Revisorerna Socialnämnden För kännedom: Kommunstyrelsen Kommunfullmäktiges presidium Revisionsrapport: Granskning av integration och mångfald Revisionen har genom KPMG genomfört en granskning av integration och mångfald, se bifogad rapport. Vi önskar få socialnämndens yttrande med anledning av de slutsatser som finns redovisade i sammanfattningen senast den 27 januari 2014. Av svaret bör det framgå vilka eventuella åtgärder som ska vidtas och när de beräknas vara genomförda. Yttrandet kan lämnas till Lena Medin, KPMG, Box 476, 851 06 Sundsvall eller via mail lena.medin@kpmg.se FÖR ÅRE KOMMUNS REVISORER Anitha Olofsson Ordförande Greger Mårtensson Vice ordförande
Granskning av integration och mångfald Revisionsrapport Offentlig sektor KPMG AB Antal sidor: 16 2013 KPMG AB, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative ( KPMG International ), a Swiss entity. All rights reserved.
Innehåll 1. Sammanfattning 2. Bakgrund 3. Revisionsfrågor 4. Metod 5. Projektorganisation 6. Regelverk 6.1 Lagstiftning och ansvar 6.2 Några begreppsförklaringar 7. Revisorernas förstudie 2011 8. i Åre 8.1 Överenskommelse och avtal 8.2 Styrning 8.2.1 Socialnämndens inriktnings- och effektmål 8.2.2 splan 8.2.3 Ensamkommande barn och ungdomar 8.2.4 Övriga styrdokument 8.3 Ekonomi 9. Organisation och ansvar 9.1 senheten 9.1.1 Introduktionsservice 9.1.2 Glimten 9.1.3 Sfi, svenska för invandrare 9.1.4 Samhällsorientering 9.1.5 Barnintroduktion 9.2 Individ och familjeomsorgen 9.3 Barn- och utbildningsförvaltningen 10. Samverkan 11. Analys och bedömning 2 3 3 4 4 5 5 6 7 7 7 8 8 8 9 9 9 10 10 10 11 11 12 12 12 12 13 14 1
1. Sammanfattning Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska integration och mångfald i Åre kommun. Granskningen har syftat till att ge en bild av var kommunen befinner sig med ambitionen att integrera kommunmedborgare som har sina rötter i andra länder och kulturer. Ett annat syfte har varit att granska vad styrelser och nämnder gör för att anpassa och planera verksamhet och serviceutbud samt hur myndighetsutövning sker mot bakgrund av olika kulturers specifika behov och krav samt skiftande språkkunskaper. Området är omfattande och vi har valt att göra en översiktlig granskning och bedömning av helheten. Åre har haft ett flyktingmottagande sedan år 2006. Enligt nuvarande överenskommelse tar kommunen emot 60 nyanlända varje år och 15 egenbosatta inkl ensamkommande barn och ungdomar. Kommunen har också sedan år 2010 ett avtal med Migrationsverket om ett mottagande av ensamkommande barn och ungdomar utan legal vårdnadshavare. Kommunen driver i och med detta ett boende, Glimten, med 10 platser varav tre platser är asylplatser. Den 1 december 2010 trädde den nya reformen för att påskynda nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet i kraft, Lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, även kallad etableringsreformen. Reformen innebär bl a att staten tar ett större ansvar för nyanländas etablering, ett ansvar som tidigare låg på kommunerna. Arbetsförmedlingen har ett samordnande ansvar för etableringsinsatserna. Arbetsförmedlingen ska tillsammans med den nyanlände upprätta en etableringsplan med insatser för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering. I etableringsplanen ska minst ingå sfi (svenska för invandrare), samhällsorientering och arbetsförberedande insatser. En statlig ekonomisk ersättning till den nyanlände som villkoras med ett aktivt deltagande i aktiviteter och som är lika över hela landet har införts. Organisationen har förändrats och en ny enhet finns fr.o.m. år 2012 som kan ta emot det ökade antalet nyanlända. Det finns mål för verksamheten framtagen i en integrationsplan som är ny fr.o.m. år 2013. sarbetet i den kommunala organisationen utförs, som vi uppfattar det, på ett ändamålsenligt sätt. Samverkan sker på ett bra sätt med övriga myndigheter. Vad gäller den förstudie som revisorerna gjorde år 2011 så bedömer vi i denna granskning att socialnämnden har åtgärdat en del av de brister som påtalades då. Socialnämnden har genomfört en organisationsförändring avseende integration och i och med det tydliggjort ansvaret. Nämnden har vidare tagit fram en handlingsplan med mål för verksamheten och kompletterat vissa andra styrdokument och riktlinjer. Däremot är det vår uppfattning att uppföljningen av verksamheten kan förbättras och då avser vi både den verksamhetsmässiga och den ekonomiska. En av de i särklass viktigaste faktorerna för att Åre ska lyckas bra med integrationsarbetet är sysselsättningsfrågorna. Arbete och/eller annan sysselsättning är den viktigaste faktorn för en lyckad integration till det svenska samhällssystemet. 2
