta länder. Disposition Rapporten går igenom de befintliga WTO-avtalen ett efter ett. För varje avsnitt finns en delsammanfattning. Kollegiets sammanfattande slutsatser av rapporten i sin helhet återfinns i kapitel 8.

Executive summary At the request of the Swedish Parliament, the National Board of Trade has analysed the effects of the existing WTO agreements and how the WTO system has worked thus far from the perspective of developing countries. The overall judgement of the National Board of Trade is that several of the agreements signed within the framework of GATT and the WTO have contributed to improving market access for developing countries and increasing their trade. As members of the WTO, developing countries have greater opportunities for participating in world trade and for integrating into the world economy. The WTO has also created a framework for world trade that is more predictable and less arbitrary, characteristics which are of great benefit to developing countries. At the same time, the National Board of Trade notes that there are difficulties in drawing general conclusions when it comes to determining the effects of the WTO agreements for developing countries. Developing countries constitute a large, heterogeneous group, at different stages of development, and with different needs and interests. Moreover, when considering the trade and development relationship, there are many factors which play a role, such as political, economic and social stability, the rule of law, infrastructure, geographical location, the health situation, level of education, and the redistribution policy of governments. Non-agricultural goods GATT and other agreements Developing countries have gained improved access to the markets of the developed countries and of other developing countries through tariff reductions within the framework of GATT and the WTO. The WTO s core principle of equal treatment (enshrined in the Most Favoured Nation principle), has meant that, in some sectors, developing country members of the WTO have automatically gained access to the markets of other countries, without reciprocity being required. However, tariff reductions have been considerably smaller in sectors of particular interest to developing countries, meaning that exporters from developing countries face, in effect, higher levels of tariffs than exporters from developed countries. Furthermore, tariffs are in general higher in developing countries than in developed countries, something that further inhibits trade growth, not least between developing countries. Supplementary agreements to GATT There are a number of supplementary agreements to GATT which regulate inter alia customs valuation, technical barriers to trade, subsidies, measures for food safety and animal and plant health, and safeguard measures. According to the National Board of Trade s assessment, these agreements improve the security of market access

and counteract arbitrary protectionism. However, the report underlines the difficulties in empirically determining the effects of the supplementary agreements. New agreements At the same time as the WTO was created in 1995, the multilateral trading framework was supplemented with several new agreements addressing, amongst other things, trade in services, the trade related aspects of intellectual property rights (TRIPS), trade in textiles and clothing, and agricultural goods. These agreements have had mixed results for developing countries: There has only been a minor increase in market access for agricultural goods and for services. The Agreement on Agriculture and the General Agreement on Trade in Services (GATS) have, however, established a framework for future negotiations and provide a guaranteed minimum level of market access. The deregulation of trade in textiles and clothing is expected to increase total market access for developing countries from 2005. A number of competitive exporting developing countries are expected to increase their market shares. Several of the less competitive countries may, however, lose from the deregulation. The TRIPS agreement can benefit those developing countries with a high degree of technological maturity, but creates a huge financial burden for poor developing countries with weak public finances. This burden is due partly to the one-off cost of necessary legislation on intellectual property rights, and partly to the recurrent costs incurred for ensuring observance of the legislation. The WTO dispute settlement system The National Board of Trade s view is that the WTO dispute settlement system has improved the possibility for developing countries to enforce the observance of trade commitments made by their trading partners. Developing countries initiate more claims under the WTO than they did under GATT, and pursue them with a higher degree of success. However, the penalties available under the dispute settlement system remain limited to threats of trade sanctions, something which disadvantages developing countries who cannot afford to threaten their imports in such a manner. However, this has not been a large problem so far, as economically powerful countries, such as the USA and the EU, have usually complied with decisions in WTO disputes which have gone against them. Costs for developing countries of the WTO agreements The main costs of the WTO agreements for developing countries are those associated with the requirements of implementation, such as new legislation, increased administration, and compliance systems. Therefore, even if the purpose of an agreement is

