Hur kan WTO-förhandlingarna främja utveckling?

Transkript

1 Hur kan WTO-förhandlingarna främja utveckling?

2 Kommerskollegium är Sveriges myndighet för utrikeshandel och handelspolitik. Vi arbetar för en öppen handel med klara spelregler, både inom och utanför EU. Vår huvuduppgift är att förse regeringen med beslutsunderlag i handelspolitiska frågor. Vi fungerar också som kontaktpunkt och samordningscentral, SOLVIT-center, för företag som stöter på handelshinder i sina utlandsaffärer. Även privatpersoner kan göra en anmälan till Kommerskollegium om de kommer i kläm mellan olika regelsystem inom EU.

3 Förord De pågående globala handelsförhandlingarna i Världshandelsorganisationen (WTO) ska främja utvecklingsländerna. Resultatet måste spegla detta syfte och leva upp till förväntningarna på en utvecklingsrunda. En utvecklingsrunda värd namnet innebär med nödvändighet att u-länderna måste ha ett reellt inflytande och att de själva uppfattar att de har det. U-länderna är nu starkare och mer inflytelserika än någonsin i förhandlingarna. Men i-länderna har naturligtvis fortfarande bättre kapacitet att delta och göra sig hörda i förhandlingarna och därmed bättre förutsättningar att få ett genomslag. En utvecklingsrunda värd namnet kräver framsteg och reformer på de förhandlingsområden som u-länderna prioriterar. Det dokumenterar deras inflytande. Jordbruk är det självklara exemplet. Även om andra områden kan vara väl så viktiga för u-ländernas utveckling, gör u-ländernas egen prioritering att jordbruket blir nyckeln. I förhandlingarna agerar alla länder protektionister om än mer eller mindre, trots en utbredd insikt att egna liberaliseringar gynnar det egna landet. Eftersom reformer som gynnar allmänintresset ofta missgynnar särintressen, kan de vara obekväma och opinionsmässigt impopulära. En poäng med förhandlingarna är därför att åta sig att göra sunda (men obekväma) reformer, med argumentet att man som betalning fått ökade exportmöjligheter. Ett resultat som ska gynna utveckling i u-länder måste alltså med nödvändighet innehålla reformer även för u-länderna själva, självklart anpassade efter landets förutsättningar. Men utan egna reformer går de facto de stora vinsterna till i-länder. I denna rapport redovisar vi vad förhandlingarna i praktiken bör resultera i för att gynna u-länders utveckling. Rapporten är en syntes av två större studier som Kommerskollegium har gjort under Eftersom i stort sett samtliga förhandlingsområden har analyserats i dessa studier, har en stor del av kollegiets experter varit engagerade i arbetet. Ansvariga för de två studierna och för denna rapport har varit ämnesrådet Per Altenberg och utredaren Ingrid Jegou. Stockholm, november 2005 Lena Johansson, GD Generaldirektör

4 Innehållsförteckning Förord Vad är en utvecklingsrunda? Hur kan handelspolitik främja utveckling? Handelspolitikens roll i Sveriges politik för global utveckling Forskningens syn på handel och utveckling Dohaförhandlingarna i WTO Jordbruk Industrivaror Tjänster Förhandlingar om WTO:s regelverk Utvecklingsdimensionen Hur kan Doharundan främja utveckling? Jordbruk Industrivaror Tjänster Immaterialrätt Finansiella effekter av förhandlingarna Effekter på fattigdom, tillväxt och miljö U-ländernas deltagande i Doharundan Hur förhandlar u-länder i WTO? U-länders möjlighet att delta i förhandlingarna Slutsatser: Tio åtgärder för att Doharundan ska främja utveckling Litteratur... 31

