Granskning av landstingets planerade fastighetsunderhåll Revisionsrapport LANDSTINGETS REVISORER
2015 11 18 15REV41 2(16) Sammanfattning Det bokförda värdet av landstingets fastigheter och mark uppgår till nästan 1,9 miljarder kronor (enligt årsredovisning 2014). Landstingets fastigheter och lokaler kräver såväl löpande som periodiskt underhåll för att bevara sitt värde och sin funktion. Om underhållsnivån är otillräcklig kan detta leda till ett uppdämt behov av underhållsåtgärder som ackumuleras samt att investerings- och reinvesteringsbehovet måste tidigareläggas. Syftet är att övergripande granska och bedöma om Landstingsstyrelsen har säkerställt en ändamålsenlig styrning och kontroll av planerat fastighetsunderhåll. I granskningen framkommer att det i stort saknas rutiner och system för återkoppling till den politiska nivån beträffande konsekvenser av beslutade underhållsnivåer. Enligt vår bedömning har Landstingsstyrelsen inte i tillräcklig omfattning säkerställt ett tillfredställande system för ändamålsenlig styrning inom området. Vi menar att fastigheternas ekonomiska värde och funktion för landstingets verksamheter är av sådan väsentlig betydelse att beslut om underhållsnivåer m.m. ska ses som en del i Landstingsstyrelsens strategiska arbete. Det bör även arbetas fram mål kring fastighetsunderhållet vilka bör återspeglas i verksamhetens planer och processer. Det finns i dagsläget ingen fastställd strategi kring hur landstinget ska arbeta med sitt fastighetsunderhåll eller vilka rutiner som krävs. Verksamheten har dock tagit initiativ till att utarbeta styrdokument och riktlinjer vilket vi menar är positivt men dessa bör även inordnas i en övergripande strategi. Granskningen visar att det planerade fastighetsunderhållet används som en form av budgetregulator eller restpost. Vi menar att detta är en otillfredsställande lösning. I förlängningen skapas undanträngningseffekter av fastighetsunderhåll som ej prioriteras samt att underhållsbehovet skjuts framåt och ackumuleras vilket innebär både ekonomiska och driftmässiga risker. Några särskilda rutiner för riskbedömning av konsekvenser utifrån en otillräcklig underhållsnivå finns inte framtagna. I granskningen framkommer att landstinget under en längre tid saknat långsiktiga underhållsplaner vilket medför begränsade förutsättningar att arbeta såväl strategiskt som kostnadseffektivt med det planerade underhållet. En konsekvens av detta är även att det blir svårt att avge en bild för uttalande om fastigheternas status. Vidare framkommer att befintligt stödsystem hittills inte nyttjats på ett helt ändamålsenligt sätt varför systemet i dagsläget ger begränsat stöd vad gäller underhållsplanering och historik.
2015 11 18 15REV41 3(16) Innehållsförteckning 1 Bakgrund...4 2 Syfte, revisionsfråga, avgränsning och metod...4 3 Revisionskriterier...5 4 Resultat av granskningen...5 4.1 Landstingsfastigheter...5 4.2 Strategi, mål och styrdokument...5 4.3 Fastighetsunderhåll och planering...7 4.4 Landlord och Kolada...9 4.5 Riskbedömning...11 4.6 Budgetering...12 4.7 Styrning, uppföljning och rapportering...13 5 Revisionell bedömning...14
2015 11 18 15REV41 4(16) 1 Bakgrund Det bokförda värdet av landstingets fastigheter och mark uppgår till nästan 1,9 miljarder kronor (enligt årsredovisning 2014). Landstingets fastigheter och lokaler kräver såväl löpande som periodiskt underhåll för att bevara sitt värde och sin funktion. Om underhållsnivån är otillräcklig kan detta leda till ett uppdämt behov av underhållsåtgärder som ackumuleras samt att investerings- och reinvesteringsbehovet måste tidigareläggas. Ytterligare konsekvenser är att fastighetsbeståndet får en försämrad standard vilket leder till försämrad arbetsmiljö. 2 Syfte, revisionsfråga, avgränsning och metod Syftet är att övergripande granska och bedöma om Landstingsstyrelsen har säkerställt en ändamålsenlig styrning och kontroll av planerat fastighetsunderhåll. Revisionsfrågor: o Finns det mål och strategier för styrning av fastighetsunderhållet? o Finns det stödsystem för att beräkna och planera fastigheternas underhållsbehov? o Finns underhållsplaner på kort och lång sikt? o Görs det riskbedömningar av kostnader/risker som är förenade med otillräcklig underhållsnivå? o Sker en ändamålsenlig uppföljning av fastigheternas standard och underhållskostnader? Granskningen är främst inriktad mot bedömning av styrning och kontroll av det planerade fastighetsunderhållet. Akut/felavhjälpande underhåll berörs översiktligt. Investeringar samt ny- och ombyggnad berörs inte i granskningen. I granskningsrapporten finns avsnitt som berör budget för fastighetsunderhåll, hyresberäkningsmodell, kostnad för underhåll per kvm och år m.m. Avsnitten ska ses som deskriptiva och det ges inte utrymme för någon revisionell bedömning kring dessa delar. Resultatet av granskningen baseras främst på intervjuer och dokumentstudier. I granskningen har intervjuer gjorts med verksamhetschefer för landstingservice landstingsfastigheter och fastighetsdrift, enhetschef landstingsfastigheter samt fastighetsförvaltare. De som intervjuats har fått möjlighet att lämna synpunkter på rapporten.