Sammanfattningsvis, efter avslutad granskning så redovisar vi följande bedömningar och rekommendationer. 2. Bakgrund sverksamheten är en verksamhet med statliga direktiv och som i grunden ska kunna vara ett nollsummespel för kommunen. Det finns idag ingen gemensam bild över de kostnader som kan härröras till integration. Inte heller över de positiva effekter som integration innebär. Vår uppfattning är att kommunen bör göra en kommunövergripande uppföljning och analys av detta. Se vidare avsnitt 9.3. Vi bedömer att verksamhetsuppföljningen kan utvecklas. Det finns idag ingen konkret uppföljning om t ex hur många som kommer ut i sysselsättning, blir beroende av försörjningsstöd, stannar kvar i kommunen etc. Se vidare avsnitt 12. De styrdokument som finns kan med fördel samlas för att göra mer lättillgängliga och överblickbara. Det finns i vissa avseenden en otydlighet i vem som gör vad mellan individ- och familjeomsorgen och integrationsservice. Detsamma gäller var vissa kostnader mellan dessa verksamheter ska bokföras. Det är av största vikt att detta tydliggörs. Det finns inga riktlinjer för försörjningstöd, se vidare vår rapport från augusti 2013. Detta är något som borde finnas inom individ- och familjeomsorgen och som ska gälla även för integrationsservice för att få en gemensam bedömning. Det är av största vikt att riktlinjer tas fram. Se vidare avsnitt 10.1.1. I Åre har en del av befolkningen utländsk bakgrund och kommunen tar årligen emot flyktingar enligt avtal med länsstyrelsen. Fr.o.m. år 2013 har Åre ett nytt avtal med länsstyrelsen om att ta emot totalt 75 flyktingar per år. Kommunen har utöver detta ett avtal om mottagande av ensamkommande barn och ungdomar. Att integrera medborgare med utländsk bakgrund är många gånger en stor utmaning för kommunen och andra organisationer. Ovanstående ställer särskilda krav på styrelser och nämnder beträffande utformning och innehåll i den kommunala servicen samt i myndighetsutövningen. Inte minst viktig är hur detta beaktas i dialogen och kommunikationen med medborgarna. Revisorerna gjorde under år 2011 en förstudie angående kommunens integrationsarbete. 3. Revisionsfrågor Granskningen har syftat till att ge en bild av var kommunen befinner sig med ambitionen att integrera kommunmedborgare som har sina rötter i andra länder och kulturer samt människor med utanförskap i det svenska samhället. Ett annat syfte har varit att granska vad styrelser och nämnder gör för att anpassa och planera verksamhet och serviceutbud samt hur 3
myndighetsutövning sker mot bakgrund av olika kulturers specifika behov och krav samt skiftande språkkunskaper. Vi har därför granskat: Vad har hänt sedan revisorernas rapport angående integrationsarbete i augusti 2011. Har kommunfullmäktige fastställt mål och riktlinjer avseende integration och mångfald samt för ensamkommande barn och ungdomar? Har styrelser och nämnder i sin planering och styrning dokumenterat de krav som ett mångkulturellt samhälle ställer i fråga om specifika mål och strategier? Har styrelser och nämnder, i förekommande fall, preciserat och implementerat fullmäktiges mål och riktlinjer? Hur arbetar styrelser och nämnder i syfte att integrera medborgare med utländsk bakgrund? Hur sker fördelning av de medel som kommunen erhåller från staten för flyktingverksamheten? Hur sker återkoppling till styrelser och nämnder rörande uppfyllande av de specifika målen och strategierna? På vilket sätt utvärderas arbetet? Vilka strategier och aktiviteter har styrelser och nämnder i syfte att säkerställa en adekvat dialog med invandrargrupper m fl som har bristande kunskap i svenska språket och om det svenska samhället? Området är omfattande och frågor spänner över alla kommunens verksamhetsområden. Granskningen är därför av översiktlig karaktär. 4. Metod Granskningen har genomförts genom: Dokumentstudie av relevanta dokument. Intervjuer med berörda tjänstemän: - schef - Socialchef - shandläggare - Politiker Rapporten är saklighetsgranskad av integrationschef. 5. Projektorganisation Granskningen har genomförts av Lena Forssell, certifierad kommunal yrkesrevisor. 4
6. Regelverk 6.1 Lagstiftning och ansvar Den 1 december 2010 trädde den nya reformen för att påskynda nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet i kraft, Lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, även kallad etableringsreformen. Reformen innebär bland annat att staten tar ett större ansvar för nyanländas etablering, ett ansvar som tidigare låg på kommunerna. Arbetsförmedlingen har ett samordnande ansvar för etableringsinsatserna. Arbetsförmedlingen ska tillsammans med den nyanlände upprätta en etableringsplan med insatser för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering. I etableringsplanen ska minst ingå sfi (svenska för invandrare), samhällsorientering och arbetsförberedande insatser. En statlig ekonomisk ersättning till den nyanlände som villkoras med ett aktivt deltagande i aktiviteter och som är lika över hela landet har införts. Etableringsreformen trädde ikraft i december 2010. För de som anlänt tidigare gäller det gamla regelverket. Sedan juli 