good, it risks becoming a financial burden for countries with limited resources. As the least developed countries (LDCs) are exempted from many of these requirements, the countries most affected by such costs are the poor developing countries that do not have LDC status. Furthermore, such costs vary between agreements. The TRIPS agreement, for example, imposes substantial costs in order for parties to meet certain minimum legislative and administrative standards. The agreement on customs valuation necessitates many developing countries to invest in their customs administrations. The GATS, on the other hand, is a relatively inexpensive agreement, being based on the principle that each country makes only the commitments it is willing to make. Conclusion The National Boards of Trade s conclusion is that the WTO has contributed to reducing trade barriers and to stimulating world trade within a number of areas, but that much remains to be done within sectors where developing countries have strong interests. This is true especially for trade in services and in agricultural products, which remain heavily regulated in most countries.

Innehållsförteckning Förord... 1 Projektgruppen... 2 Sammanfattning... 3 Executive summary... 6 1. Inledning... 14 1.1 Bakgrund... 14 1.2 Avgränsningar... 14 1.3 Definitioner... 15 1.4 En komplicerad analys... 16 Källförteckning... 17 2. Det multilaterala handelssystemet... 18 2.1 Det historiska förspelet... 19 2.1.1 Tiden före första världskriget... 19 2.1.2 Mellankrigstiden... 19 2.1.3 Efterkrigstidens ekonomiska ordning tar form... 21 2.2 Gatt-epoken... 22 2.2.1 Från avtal till institution... 22 2.2.2 Centrala principer... 22 2.2.3 Tullförhandlingar... 25 2.2.4 Regelverket utvidgas... 26 2.2.5 Den växande medlemskretsen... 27 2.2.6 Särbehandling av u-länderna... 28 2.2.7 Från GATT till WTO... 30 2.3. Världshandelsorganisationen (WTO)... 30 2.3.1 WTO-avtalet... 30 2.3.2 WTO:s funktioner... 32 Källförteckning... 35 3. Varuhandel... 36 Avtal och överenskommelser om ökat marknadstillträde... 36 3.1 Tullsänkningar för industrivaror i GATT... 36 3.1.1 Bakgrund... 36 3.1.2 Beskrivning av regler för tullsänkningar inom GATT... 37 3.1.3 Förhandlingar om industrivarutullar i Uruguayrundan... 38 3.1.4 Konsekvenser av tullstrukturen för u-länderna... 43

3.1.5 Konsekvenser av tullsänkningar för u-ländernas handel och tullintänkter... 45 3.1.6 Sammanfattande diskussion... 50 Källförteckning... 51 3.2 Informationsteknikavtalet (ITA)... 53 3.2.1 Bakgrund... 53 3.2.2 Beskrivning av avtalet... 53 3.2.3 Konsekvenser för u-länderna... 54 3.2.4 Sammanfattande diskussion... 55 Källförteckning... 55 3.3 Avtalet om textil och konfektion (ATC)... 56 3.3.1 Bakgrund... 56 3.3.2 Beskrivning av avtalet... 61 3.3.3 Konsekvenser för u-länderna... 63 3.3.4 Sammanfattande diskussion... 68 Källförteckning... 69 3.4 Jordbruksavtalet... 71 3.4.1 Bakgrund... 71 3.4.2 Beskrivning av avtalet... 72 3.4.3 Konsekvenser för u-länderna... 76 3.4.4 Sammanfattande diskussion... 93 Källförteckning... 95 3.5 Flygindustriavtalet... 98 3.5.1 Beskrivning av avtalet... 98 3.5.2 Konsekvenser för u-länderna... 99 3.5.3 Sammanfattning... 99 3.6 Avtalet om offentlig upphandling (GPA)... 100 3.6.1 Bakgrund... 100 3.6.2 Beskrivning av avtalet... 100 3.6.3 Konsekvenser för u-länderna... 101 3.6.4 Sammanfattande diskussion... 102 Källförteckning... 102 Tillämpningsavtal... 103 3.7 Tullvärdeavtalet... 103 3.7.1 Bakgrund... 103 3.7.2 Beskrivning av avtalet... 104 3.7.3 Konsekvenser för u-länderna... 105 3.7.4 Sammanfattande diskussion... 109 Källförteckning... 110 3.8 Avtalet om ursprungsregler... 111 3.8.1 Bakgrund... 111