2015 11 18 15REV41 5(16) 3 Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna hämtas bl.a. från lagar, interna regelverk, policyer och fullmäktigebeslut. Av landstingsstyrelsens reglemente framgår att styrelsen har hand om landstingets medelsförvaltning och övrig ekonomisk förvaltning var igenom bland annat ingår att underhålla och förvalta landstingets fasta och lösa egendom. Finansutskottet bereder frågor kring landstingets fastighetsinnehav och behov av förhyrda lokaler. I Kommunallagens 6 kap. 7 uttrycks styrelsens ansvar för att verksamheten bedrivs på ett tillfredställande sätt samt att den interna kontrollen är tillräcklig. 4 Resultat av granskningen 4.1 Landstingsfastigheter Landstingsfastigheter bedrivs som intäktsbaserad verksamhet under förvaltningen Landstingsservice. Verksamheten omfattar bland annat att som hyresvärd svara för lokalförsörjning för landstingets verksamheter, samt förvaltning och underhåll av landstingets fastigheter. Vidare att agera beställare av fastighetsteknisk drift och underhåll vilket regleras i internt avtal med verksamheten Fastighetsdrift. Den yta som Landstingsfastigheter förvaltar uppgår till ca 500 000 kvm bruksarea (BRA). 4.2 Strategi, mål och styrdokument Det framförs i våra intervjuer att på en övergripande nivå är fastighetsunderhållet och då främst det planerade underhållet en mycket viktig fråga för att vidmakthålla de värden och funktioner som ska finnas i ett stort fastighetsbestånd motsvarande landstingets. Därför menar man att det är nödvändigt att ge frågan en hög prioritet. När man arbetar med fastighetsverksamhet uppges det vara viktigt att ha ett långsiktigt anslag och det går inte att med nöjaktigt resultat att bedriva fastighetsverksamhet som en dag till dag verksamhet. Verksamhetschefen för landstingsfastigheter uppger i intervju att denne vid början av sin anställning (2014) efterfrågade vilken planering som fanns och vilka långsiktiga riktlinjer m.m. som gällde för verksamheten samt vilka direktiv inom området som verksamheten har att förhålla sig till. Det framkom då att det var sparsmakat med planeringsunderlag och riktlinjer inom området, d.v.s. det saknades i egentlig mening en tillfredställande metodik och strategi kring arbetet med fastighetsunderhåll.
2015 11 18 15REV41 6(16) När det kommer till mål och styrning så framförs att det i styrkortets ekonomiperspektiv finns ett övergripande mål kring kostnadsutveckling i stort. Detta menar man kan översättas till att för måluppfyllelse krävs att verksamheten är duktig på att analysera och kartlägga behovet för utförande av ett ändamålsenligt och nödvändigt fastighetsunderhåll, vilket annars medför onödigt stora kostnader. Utifrån givna förhållanden uppges det vara svårt att arbeta aktivt och förebyggande. Initiativ har tagits till att försöka lyfta frågan kring att arbeta fram en ny hyresberäkningsmodell för prövning. Det uppges vara önskvärt att man i den nya modellen tar hänsyn till avsättning för långsiktigt planerat underhåll. I befintlig modell finns underhållet med som en schablon men det framförs att schablonen dels är satt för flera år sedan och tar dessutom inte hänsyn till dagens underhållsstatus på befintliga byggnader. Det uttrycks vara angeläget att skapa förutsättningar för att kunna arbeta på ett planerat och långsiktigt strategiskt sätt med fastighetsunderhållet. Det finns en tydlig budgetram för vad som är möjligt att utföra och ett ekonomiskt tak för vad som är möjligt att avsätta till planerat underhåll. Detta styrs av den hyresberäkningsmodell som tillämpas. Utrymmet för planerat underhåll blir i stort sett det som blir över när samtliga löpande kostnader har beaktats (uttrycks i våra intervjuer som en restpost). Det framförs att det inom landstingsfastigheter finns ett behov av att ta fram riktlinjer för att säkerställa rutiner för planerat fastighetsunderhåll. Verksamheten har därför tagit initiativ till att arbeta fram ett styrdokument 1 med riktlinjer för underhållsplaneringen. Styrdokumentet tar upp ett antal moment som ska ligga till grund för planering och registrering, exempelvis informationsinhämtning av fastigheternas status, tidsplanering, kostnadsberäkning, genomförande av åtgärder, prioritering, uppföljning och återrapportering m.m. I dokumentet tas även upp vad som definieras som underhåll, investering, drift m.m. Målet är bland annat att ge en bild över respektive objekts underhållsbehov i ett längre perspektiv. Underhållsplaneringen syftar till att kostnader som går att förutse ska identifieras