1 (8) Socialdepartementet 103 33 STOCKHOLM Administrativa rutiner och formella krav i samband med beslut om rätt till sjukpenning enligt lagen ( 1962:381 ) om allmän försäkring Regeringen har uppdragit åt Försäkringskassan att vidta åtgärder så att rättssäkerheten är uppfylld i form av administrativa rutiner och formella krav vad avser handläggningen av beslut angående rätt till sjukpenning och information till den enskilde angående handläggningens olika steg. Uppdraget innebär att Försäkringskassan senast den 30 maj ska redovisa de rutiner som tillämpas när en enskild person inte längre har rätt till sjukpenning utan övergår till att vara arbetssökande vid arbetsförmedlingen. I uppdraget ingår att säkerställa att rutiner tillämpas som gör att den enskilde vid överlämnandet mellan Försäkringskassan och arbetsförmedlingen får erforderligt stöd och motiveras till återgång i arbete. Samråd skall ske med Arbetsmarknadsstyrelsen. 1. Inledning I denna rapport redovisas de administrativa rutiner och formella krav som tillämpas när en enskild person inte längre har rätt till ersättning från sjukförsäkringen utan bedöms kunna övergå till att vara arbetssökande. Den nya rutinen som tagits fram avses ytterligare tydliggöra behovet av samverkan mellan Försäkringskassan och Arbetsmarknadsverket (AMV). Rutinen ska förhindra att individer står utan stöd i de situationer då ersättning från sjukförsäkringen inte längre betalas. Rutinen utgår från respektive myndighets uppdrag och ansvar, vilket innebär bland annat att: Arbetsförmedlingen ansvarar för arbetsmarknadspolitiska program och arbetslivsinriktad rehabilitering för arbetslösa och anställda som inte kan återgå till sin anställning. Försäkringskassan ansvarar för samordning av rehabiliteringsåtgärder och beslut om ersättning från sjukförsäkringen. Trots ny rutin kan individen i vissa fall komma att stå utan ersättning från sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen som en direkt följd av gällande regelverk. Några identifierade regelhinder beskrivs i rapporten. Såväl nulägesbeskrivning, problembeskrivning och ny rutin samt förslag på fortsatta åtgärder, har tagits fram i samråd med Arbetsmarknadsstyrelsen. Försäkringskassan har de senaste åren bedrivit ett intensivt arbete för att minska belastningen på sjukförsäkringen och skapa bättre förutsättningar för människor att återfå arbetsförmåga och Postadress Besöksadress Telefon 103 51 Stockholm Adolf Fredriks kyrkogata 8 08-786 90 00 E-post Internetadress Telefax Org.nr huvudkontoret@forsakringskassan.se www.forsakringskassan.se 08-411 27 89 202100-5521
2 (8) återgå i jobb. Arbetet har kommit halvvägs mot målet 2008 och resultaten utvecklas positivt mot uppsatta mål. Försäkringskassan har årligen i budgetunderlag och på andra sätt redovisat de strategier som utvecklingsarbetet bygger på. att höja kvaliteten och likformigheten i tillämpningen av sjukförsäkringen (ökad försäkringsmässighet) förtydligat samordningsansvar en aktiv information (attitydpåverkande insatser) effektivare samverkan Sedan några år har Försäkringskassan och tidigare RFV inom ramen för denna strategi ett aktivt samarbete med AMV. Syftet är att utveckla smidiga, gemensamma rutiner kring målgrupperna i den nationella handlingsplanen till ledning för det regionala och lokala arbetet. Även inom Försäkringskassans egen organisation har kraftfulla insatser vidtagits för att snabba upp handläggningen och stärka den försäkrades ställning i sjukskrivningsprocessen. Bland annat är ambitionen att öka antalet avstämningsmöten och säkerställa arbetsförmedlingens medverkan redan i utredningsskedet när den försäkrade inte längre har rätt till ersättning från sjukförsäkringen eller skulle behöva få hjälp att återgå till ett nytt arbete. Arbetsförmedlingens medverkan är viktig både inför prövning av rätten till ersättning och vid planering av insatser