5 1. Vad är en utvecklingsrunda? I november 2001 enades världshandelsorganisationen WTO:s medlemmar i Doha, Qatar, om att inleda en ny omgång av globala handelsförhandlingar. WTO och dess föregångare GATT hade historiskt dominerats av i-länderna. Inför ministerkonferensen i Doha bestod dock organisationen till övervägande del av u-länder. Att en ny runda skulle ha ett tydligt utvecklingsfokus var därför nödvändigt. Den förhandlingsagenda medlemsländerna enades om döptes till Dohaagendan för utveckling och innehåller ett flertal formuleringar som anger att förhandlingarna ska ha en stark utvecklingsdimension. Men vad innebär egentligen detta? Vad är en utvecklingsagenda? Vedertagen handelsteori förespråkar i allmänhet öppenhet som strategi för att främja utveckling. Samtidigt betonar många u-länder i WTO ofta möjligheten att skydda sina marknader och vikten av att få göra undantag från regler. Andra u-länder, som har starka exportintressen, förespråkar istället en frihandelsvänlig politik. Dessa motsättningar förstärks av att u-länderna i WTO är en mycket heterogen grupp. Att bara lyssna till vad u-länderna efterfrågar är därför lika omöjligt och otillräckligt som att bara förlita sig på nationalekonomisk forskning för att avgöra vad som är utvecklingsfrämjande. Vad är ett u-land i WTO? I WTO finns officiellt tre kategorier av länder: i-länder, u-länder och länder som av FN klassas som minst utvecklade länder (MUL). MUL är totalt 50 till antalet, varav 32 är WTO-medlemmar. Övriga länder kan själva välja om de vill klassificeras som i-länder eller u-länder. Ett land kan till och med välja att kalla sig u-land inom ramen för ett WTO-avtal men klassas som i-land inom ett annat. Detta gör att det är omöjligt att säga exakt hur många av WTO:s 148 medlemmar som är u-länder. Det faktum att det saknas en u-landsdefinition gör att gruppen av u-länder är ytterst heterogen. I gruppen finns mycket fattiga länder som Elfenbenskusten, Papua Nya Guinea och Mongoliet, men även stora, konkurrenskraftiga länder som Brasilien, Kina och Indien. Vidare finns det länder som är rikare än många i-länder, till exempel Singapore och Sydkorea, som klassificeras som u-länder. Anledningen till att man alls skiljer på u-länder och i-länder i WTO är att u-länder beviljas förmånligare behandling inom regelverket. Exempel på sådan särbehandling är att u-länder medges undantag från åtaganden eller längre tid att genomföra dem, samt att de beviljas särskilt stöd i form av tekniskt bistånd. 3

6 Kommerskollegium har under 2005 gjort två utredningar om hur utvecklingsdimensionen hittills har tagits till vara i Dohaförhandlingarna (se Kommerskollegium 2005a och b). Det har även varit vår ambition att identifiera vad som krävs för att Doharundan ska bli en utvecklingsrunda, grundat dels på teori och på erfarenheter, dels på de krav utvecklingsländerna för fram i förhandlingarna. I denna rapport sammanfattas resultaten av dessa båda utredningar, som i sin tur är en fortsättning på ett arbete som gjordes tillsammans med Sida 2002 och som utmynnade i rapporten En samlad ansats för att uppfylla utvecklingsdimensionen i Doha-deklarationen. I ett inledande avsnitt redogör vi kort för forskningens syn på handel och utveckling. Därefter går vi in på Dohaförhandlingarna och diskuterar vad u-länderna kan få ut av dessa. Avslutningsvis resonerar vi kring u-ländernas möjligheter att delta i förhandlingarna. Diskussionen sammanfattas med en önskelista som punktvis beskriver vad vi ser som ett utvecklingsfrämjande förhandlingsresultat i Doharundan. 4

7 2. Hur kan handelspolitik främja utveckling? 2.1 Handelspolitikens roll i Sveriges politik för global utveckling I regeringens proposition 2002/03:122 (Gemensamt ansvar: Sveriges politik för global utveckling) sägs att en fri- och öppen handel med överenskomna spelregler är ett kraftfullt instrument för att åstadkomma utveckling och sprida ekonomiska framsteg. Enligt propositionen bör gränshinder och andra handelshinder avlägsnas för att främja hållbar tillväxt i u-länderna. Vidare bör u-ländernas tillträde till OECDländernas marknader förbättras. Deras förmåga att leva upp till tekniska och sanitära krav (krav som rör säkra livsmedel, djurhälsa och växtskydd), samt kapacitet att producera och sälja varor och tjänster bör också stärkas. Regeringen betonar även att Sverige ska verka för att WTO:s bestämmelser om förmånlig behandling av u-länder blir mer handelsfrämjande och anpassade efter u-ländernas behov. 2.2 Forskningens syn på handel och utveckling Forskningens syn på handel och utveckling ligger till grund för Kommerskollegiums bedömningar. I Kommerskollegiums och Sida:s gemensamma rapport En samlad ansats för att uppfylla utvecklingsdimensionen i Dohadeklarationen beskrivs de båda myndigheternas synsätt när det gäller handel, tillväxt och fattigdomsbekämpning: En öppen handel främjar ekonomisk tillväxt, vilken i sin tur främjar den ekonomiska dimensionen av fattigdomsbekämpning. (Kommerskollegium och Sida, 2002, sid. 13) Vad baseras denna bedömning på? I en bilaga till den svenska parlamentariska Globkomutredningen (Globkom, 2002), som ligger till grund för regeringens politik för global utveckling, gör nationalekonomen Håkan Nordström (numera chefekonom på Kommerskollegium) en genomgång av forskningslitteraturen kring relationen handel och tillväxt. Nordströms slutsats är att en öppen handelspolitik generellt sett gynnar ekonomisk tillväxt och att handelsliberaliseringar inte är sämre för u-länder än för i-länder i detta avseende (Nordström, 2000). 5