2007 är det en uppgift för Migrationsverket och länsstyrelserna att se till att det finns en beredskap och kapacitet att ta emot flyktingar i kommunerna. Länsstyrelserna förhandlar med kommunerna om flyktingmottagande, i första hand med kommuner som har en god arbetsmarknad eller där det finns försörjningsmöjligheter inom pendlingsavstånd. Det är många myndigheter som tillsammans med kommunen har ett ansvar för integrationen. Kommunerna har fortfarande ett stort ansvar enligt nedan: Mottagande och praktisk hjälp i samband med bosättning. Undervisning i sfi och annan vuxenutbildning. Samhällsorientering. Försörjningsstöd vid vissa situationer. Skola, förskoleverksamhet, barnomsorg och andra insatser för barn och ungdomar. Insatser inom det sociala området. Se till att övrig kommunal verksamhet och service kommer nyanlända till del, såsom t ex äldreomsorg. Kommuner som har en överenskommelse om flyktingmottagande får en grundersättning från staten. De får också ett statsbidrag för varje nyanländ som tas emot i kommunen (schablonersättning) som ska täcka kostnaderna för bl a sfi, samhällorientering, tolkar och särskilda introduktionsinsatser inom skolan och förskolan. Arbetsförmedlingens ansvar är: Ha ett samordnande ansvar för insatserna till den nyanlände. Stödja och driva på i förhållande till andra parter. Ansvara för etableringssamtalen. Ansvara för upprättande av etableringsplan. 5
Ansvara för bosättning till personer med etableringsplan. Besluta om etableringsersättning. Vara uppdragsgivare till lotsar. Fastställa länstal efter samråd med länsstyrelsen, kommunerna och Migrationsverket. Försäkringskassans ansvar är: Besluta om etableringstillägg och bostadsersättning: Betala ut etableringsersättning, etableringstillägg och bostadsersättning. Landstingets ansvar är: Tillhandahåller hälso- och sjukvård. Länsstyrelsens ansvar är: Medverka till att det finns beredskap till kommunerna att ta emot nyanlända. Teckna överenskommelser med kommunerna om mottagande av nyanlända. Främja regional samverkan mellan berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer som anordnar aktiviteter för nyanlända. Stödja kommuner i samordningen av kommunal verksamhet såsom sfi och samhällsorientering. Följa upp organisation och genomförande av insatser för nyanlända på regional och kommunal nivå. Migrationsverkets ansvar är: Ta fram nationell prognos för nyanlända. Ansvara för bosättning av vissa nyanlända. Besluta om statlig ersättning till kommuner och landsting. 6.2 Några begreppsförklaringar Det finns en rad olika begrepp inom område integration. Begrepp som ofta används synonymt. Här följer några av de vanligast använda: Nyanländ: Ett begrepp som börjat användas under senare år och i samband med den nya etableringsreformen reformen 2010. Används synonymt till flera andra begrepp. Asylsökande: En person som ansökt om asyl men som ännu inte fått sin ansökan prövad. Flykting: Person som sökt asyl och fått tillstånd att som flykting bosätta sig i Sverige. FN definierar vem som har flyktingstatus. Kvotflykting: Flykting i behov av skydd med bedömning av UNHCR. För närvarande är flyktingkvoten 1900 flyktingar i Sverige per år. Kvotflyktingar kommer till Sverige genom en organiserad överföring ofta från flyktingläger någonstans i världen. 6
Ebos: En asylsökande person som på egen hand bosätter sig bosätter sig hos någon, t ex släkting. Permanent uppehållstillstånd, PUT: En utländsk medborgare som beviljats ett permanent uppehållstillstånd i Sverige och har tillstånd att arbeta och bo i Sverige. 7. Revisorernas förstudie 2011 Revisorerna har gjort en förstudie angående s integrationsarbete augusti 2011. Den sammanfattande revisionella bedömningen i förstudien var att kommunens styrning, planering och uppföljning av integration av flyktingar inte är tillfredställande. Revisorerna grundade sitt ställningstagande på följande: sverksamheten har successivt utvecklats och organisationen har under hand utvecklats. Rutiner och styrdokument har utvecklats under hand, men ytterligare utveckling behövs, bland annat täcks inte alla delar av verksamheten in. Strategi, handlingsplan och mål har inte utarbetats. Uppföljning av ekonomi sker kontinuerligt men en strukturerad uppföljning av verksamheten saknas. Brister i styrning (strategier, mål, styrdokument, rutinbeskrivningar) och uppföljning av verksamheten resulterar i en tungarbetad och otydlig verksamhet. Förstudien indikerade att en fördjupad granskning av verksamheten borde ske, men då intervjuer indikerade att flera åtgärder pågick för att få till stånd en bättre styrning och uppföljning så beslutades att uppföljningen borde ske vid ett senare tillfälle, och det är denna uppföljning som nu sker. Revisorerna lämnade ett antal förslag på vidare utveckling enligt nedan: Slutför pågående organisationsöversyn. Utarbeta och fastställ strategi, handlingsplan och mål för verksamheten. Utveckla och komplettera övriga styrdokument och riktlinjer. Utveckla uppföljning och rapportering av verksamheten. 8. i Åre 8.1 Överenskommelse och avtal har träffat en överenskommelse med länsstyrelsen år 2013 om att årligen ta emot totalt 75 nyanlända till kommunen. Åre åtar sig genom överenskommelsen att årligen ta emot 60 nyanlända för bosättning i kommunen genom anvisning av Arbetsförmedlingen eller Migrationsverket. Det beräknade planeringsantalet för egenbosatta nyanlända i kommunen är 15 personer inklusive de ensamkommande barn som beviljas uppehållstillstånd. 7