för att finna ett nytt arbete. Det ska inte finnas något tvivel om Försäkringskassans inställning och ambition i dessa avseenden. Det är samtidigt klart att dessa ambitioner inte har fått fullt genomslag i handläggningen. I denna rapport redovisas vilka ytterligare insatser som nu avses vidtas för att effektivisera samverkan mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan för att skapa en bättre process kring individen. Det är samtidigt viktigt att komma ihåg att ambitionen att förbättra tillämpningen av sjukförsäkringen i enlighet med gällande regelsystem kan stå i konflikt med mål inom arbetsmarknadspolitiken, något som Försäkringskassan påpekat i sina budgetunderlag till regeringen. Att ha arbetsförmåga enligt lagen om allmän försäkring är sålunda inte alltid liktydigt med att vara förmedlingsbar på arbetsmarknaden. Det faktum att Försäkringskassans bedömning av arbetsförmåga kan leda till att en person i stället blir arbetslös kan också uppfattas som negativt eller ett utslag av dålig service. Det finns också situationer när det i enskilda fall kan finnas ett behov av stödinsatser även om rätt till ersättning från sjukförsäkringen inte föreligger. Sådana fall kan till en del lösas genom effektivare samverkan mellan myndigheterna, men kan någon gång också vara en direkt följd av gällande regelverk. Försäkringskassan noterar i sammanhanget att en effektiv samverkan mellan myndigheterna enligt gällande regler fordrar medgivande från den enskilda försäkrade. I fall där den enskilde inte lämnar medgivande kan Försäkringskassan inte lämna över information till AMV. De rutiner som gäller inom Försäkringskassan innefattar att den enskilde ges en adekvat information om konsekvenserna av ett sådant förfarande från hans/hennes sida. 2
3 (8) 2. Nuläge Försäkringskassans uppgift är att verka för en väl fungerande sjukskrivningsprocess som ger rätt ersättning i rätt tid. Den syftar till att ta tillvara de försäkrades arbetsförmåga och underlätta och påskynda återgång i arbete. I syfte att öka rättsäkerhet och likformighet i tillämpningen arbetar Försäkringskassan aktivt med att förbättra de olika stöden till handläggare och chefer. I arbetet med att förbättra tillämpningen av lagen (1962:381)om allmän försäkring (AFL) inkluderas de krav som kan ställas på Försäkringskassan utifrån angränsande lagstiftning som t ex förvaltningslagen (1986:223) och sekretesslagen (1980:100) vid utformning av stöden. I bedömningen av rätten till sjukpenning utgår Försäkringskassan från den s.k. stegmodellen i 3 kap 7 AFL. Syftet med modellen är att på ett strukturerat och aktivt sätt bedöma rätten till sjukpenning. Detta är utgångspunkten i Försäkringskassans arbete med bedömning av sjukpenning och samordnad rehabilitering. I Metodstöd för handläggning när sjukpenning inte ska betalas ut beskrivs hur handläggaren ska agera, vilka tidsramar som gäller och hur beslutet ska kommuniceras. Ett negativt beslut om sjukpenning ska t ex aldrig komma som en överraskning för den försäkrade utan ska ha föregåtts av information från handläggaren. Det pågående förändringsarbetet innebär att fokus ligger på att förbättra sjukskrivningsprocessen så att de olika aktörerna hälso- och sjukvården, arbetsgivaren, arbetsmarknadsmyndigheterna samt Försäkringskassan kan samarbeta på ett effektivare sätt med syftet att den sjukskrivne snabbt och på ett i övrigt bra sätt ska återfå sin arbetsförmåga. 