3.8.2 Beskrivning av avtalet... 112 3.8.3 Konsekvenser för u-länderna... 113 3.8.4 Sammanfattande diskussion... 115 Källförteckning... 116 3.9 Importlicensavtalet... 117 3.9.1 Bakgrund... 117 3.9.2 Beskrivning av avtalet... 117 3.9.3 Konsekvenser för u-länderna... 118 3.9.4 Sammanfattning... 120 Källförteckning... 120 3.10 Avtalet om kontroll före skeppning (PSI)... 121 3.10.1 Bakgrund... 121 3.10.2 Beskrivning av avtalet... 123 3.10.3 Konsekvenser för u-länder... 124 3.10.4 Sammanfattande diskussion... 127 Källförteckning... 127 3.11 Avtalet om tekniska handelshinder (TBT-avtalet)... 129 3.11.1 Bakgrund... 129 3.11.2 Beskrivning av avtalet... 130 3.11.3 Konsekvenser för u-länderna... 132 3.11.4 Sammanfattande diskussion... 135 Källförteckning... 136 3.12 Avtalet om sanitära och fytosanitära åtgärder (SPS-avtalet)... 137 3.12.1 Bakgrund... 137 3.12.2 Beskrivning av avtalet... 138 3.12.3 Konsekvenser för u-länderna... 143 3.12.4 Sammanfattande diskussion... 146 Källförteckning... 147 3.13 Subventionsavtalet... 148 3.13.1 Bakgrund... 148 3.13.2 Beskrivning av avtalet... 149 3.13.3 Konsekvenser för u-länderna... 151 3.13.4 Sammanfattande diskussion... 155 Källförteckning... 156 3.14 Antidumpningsavtalet... 157 3.14.1 Bakgrund... 157 3.14.2 Beskrivning av avtalet... 158 3.14.3 Konsekvenser för u-länderna... 160 3.14.4 Sammanfattande diskussion... 165 Källförteckning... 166 3.15 Skyddsåtgärdsavtalet... 169

3.15.1 Bakgrund... 169 3.15.2 Beskrivning av avtalet... 169 3.15.3 Konsekvenser för u-länderna... 170 3.15.4 Sammanfattande diskussion... 173 Källförteckning... 174 3.16 Avtalet om handelsrelaterade investeringsåtgärder (TRIMS-avtalet)... 175 3.16.1 Bakgrund... 175 3.16.2 Beskrivning av avtalet... 176 3.16.3 Konsekvenser för u-länderna... 176 3.16.4 Sammanfattande diskussion... 179 Källförteckning... 179 4. Tjänstehandel (GATS)... 181 4.1 Bakgrund... 181 4.2 Beskrivning av avtalet... 185 4.2.1 Allmänna åtaganden... 186 4.2.2 Särskilda åtaganden... 187 4.3 Konsekvenser för u-länderna... 189 4.3.1 Ökad förutsägbarhet... 189 4.3.2 MGN-behandling... 189 4.3.3 Ökad transparens och mindre korruption... 190 4.3.4 Kostnader för implementering och förhandlingsarbete... 190 4.3.5 GATS och liberalisering av marknadstillträde... 190 4.3.6 Inhemska regleringar... 194 4.3.7 GATS och sociala tjänster... 195 4.3.8 Tvistlösning... 195 4.4 Sammanfattande diskussion... 195 Källförteckning... 196 5. Immaterialrätt (TRIPS)... 200 5.1 Bakgrund... 200 5.2 Beskrivning av avtalet... 202 5.2.1 Avtalets omfattning och innehåll... 202 5.2.2 Särskild och differentierad behandling av u-länder... 203 5.2.3 U-ländernas genomförande av TRIPS-avtalet... 204 5.3 Konsekvenser för u-länderna... 205 5.3.1 Allmänt om analyser av TRIPS... 206 5.3.2 Statsfinansiella konsekvenser... 208 5.3.3 Samhällsekonomiska konsekvenser under patenttiden: finansiella återflöden till rättighetsinnehavarna... 209

