Styrdokument. Utrikesdepartementet. Styrdokument - Fiskesubventioner. 1. Huvudbudskap. 2. Mandatet från Doha-deklarationen

Transkript

1 Styrdokument Utrikesdepartementet Enheten för internationell handelspolitik Kr Daniel Blockert Telefon Mobil E-post Styrdokument - Fiskesubventioner Observera att det inte existerar ett separat avtal för fisket i WTO. I Doharundan diskuteras därför fisket i två olika sammanhang. När det gäller marknadstillträde diskuteras fiskeprodukter inom ramen för industrivaruförhandlingarna. Svensk ambition där är att få till stånd en så långtgående liberalisering som möjligt, en liberalisering som bör utformas så att den gynnar främst u-länderna. Fiskesektorn är av utomordentligt stor betydelse för många u-länder och stor potential för expansion existerar, i synnerhet som många i-länder har vikande bestånd i sina egna fiskevatten. Tullnivåerna i i-länderna är lägre på fiskets område jämfört med jordbruk, men fortfarande existerar tulleskalering och tulltoppar som skapar problem. Men eftersom denna fråga inte hanteras separat är svensk position samma som för industrivaror generellt (se styrdokument om industrivaror). Den andra fiskefrågan som förhandlas är fiskesubventioner. Den faller in under subventionsförhandlingarna som sker i gruppen WTO-Regler. Men eftersom fiskesubventioner är en synnerligen komplicerad fråga hanteras den separat. Detta styrdokument gäller således enbart fiskesubventioner. 1. Huvudbudskap Huvudmålet för Sverige är att alla typer av stöd som är handelssnedvridande och/eller motverkar ett långsiktigt hållbart fiske skall avvecklas. Vidare är det av stor vikt att disciplinen vad gäller stödgivning förbättras. Inför Hongkongmötet bör Sverige agera för att deklarationen innehåller ett klart åtagande att förbjuda skadliga subventioner, samt understryker behovet av övervakning och transparens. 2. Mandatet från Doha-deklarationen Doha-deklarationen innehåller ett mandat att förhandla om klargöranden och förbättringar av WTO-avtalet om subventioner och utjämningsåtgärder, Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (ASCM). Det påpekas särskilt att mandatet också omfattar fiskesubventioner.

2 2 3. Förhandlingsläget När fiskesubventioner diskuteras i WTO är en grundläggande problemställning var gränsen går mellan fiskeriförvaltning och handelspolitik. Det finns dock en samsyn bland WTO-medlemmarna att fiskeriförvaltning i första hand bör behandlas inom de organisationer som upprättats för detta syfte. Här finns bl.a. en tydlig koppling till den internationella handlingsplanen för förvaltning av fiskerikapacitet som antagits av samtliga FAO-länder och innehåller ett tydligt åtagande om att reducera och på sikt eliminera subventioner som bidrar till överkapacitet med negativa effekter på bestånden. I WTO-förhandlingarna avseende fiskesubventioner är det främst två huvudfrågor som diskuteras. Den första berör hur subventionernas särdrag till fullo ska kunna beaktas i WTO:s regelverk. Majoriteten av subventionerna avser forskning, kontroll och administration. Vissa typer av subventioner kan indirekt bidra till utfiskning, som får konsekvenser för inkomst och sysselsättning för kuststater och fjärrfiskenationer. Möjligheten att bedriva handel kan därmed undermineras och i värsta fall försvåra för andra länder att säkra sin livsmedelsförsörjning. En betydande majoritet av WTO:s medlemsländer menar att ASCM i dagsläget saknar verktyg för att hantera den typen av problem som fisket representerar och behöver därför utvecklas. Alternativ som diskuterats är att skapa ett separat avtal i likhet med jordbruksavtalet eller att komplettera subventionsavtalet med fiskespecifika regler. Den andra och mer komplexa frågan berör hur fiskesubventioner skall hanteras. Fiskesubventioner kan ha direkta kopplingar till hållbart fiske och fiskeriförvaltning. Därför driver många länder att inte bara handelsstörande subventioner i traditionell mening skall elimineras, utan även subventioner som försvårar möjligheten att bedriva ett långsiktigt hållbart fiske. Det kan röra sig om subventioner som bidrar till överkapacitet i fiskeflottan eller olika typer av prisstöd som uppmuntrar till stora uttag av fisk. Samtidigt visar studier att en övervägande del av subventionerna på fiskets område gynnar hållbart fiske. Övervakning och kontroll, miljöåtgärder och forskning är några exempel. Utmaningen består i att konstruera ett system som fångar upp de skadliga subventionerna utan att inskränka möjligheterna att vidta sådana åtgärder som behövs för att säkerställa fiskebeståndens överlevnad. Många utvecklingsländer kräver också att särskild hänsyn tas till deras traditionella och kustnära fiske och särskilda kriterier kan därför behöva utvecklas. Förhandlingarna om fiskesubventioner stod länge ganska still men tog fart under Ett avgörande skäl för detta är EU:s agerande. Historiskt i WTO (och GATT) har EU hört till den mest protektionistiska gruppen tillsammans med länder som Japan, Korea och Taiwan. Men efter reformerna av den gemensamma fiskeripolitiken har EU rört sig mer mot mittfåran och antagit en mer konstruktiv roll. Japan, Korea och Taiwan fortsatte dock länge att blockera förhandlingarna med en protektionistisk och föga flexibel position, men har nu flyttat sig i EU:s riktning in mot mitten och det börjar därför bli möjligt att skönja konturerna av en