2.1. Vidtagna åtgärder i vägledning, metodstöd och informationsmeddelande för ökat stöd till individen. För att motverka att personer som inte har rätt till ersättning från sjukförsäkringen ska hamna mellan de olika systemen har Försäkringskassan arbetat dels internt med att förtydliga i olika stöd till handläggare och chefer, dels genom samverkan med arbetsmarknadsmyndigheten. I vägledning Sjukpenning och samordnad rehabilitering (2004:2) betonas att Försäkringskassans samordningsuppdrag löper över hela ohälsoprocessen och att myndigheten har ett särskilt ansvar för att samverka och samordna övriga aktörers insatser med målet att få tillbaka människor i arbete. I vägledningen anges bl.a. följande; Avsikten är att de som Försäkringskassan bedömer är arbetsföra i ett på arbetsmarkanden normaltförekommande arbetet, också ska anses arbetsföra av arbetsmarknadsmyndigheterna. Det är därför viktigt att det finns en samsyn mellan Försäkringskassan och arbetsmarknadsmyndigheterna. Detta förutsätter att ett samarbete sker dem emellan såväl i enskilda fall som på central nivå. Detta gäller även bedömningen av vad som ska anses vara på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete, såväl i enskilda fall som mer generellt. (Bet 1996/97:SfU 6, s 10). Det är viktigt att det mellan Försäkringskassan och AMS finns en acceptans för varandras beslut, till exempel i de fall då Försäkringskassan beslutar att inte betala sjukpenning på grund av att det inte finns några medicinska hinder för att söka eller klara ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbetet. I enskilda fall kan detta innebära att Försäkringskassan vid behov kan använda sig av arbetsförmedlingens utredningar och kunskap om arbetsmarkanden som en del av beslutsunderlaget. Det är dock alltid Försäkringskassan som fattar beslut om rätten till sjukpenning. Avstämningsmötet är ett av de grundläggande verktygen i Försäkringskassans handläggning av sjukförsäkringsärenden. I det nyligen reviderade Metodstöd - Avstämningsmöte poängteras vikten av att arbetsförmedlingen deltar på avstämningsmöte under utredningstiden, dels för personer som är arbetslösa men även för anställda då det är tveksamt om personen kan återgå till sin arbetsgivare. I de ärenden Försäkringskassan har fattat beslut 3
4 (8) om att rätten till ersättning upphör ska den försäkrade därutöver erbjudas ett överlämningsmöte. Som ett led i det gemensamma arbetet har AMS och Försäkringskassan upprättat en gemensam handlingsplan för rehabilitering i samverkan. Av denna framgår bland annat att Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen ska ha en väl fungerande rutin för kontakt mellan myndigheterna i samband med att en individ övergår från att vara sjukskriven till att vara arbetssökande. För att tydliggöra att rutinerna ska gälla i samtliga ärenden då Försäkringskassan beslutar att inte betala ut sjukpenning, sjukersättning eller aktivitetsersättning, samt poängtera vikten av att arbetsförmedlingen deltar under utredningstiden har Försäkringskassans länskontor informerats genom informationsmeddelande ( Im 2006:048 ). Avsikten är att den försäkrade i ett tidigt skede ska bli informerad om Försäkringskassans fortsatta handläggning och vilket annat stöd som kan erbjudas från arbetsmarknadsmyndigheten. I sammanhanget har även vikten av ett gott bemötande av den enskilde försäkrade poängterats. 2.2 Pågående arbete Parallellt med att nuvarande rutiner utvecklas och förfinas, omprövas verksamheten kontinuerligt ur ett vidare perspektiv. För närvarande genomförs t.ex. en större utvärdering om vad som hänt med de enskilda individer som under perioden oktober december 2005 fick avslag på sin begäran om sjukpenning eller sin sjukpenning indragen. Preliminära resultat kommer att presenteras i slutet av juni och en slutrapport kommer i december 2006. Ett förändringsarbete sker också på regeringens uppdrag inom ramen för det så kallade PILA-projektet. Projektet kan förväntas leda till ytterligare förbättrade metoder i sjukförsäkringshandläggningen och i samarbetet mellan Försäkringskassan och AMV. 2.2.1 Pilotverksamhet med förstärkta insatser för långtidssjukskrivna (PILA) Sedan januari 2006 bedriver Försäkringskassan och Arbetsmarknadsstyrelsen pilotverksamhet i Västmanland och Västra Götaland med uppdraget att säkerställa att alla