Kommunen har också ett avtal med Migrationsverket om att erbjuda boende för ensamkommande barn och ungdomar utan legal vårdnadshavare. Detta avtal gäller från 2010. Kommunen driver i och med detta ett HVB-boende, Glimten, med 10 platser varav tre platser är asylplatser. Åre tog emot de första flyktingarna 2006 efter ett beslut i kommunstyrelsen och antalet nyanlända personer har ökat med åren. 2006 kom totalt 35 nyanlända till kommunen enligt dåvarande avtal. Det största problemet för att kunna ta emot nya flyktingar är tillgången på bostäder. Vid tidpunkten för denna granskning var tillgången på bostäder, enligt uppgift, nästan obefintlig. Åre har tagit emot en stor andel kvotflyktingar. Kvotflyktingar har av FN fått flyktingstatus och kommer direkt från t ex flyktingläger i någon oroshärd i världen. I dagsläget kommer de flesta nyanlända från Eritrea, Afghanistan, Iran och Somalia. Mottagningsländerna kan ändras med kort varsel och nya grupper väntas nu komma från Syrien. 8.2 Styrning 8.2.1 Socialnämndens inriktnings- och effektmål Socialnämnden beslutar årligen om inriktnings- och effektmål med olika verksamhetsmått. Vi har i denna granskning tagit del av 2013 års mål samt det arbetsmaterial som finns inför år 2014-2017. Inga mål finns specifikt för integrationsarbetet men ett effekt mål finns som rör ensamkommande barn där målet är att 75 % av de ensamkommande barnen ska känna trygghet i sitt boende. 8.2.2 splan En integrationsplan för år 2013 har tagits fram. Det är första gången en sådan plan gjorts och den har verkställts som ett resultat av revisorernas förstudie. Planen är antagen av kommunstyrelsen. Planen innehåller en bakgrund till flyktingmottagandet med vissa fakta om mottagandet hittills Syftet med planen beskrivs som Det är viktigt att ha en röd tråd i integrationsarbetet som genomsyrar kommunens arbete som helhet. Eftersom reell integration bara kan uppnås genom att hela samhället på alla nivåer genomsyras av samma strävan är det viktigt att ha en gemensam övergripande plan att hålla sig till. Det är viktigt att alla verksamheter inom kommunen känner till och känner ansvar för integrationsarbetet. Målet med integrationsplanen är: Ge en god överblick om hur integrationsarbetet är organiserat i. Ge ökad förståelse för flyktingmottagandet i stort. Beskriva hur vår integrationsplan kan bidra till att våra nyanlända får ett bra mottagande med en introduktion grundad på individens kompetens, behov och förutsättningar. I planen redovisas mål med integrationsarbetet samt hur målen ska följas upp. Eftersom det är första året som en plan finns så har inga mål följts upp än. 8
Planen redovisar vidare hur organisationen kring integration ser ut samt vissa begreppsförklaringar. splanen tjänar också som vägledande information för kommunmedborgarna. 8.2.3 Ensamkommande barn och ungdomar Mål, riktlinjer, flödesscheman och handlingsplaner gällande ensamkommande barn och ungdomar finns, reviderat 2012-03-05. Dokumentet innehåller mål för verksamheten, d v s Glimten och etiska regler för personal på boendet. Vidare finns riktlinjer för olika delar av verksamheten, handlingsplaner, policys m fl styrdokument gällande boendet Glimten. 8.2.4 Övriga styrdokument Vi har tagit del av ett antal styrdokument utöver de som redovisats ovan bl a checklista för kvotflyktingar och rutiner för inskrivning av och skolstart för nyanlända elever vid Mörsils skola och Racklöfska skolan i. 8.3 Ekonomi Kommunen uppbär olika ersättningar från staten för flyktingmottagandet. De pengar som kommunen får ska räcka till personal som jobbar med integration. Det ska också räcka till initiala kostnader. Se vidare nedan. Enligt de uppgifter vi fått så klarar kommunen idag verksamheten med de medel som erhålls från staten och enligt uppgift har inga kommunala pengar har skjutits till. Då finns ingen beräkning av kostnader för försörjningsstöd och inte heller skolans kostnader. Även om Arbetsförmedlingen övertagit samordningsansvaret från kommunerna för etableringsinsatserna har kommunerna ett fortsatt stort ansvar för de nyanländas etablering. Kommuner som gjort en överenskommelse med länsstyrelsen om att ta emot flyktingar får en årlig grundersättning som motsvarar tio prisbasbelopp. ( 445 000 kr år 2013) Dessutom får kommunen en schablonersättning för varje nyanländ för