och hanteras innan det blir en akut oplanerad åtgärd som i regel ofta blir mer kostsam och inte alltid den mest optimala lösningen. I underhållsarbetet används stödsystemet Landlord (se avsnitt 4.4) vilket stödjer analys av utfört, kommande samt pågående underhåll på olika nivåer Kommentar Det har inte kunnat visas några egentliga politiska direktiv eller styrdokument med bäring på långsiktiga strategier inom området fastighetsunderhåll. Det finns därmed i dagsläget ingen fastställd strategi kring hur landstinget ska arbeta med sitt fastighetsunderhåll eller vilka rutiner som krävs. Verksamhetens initiativ till att utarbeta styrdokument och riktlinjer menar vi är positivt och bör inordnas i en 1 Vid tidpunkt för granskningen var styrdokumentet inte färdigprocessat inom berörda verksamheter.
2015 11 18 15REV41 7(16) övergripande strategi. Vår uppfattning är att fastigheternas ekonomiska värde och funktion för landstingets verksamheter är av sådan väsentlig betydelse att beslut om underhållsnivåer m.m. även ska ses som en del i Landstingsstyrelsens strategiska arbete. Några särskilda formulerade mål och mått kring det planerade fastighetsunderhållet har inte kunnat visas i granskningen. Vårt intryck är att området ter sig relativt oreglerat vilket innebär att utformning av strategi och mål sker utifrån förvaltningens initiativ och vilja genom de budgetramar som ges. Det bör arbetas fram mål kring fastighetsunderhållet vilka bör återspeglas i verksamhetens planer och processer. 4.3 Fastighetsunderhåll och planering Den bild som förmedlas i våra intervjuer är att arbetet med långsiktig underhållsplanering under flera år inte har bedrivits utifrån någon särskild systematik eller formella riktlinjer. Det uttrycks att det till viss del bland annat har saknats ett gemensamt anslag och en systematik utifrån en uttalad struktur som byggt på riskbedömning. Fastighetschefen uppger att en allvarlig upptäckt var att landstinget genom åren inte har arbetat strukturerat med långsiktiga underhållsplaner. Det som arbetats fram är den plan som läggs för följande års budget. Någon mer långsiktig planering eller analys kan inte visas. Det framförs att man har börjat utifrån ett relativt tomt blad då det inte finns en komplett dokumentation kring fastighetsstatus, riskanalyser, kostnadsberäkning m.m. Det uppges att ytterst så styrs möjligheterna att utföra och upprätthålla nödvändigt underhåll av kravet på att leverera ett ekonomiskt resultat utifrån en fastslagen balanserad budget. Den bild som förmedlas är att budgetunderlaget inte är tillräckligt för utförande men utifrån befintligt utrymme och befintliga personella resurser hävdas att verksamheten har en systematik för att göra så kloka prioriteringar som möjligt. Den metodik som används utgår numer från de riktlinjer som har arbetats fram vilket man menar till viss del utgör ett nytt arbetssätt. När arbetet med underhållsplanerna kommer igång och får mer innehåll så menar man att det blir tydligt vilka resurser och åtgärder som kommer att bli nödvändiga för kommande år. Tidigare har detta inte tydligt kunnat visas vilket är en nödvändig förutsättning för långsiktig underhållsplanering, men även ett verktyg för beslut om budgetnivåer. Att kunna ge en bild av fastigheternas verkliga status och skick är även nödvändigt för riskanalys och beräkning kring kostnader och konsekvenser av de underhållsåtgärder som prioriteras. Det har tagits fram olika prioritetsbenämningar för sortering av åtgärder exempelvis energiåtgärder, brandrisker, personsäkerhet och driftsäkerhet m.m. vilket möjliggör filtrering av vilka åtgärder som är mest angelägna
2015 11 18 15REV41 8(16) När man gör analyser kring vad som ska prioriteras så kommer alltid patientsäkerhet, driftsäkerhet och myndighetskrav i första hand som de viktigaste prioriteringsområdena. Exempelvis en fasad som är omålad faller inte in under dessa kriterier utan utgör mer en estetisk parameter vilket dock i sig kan bli kostnadsdrivande vid eftersatt underhåll. Verksamheten fastighetsdrift bidrar löpande till underhållsplanen vid driftmöten vilka hålls månadsvis. På agendan vid driftmötena finns en stående punkt för information kring upplysningar mellan verksamheterna vad gäller just underhållsplanering. I organisationen ingår numera en elsäkerhetssamordnare som innehar specialkompetens inom el-anläggningar och det har gjorts en specifik riskinventering inom området. Inventeringen har visat att det finns flertalet ställverk och transformatorer som bör bytas ut på grund av de