3 uppgörelse på fiskeområdet. Därmed får antagligen även de extremt liberala länderna med Nya Zeeland i spetsen svårt att få gehör för sin offensiva linje. Även om det på detta stadium rör sig om spekulationer finns det mycket i dagsläget som talar för att man kommer att införa ett system för tillåtna (gröna) respektive icke-tillåtna subventioner på fiskets område i WTO. Vidare lutar det åt att detta kommer att ske inom ramen för subventionsavtalet (dvs. att ett separat fiskeavtal inte skapas). Inför Hongkong Även om förhandlingarna uppnått ett visst momentum är fiskesubventioner ett förhandlingsområde som inte kommer att vara prioriterat i Hongkong. Ambitionen för Hongkong-deklarationen är att slå fast de framsteg som gjorts i förhandlingarna för att kunna inleda slutförhandlingar baserat på detta under Ett utkast till deklaration existerar redan som speglar förhandlingsläget ganska väl: note that there is broad agreement that the Group should strengthen disciplines on subsidies in the fisheries sector, including through the prohibition of certain forms of fisheries subsidies that contribute to overcapacity and over-fishing, and call on Participants promptly to undertake further detailed work to, inter alia, establish the nature and extent of those disciplines, including transparency and enforceability, taking into account the importance of this sector to development priorities, livelihoods and food security in developing and least-developed Members EU:s mål Kommissionen har presenterat flera papper om fiskesubventioner i förhandlingsgruppen för WTO-Regler. Det viktigaste papperet, som bidrog till att få fart på förhandlingarna, presenterades 2003 och utgår från huvudprinciper som ingår i Gemenskapens nyligen reformerade fiskepolitik. Principerna slår fast att överkapacitet är en av de viktigaste orsakerna till överutnyttjande av resurser med risk för utplåning av åtskilliga bestånd. Vissa typer av subventioner har bidragit till denna överkapacitet, i synnerhet sådana som uppmuntrar till nyinvesteringar. Målsättningen bör vara att uppnå en lämplig balans mellan miljömässiga, ekonomiska och sociala intressen. Att behandla subventioner som har negativa effekter på bestånden bidrar till uppfyllandet av mandatet från Doha i enlighet med "the mutual supportivness of trade and environment." Kommissionen har också föreslagit att ett par specifika paragrafer om fisket skall föras in i subventionsavtalet. Av särskilt vikt är förslaget att dela in subventioner på fiskets område i två kategorier, tillåtna och icketillåtna. Icketillåtna skall exempelvis vara subventioner som bidrar till överkapacitet i fiskeflottan. Subventioner för skrotningsprogram, omskolning och viss modernisering föreslås däremot vara tillåtna. I praktiken skulle denna indelning innebära att motsvarande en grön box för fisket förs in i subventionsavtalet. Kommissionen argumenterar också för att den komplicerade frågan om relationen mellan subvention och typ av fiskeriförvaltning inte bör hanteras inom WTO utan hänvisar till pågående arbete i FAO, OECD och UNEP.