de kostnader som uppstår kring bl a bosättning, särskilda introduktionsinsatser inom skola, förskola, fritidshem, sfi, samhällsorientering och tolk. För 2013 är schablonersättningen 83 100 kr för barn och vuxna upp till 64 år och 52 000 kr för personer över 65 år. Kommunerna får ersättning för de initiala kostnader (försörjningsstöd) som kan uppstå innan etableringsersättningen betalas till den nyanlände. Ersättning betalas även till nyanlända som p g a sjukdom eller annan nedsättning av prestationsförmågan inte kan delta i etableringsaktiviteter på heltid. Ersättningen inkluderar det s k glappet d v s den tid innan etableringsersättningen kan betalas ut. Även vissa kostnader för stöd och service samt hälso- och sjukvård ersätts efter särskilda ansökningar. För boendet för ensamkommande barn gäller specifika regler för återsökning av medel som ska täcka de kostnader man har för verksamheten. 9
Hanteringen av statsbidrag och andra ersättningar sköts av integrationschef med stöd av ekonom. Socialförvaltningen har ekonomresurs som nu har ett ansvar för hanteringen av ekonomin inom detta område. Tidigare fanns ej särskild ekonomresurs till integration. De medel som kommunen erhåller och återsöker kommer till integrationsenheten. Det finns ingen kommungemensam bild av de ekonomiska förutsättningarna och/eller faktiska kostnader. Respektive nämnd har ansvar för sin ekonomi. Det finns också, som vi erfar vid intervjuer, tveksamheter hur medel ska bokföras i vissa fall mellan integrationsenheten eller individ- och familjeomsorgen. Den enskilde erhåller en etableringsersättning från försäkringskassan som ska räcka i två år. Om den enskilde inte har ett arbete eller annan sysselsättning efter den tiden blir det kommunen som betalar försörjningstöd efter ordinarie regelsystem. Dessa medel kan ej återsökas från staten varför det blir en ren kommunal kostnad. Det är således av mycket stor vikt att kommunen arbetar med ett tydligt fokus på att snarast komma ut i sysselsättning. I samband med att avtal tecknades första gången så diskuterades ekonomi och den slutsats politikerna hade då var att mottagandet inte skulle kosta något. Vi har inte funnit att något finns dokumenterat angående detta. Målsättningen har varit, och är fortfarande att det ska vara ett nollsummespel för kommunen. 9. Organisation och ansvar Många förvaltningar har del i arbetet med integration i Åre. I denna granskning har vi fokuserat på integrationsenheten inom socialkontoret som är den enhet som har huvudansvaret. Socialkontoret består av flera olika verksamhetsdelar såsom äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, omsorg om funktionsnedsatta, arbetsmarknadsenhet och integrationsenheten. Politiskt ansvarig är socialnämnden förutom om arbetsmarknadsenheten där kommunstyrelsen är ansvarig. Vissa delar inom integrationsenheten är barn- och utbildningsnämndens ansvar. Se vidare nedan. 9.1 senheten senheten leds av integrationschef. Tjänsten är förhållandevis ny. Tidigare låg ansvaret för integration på handläggare direkt under socialchef. I takt med att fler och fler nyanlända kommit så har personalstyrkan utökats och fr.o.m. år 2012 är det en egen enhet inom socialförvaltningen med integrationschef. 9.1.1 sservice sservice består av integrationschef och handläggare som ansvarar för handläggning till de som är nyanlända och de första två åren. schef är också rektor för Sfi. En 0,25 tjänst finns också inom enheten med ansvar för samhällsorienteringen, se nedan. 10
sservice är den enhet som först möter den nyanlände i kommunen. Bland annat ordnar enheten med bostad och annat praktiskt kring flytten till kommunen. sservice bokar tid hos arbetsförmedlingen som har i sitt ansvarsområde att bl a att upprätta en etableringsplan. Ett etableringssamtal ska äga rum inom en månad från ankomst till kommunen. Alla ska ha en s.k. etableringslots. Handläggare finns inom enheten som handlägger alla nyanländas ärenden med kommunen. All handläggning sker fr.o.m. år 2013 i ett nytt separat databaserat verksamhetssystem för flyktingverksamhet. Systemet innehåller färdiga handläggningsprocesser. Systemet fungerar ännu inte fullt ut och viss pappershantering sker fortfarande. Handläggare har samma delegation som socialsekreterare. För alla nyanlända öppnas ett ärende i systemet som är öppet under den tid som den nyanlände har etableringsersättning. Den första tiden som den nyanlände kommer till kommunen och innan etableringsersättning betalas ut så uppstår det s.k. glappet. Det är en period då kommunen betalar ersättning till den enskilde, ersättning som ingår i den schablonersättning som kommunen erhåller. Ibland sker också komplettering med försörjningstöd då etableringsersättningen ej räcker och detta handläggs på integrationsservice. Det saknas riktlinjer för utbetalning av försörjningstöd. Detta gäller även för individ- och familjeomsorgen. Att ha riktlinjer för detta ändamål är viktigt och en samsyn är nödvändig mellan handläggargrupperna. 