inte uppfyller kraven för tillräcklig drift- och personsäkerhet. Några ställverk har lagts in i investeringsplanen men det är även en av orsakerna till att tjänsten som elsäkerhetssamordnare har tillkommit för att säkerställa en trygghet kring de komplexa och komplicerade el-anläggningar som landstinget har. Vad gäller rondering för okulär besiktning så finns i driftavtalet för fastighetsdrift tillsyn och skötsel av tekniska installationer och varigenom de iakttagelser som är aktuella ska återkopplas till landstingsfastigheter. Tanken är att även fastighetsförvaltarna ska genomföra besiktning av fastigheterna. Av riktlinjerna framgår att statusbesiktningar ska minst varje år genomföras av ansvarig fastighetsförvaltare, utöver dessa kan riktade specialbesiktningar krävas av externa företag, om det är mer komplexa bedömningar som behövs. När det gäller hyresgästernas ansvar så ska visst underhåll utföras och även här sker naturligtvis prioriteringar vilket innebär att underhållsplanerna aldrig kommer att kunna bli heltäckande. Hyresnivåerna har anpassats efter att det mesta av det inre underhållet bekostas av hyresgästen. Mycket här handlar om arbetsmiljö och kosmetiskt underhåll, dvs. att man upplever arbetslokalerna som fräscha. En gränsdragningslista som tydliggör ansvarsområdena tillämpas. Det inre underhållet har inte ofta någon teknisk betydelse men det framförs att det uppstår en rad problem bland annat vid underlåtet underhåll av våtutrymmen. Här har man sett att det uppstår en del vattenskador vilka kan bli omfattande och därmed onödigt dyra. Det framförs vara angeläget att se över hur detta kan förhindras. Något tydligt instrument eller mandat att utifrån en statusbesiktning ställa krav på åtgärd från hyresgäst/verksamhet menar man finns nog inte i dagsläget även om det vore rimligt då underlåtenhet från hyresgästens sida kan innebära att en stor och onödig kostnad genereras landstinget.
2015 11 18 15REV41 9(16) Kommentar Våra iakttagelser i granskningen visar att landstinget hittills har saknat en långsiktig och systematisk underhållsplanering utifrån riskbedömning, dokumenterad fastighetsstatus, kostnadsberäkningar m.m. Vi menar att detta är allvarligt då faktum är att fastigheter och lokaler utgör en väsentlig funktion för landstingets verksamheter samt att mycket kapital finns bundet i fastigheterna. Positivt är dock att det på verksamhetsnivå pågår ett aktivt arbete kring hur man fortsättningsvis kan arbeta effektivt och förebyggande med underhåll och planering. Det system och rutiner som nu håller på att arbetas fram menar vi utgör en slags grundnivå kring vilka delar som bör finnas för att underhållsplaneringen ska kunna fungera och göra nytta. Det är förvånande att ett sådant system inte arbetats fram tidigare och ersatt en metodik som i stort synes ha utgått från en ettårscykel. Det har framförts att de budgetmedel som avsätts för planerat underhåll samt befintliga personella resurser synes otillräckliga, vilket är oroande och riskerar medföra att metodik och prioriteringar drivs till att även i fortsättningen ha karaktären av att vara kortsiktiga. Det är ett steg i rätt riktning att arbeta fram bra styrdokument och metoder men för att inte nyttan av dessa ska begränsas krävs uppenbarligen motsvarande resurser. Det bör utredas om det är angeläget att landstingsfastigheter ska ha ett starkare mandat att ställa krav på hyresgäster vad gäller åtgärder av det inre underhållet för att minska risken för onödigt omfattande skador vid underlåtet inre underhåll, exempelvis vid risk för vattenskador. Granskningen indikerar även att rutinerna för samordning kring statusbesiktning och informationsöverföring mellan olika verksamheter kan behöva utvecklas. 4.4 Landlord och Kolada För att kunna visa en bild av fastigheternas underhållsbehov och status så krävs upprättade system och arbetsmodeller med möjlighet att väva in ett antal olika ingångsparametrar för bedömning. Dessa parametrar hämtas vanligtvis från olika verksamheter och kunder i form av input. Som stödsystem för underhållsplanering har landstinget det digitala systemet Landlord. I systemet finns bland annat en underhållsmodul i vilken alla planerade underhållsåtgärder kan bearbetas. I systemet finns möjlighet att skapa historik av utfört underhåll på objektnivå, en bild av det kommande underhållet på sikt och därmed en tydlig bild av kostnadsbehovet över tid. I systemet kan varje underhållsåtgärd dokumenteras utifrån gjorda underhållsbesiktningar och analyser med tillhörande underlag.