som uppbär aktivitetsersättning eller tidsbegränsad sjukersättning och långtidssjukskrivna över två år får sitt ärende genomgånget. I uppdraget ingår att myndigheterna skall utveckla och pröva gemensamt metodstöd för hur samarbetet ska gå till innan Försäkringskassan fattar beslut om ersättning. I det ligger också behov av ökad samsyn om den försäkrades arbetsförmåga och att i den bedömningen ta tillvara på arbetsförmedlingens kompetens. Det betonas också i uppdraget att rehabiliteringsinsatser ska kunna sättas in för att den försäkrade skall återfå arbetsförmåga men också förebygga framtida nersättning av arbetsförmåga eller nya sjukfall. Inriktningen är att skapa en modell med rutiner som underlättar och tydliggör övergången mellan myndigheterna så att det sker utan fördröjning och med respekt för den enskilde. Den modell som börjar ta form ska säkra att arbetsförmedlingen kommer med i ett tidigt skede i Försäkringskassans bedömning och att köp av kompletterande utredning används i hög grad för att utreda arbetsförmåga och rehabiliteringsbehov. Pilotverksamhetens erfarenheter kommer under uppdraget att successivt stärka och tydliggöra samordningen mellan myndigheterna. 4
5 (8) 3. Rutiner enligt den nationella handlingsplanen med AMS 3.1 Nuvarande rutin I den nationella handlingsplanen för 2006 finns, som tidigare beskrivits, en rutin som beskriver hur Försäkringskassan och arbetsförmedlingen ska samarbeta när en individ övergår från att vara sjukskriven eller uppbära sjuk/aktivitetsersättning till att vara arbetssökande. Alla län ska enligt den nationella handlingsplanen för 2006 följa denna rutin samt upprätta egna mer detaljerade rutiner. Rutinen tillförsäkrar den enskilde ett erbjudande om möte tillsammans med arbetsförmedlingen efter det att beslut om rätt till sjukpenning fattats. Rutinen är formulerad på en övergripande nivå och har inte gällt personer som får avslag på begäran om sjukpenning eller på en ansökan om sjuk eller aktivitetsersättning. 3.2 Ny rutin fr.o.m. 1 juni 2006 Genom meddelande IM 2006:048 har tydliggjorts att kontakt med arbetsförmedlingen ska tas i alla ärenden där Försäkringskassan överväger indragning eller avslag på begäran/ansökan om sjukpenning/sjuk- eller aktivitetsersättning. Den normala formen för dessa kontakter när Försäkringskassan överväger att inte längre betala ut sjukpenning (indragning) är avstämningsmöte och överlämningsmöte vid avslag. En ny nationell rutin för samarbetet har utarbetats, se bilaga 1. Den beskriver nu tydligare hur den enskilde ska erbjudas stöd vid övergången från Försäkringskassan till arbetsförmedlingen. Men även att Arbetsförmedlingens kompetens ska användas vid utredningen av på arbetsmarknanden normalt förekommande arbete. Länen ska redovisa hur implementeringen av den nya rutinen ska ske. En plan för implementering ska av varje län redovisas till AMS och Försäkringskassans huvudkontor senast den 30 juni 2006. För att säkerställa att rutinen följs i varje enskilt ärende ska det vid ett beslut att inte längre betala ut ersättning eller ett avslag, i samband med sakkunniggranskningen på Försäkringskassan, kontrolleras att rutinen har följts. Vid oenighet mellan myndigheterna ska principfrågor utifrån enskilda ärenden, med hänsyn tagen till sekretesslagstiftningen, lyftas för vägledning till den regionala samverkansgruppen inom ramen för handlingsplanesamarbetet. Frågor av principiell karaktär kan lyftas till den nationella samverkansgruppen för vägledning. 4. Implementering En viktig förutsättning för att de nu aktuella rutinerna ska komma i tillämpning fullt ut på ett effektivt sätt är att ledningen inom Försäkringskassan och AMV, nationellt, regionalt och lokalt, mobiliseras, och att all berörd personal ges tillräcklig information och får tillfälle att tillsammans diskutera frågeställningar och problem som de bedömer kan komma att aktualiseras av de krav som nu ställs. Det gäller till exempel hur respektive myndighets suveräna beslutsansvar för sina beslut på ett bra sätt ska förenas med en smidig och serviceinriktad gemensam process med den enskilda försäkrade i centrum. Det gäller även formerna för samverkan innan beslut fattas inom den egna myndigheten i frågor som berör den andra myndigheten. Försäkringskassan och AMV avser mot den bakgrunden att genomföra ett antal gemensamma informationsaktiviteter för ledning respektive medarbetare inom våra båda myndigheter. Vidare kommer ett antal gemensam- 5