8 Om handel och utveckling i FN-rapporten Trade for Development: Öppenhet för handel kan vara en stark drivkraft för ekonomisk tillväxt, som i sin tur är nödvändig för att minska fattigdom och skapa utveckling. Handel är dock inte någon mirakelmedicin för att åstadkomma utveckling Öppenhet för handel är förknippat med högre inkomster och en bättre ekonomisk utveckling. Visserligen finns det olika uppfattningar om storleken och styrkan i denna relation, men den generella effekten är otvetydig: ingen sluten eller isolerad ekonomi har presterat en bättre ekonomisk utveckling än länder som är integrerade i världsekonomin. (UN Millennium Project, 2005, sid. 1 egen översättning) Vissa forskare, däribland Harvardprofessorn Dani Rodrik, ifrågasätter dock de metoder som används i studier som redovisar ett samband mellan en öppen handelsregim och ekonomisk tillväxt. Rodriks kritik gäller för det första svårigheterna att klassificera länder enligt hur öppna de är. För det andra gäller kritiken problemet med att isolera graden av öppenhet i ett lands handelsregim från andra variabler som påverkar tillväxt, variabler som ofta är gemensamma för öppna ekonomier, t.ex. låg korruption och stabila politiska förutsättningar. Hur påverkas olika grupper i u-länder av handelsreformer? Även om öppenhet för handel kan ha positiva effekter i form av ekonomisk tillväxt och höjda inkomstnivåer i u-länder, är det inte säkert att alla delar av befolkningen gynnas av detta. Handelsliberaliseringar får till följd att priserna på en mängd marknader förändras. Dessa prisförändringar är en förutsättning för att handelspolitiska reformer ska kunna skapa samhällsekonomiska vinster. Samtidigt bidrar de till strukturella förändringar av ekonomin som gynnar vissa grupper (t.ex. människor som är sysselsatta inom exportsektorn) och missgynnar andra (t.ex. de som är verksamma inom den importkonkurrerande sektorn). De skapar även samhällsekonomiska omställningskostnader som förlorade jobb, förändrade villkor på arbetsmarknaden och en osäkerhet inför framtiden. Den generella slutsats man kan dra är att alla länder sannolikt tjänar på en öppen handelsregim, men att vinsterna naturligtvis inte fördelas jämt inom länder. Liksom i-länder tjänar alltså u-länder generellt sett på att föra en öppen handelspolitik. Samtidigt krävs det mer för att starta och vidmakthålla en utvecklingsprocess. U-länder som saknar institutionella förutsättningar i övrigt politisk stabilitet, god samhällsstyrning, rättssäkerhet, en stabil makroekonomi, utbildning, bra hälso- och sjukvård, infrastruktur m.m. har sämre förutsättningar att dra nytta av handelsliberaliseringar. 6