2015 11 18 15REV41 10(16) I Kommun- och landstingsdatabasen (Kolada) finns möjlighet att följa kommunernas och landstingens verksamheter från år till år. Systemet ger tillgång till olika nyckeltal. Som exempel på intressanta nyckletal vad gäller underhåll finns kostnad för felavhjälpande underhåll, kostnad för planerat underhåll och kostnader för försäkringsskador. Enligt Kolada uppgår exempelvis kostnaderna för planerat underhåll 2014 till 76 kr per kvadratmeter (kvm) bruksarea (BRA) per år för Landstinget Västernorrlands del. Dessa uppgifter uppges även innehålla kostnader som verksamheterna (hyresgästerna) själva haft (inre underhåll) vilket bekostats ur egen budget och ger därför inte en isolerad bild av verkligt planerat underhåll. Det uppges vara svårt att hitta, och att gå efter någon form av branschnorm vad gäller rimlig schablonberäkning för underhållskostnad/kvm. Det varierar beroende på åldersstruktur, funktion m.m. Budget 2016 2 för planerat underhåll är drygt 16 Mnkr vilket vid en överslagsberäkning på 500 000 kvm BRA innebär ca 32 kr/kvm och år. För Landstinget Västernorrlands del så är en stor del av fastigheterna uppförda på sjuttiotalet vilket innebär att fastigheterna är i ett skede i sin ålderscykel som innebär att det uppstår stora behov av underhållsåtgärder. Många delar i fastigheterna håller på att uppnå sin tekniska livslängd. Som exempel nämns investering av de 40 år gamla operationslokalerna vid länssjukhuset vilka inte längre går att underhålla utan måste byggas om. Det uppges att de tre kostnadsslagen, felavhjälpande underhåll, planerat underhåll och försäkringsskador, utgör kommunicerande kärl. Med detta menar man att det är viktigt att iaktta relationerna mellan dessa parametrar för att få en fingervisning kring statusen på fastighetsbeståndet. Ju sämre det planerade underhållet sköts desto mer kostnader hamnar på felavhjälpande underhåll och på försäkringsskador. En iakttagelse som gjorts är att kostnader för felavhjälpande underhåll och försäkringsskador under senare år har ökat markant. Det uppges vara en av de viktigaste indikatorerna man kan få för att dokumentera en obalans i underhållsstatusen. Vad gäller felavhjälpande underhåll så har landstinget inte rapporterat in några uppgifter till Kolada vilket beror på att en stor del av detta underhåll utförs av verksamheten fastighetsdrift och regleras genom ett driftavtal. Konstruktionen bygger på att fastighetsdrift får en årlig ersättning för att hantera drift, skötsel och felavhjälpande underhåll upp till 20 000 kr/åtgärd. Det har gjorts försök att särskilja kostnadsslagen för att kunna beräkna kostnaden för det felavhjälpande underhållet men fastighetsdrifts redovisning har inte delats upp vilket gör det svårt att bryta ut och beräkna dessa kostnader. Det uppges att det arbetas på att en sådan statistik ska kunna tas fram för att kunna erhålla en mer heltäckande bild. 2 Se avsnitt 4.6
2015 11 18 15REV41 11(16) Kommentar Landlord har funnits länge inom landstinget men detta innebär inte att det funnits enhetliga rutiner för användning av samtliga funktioner. Modul för planerat underhåll finns men har inte använts systematiskt och enhetligt. Tanken är nu att försöka hitta rätt sätt att nyttja modulen på ett enhetligt sätt i verksamheten med systematisk redovisning och återkoppling. Den nya riktlinjen tar upp hur planerat underhållmodulen ska användas i Landlord kring bland annat registrering, bearbetning och prioritering. På så vis blir systemet enhetligt och det skapas även en historik som är avgörande för ändamålsenlig underhållsplanering och som visar vilket underhåll som är utfört på respektive fastighet. Om man i dagsläget vill undersöka fastighetsstatus och underhållshistorik krävs ett stort mått av manuellt arbete då uppgifterna inte är kompletta. Det finns en fastighetsteknisk översiktsplan vilket är ett system där tekniska installationer registreras. Där finns en dokumentation när det gäller exempelvis fläktar, pumpar och liknade typer av tekniska installationer. Däremot finns inte motsvarande dokumentation av fastighetskonstruktioner som tak, fasader, trapphus och liknande. Verksamheten har påbörjat registrering i Landlord utifrån den nya rutinen och den sista november 2015 ska en treårig plan finnas färdig och under våren 2016 ska en 5-10 års plan vara på plats. Initiativet till detta kommer från verksamheten i vilken man sett ett relativt akut behov av att strukturera och komma igång med ett planeringsarbete som fungerar. Ett åldersmässigt homogent fastighetsbestånd innebär att underhållsåtgärderna uppkommer relativt samtidigt. 