5.3.4 Samhällsekonomiska konsekvenser på lång sikt: handel, investeringar och tillväxt... 210 5.3.5 Överföring av teknik... 211 5.3.6 Tillgång till läkemedel... 212 5.3.7 Jordbruk och biologiska resurser... 216 5.4 Sammanfattande diskussion... 225 Källförteckning... 228 6. Tvistlösning... 233 6.1 Bakgrund... 233 6.2 Beskrivning av tvistlösningsförfarandet... 233 6.2.1 Generella bestämmelser... 233 6.2.2 Särskild och differentierad behandling... 234 6.3 Konsekvenser för u-länderna... 235 6.3.1 WTO:s tvistlösningsmekanism jämfört med GATT... 236 6.3.2 U-länder driver fler processer i WTO... 236 6.3.3 och med större framgång... 237 6.3.4 Är systemet lika effektivt för u-länder som för i-länder?... 238 6.3.5 U-ländernas problem... 239 6.4 Sammanfattande diskussion... 242 Källförteckning... 242 7. Bestämmelser i WTO för bilaterala och regionala handelsavtal... 244 7.1 Bakgrund... 244 7.2 WTO-villkor för bilaterala och regionala avtal... 246 7.3 Konsekvenser för u-länderna... 247 7.4 Sammanfattande diskussion... 249 Källförteckning... 250 8. Sammanfattande diskussion och slutsatser... 251 8.1 Generella konsekvenser av WTO-avtalen... 252 8.2 Konsekvenser av WTO-avtalen för grupper av länder i olika regioner och enligt utvecklingsnivå... 256 Källförteckning... 258 Bilaga 1. Förkortningar... 259 Bilaga 2. UNDP:s Human Development Index, 2003... 261 High Human Development hög utvecklingsnivå... 261 Medium Human Development medelhög utvecklingsnivå... 263 Low Human Development låg utvecklingsnivå... 266 Bilaga 3. Uppdraget från regeringen... 268

1. Inledning 1.1 Bakgrund Under senare år har det framförts krav, såväl i Sverige som internationellt, på att det görs en utvärdering av WTO-avtalens effekter innan en ny global förhandlingsrunda inleds i WTO. Befintlig litteratur på området har generellt sett ansetts svårtillgänglig och ger dessutom sällan en helhetsbild av WTO-avtalens konsekvenser för u-länderna. Det är mot denna bakgrund som behovet av en fördjupad överskådlig analys av WTO-avtalens konsekvenser för u-länderna har uppstått. Rapporten har gjorts på uppdrag av den svenska regeringen efter en beställning av riksdagen (se bilaga 3). Syftet med rapporten har varit att sammanställa och redogöra för tillgänglig akademisk litteratur på området samt analyser gjorda av större enskilda och internationella organisationer. Därutöver baseras de slutsatser som vi drar i rapporten på våra egna analyser. Ambitionen har varit att undersöka hur utvecklingsländers ekonomi och möjligheter till en hållbar utveckling har påverkats av WTO. Bland de faktorer som studeras finns marknadstillträde, handel, budget, fattigdomssituation och inkomstfördelning, behov av institutionsbyggnad samt kostnader, besparingar eller vinster av att genomföra olika WTO-avtal. Rapporten har vidare strävat efter att beakta skillnader mellan u-länder och grupper av u-länder. Vi redovisar även tillgängliga länderstudier av effekterna av olika avtal. En viktig ambition i utredningsarbetet har varit att identifiera orsakssamband mellan WTO-avtalen och de variabler som studeras. 1.2 Avgränsningar Som titeln anger diskuterar denna rapport konsekvenser av WTO-avtalen för u-länderna. Detta innebär att rapporten inte kommer att diskutera den internationella handelns för- och nackdelar på ett teoretiskt plan. Kort kan dock sägas att Kommerskollegium är av uppfattningen att en fri och öppen handel är ett av flera viktiga instrument för att uppnå ekonomisk tillväxt. 1 Tillväxt kan i sin tur bidra till att gynna en hållbar ekonomisk, social och miljömässig utveckling. Detta avspeglas i många u-länders egen politik, där handelspolitiken ofta ingår som en prioriterad del, men trots allt endast utgör en mindre del i den inhemska utvecklingsstrategin. Rapporten analyserar inte heller konsekvenserna för u-länderna av handel generellt. Självfallet är det i de allra flesta fall mycket svårt att särskilja effekter av WTOavtalen från effekter av handel, i synnerhet mot bakgrund av att vi inte vet hur utvecklingen hade sett ut om WTO inte funnits. Ambitionen har dock varit att fokusera på effekterna av WTO-avtalen specifikt. 1 Kommerskollegium och SIDA (2002). För en överblick över den nationalekonomiska debatten om handel, tillväxt och utveckling, se bland annat Bigsten (2003). 14