9 Ekonomisk tillväxt är inte heller liktydigt med utveckling. Undersökningar visar dock på ett positivt samband mellan ekonomisk tillväxt och andra utvecklingsvariabler såsom ökad livslängd, skolgång eller läs- och skrivkunnighet variabler som tillsammans med inkomstutveckling utgör grunden för FN-organet UNDP:s s.k. human development index. Det finns därför mycket som talar för att förbättrat ekonomiskt välstånd understött av ökad ekonomisk integration med omvärlden innebär att samhällen får råd med bland annat mer utbildning och bättre sjukvård. Hur påverkas de fattiga? En fråga som ofta diskuteras i anslutning till debatten om handel och utveckling är om frihandel och/eller ekonomisk tillväxt gynnar de fattiga i lika stor utsträckning som de rika. Det går till att börja med att konstatera att nationalekonomisk teori ger stöd åt uppfattningen att lågutbildad arbetskraft i u-länder tjänar mer på att öppna upp för handel med i-länder än vad högutbildad arbetskraft gör. Skälet är att överflödet av lågutbildad arbetskraft på u-ländernas arbetsmarknader reduceras när det blir möjligt att producera för världsmarknaden. I verkligheten är bilden dock mer komplicerad. Handelsliberaliseringar kan t.ex. medföra förändringar i produktionsmönstret som främst gynnar utbildad arbetskraft. Det är inte heller alla u-länder som har riklig tillgång på lågutbildad arbetskraft jämfört med andra produktionsfaktorer. Många länder i Latinamerika och Afrika anses istället ha en relativt riklig tillgång på råvaror och land. Hur påverkar ekonomisk tillväxt de fattiga? Den forskare som under senare år allra mest har förknippats med studier av handel och utveckling är Alan Winters vid University of Sussex i Storbritannien. Winters och hans kollegor sammanfattar sina slutsatser av hur ekonomisk tillväxt påverkar de fattiga enligt följande: Trots de metodologiska utmaningarna finns det varken bevis som kullkastar den traditionella slutsatsen att tillväxt, i genomsnitt, gynnar de fattiga, eller ger stöd åt uppfattningen att tillväxt som genereras av större öppenhet är sämre än någon annan typ av tillväxt i detta avseende (den kan t.o.m. vara bättre). Det står samtidigt helt klart att det har funnits tillfällen då tillväxt har åtföljts av ökad fattigdom och att utmaningen är att ta reda på varför. (Winters med flera, 2004, sid. 80, egen översättning). 7

10 3. Dohaförhandlingarna i WTO Vid ministerkonferensen i Doha, Qatar, i november 2001 antog WTO:s medlemsländer den så kallade Dohaagendan för utveckling. Ministerdeklarationen från Doha utgör grunden för den pågående förhandlingsrundan om handelsliberaliseringar i WTO. Dohaförhandlingarna kan delas in i fem områden: 1. Jordbruk 2. Industrivaror 3. Tjänster 4. WTO:s regelverk 5. Utvecklingsdimensionen 3.1 Jordbruk Jordbruksförhandlingarna är det mest kontroversiella området i Dohaförhandlingarna. Orsaken är att många i-länder, däribland EU, har betydande protektionistiska intressen på jordbruksområdet, samtidigt som majoriteten av världens fattiga är beroende av jordbruket för sin försörjning. Det var också först i och med den förra förhandlingsrundan (Uruguayrundan, ) som jordbruket överhuvudtaget blev en del av globala handelsförhandlingar. I Dohadeklarationen kom medlemsländerna bland annat överens om att förhandla om sänkta tullar, minskade interna stöd till jordbruket och en utfasning av exportsubventioner. Jordbruket är det område som prioriteras högst av u-länderna i förhandlingarna. Det finns i första hand en stor enighet kring kravet på att i-ländernas exportsubventioner och interna stöd, till exempel marknadsprisstöd till jordbruket, ska fasas ut eller reduceras. Orsaken är att u-länderna upplever att deras eget jordbruk har svårt att klara konkurrensen med i-ländernas subventionerade jordbruksproduktion. Enigheten är däremot mindre när det gäller kravet på att reducera jordbrukstullarna. De u-länder som har betydande exportintressen att försvara på jordbruksområdet vill även se en liberalisering av gränsskyddet, medan u-länder som är nettoimportörer av livsmedel ofta inte vill öppna upp för internationell konkurrens. 8

11 3.2 Industrivaror Ända sedan det allmänna tull- och handelsavtalet (GATT ) kom till 1948 har förhandlingar om marknadstillträde för industrivaror varit en central del i globala handelsförhandlingar. I Doharundan förs industrivaruförhandlingarna under beteckningen non-agricultural market access (NAMA). Enligt Dohadeklarationen ska dessa förhandlingar leda till reducerade tullar, inklusive en reducering av tulltoppar och tulleskalering. Tulltoppar definieras som tullar över 15 procent. Tulleskalering innebär att tullarna ökar med varans bearbetningsgrad. Enligt Dohadeklarationen ska förhandlingarna fokusera på varor där u-länder har ett exportintresse. Det kan t.ex. röra sig om elektronik, textil- och konfektion, fiskprodukter, skor och råmaterial. Deklarationen talar vidare om vikten av att särskild hänsyn tas till u-länders och de minst utvecklade ländernas situation och att tullsänkningarna ska ske med mindre än full ömsesidighet. Detta innebär att u-länderna inte förväntas göra lika stora tullsänkningar som i-länderna. Förhandlingarna om marknadstillträde för industrivaror ska också leda till att andra handelshinder än tullar, t.ex. tekniska regler eller subventioner (så kallade icketariffära handelshinder) reduceras eller elimineras. Också dessa förhandlingar ska fokusera på varor där u-länder har ett exportintresse. 3.3 Tjänster Tjänstesektorn växer i betydelse i världsekonomin. Tjänster utgör redan idag cirka 50 procent av BNP i många u-länder. Det allmänna tjänstehandelsavtalet (GATS) trädde i kraft 1995, men har hittills inte inneburit några betydande marknadsöppningar i vare sig u-länder eller i-länder. I Dohadeklarationen har medlemsländerna förbundit sig att förhandla om ytterligare liberalisering av tjänstehandeln. Förhandlingarna har tre huvudspår: Horisontella frågor: exempelvis hur de minst utvecklade länderna bättre ska kunna delta i tjänstehandeln Marknadstillträdesfrågor Regelfrågor, vilket innebär förhandlingar om hur inhemska regleringar kan bli mindre byråkratiska, att inkludera offentlig upphandling i GATS, att introducera tillfälliga skyddsåtgärder samt att reglera negativa effekter av snedvridande subventioner på tjänsteområdet. 9