9.1.2 Glimten Under integrationsenheten finns också boendet Glimten för ensamkommande barn. Glimten är ett HVB-hem, hem för vård eller boende. På Glimten finns tio platser, både för pojkar och flickor, och av dessa platser är tre asylplatser. Ungdomarna placeras på boendet av socialtjänsten som är de som utreder ungdomarnas behov. Ungdomarna stannar på boendet tills de är 18 år och vistelsetiden kan variera beroende på ålder vid tidpunkten när barnet/ungdomen kom. Efter det hör de till 18-21 verksamheten vilket bl a innebär att det i anslutning till boendet finns ett antal s k träningslägenheter dit ungdomarna kan flytta när de bedöms mogna för det. Fortsatt stöd erhålls från Glimtens personal. Individ- och familjeomsorgen går in med insatser vid eventuellt fortsatt vårdbehov. 9.1.3 Sfi, svenska för invandrare Sfi, svenska för invandrare organiseras från integrationsenheten men hör organisatoriskt till barnoch utbildningsnämnden. schef är även rektor för Sfi. Sfi är en obligatorisk uppgift för kommunen. Syftet med Sfi är att ge grundläggande kunskaper om svenska språket utifrån individuella förutsättningar och mål. Syftet är också att ge kunskap om och förståelse för det svenska samhället. Sfi ska också ge information och vägledning som gör det möjligt för den enskilde att planera arbete eller en fortsatt utbildning. sservice anmäler till sfi. 11
I samband med att den enskilde genomgår den obligatoriska Sfi-undervisningen så arbetas också med att finns praktikplatser i syfte att dels lära språket men också i syfte att finna vägar ut i sysselsättning. 9.1.4 Samhällsorientering Samhällsorientering är kommunens ansvar och i Åre finns denna verksamhet organiserad under integrationsenheten. Samhällsorienteringen samarbetar mycket med Sfi. En 0,25 tjänst finns som via tolk kan klara alla olika språkgrupper som kommer till kommunen. Samhällsorientering innebär en första orientering i hur det svenska samhället fungerar och ska omfatta minst 60 tim. 9.1.5 Barnintroduktion Barnintroduktion finns för alla barn/ungdomar som kommer och syftar till att ge en bra introduktion i skolan. Två pedagoger finns anställda inom integrationsenheten med ansvar för introduktionen. 9.2 Individ och familjeomsorgen Inom socialförvaltningen finns också individ- och familjeomsorgen som har en stor del i integrationsarbetet. Dels vad avser försörjningstöd dit en del av de nyanlända måste hänvisas då de inte kommer ut i arbete eller annan sysselsättning efter två år med etableringsersättning från försäkringskassan och dels vad avser utredning och placering i individärenden för bl a ensamkommande barn. En handläggare finns särskilt för handläggningen av ärenden kring ensamkommande barn. Detta är en tjänst som finansieras med särskilda medel för verksamheten ensamkommande barn. Enligt uppgift så är det inte så många som är fortsatt helt beroende av försörjningsstöd efter etableringsperioden. Inga uppgifter finns om ur många och det är inte heller socialtjänstens uppgift att registrera nationalitet vid försörjningstöd. Det är svårt att få fram uppgifter på hur många av de nyanlända som efter etableringsperioden kommer ut i arbete eller annan sysselsättning då det idag är arbetsförmedlingen som ansvarar för arbete eller annan sysselsättning. Dessutom är reformen så pass ny att det är ett fåtal som hunnit igenom enligt den nya lagstiftningen. Bedömningen är dock att det är få som går ut i arbete men andra projekt, studier eller andra åtgärder kan medföra att någon form av sysselsättning ändå erbjuds. Individ- och familjeomsorgen har vid tidpunkten för denna granskning ett svårt rekryteringsläge. 9.3 Barn- och utbildningsförvaltningen Barn- och utbildningsnämnden och förvaltningen har ett stort ansvar i integrationsarbetet. Dels vad avser barn och ungdomar och dels vad avser vuxna. 12
Inom grundskolan gäller med några få undantag samma bestämmelser för nyanlända elever som för alla andra elever i skolan. De nyanlända barn och ungdomar som kommer går direkt ut i klasser. Man har inga förberedelseklasser. Studiestödsmöjlighet erbjuds på modersmålet. I och med detta så undviks inlåsningseffekter. Inom förskolan finns nyanlända inom alla förskolor, man introducerar barnen där det finns plats. Här har man ett stort problem just nu då tillgången på platser är dålig. De elever som går gymnasiet finns inom respektive program med modersmålsstöd vid behov. Sfi är lagstadgat och skall drivas i genomsnitt 15 tim per vecka under en fyraveckorsperiod. Det är krav på närvaro för den nyanlände i Sfi. Kommunen rapporterar till arbetsförmedlingen och är den nyanlände inte närvarande så får man lägre ersättning. Lärarna har rapporteringsskyldighet till arbetsförmedlingen. Handläggare på arbetsförmedlingen tar beslut om eventuella sanktioner. Vid intervjuer framkommer att kommunen bedömer närvaron som god. Sfi-undervisningen sker i egen regi, det är alltså inte upphandlat. I Åre kan man erbjuda Sfi-undervisning snabbt för de som blir anvisade av integrationsservice. Inom en månad har i regel plats erbjudits. Övriga med utländsk bakgrund som vistas i Åre och som ska ha Sfi-undervisning kan få vänta. Vid intervjuer framkommer åsikten att det fungerar bra med integrationen i skolan och inom barnomsorgen. Det stora problemet är som nämnts innan, tillgången på platser inom barnomsorgen. 