4 4 Ett stort problem med fiskesubventionerna idag är att de notifieras mycket bristfälligt av WTO-medlemmarna. Kommissionen har därför även gjort inspel till WTO om notifiering, övervakning och transparens avseende fiskesubventioner. Återigen valde kommissionen att bygga förslaget på de principer som gäller för EU:s fiskeripolitik. 5. Förhandlingsparternas mål Japan, Korea och Taiwan tillhör den mest protektionistiska falangen och blockerade länge all rörelse i förhandlingarna genom att hävda att subventioner på fiskets område inte behöver disciplineras särskilt och att subventioner inte har en negativ inverkan på bestånden. Dock har man rört sig något och öppnat för förbud av vissa typer av subventioner. På fiskets område finns en inflytelserik gruppering som kallar sig Friends of Fish. Denna grupp vill se en kraftig liberalisering av fiskesektorn med sänkta tullar och kraftigt sänkta stöd. De driver också hårt behovet av att eliminera subventioner som motverkar ett långsiktigt hållbart fiske. I substans ligger denna gruppering ofta nära Sveriges position. Dock finns det vissa medlemmar i Friends of Fish som har en extremt liberal hållning och även vill eliminera subventioner som Sverige anser kan gynna hållbart fiske (t.ex. för kontroll och övervakning, beståndsuppskattningar, framtagande av mer miljövänliga fiskeredskap etc). Medlemskapet i Friends of Fish brukar variera något men gruppen består främst av länder som har stora exportintressen på fiskeområdet (Australien, Chile, Island, Kanada, Mexiko, Norge, Nya Zeeland, Peru, Thailand, USA, är länder som i regel förknippas med denna grupp). Noterbart är att Island och Norge på fiskets område alltså för en politik som är den rakt motsatta jämfört med den man driver i jordbruksförhandlingarna. En stor majoritet av u-länderna vill se särskild och differentierad behandling för att tillse u-ländernas särskilda behov på fiskets område. Brasilien har ofta roll som talesman för denna grupp. Många u-länder driver också att det är viktigt att i-länderna eliminerar skadliga subventioner eftersom den överkapacitet i fiskeflottan som blir resultatet av dessa subventioner ofta exporteras till u-länderna genom fjärrfiske och bilaterala fiskeavtal. En rad mindre u-länder har också varit aktiva i förhandlingarna och lyfter fram de specifika svårigheter som förknippas med ett småskaligt, traditionellt och kustnära fiske som dominerar i dessa länder. 6. Specifika svenska mål Målet för Sverige är att alla typer av stöd som är handelssnedvridande och/eller motverkar ett långsiktigt hållbart fiske skall avvecklas. Sverige har arbetat aktivt för detta i WTO, liksom i andra internationella sammanhang. Frågan är viktig i synnerhet mot bakgrund av fiskesektorns ökade betydelse för utvecklingsländerna. Vidare är det av stor vikt att disciplinen vad gäller stödgivning förbättras. I dagsläget är det endast en liten del av de subventioner som ges på fiskets område som notifieras tillfredsställande i WTO. I samband med detta är det viktigt att även subventioner som ges inom ramen för bilaterala avtal, exempelvis EU:s tredjelandsavtal,

5 notifieras. Slutligen är Sverige tveksamt till att skapa ett separat fiskeavtal i WTO. Risken att resultatet blir ett komplicerat och svårtolkat avtal avskräcker. Generellt skulle Sverige gärna se att kommissionen drev en ännu mer offensiv och liberaliseringsvänlig linje i förhandlingarna. Kommissionen har också haft en tendens att basera en alltför stor del av sina inspel till WTO på hur Gemenskapens fiskeripolitik är utformad, vilket inte nödvändigtvis passar andra länder och dessutom kan ge ett arrogant intryck. Kommissionen har också valt att föra in några begrepp i förhandlingarna som i värsta fall kan missbrukas som kryphål. De minimis och en väl generös definition av vad som avses med godkända (gröna) stöd är två exempel. Dock kan man inte bortse från att EU:s agerande bidragit till att föra förhandlingarna framåt. Att man i förhandlingarna numera öppnat för att subventioner som kan underminera ett hållbart fiske skall förbjudas är ett viktigt framsteg, ett framsteg som hade varit omöjligt om inte EU visat rörelse. Utkastet till ministerdeklaration speglar förhandlingsläget väl. Ur svensk synpunkt är det centralt att texten som refererar till förbud av skadliga subventioner inte urvattnas samt att referensen till behovet av övervakning och transparens behålls. Slutligen värt att understryka att en eliminering av skadliga subventioner på fiskeområdet skulle kunna bli ett av Doharundans mest positiva resultat i miljöhänseende. 5