12 GATS struktur innebär att medlemsländerna måste göra aktiva åtaganden för att avtalet ska kunna leda till ökat marknadstillträde. Därmed har avtalet en inbyggd flexibilitet som innebär att medlemsländerna, i synnerhet u-länder, kan öppna upp sina tjänstemarknader i den takt de önskar. Därutöver innehåller förhandlingsriktlinjerna från Dohadeklarationen ett flertal skrivningar som ger u-länder en förmånligare behandling. 3.4 Förhandlingar om WTO:s regelverk En särskild förhandlingsgrupp under beteckningen rules har skapats inom WTO för förhandlingar om regler rörande antidumpning, subventioner och regionala avtal. I denna skrift har vi valt att även nämna andra områden i Dohaförhandlingarna som främst berör regelverket under rubriken förhandlingar om WTO:s regelverk. Det handlar om handelsrelaterade immaterialrättigheter (TRIPS), handelsprocedurer, handel och miljö, samt tvistlösning. TRIPS Dohamandatet för TRIPS berör huvudsakligen tre frågor, nämligen TRIPS och hälsa, skydd för geografiska ursprungsbeteckningar samt ett klarläggande av relationen mellan TRIPS-avtalet och konventionen om biologisk mångfald och skydd av traditionell kunskap. Handelsprocedurer Ett nytt område i WTO som rör regelverket är förenklade handelsprocedurer, det vill säga alla informationsflöden och all administration som är nödvändiga när företag skall exportera eller importera. Enligt Dohadeklarationen syftar förhandlingarna till att effektivisera transport och klarering av varor, inklusive varor i transit. Medlemsländerna är vidare överens om att det krävs ökat tekniskt bistånd och kapacitetsbyggnad på området. Beslutet att inleda förhandlingar fattades i juli Vad förhandlar man inte om? I och med Dohadeklarationen inleddes även arbete med att förbereda förhandlingar på tre andra nya områden, nämligen handel och investeringar, handel och konkurrens och transparens i offentlig upphandling. I juli 2004 kom dock medlemsländerna överens om att inte inleda förhandlingar på dessa tre områden. 10

13 3.5 Utvecklingsdimensionen Alla ovan nämnda förhandlingsområden har stor betydelse för utveckling. Utöver dessa finns även ett antal frågor som är av särskilt intresse för u-länder, såsom: särskild och differentierad behandling av u-länder, problem med genomförande av ingångna avtal, handelsrelaterat bistånd, små ekonomiers och de minst utvecklade ländernas situation, risken för urholkning av u-länders handelspreferenser i i-länder. Särskild och differentierad behandling Särskild och differentierad behandling innebär förmånlig behandling av u-länder. Detta kan bland annat ta formen att u-länder under en tid undantas från krav som mer utvecklade länder i WTO måste uppfylla, att lägre nivåer av åtaganden görs från u-länder eller att i-länder gör speciella åtaganden till förmån för u-länder. I Dohadeklarationen anges att bestämmelser om förmånlig behandling ska ses över i syfte att stärka dem och göra de mer precisa, effektiva och operativa. Genomförande av ingångna avtal Inför WTO:s ministerkonferens i Seattle 1999, som föregick Doha, uppstod en diskussion som i hög utsträckning kom att handla om vad som u-länderna upplevde som obalanser i avtalen från Uruguayrundan. Obalanserna handlade dels om att i-länder inte genomfört vissa åtaganden och skyldigheter, dels om att u-länderna haft svårigheter att leva upp till gjorda åtaganden. Ett beslut om hur flera av dessa genomförandefrågor skulle hanteras fattades i Doha, men berörde knappt hälften av de problem som u-länderna då tog upp. De resterande frågorna hanteras i de nu pågående förhandlingarna. Handelsrelaterat bistånd Dohadeklarationen lyfter fram betydelsen av handelsrelaterat tekniskt bistånd och kapacitetsuppbyggande stöd till u-länderna, vilket bland annat innebär stöd för länder att anpassa sig till regler, att genomföra åtaganden och att kunna dra nytta av det multilaterala handelssystemet. Förutom ett antal allmänna erkännanden görs biståndspolitiska åtaganden på industrivaruområdet och för handelsprocedurer. 11