10. Samverkan Lokal överenskommelse mellan Arbetsförmedlingen och avseende samarbetet med etablering av nyanlända har tecknats 2012-04-23. Överenskommelsen kallas också Löken. Syftet med överenskommelsen är att reglera och förtydliga samarbetet mellan Arbetsförmedlingen och avseende arbetet med nyanlända till kommunen. Överenskommelsen syftar också till att göra samarbetet mellan aktörerna mer begripligt för individen (den nyanlände) samt säkerställa att ur ett samhällsperspektiv hantera offentliga resurser effektivt. Målsättningen är att antalet nyanlända under år 2012 som får kontakt med och blir en del av arbetsmarknaden ska öka. Överenskommelsen ska revideras under hösten 2013 och för närvarande sker en gemensam utvärdering av nuvarande överenskommelse. Överenskommelsen redogör för ett antal framgångsfaktorer för ett framfångsrikt mottagande. Förutom ovanstående aktörer finns även Försäkringskassan, Landstinget och Länsstyrelsen. 13
I bilaga till överenskommelsen finns i en aktivitetsplan en mer i detalj reglerat ansvar och samarbete mellan arbetsförmedlingen och kommunen. Arbetsförmedlingen har ett ansvar att driva dessa frågor men i realiteten är det både kommunen och Arbetsförmedlingen som driver frågorna. Arbetsförmedlingen har kontor i Järpen. Det finns en integrationsgrupp med representanter från (sservice, Sfi, individ- och familjeomsorgen och arbetsmarknadsenheten), Arbetsförmedlingen inklusive lotsar samt hälsocentralen. sgruppen träffas varje månad och sammankallande är integrationschef. En viktig framgångsfaktor i integrationsarbetet är hur väl de olika aktörerna samarbetar lokalt. De vi intervjuat tycker att samarbetet är väl fungerande, ett samarbete som blivit bättre och bättre. Ansvarsfördelningen anses också blivit tydligare och tydligare. Ett viktigt samarbete sker internt mellan olika enheter i kommunen och beskrivs som ett mycket bra samarbete. Samverkan med individ- och familjeomsorgen beskrivs dock som svårast. Samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunen är intensivt och beskrivs även det fungera bra. Det finns också en regional överenskommelse, RÖK, inom Jämtlands län. 11. Analys och bedömning Åre har tagit emot flyktingar sen år 2006, först i en ganska liten omfattning och nu i en förhållandevis stor omfattning utifrån kommunens storlek. Organisationen för mottagande har växt och fr.o.m. 2012 så utgör integrationsenheten en egen enhet inom socialförvaltningen med ansvar för integration. Vissa delar av skolans ansvarsområde organiseras under integrationsenheten. Vår uppfattning är att den organisationsmodell som kommunen valt är funktionell, genom att samla de delar som rör integration inom en enhet. Dock kan den uppfattas om otydlig vad avser ansvaret mellan de olika nämnderna. Det ser olika ut i landets kommuner vad gäller organisation i integrationsfrågor. Åre har valt denna modell. Det är flera nämnder som har ett omfattande ansvar för integrationsfrågor och det är viktigt att det finns ett övergripande arbete och ansvar för integrationsfrågan för hela kommunen. Vi uppfattar att detta ansvar finns idag i önskvärd omfattning. Det har som vi uppfattat det funnits en enighet politiskt om att ta emot flyktingar och det är inte en stor fråga som har diskuterats särskilt mycket, enligt uppgift. Det som diskuteras nu är bristen på bostäder som är avgörande för hur många som kan komma till kommunen. I vår granskning har vi noterat att det finns ett starkt stöd bland Åreborna för att ta emot flyktingar. T ex ställer Röda korset upp med läxhjälpsinsatser. Några samverkansprojekt har funnits och finns fortfarande t ex Lugna gatan projektet som gäller alla ungdomar i kommunen. 14