4.5 Riskbedömning När det gäller riskbedömning av framtida kostnader utifrån en budgetnivå som inte når upp till nivån av ett verkligt underhållsbehov så menar man att man hamnar i en form av teoretisk bedömning. Utvecklingskurvan för felavhjälpande underhåll och försäkringsskador kan möjligen extrapoleras för att ge vägledning. Ett alternativ är att göra en djupanalys genom en teknisk inventering av fastighet för fastighet för att erhålla en statusbedömning kopplat till underhållsbehovet och möjliga kostnader. En statusbedömning menar man tar egentligen sikte på att fånga upp när i tiden underhållsåtgärder kommer att behöva göras och vad det kommer att kosta men tar däremot inte hänsyn till kostnaderna för de akuta underhållet vilket är betydligt svårare att förutse. Att genom riskbedömning få en komplett bild av samtliga framtida underhållskostnader, menar man, är därför svårt. Kommentar Några särskilda rutiner för riskbedömning av konsekvenser utifrån en otillräcklig underhållsnivå finns inte framtagna. Relationen mellan planerat och akut/felavhjälpande underhåll är exempel på parametrar att tillgå för riskbedömning. Konsekvensen av uppkomsten av ett akut underhåll är främst att det måste åtgärdas omgående. Detta innebär ofta stora begränsningar till bra upphandling, val av bästa materiel och utförande m.m. vilket i de flesta fall medför en dyrare
2015 11 18 15REV41 12(16) och sämre lösning. När det akuta underhållet ökar blir konsekvensen att det blir mindre pengar över till det planerade underhållet trots att signalen borde vara den motsatta. Här finns naturligtvis en farhåga att denna mekanism driver utvecklingen till en brantare kostnadskurva och ineffektivt resursutnyttjande. 4.6 Budgetering Budgeterade medel för planerat underhåll har varierat genom åren, de senaste budgetramarna uppgår till: 2014 16,7 Mnkr 2015 19,1 Mnkr 2016 16,1 Mnkr I granskningen har vi tagit del av Landstingsservice budgetskrivelse för 2016. Skrivelsen innehåller ett antal delar som berör landstingets fastighetsunderhåll. Bland annat framgår att i det löpande arbetet förväntas det uppstå konflikter mellan tilldelade medel för planerat och akut underhåll av landstingets fastigheter. Då det akuta underhållet relativt sett ökar snabbare än intäkterna, kan utrymmet för planerat underhåll riskera att minska i motsvarande grad. Detta innebär ett ineffektivt resursutnyttjande, och en kraftigt ökad riskexponering. Inom fastighetsförvaltningen finns uppenbara problem med de ökande kostnaderna för akut underhåll och vattenskador i fastigheterna. För att nå en balanserad budget har det budgeterade planerade underhållet reducerats för 2016 vilket innebär en obalans över tid där de långsiktiga förebyggande åtgärderna inte kan utföras i tillräcklig omfattning varför akuta oplanerade reparationer försvårar att ha en tillfredställande kostnadskontroll. Vidare menar man att en översyn av befintlig hyresberäkningsmodell bör ske i syfte att balansera och kostnadsoptimera verksamheten. Fastighetsförvaltarna har arbetat många år med den modell som används och har således relativt god kunskap kring vad som krävs i form av resurser. Inför 2016 så låg önskemålen för planerat underhåll på ca 20 Mnkr vilket kan jämföras med drygt 16 Mnkr som avsatts i budget. I bilden ligger att de 20 Mnkr som togs fram bygger på de ramar som man uppskattade skulle kunna bli realistiska utifrån tidigare erfarenhet och bygger därmed på att det gjorts en prioritering utifrån en helhet som egentligen är betydligt större. Det framförs att man vet att det finns vissa underhållsåtgärder som behöver göras vilka aldrig kommer att kunna utföras inom ett vanligt års budgetram. I samband med budgetarbetet har man börjat lista de underhållsåtgärder som sannolikt ej kommer att kunna rymmas inom ett normalt budgetår. Listan är ännu inte komplett då samtliga förväntade åtgärder ännu inte registrerats men det nämns att beräknade kostnader vida överstiger de underhållsnivåer som hanteras inom ett normalt budgetår.