6 (8) ma informationsmaterial att tas fram som stöd för enskilda. Försäkringskassan och AMV är överens om följande. 4.1 Ledningskonferenser Försäkringskassan och AMS genomför ledningskonferenser före midsommar 2006. Konferenserna riktar sig till samtliga länsdirektörer inom AMV och Försäkringskassan. Länsdirektörerna kommer att informera ansvariga chefer i länen. 4.2 Gemensam personalinformation Gemensamma regionala informationskonferenser med medverkan från de båda myndigheternas huvudkontor genomförs för all personal i Försäkringskassans så kallade PRIMO-grupper (den personalkategori som gör de första bedömningarna av ersättningsrätten i sjukpenningärenden och de första vägvalen beträffande ärendenas svårighetsgrad), övriga berörda handläggare i Försäkringskassan samt AMV:s samverkanspersonal och annan berörd personal inom AMV, för information och genomgång av de gemensamma rutinerna. Dessa aktiviteter påbörjas i augusti 2006. 4.3 Gemensamt informationsmaterial I syfte att förbättra stödet till den enskilde kommer Försäkringskassan och AMS att se över behovet av att ta fram ett gemensamt informationsmaterial som kan lämnas till den försäkrade i samband med att sjukpenningrätten utreds, och vilka mediekanaler som kan bli aktuella. Därutöver ser Försäkringskassan över eventuellt ytterligare information som det kan finnas behov av, dels vid sjukanmälan, dels vid en senare tidpunkt i sjukfallet 4.4 Uppföljning Försäkringskassan och AMS kommer att diskutera hur fortsatt uppföljning av rutinen ska ske. 5. Regelhinder De planerade åtgärderna i samband med implementeringen avser även att öka kunskaperna om uppdraget med den nya rutinen till utökade personalkategorier hos myndigheterna. För att förbättra samverkan behöver personal i båda organisationerna ha kunskap om respektive myndighets regler och bedömningsgrunder. En viktig del i implementeringen blir att förtydliga arbetsförmedlingens roll vid medverkan på avstämningsmöten så att den blir tydlig hos båda myndigheterna, och att det framgår att det utredningsmaterial som arbetsförmedlingen bidrar med även kan utgöra en del av Försäkringskassans beslutsunderlag. Idag råder viss osäkerhet om arbetsförmedlingens roll vid avstämningsmöte. Planerade åtgärder enligt ovan avser att effektivisera verksamheten inom ramen för gällande regler. Vissa problem har dock sin grund i just regelverket. Några av de regelhinder som identifierats i samband med arbetet att ta fram ny rutin är t ex att en person som gör anspråk på sjukpenning eller ansöker om sjuk eller aktivitetsersättning kan komma att stå utan ersättning under utredningstiden, och arbetslöshetsförsäkringen kan inte bevilja ersättning retroaktivt för denna tid. I bilaga 2 redovisas några av de svårigheter och regelhinder som identifierats. De flesta har redovisats till regeringen i olika sammanhang tidigare med förslag till förändringar. 6