14 Små ekonomier och MUL I Dohadeklarationen sägs att WTO ska identifiera små och utsatta ekonomiers handelsrelaterade problem och föreslå åtgärder för att lösa dem. WTO:s medlemsländer ska vidare eftersträva tull- och kvotfritt marknadstillträde för produkter från MUL och att överväga andra åtgärder för att förbättra marknadstillträdet för MUL:s export. Slutligen uppmanas i-länderna att öka sitt tekniska bistånd till MUL. Preferensurholkning Preferenser innebär att u-länder beviljas förmåner i form av lägre tullar för sin export än andra länder. Urholkning är det som sker när den tull som gäller för övriga länder sänks, exempelvis genom förhandlingar i WTO, och skillnaden mellan den förmånliga lägre tullen och ordinarie tull alltså minskar. I Doharundans arbetsprogram anges att förhandlingsgrupperna för industrivaror och jordbruk ska beakta de särskilda behov som preferensurholkning innebär för dessa u-länder. 12

15 4. Hur kan Doharundan främja utveckling? I detta avsnitt går vi igenom några av de viktigaste förhandlingsområdena i Doharundan och analyserar vad som krävs för att resultatet av förhandlingarna ska kunna främja utveckling. Förutom de tre huvudområdena jordbruk, industrivaror och tjänster, tar vi upp förhandlingarna om regelverket för immaterialrätt (TRIPS). Med undantag för frågan om handelsrelaterat bistånd behandlar vi dock inte de förhandlingar som förs under rubriken utvecklingsdimensionen. De viktigaste utvecklingsaspekterna ryms i förhandlingarna om jordbruk, industrivaror, tjänster, m.m. och därför väljer vi att lägga vikten vid dessa. För analyser av denna del av förhandlingarna hänvisar vi istället till kollegiets hemsida ( där de två utredningar som kollegiet gjort av hur utvecklingsdimensionen hittills har tagits till vara i Dohaförhandlingarna finns tillgängliga. 4.1 Jordbruk På jordbruksområdet är förhandlingarna indelade i tre områden: marknadstillträde interna stöd exportsubventioner Regler om förmånligare behandling av u-länder (i WTO-sammanhang kallad särskild och differentierad behandling) ingår som en integrerad del i förhandlingarna på alla tre områden. Marknadstillträde Marknadstillträdesförhandlingarna, vilka omfattar förhandlingar om tullsänkningar, är det område där minst framsteg har gjorts hittills i jordbruksförhandlingarna. Samtidigt är marknadstillträde det område där det finns störst utvecklingsvinster att hämta. Enligt en studie finns över 90 procent av de välfärdsvinster som förknippas med en fullständig liberalisering av handeln med jordbruksvaror att hämta inom ramen för marknadstillträdesområdet (Hertel och Keeney, 2005). 13

16 Figur 1. Globala välfärdsvinster från en full liberalisering av jordbrukshandeln Interna stöd 5% Exportsubventioner 2% Marknadstillträde 93% Källa: Världsbanken/Hertel och Keeney (2005) Geografiskt förväntas de största vinnarna bland u-länderna vara länder som Brasilien, Argentina, Kina, Indien och Sydafrika. Den utan jämförelse största vinnaren är Brasilien. Figur 2. Välfärdsvinster av en full liberalisering av jordbrukshandeln (miljoner USD) Kina Bangladesh Indien Argentina Brasilien Sydafrika* *Uppskattningen för Sydafrika avser hela SACU: Sydafrika, Botswana, Lesotho, Namibia och Swaiziland Källa: Hertel och Keeney (2005) Förhandlingarna om marknadstillträde på jordbruksområdet är en nyckelfråga för hela Doharundan. Det är därför av stor politisk vikt att framför allt EU, som är en stor aktör på marknaden för jordbruksprodukter och vars jordbrukspolitik innehåller stora snedvridande element, agerar konstruktivt. 14