Utredningen fokuserar vidare på konsekvenserna för u-länderna. Emellertid är det svårt att genomgående utreda vilka konsekvenserna blir för olika grupper av befolkningen i u-länderna, då detta även är beroende av ländernas inhemska politik vad gäller bland annat fattigdomsbekämpning, inkomstfördelning, utbildning, hälsovård o.s.v. Rapporten tar dock i möjligaste mån upp faktorer som påverkar grupper av befolkningen, såsom fattigdom, livsmedelsförsörjning, sysselsättning, jämställdhet etc., i de fall där kollegiet hittat gedigna analyser som studerar dessa frågor. Syftet med rapporten är att sammanfatta hur u-länder hittills påverkats av WTOavtalen. Mot bakgrund av detta är studien främst bakåtblickande. Den nu pågående förhandlingsrundan diskuteras därför inte. Eventuella förhandlingsresultat på traditionella områden, eller på helt nya områden, såsom de så kallade Singaporefrågorna (investeringar, konkurrens, transparens i offentlig upphandling och förenkling av handelsprocedurer) faller därmed utanför ramen för denna rapport. Miljöfrågor omfattas i dagsläget inte av något eget WTO-avtal och faller därför av samma skäl utanför uppdraget. Studier som i förväg försöker skatta konsekvenser för u-länderna av WTO-avtalen, ges av samma anledning endast ett begränsat utrymme i rapporten. Istället fokuseras på utvärderingar och analyser som gjorts i efterhand. För vissa avtal, där få utvärderingar finns, beroende på att avtalen ännu inte till fullo implementerats, använder vi dock även studier som i förväg skattar konskevenserna. I uppdraget ges exempel på faktorer som kollegeiet bör studera. Det sägs vidare att rapporten ska skilja på effekter för olika u-länder eller grupper av u-länder. Detta har hela tiden hållits i åtanke under utredningsarbetet. I den mån befintliga studier behandlar de exemplifierade faktorerna samt skiljer mellan olika u-länder och grupper av u-länder har vi kunnat särredovisa detta. Emellertid har det under arbetets gång visat sig att flera av dessa faktorer inte studeras i någon större utsträckning i akademisk litteratur. En viktig anledning till detta kan vara att direkta kopplingar saknas mellan handelspolitik och de faktorer som studeras. WTO-avtalen är mycket omfattande efter årtionden av förhandlingar och omförhandlingar. Av förklarliga skäl är det inte möjligt att analysera varenda artikel och dess påverkan på u-länderna. Vi har istället valt att analysera samtliga avtal (agreements), överenskommelsen om tvistlösning, samt att särskilt lyfta fram några artiklar i GATT. 1.3 Definitioner Begreppet u-länder är i WTO-sammanhang vagt. Det finns ingen definition av vad som är ett u-land, utan istället får varje medlemsland själv välja om det vill klassas som i- eller u-land. I WTO finns cirka 100 u-länder. En anledning till att det inte går att fastslå exakt hur många de är, är att länder kan ha olika status i olika avtal. De kan alltså klassas som u-land i ett avtal och i-land i ett annat. När begreppet u-land används i rapporten syftar det på de länder som i WTO själva valt den beteckningen. U-länderna är dock en mycket heterogen grupp med 15