7 (8) Därutöver har Försäkringskassan i budgetunderlaget för 2007-2009 föreslagit att skillnader i ersättningsnivåer i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen bör utredas. 6 Slutsatser och avslutande diskussion I bedömningen av sjukdom och rätten till ersättning från sjukförsäkringen skall Försäkringskassan bortse från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska och sociala förhållanden. Rätten till ersättning gäller enbart vid sjukdom eller jämställt medicinskt tillstånd som sätter ner arbetsförmågan. När Försäkringskassan tillämpar reglerna för sjukpenning och bedömer enligt den s.k. stegmodellen uppkommer också den situation som för individen ofta är svår att förstå och svår att hantera. Den uppkommer när Försäkringskassan kommer till den slutsatsen att möjligheterna till arbete på den egna arbetsplatsen inte längre finns. Försäkringskassan har då att bedöma om den försäkrade skulle kunna arbeta med andra arbetsuppgifter på arbetsmarknaden. Den bedömningen görs ofta trots att den försäkrade har vissa arbetshinder av medicinsk karaktär men Försäkringskassan bedömer att dessa inte begränsar honom eller henne i alla tänkbara arbeten. Här gör Försäkringskassan en försäkringsmässig bedömning och arbetslinjen tillämpas, dvs. individen har skyldighet att utnyttja den förmåga han eller hon har till arbete och kan inte göra anspråk på ersättning. För individen som då måste tänka sig in i en ny situation, ett nytt arbetsliv, kan det ofta kännas som en omvälvande punkt i livet. Det kan kännas att han eller hon hamnar mellan stolarna och att Försäkringskassan sviker individen. I just denna situation är stöd och information från både Försäkringskassan och arbetsförmedlingen mycket viktigt. Man måste dock räkna med att individens egen vilja kan göra att han eller hon inte är beredd till genomgripande förändring i sitt liv och att det därför krävs inledande utrednings- och rehabiliteringsinsatser från båda myndigheterna för att stödja en sådan nyorientering med både vägledning, utbildning m. m. Både sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen är delar av det svenska välfärdssystemet. I båda försäkringarna gäller arbetslinjen, det vill säga att myndigheterna ska medverka till återgång till arbete, utbildning eller rehabilitering. Inget av systemen är tänkt för någon livslång försörjning. Individen har ett eget ansvar att förändra sin situation genom att söka arbete, studera, byta yrkesinriktning, pendla eller till och med flytta till en plats där arbete finns. Det är önskvärt att Försäkringskassan informerar individen om kommunens försörjningsansvar och om att Försäkringskassan kan samverka med kommunen. Som nämnts tidigare i framställningen finns det situationer när gällande rättsregler medför att en enskild blir utan ersättning. Det gäller dem som inte bedöms ha rätt till ersättning från sjukförsäkringen och som inte heller uppfyller villkoren för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. De rutiner som Försäkringskassan och AMV nu avser att etablera syftar till att minimera risken för sådana konsekvenser. Någon garanti för att det aldrig inträffar kan från myndigheternas sida inte utfärdas inom ramen för nu gällande regler. Försäkringskassan har vid ett flertal tillfällen i regeringsrapporter och budgetunderlag lämnat förslag till såväl regeländringar som gemensamma mål för de aktuella politikområdena. Resultatet av den pilotverksamhet som för närvarande sker i Västra Götaland och Västmanland kring långtidssjukskrivna (PILA), kan komma att innebära förändrade rutiner och arbetsformer när det gäller långtidssjukskrivna och samarbetet med arbetsmarknadsmyndigheterna. De erfarenheter som görs i PILA-projektet kommer att beskrivas i de 7
8 (8) nationella handlingsplanerna 2007. Det ingår i projektets uppdrag att föreslå de eventuella lagändringar som fordras för att de förbättrade rutinerna ska kunna realiseras. ------------------ Beslut om denna rapport har fattats av generaldirektör Curt Malmborg i närvaro av överdirektör Adriana Lender, försäkringsdirektör Stig Orustfjord, tillförordnad avdelningschef Erik Luthander, enhetscheferna Ulrika Persson och Eva Nordqvist samt tillförordnad enhetschef Tommy Sundholm, den senare som föredragande. Adriana Lender Tommy Sundholm 8