17 Utsikterna till stora framsteg är dock inte ljusa. Det beror delvis på att EU har sina största defensiva intressen på marknadstillträdesområdet, såväl med avseende på unionens egna intressen som på förhållandena med framför allt AVS-länderna. (AVS står för Afrika, Västindien och Stillahavsländer, och omfattar närmare ett åttiotal länder som traditionellt har omfattande handelspolitiska förbindelser med EU.) Ett exempel på det senare är de invecklade reglerna för import till EU av bananer, vilka kort förklaras nedan. Bananer en svårlöst fråga om tillträde till EU:s marknad EU har regler för import av bananer som ger särskilda förmåner till ett tiotal bananexporterande AVS-länder. Dessa regler missgynnar andra länder som är exportörer av bananer, framför allt länder i Latinamerika. Detta är bakgrunden till en ca tio år gammal handelstvist mellan USA, som är hemvist för bland andra Chiquita och Dole, och vissa latinamerikanska länder å ena sidan och EU å den andra sidan. WTO:s överprövningsorgan dömde 1997 ut EU:s bananreglering. EU anpassade inte sin reglering till utslaget i WTO inom föreskriven tid, och utsattes därför under några år för motåtgärder i form av strafftullar från USA:s sida träffade EU så en uppgörelse med USA och Ecuador. Enligt den åtog sig EU att avskaffa nuvarande importreglering, som bygger bland annat på tullkvoter reserverade för de aktuella AVS-länderna, och ersätta den med en enhetlig tullösning som skulle införas senast den 1 januari Samma år förlängdes det undantag från normala GATT/WTO-regler, kallad waiver, som EU beviljats för att kunna särbehandla de aktuella AVS-länderna, till dess att den nya tullösningen hade införts. Förhandlingar om en enhetlig tullnivå har därefter förts mellan de berörda parterna, dock utan att något resultat uppnåtts. EU har vid två tillfällen under sommaren och hösten 2005 lämnat förslag på en ny tullsats. Inget av förslagen har dock godkänts av WTO:s förlikningsinstitut, beroende på att den föreslagna tullnivån inte ansetts ge tillräckligt stort marknadstillträde. EU är nu tvingat att på mycket kort tid hitta en för alla parter acceptabel tullnivå. I annat fall riskerar EU att undantaget för särbehandlingen av AVS-länderna (den s.k. waivern) upphör att gälla och USA:s strafftullar mot EU:s exportprodukter återupptas. EU:s handelskommissionär Peter Mandelson har deklarerat att EU är berett att förhandla seriöst även på marknadstillträdesområdet, under förutsättning att andra länder går EU till mötes i förhandlingarna om industrivaror och tjänster. Ett antal länder inom EU med Frankrike i spetsen stretar dock emot. 15

18 Interna stöd Förhandlingarna om interna stöd handlar om neddragningar av de handelspåverkande subventioner som jordbrukare i främst i-länder får. En effekt av dessa stöd är en press nedåt på livsmedelspriserna och därmed en svårare konkurrenssituation inte minst för u-länder. Endast tio procent av de välfärdsvinster som är förknippade med att i-länderna reducerar sina interna stöd förväntas dock tillfalla u-länderna. Hela 90 procent av välfärdsvinsterna tillfaller alltså i-länderna själva (Hertel och Keeney, 2005). Om man jämför med de övriga två områdena i jordbruksförhandlingarna (marknadstillträde och exportsubventioner) är det värt att notera att endast 5 procent av välfärdvinsterna från en fullständig liberalisering av jordbrukshandeln kommer från en utfasning av i-ländernas interna stöd. En risk i förhandlingarna om interna stöd är att det blir mycket luft i de åtaganden som görs. Med luft avses skillnaden mellan högsta tillåtna stöd (det länderna har åtagit sig i tidigare förhandlingar) och de stöd som faktiskt tillämpas. Enligt Världsbanken förväntas därför i praktiken endast sex WTO-medlemmar sänka de tillämpade interna stöden. Dessa sex är Australien, USA, EU, Island, Norge och Thailand. Detta innebär att exempelvis Japan, som tillämpar avsevärt högre stöd per invånare än såväl EU som USA, alltså inte kommer att behöva sänka sina stöd. Figur 3. Jordbruksstöd per invånare (genomsnitt ) EU USA Canada Japan Källa: OECD (2004) och FAOSTAT 16