2015 11 18 15REV41 13(16) Någon särskild beräkning utifrån landstinget förutsättningar och fastigheternas status vad gäller nödvändig kostnad per kvm har inte gjorts. Det nämns att det finns olika generella nyckeltal specifikt för vårdbyggnader att tillgå utifrån sammanställd nationell statistik. Det nämns att ca 100 kr/kvm BRA och år kan vara ett rimligt riktvärde, men det påverkas av fastighetsbeståndets skick och ålder. Svårigheten med att beräkna Landstinget Västernorrlands behov ligger i att det har saknats en flerårig underhållsplanering och underhållsbehovet är inte kartlagt på ett sådant sätt att det går att säkert uttala sig om en rimlig årlig kvadratmeterkostnad. I samband med budgetarbetet 2016 har olika åtgärder listats vilket visar en relativt stor diskrepans mellan budgetutrymme och åtgärder som bedöms angelägna att genomföra. Det framförs dock att det inte är rimligt att se planerat underhåll utifrån ett enstaka budgetårs perspektiv eftersom behovet varierar under åren och det bör eftersträvas att hitta något som kan liknas med ett normalvärde. Det konstateras att landstinget har levt utifrån en ettårscykel vad gäller planerat underhåll vilket inte är tillfredställande. Inom verksamheten gör man sitt bästa för att finna ett grepp kring situationen utifrån de förutsättningar som står till buds. Det konstateras att den metodik som använts så här långt innebär att utrymmet för planerat underhåll blir en restpost för att få en balanserad budget efter att alla driftkostnader som inte går att påverka har tagits med. Detta menar man kan tolkas som att planerat underhåll kommer längst ner i prioriteringsordningen. Kommentar För att undvika en situation där underhållet blir en ackumulator i budgeten kan en modell med en rimlig budgeterad kvadratmeterkostnad utifrån en långsiktig underhållsplanering vara en väg att välja om det ska finnas realistiska förutsättningar för verksamheten att lyckas och bli kostnadseffektiva. Det är inte känt om den beskrivna problematiken tidigare har förmedlats till Landstingsstyrelsen men man menar att verksamheten nu gör en ansats att lyfta detta genom den budgetskrivning som görs. För 2016 har även behovet av en ny hyresberäkningsmodell tagits upp vilken man menar kopplas till bristande planerat underhåll. 4.7 Styrning, uppföljning och rapportering På fråga kring vad Landstingsstyrelsen har gett för styrsignaler eller efterfrågat för återrapportering av fastighetsstatus och bild av underhållsbehov m.m. så framkommer att detta är okänt för verksamheten. När det gäller styrning av det planerade underhållet så menar man att denna kommer ganska långt ner i landstingets organisation och det upplevs inte som att det finns någon direkt överordnad politisk styrning. På verksamhetsnivå styrs och prioriteras underhållet utifrån de budgetförutsättningar som ges samt utifrån nämnda prioriteringsgrunder.
2015 11 18 15REV41 14(16) När det gäller uppföljning gentemot övrig verksamhet så är tanken att omarbeta rutinen för mätning av kundtillfredsställelse så att den även omfattar frågor kring hur man upplever sina lokaler. Detta är ett sätt att i bred skala systematiskt fånga upp synpunkter. Vid tidigare årliga mätningar så har den typen av frågor inte funnits med. Kommentar Granskningen indikerar en otydlig politisk styrning av det planerade fastighetsunderhållet. I praktiken synes styrningen i huvudsak ske utifrån de förutsättningar som verksamhetens resursramar möjliggör. Enligt vår bedömning är det angeläget att Landstingsstyrelsen informerar sig om de frågor som omgärdar fastighetsunderhåll som fastighetsstatus, konsekvenser av beslutade underhållsnivåer m.m. samt tar initiativ till att utreda hur styrning och uppföljning kan förbättras. 5 Revisionell bedömning Syftet med granskningen är att övergripande granska och bedöma om Landstingsstyrelsen har säkerställt en ändamålsenlig styrning och kontroll av planerat fastighetsunderhåll. I de senaste årens landstingsplaner har det inte uttalats särskilt om landstingets fastighetsunderhåll. Det går därför inte att visa hur den politiska styrningen av fastighetsunderhållet kommer till utryck, genom exempelvis anvisningar och nivåer. Vår granskning visar att det i stort saknas rutiner och system för återkoppling till den politiska nivån beträffande konsekvenser av beslutade underhållsnivåer. Enligt vår bedömning har Landstingsstyrelsen inte i tillräcklig omfattning säkerställt ett tillfredställande system för ändamålsenlig styrning inom området. Vi menar att fastigheternas ekonomiska värde och funktion för landstingets verksamheter är av sådan väsentlig betydelse att beslut om underhållsnivåer m.m. ska ses som en del i Landstingsstyrelsens strategiska arbete. Några särskilda rutiner för riskbedömning av konsekvenser utifrån en otillräcklig underhållsnivå finns inte framtagna. Vår bedömning är att det i dagsläget finns ett förbättringsutrymme kring dessa delar för ändamålsenlig styrning och kontroll. Ett ökat akut underhåll medför mindre pengar till det planerade underhållet trots att signalen borde vara den motsatta. Denna mekanism riskerar driva utvecklingen till en brantare kostnadskurva vilket innebär ett dåligt ekonomiskt resursutnyttjande med ett sämre utbyte av satsade medel. Det finns i dagsläget ingen fastställd strategi kring hur landstinget ska arbeta med sitt fastighetsunderhåll eller vilka rutiner som krävs. Verksamhetens initiativ till att utarbeta styrdokument och riktlinjer menar vi är positivt men bör även inordnas i en övergripande strategi.