olika utvecklingsnivå, produktionskapacitet o.s.v. Mot bakgrund av detta räcker det enligt vår uppfattning inte att enbart tala om u-länder. I bilaga 2 återfinns därför en redovisning av hur FN:s organ för utveckling, UNDP, delar in länder efter grad av mänsklig utveckling, ett så kallat Human Development Index (HDI). I texten knyts an till detta index. De länder som fr.o.m. den 1 maj 2004 blev medlemmar av EU och de länder som är kandidatländer till EU (ex. Rumänien, Bulgarien, Turkiet och Kroatien) betecknas inte som u-länder i rapporten. MUL är FN:s beteckning för minst utvecklade länder eller minst utvecklat land. Vad som är ett minst utvecklat land bestäms utifrån inkomstnivå, grad av mänskliga resurser (förväntad medellivslängd, näringsintag, utbildningsnivå samt läskunnighet) samt grad av ekonomisk differentiering. I dagsläget finns det 49 MUL i världen, varav 32 är medlemmar i WTO. Även MUL redovisas i bilaga 2. Begreppet hållbar utveckling har vuxit fram gradvis över de senaste årtiondena. Den grundläggande tanken att miljö och utvecklingsfrågor måste behandlas på ett integrerat sätt etablerades vid FN:s konferens om Human Environment som arrangerades i Stockholm 1972. Själva begreppet hållbar utveckling lanserades dock först 1987 i Brundtlandskommissionens rapport Our Common Future, med följande definition: Utveckling som möter nuvarande generationers behov utan att ge avkall på kommande generationers möjligheter att möta sina behov. 1998 enades OECD:s ministrar om att tolka hållbar utveckling ur ett vidare perspektiv så att såväl den ekonomiska, den sociala som den ekologiska dimensionen omfattas. 2 I rapporten fokuserar vi på de båda första dimensionerna. 1.4 En komplicerad analys Att analysera och utvärdera konsekvenserna för u-länderna av WTO-avtalen är i flera avseenden komplicerat. Inför läsningen av denna rapport kan det därför vara värdefullt att känna till några av de svårigheter vi har stött på: Hur skilja mellan GATT och WTO? En stor del av WTO:s avtalskomplex baseras på regler och principer vilka lades fast redan 1948 i och med tillkomsten av GATT (det Allmänna tull- och handelsavtalet). Dessa regler har därefter under det senaste halvseklet byggts ut och kompletterats. Effekterna av avtalen för bl.a. u-länderna kan därför spåras långt tillbaka och inte enbart till perioden efter 1995 då WTO bildades. Hur skilja mellan WTO och övriga handelsliberaliseringar? En annan svårighet är att fastställa orsakssamband, d.v.s. om effekter av handelsliberalisering för olika länder/ländergrupper har sin grund i just WTO-avtalen. Det gäller alltså att rensa bort effekterna av faktorer som inte kan hänföras till WTO, till exempel nationella strukturreformer, förekomsten av olika bilaterala och regionala frihandelsavtal och/eller ensidiga handelsliberaliseringar. 2 För vidare diskussion, se bland annat Kommerskollegium (2001). 16