19 Trots att u-ländernas välfärdsvinster av en neddragning av i-ländernas interna stöd överlag förväntas bli små kan effekterna bli stora för enskilda länder och enskilda varor. I synnerhet gäller det för de fyra bomullsexporterande länderna i Västafrika som står bakom det s.k. bomullsinitiativet: Benin, Burkina Faso, Tchad och Mali. Därför är det viktigt att neddragningar av de interna stöden koncentreras till varor som är eller kan bli av exportintresse för u-länderna. Bomullsfrågan i WTO Förhandlingarna om bomull är av stor betydelse för ministermötet i Hongkong i december Fyra västafrikanska länder, Benin, Burkina Faso, Tchad och Mali, lanserade 2003 det s.k. bomullsinitiativet. Länderna kunde visa på den omfattande störning på världsmarknadspriset som de rika ländernas subventioner av bomullsindustrin orsakade. De fyra länderna krävde att bomullssubventionerna helt skulle avskaffas. De krävde också ekonomisk kompensation. Bomullsinitiativet stöddes av många u-länder samt av EU kom medlemsländerna i WTO överens om att alla exportsubventioner skulle avskaffas. Något slutdatum är dock ännu inte fastställt. Det slogs då även fast att bomull är en prioriterad förhandling och en särskild underkommitté bildades för bomullsfrågan. Burkina Faso har sedan dess förklarat sig missnöjd med att inget har åstadkommits i bomullsförhandlingarna. Ett nytt afrikanskt förslag presenterades våren 2005 där länderna bland annat krävde att exportsubventionerna avskaffades från och med den 1 juli Någon sådan utfasning har dock ännu inte skett. Enligt Världsbanken kan de ekonomiska effekterna bli mycket stora för de afrikanska länder som exporterar bomull om subventionerna försvinner. USA har nyligen förlorat en juridisk tvist i WTO om bomullsstödet eftersom USA:s subventioner och exportkrediter anses bidra till att pressa ner världsmarknadspriserna och att öka USA:s marknadsandelar på andra länders bekostnad. USA har dock överklagat WTO-utslaget. Exportsubventioner Exportsubventioner betalas ut främst av EU för att göra sig av med överskottsproduktion som inte kan avsättas på ett marknadsmässigt sätt och för att därmed undvika prisfall inom EU. Liksom de interna stöden bidrar subventionerna till att pressa ner priserna på världsmarknaden, vilket minskar utomeuropeiska bönders inkomster och försvårar konkurrenssituationen. Förhandlingarna handlar om att fasa ut användningen av detta instrument. 17

20 Enligt Världsbanken kommer endast två procent av välfärdvinsterna från en fullständig liberalisering av jordbrukshandeln från en utfasning av i-ländernas exportsubventioner. Liksom de interna stöden är dock frågan om exportsubventioner symboliskt viktig för u-länderna fattade WTO ett beslut om att på vissa villkor fasa ut alla exportsubventioner på jordbruksområdet. Ännu har medlemsländerna inte kommit överens om när detta ska ske, men beslutet får ändå betraktas som en framgång för u-länderna. Samtidigt är det tveksamt om utfasningen av exportsubventionerna kommer att generera betydande ekonomiska vinster för u-länderna (se figur 1). 4.2 Industrivaror Förhandlingarna om non-agricultural market access (NAMA) förväntas bidra till ökat marknadstillträde för u-länderna. Det allra viktigaste i dessa förhandlingar ur ett utvecklingsperspektiv är att den tullsänkningsformel som tillämpas får en harmoniserande profil, vilket innebär att höga tullar sänks mer än låga och att tulltoppar och tulleskalering därmed reduceras. Allt tyder på att så blir fallet. Det som u-länderna identifierar som det största hindret för ökad export är dock andra handelshinder än tullar, s.k. icke-tariffära handelshinder. Exempel på sådana är subventioner, importlicenser och tekniska handelshinder. Dessa kommer dessvärre sannolikt även fortsättningsvis att förekomma i stor omfattning i i-länderna. Höga importtullar på industrivaror är ett minst lika stort problem för u-länderna ur ett utvecklingsperspektiv som höga tullar på exportmarknaderna. Den genomsnittliga industrivarutullen i u-länderna är nästan 12 procent medan den endast är 1,5 procent i-länderna. Tullskyddet på import från andra u-länder är i genomsnitt ännu högre, cirka 13 procent. Höga importtullar innebär att insatsvaror blir dyrare och att inhemska resurser (arbete och kapital) binds upp i skyddade sektorer så att exportsektorn inte kan expandera. Höga tullmurar motverkar även ökad konkurrens, innovation och tekniköverföring - faktorer som bidrar till tillväxt och ekonomisk utveckling. U-ländernas importtullar gör likaså att handeln mellan u-länder hämmas. 18