2015 11 18 15REV41 15(16) Generellt uttalas att kostnadskontroll är en avgörande faktor för landstingets långsiktiga ekonomi och utifrån detta kan kostnad för planerat fastighetsunderhåll innefattas även om det inte kommer till direkt uttryck genom mål och mått. Vår bedömning är att det bör arbetas fram konkreta mål kring fastighetsunderhållet vilka bör återspeglas i verksamhetens planer och processer. Vad gäller budgetprocessen så visar granskningen att det planerade fastighetsunderhållet används som en form av regulator eller restpost. Vi menar att detta är en otillfredsställande lösning. I förlängningen skapas undanträngningseffekter av fastighetsunderhåll som ej prioriteras vilket riskerar medföra onödigt stora kostnader och sämre lösningar. En annan effekt är att underhållsbehovet skjuts framåt och ackumuleras vilket innebär både ekonomiska och driftmässiga risker. Granskningen visar att landstinget under en längre tid saknat kompletta och genomarbetade underhållsplaner vilket medför begränsade förutsättningar att arbeta såväl strategiskt som kostnadseffektivt med det planerade underhållet. Vidare medför det att det är svårt att visa fastigheternas underhållsbehov samt status och historik. När det gäller underhållsplanering så är det förknippat med både ekonomiska och verksamhetsmässiga risker om aktuella och ändamålsenliga planer saknas. En konsekvens av detta är även att det blir svårt att avge en bild för uttalande om fastigheternas status vilket kan resultera i oväntade akuta insatser som i de flesta fall blir mer kostsamma och sämre än vid planerade insatser. I granskningen framkommer att befintligt stödsystem hittills inte nyttjats på ett helt ändamålsenligt sätt varför systemet i dagsläget ger begränsat stöd vad gäller underhållsplanering och historik. I och med att en ny fastighetsstrategi arbetas fram är tanken att stödsystemets underhållsmodul skall nyttjas systematiskt och enhetligt utifrån de funktioner som systemet ger utrymme för och på så vis även utgöra ett bättre stöd i praktiken. Här menar vi att det är positivt att verksamheten genom utveckling av stödfunktioner får ett enhetligt och systematiskt arbetssätt och metodik. En fungerande styrning och kontroll av det planerade fastighetsunderhållet menar vi är avhängigt att det finns system och metoder för informationsöverföring från verksamhetsnivå till politisk nivå vad gäller exempelvis underhållsstatus på befintliga byggnader, ekonomiska och verksamhetsmässiga risker m.m. Det är därför viktigt att den information som registreras i stödsystemen kommer till användning även för analys, uppföljning och återrapportering. I förlängningen bör styrelsen tillse att det utarbetas rutiner för informationsöverföring kring dessa delar som kan användas som beslutsunderlag både för verksamhet och för den politiska nivån.
2015 11 18 15REV41 16(16) Övrigt Det har från landstingsfastigheter framförts att de budgetmedel som avsätts för planerat underhåll är otillräckliga vilket man menar är oroande. I våra intervjuer har lyfts fram att det finns omfattande underhållsåtgärder att utföra som verksamheten bedömer inte kommer att rymmas inom normala budgetår. Vi vill vara tydliga med att det inte har ingått i vår granskning att bedöma och ta ställning till vare sig de underlag som arbetats fram eller övrigt som framförts kring budgetnivåer. Vi vill dock göra landstingsstyrelsen uppmärksam på den problematik som verksamheten ger uttryck för och vi menar att det kan vara angeläget att styrelsen informerar sig närmare kring detta och dess konsekvenser. Härnösand 2015-11-18 Revisor