Effekter på kort eller lång sikt? En annan faktor som försvårar analysen är att effekterna varierar över tiden. Ett avtal eller en bestämmelse i WTO kan vara resurskrävande på kort sikt, medan vinsterna först uppnås på längre sikt. Flera av de avtal som vi studerat i denna rapport är av förhållandevis ungt datum. I en del fall har åtagandena ännu inte trätt i kraft, varför de väntade effekterna ännu inte materialiserats. Påverkas alla u-länder lika? Slutligen är det omöjligt att dra alla u-länder över en kam. U-länderna är en mycket stor och heterogen grupp med kraftigt varierande inkomstnivåer, förutsättningar, intressen och prioriteringar. Detta innebär att effekterna av enskilda avtal skiljer sig åt mellan länder. Mot bakgrund av dessa faktorer presenteras vår bedömning av hur u-länderna påverkats av WTO-avtalen. Bedömningen grundar sig på analys av befintliga studier såväl utomlands som i Sverige samt på vår egen kunskap och erfarenhet. Källförteckning Bigsten, Arne. 2003 Globalisering och ekonomisk utveckling, Ekonomisk Debatt, 31:2, pp.18-33 Kommerskollegium. 2001. Handel och hållbar utveckling i ett integrerat perspektiv: slutyttrande. Dnr 119-2323-001. Kommerskollegium och SIDA. 2002. En samlad ansats för att uppfylla utvecklingsdimensionen i Doha-deklartionen - förslag till svenskt agerande. 17

2. Det multilaterala handelssystemet Kapitelsammanfattning GATT började gälla 1948 och var från början ett tillfälligt avtal mellan 23 länder, varav 12 u-länder. Avsikten var att GATT skulle ingå i ett FN organ, International Trade Organisation, med ansvar för varuhandel, tjänstehandel, investeringar, konkurrensfrågor, arbetsrättsliga frågor m.m. ITO saknade dock politiskt stöd och GATT blev därmed grunden för efterkrigstidens handelssystem. GATT reglerar endast handel med varor. Avtalets två viktigaste grundprinciper är likabehandling av olika handelspartners (MGN-principen) och likabehandling av utländska och inhemska varor efter gränspassagen (nationell behandling). GATT gjorde ursprungligen ingen åtskillnad mellan i-länder och u-länder. Med tiden har dock u-länderna blivit föremål för positiv särbehandling. Exempelvis förväntas inte u-länderna liberalisera sin handel i samma takt och utsträckning som i-länderna. Inom ramen för GATT har i-ländernas tullmurar för industrivaror sedan 1940-talet förhandlats ner från i genomsnitt ca 40 procent till cirka 4 procent. För u-länderna viktiga varugrupper (jordbruk och textilvaror) lämnades till stor del utanför dessa förhandlingar. Under GATT-epokens senare del flyttades fokus från tullar till s.k. icke-tariffära handelshinder. Många u-länder valde att stå utanför uppgörelserna som istället tog formen av frivilliga sidoavtal. Den sista förhandlingsrundan under GATT var Uruguayrundan (1986-93). Resultatet i förhandlingarna innebar en ny institutionell ram för den multilaterala handelssystemet, Världshandelsorganisation (WTO). Regelverket utvidgades även till att omfatta tjänstehandel och immaterialrätt. Uruguayrundan innebar också att handeln med jordbruksprodukter, samt textil- och konfektionshandeln, återbördades till GATT. En annan viktig förändring var anslutningen av alla WTO-medlemsländer till alla avtal oavsett utvecklingsnivå. WTO trädde i kraft den 1 januari 1995. WTO-avtalen kan delas upp i tre pelare varuhandel (GATT + kompletterande avtal), tjänstehandel (GATS) och immaterialrätt (TRIPS). WTO administrerar även ett tvistlösningssystem som omfattar alla avtal. WTO:s mål är att bidra till ökad levnadsstandard, full sysselsättning och ett effektivt resursutnyttjande i enlighet med principerna om hållbar utveckling. Ökad handel är inte ett mål i sig utan ett medel för att befrämja en hållbar ekonomisk utveckling. Ingressen i WTO-avtalet betonar också vikten av att genom positiva åtgärder särskilt befrämja u-ländernas handel och ekonomiska utveckling. Samtidigt betonas principen om ömsesidighet. 18