Andra exempel är FÅKUS projektet som riktar sig mot Åres arbetsmarknad i syfte att sänka trösklarna och höja deltagarnas anställningsbarhet på Åres arbetsmarknad. Det framkommer vid intervjuer att det inte har varit några problem i Åre av rasistisk karaktär utan det finns en positiv inställning hos befolkningen till att ta emot flyktingar. I socialnämndens måldokument finns inga direkta mål för arbetet med integration. Istället återfinns mål för denna verksamhet i integrationsplanen. Vår uppfattning är att det bör finnas en större sammankoppling mellan socialnämndens övergripande mål och målen i integrationsplanen. Socialnämnden har tagit fram en integrationsplan och den beskriver på ett tydligt sätt målet med integrationsarbetet. Eftersom den är för 2013 har ingen uppföljning gjorts än utan kommer att göras efter årets slut. Vi rekommenderar att lägga stort fokus på uppföljningen. Vi bedömer att uppföljning av verksamheten bör utvecklas vidare. Det finns idag ingen konkret uppföljning om hur mottagandet sett ut tidigare, hur många som kommer ut i sysselsättning, hur många som stannar i kommunen etc. Detta kan definitivt utvecklas. Vår uppfattning är också att de mål som finns i integrationsplanen är tydliga och möjliga att följa upp. Vi har i vår granskning tagit del av vissa styrdokument utöver ovan nämnda. Nämnas kan att vi uppfattar styrdokumentet för ensamkommande barn som tydligt och väl utvecklat. Det kan finnas flera dokument som vi ej tagit del av. Dokumenten kan man fördel samlas för att finnas lättillgängliga för alla och för att det ska vara lättare att få en överblick. Socialförvaltningen ska enligt lagstiftningen ha ett kvalitetsledningssystem som kan samla allt som rör styrning och uppföljning av kvalitet. Vår granskning har ej berört förvaltningens kvalitetsledningssystemsystem. sverksamheten är en verksamhet med statliga direktiv och som i grunden ska kunna vara ett nollsummespel för kommunen. Kommunerna har dock möjlighet att utforma verksamheten på olika sätt utifrån olika viljeinriktningar och intentioner. Av den anledningen är det vår uppfattning att det bör finnas politiska mål och viljeinriktningar. Det finns ingen gemensam bild över de kostnader som kan härröras till integration. Inte heller över de positiva effekter som integration innebär. Respektive nämnd har sin egen uppföljning. Vår uppfattning är att kommunen bör göra en kommunövergripande bedömning av de kostnader man har i den mån det är möjligt. I denna bedömning bör man definitivt ta med en beräkning av kostnader för försörjningsstöd i de fall de fall försörjningstöd måste kompensera bristen på arbete. Det blir mycket tydligt vikten av att komma ut i arbete snabbt då det finns ett antal personer som efter att etableringsersättningen slutat utbetalas tvingas få ersättning via försörjningstödet istället. Detta är negativt både ur den enskildes synpunkt men också för den kommunala ekonomin. Regelverket kring statliga ersättningar för flyktingmottagande är svårgreppbart. Det förutsätter goda rutiner i kommunen. Vår uppfattning är att det idag finns en god ekonomisk kontroll. Ekonom finns avsatt som har ett ansvar för återsökning i samarbete med integrationschef och övriga tjänstemän inom enheten. Vi har i denna granskning ej granskat ekonomin i detalj utan har fokuserat på ansvarsfrågan. 15
Det ska inte råda några tveksamheter om var kostnader ska bokföras. Antingen ska det vara inom integrationsenheten eller inom individ- och familjeomsorgen. Erhållna statsbidrag bör styras till samma ställe och i de fall det inte finns statsbidrag, t ex vad avser försörjningstöd efter den tid etableringsersättningen tagit slut så är det rena försörjningsstödskostnader som ska belasta individ- och familjeomsorgen. Det viktiga är här att man bestämmer hur det ska vara för att slippa ständiga diskussioner. Det finns en uppdelning i handläggare för nyanlända och handläggare inom individ- och familjeomsorgen baserat på om etableringsersättning betalas ut eller inte. Vi kan ändå uppfatta en otydlighet i rutinerna då inga riktlinjer finns för handläggning av försörjningstöd. Då det ska vara samma förutsättningar för utbetalning av försörjningstöd för alla kommunmedborgare är detta av yttersta vikt. Här kan det handla om stora ekonomiska konsekvenser vid otydlighet och avsaknad av riktlinjer. Vi har vid våra intervjuer förstått att det är en översyn på gång av individ- och familjeomsorgen och i denna översyn bör man beakta att integrationsservice arbetar med samma slags handläggning och delvis i samma system. Detta bedömer vi vara av mycket stor vikt. En av de i särklass viktigaste faktorerna för att Åre ska lyckas bra med integrationsarbetet är sysselsättningsfrågorna. Arbete och/eller annan sysselsättning är den viktigaste faktorn för en lyckad integration till det svenska samhällssystemet. Vi bedömer att kommunen på ett tillfredställande sätt arbetar i syfte att skapa sysselsättning. Vad gäller den förstudie som revisorerna gjorde 2011 så bedömer vi i denna granskning att socialnämnden har åtgärdat en del av de brister man påtalade då. Nämnden har genomfört en organisationsförändring avseende integration och i och med det tydliggjort ansvaret. Man har vidare tagit fram en handlingsplan med mål för verksamheten och kompletterat vissa andra styrdokument och riktlinjer. Däremot är det vår uppfattning att uppföljningen av verksamheten kan förbättras och då avser vi både den verksamhetsmässiga och den ekonomiska som vi beskrivit närmare ovan. KPMG, dag som ovan Lena Forssell Certifierad kommunal yrkesrevisor Lena Medin Kundansvarig 16