Naturvårdsverket Per Nilsson 106 48 Stockholm Stockholm 15 februari 2012 Naturvårdsverkets diarienr: NV-12413-11 Naturskyddsföreningens diarienr: 154/2012 Naturskyddsföreningens remissvar angående utredningen Allemansrätten och dess framtid Sammanfattning av föreningens synpunkter Naturskyddsföreningen anser det inte motiverat att göra några ingrepp i den grundlagsskyddade allemansrätten. Vi ser heller inget behov av att särskilt utreda ytterligare lagreglering av allemansrättens innebörd och gränser. Föreningen vill inte se några inskränkningar i allmänhetens rätt att vistas i naturen och anser att kommersiell verksamhet även fortsättningsvis ska omfattas av allemansrätten. Föreningen ser att behovet av att skydda allemansrätten från inskränkningar och tillbakagång på sikt är större än behovet av att stärka markägares rättigheter. Ökade resurser för hantering av ärenden och kunskapsspridning rörande allemansrätt bör tillföras relevanta myndigheter och kommuner. Befintliga regleringar bör tillämpas i större utsträckning för att säkerställa det allemansrättsliga utövandet och förhindra skador på naturen. Miljöskyddsorganisationer talerätt enligt 16 kap 13 bör utvidgas till att även omfatta beslut som rör allemansrätten. Naturvårdsverket tillsatte hösten 2011 en utredning för att titta närmare på vilka problem som kan uppkomma kring allemansrätten och hur man kan lösa dem. Utredningen Allemansrätten och dess framtid innehåller rekommendationer från de två utredarna Klas Sandell och Margaretha Svenning. Del 1 i rapporten är skriven av Klas Sandell. Hans utgångspunkt är historiskt och samhällsvetenskapligt orienterad. Del 2 i rapporten är skriven av Margaretha Svenning, som har en juridisk utgångspunkt. Naturvårdsverket har skickat ut utredningen på remiss och inbjudit myndigheter, organisationer och företag att lämna in synpunkter främst med fokus på de rekommendationer som ges i utredningen.
2/7 Allmänna synpunkter avseende allemansrätten och den presenterade utredningen Allemansrätten utgör en ovärderlig del av vår kultur och medför unika och värdefulla möjligheter för allmänheten att ta sig ut i och lära känna naturen. Denna rätt är grundlagsskyddad och har en stark förankring hos allmänheten. Allemansrätten har medverkat till ökad förståelse och engagemang för naturen. Organiserat friluftsliv, även i kommersiell form, blir allt viktigare som kunskapskälla och utgör ett betydelsefullt inslag i att introducera och göra naturen tillgänglig för enskilda människor. Naturskyddsföreningen värnar allmänhetens rätt att vistas i naturen och anser det inte motiverat att göra ingrepp i regleringen av allemansrätten. I regeringsformen 2 kap 15 sägs att alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten". Allemansrätten ger rätt för allmänheten att hänsynsfullt nyttja annans mark för färdsel, vistelse, rekreation och naturupplevelser. I miljöbalkens sjunde kapitel framgår att var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den. Även miljöbalkens allmänna hänsynsregler ställer krav på försiktighetsmått och begränsningar så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljö. Missbrukas allemansrätten kan annan lagstiftning träda in, regler i både brottsbalken och miljöbalken sätter gränser för graden av påverkan och t.ex. samrådsförfarande enligt miljöbalken innebär en god möjlighet att förtydliga dessa gränser. Det är aldrig möjligt att med hänvisning till allemansrätten skada naturen. Att kommersiell verksamhet omfattas av allemansrätten framgår av domstolspraxis och samma ståndpunkt intas av lagstiftaren i förarbeten till miljöbalken. Föreningen menar att även fortsättningsvis bör kommersiella aktörer omfattas av allemansrätten. En ändring i detta avseende skulle innebära en avsevärd begränsning av allemansrätten i förhållande till gällande rätt och ingrepp i allemansrättens grundlagsskydd och är i sig inte acceptabel. En sådan inskränkning innebär dessutom svåra juridiska avvägningsproblem avseende hur man avgränsar det kommersiella friluftslivet i förhållandet till det ideella och riskerar att leda till ökade konfliktytor. Till exempel tar många föreningar ut avgifter i samband med arrangemang; är det då ett ideellt eller ett kommersiellt sammanhang? I praktiken ser föreningen det inte som möjligt att avgränsa vad som är kommersiellt nyttjande av mark i detta hänseende. Föreningen menar att en ändring i allemansrättens omfattning vad avser kommersiellt nyttjande riskerar att hindra det organiserade friluftslivet att använda allemansrätten, vilket kan komma att drabba skridskoåkare, seglarskolor, orienterare och många andra. I de för utredningen redovisade enkätsvaren för länsstyrelserna fram att undantag i allemansrätten för kommersiell verksamhet skulle få omfattande negativa konsekvenser, leda till onödigt byråkratiskt krångel och ge upphov till gränsdragningsproblem. Grundsynen bör vara att samhället såväl staten som kommunerna har en uppgift i att förebygga konflikt och skada. De olägenheter som kan uppstå vid kommersiellt utnyttjande av naturen bör hanteras med de möjligheter som finns i olika lagar. Regler för att komma tillrätta med missbruk av allemansrätten finns redan på plats. Svennings rapport belyser detta utförligt. Myndigheterna har bland annat möjlighet att förordna om anmälningsplikt och gå in med förelägganden om försiktighetsmått och förbud vid risk för skador. Myndigheterna kan t ex använda samrådsbestämmelserna i miljöbalken för att föreskriva att samråd ska ske. Dessa bestämmelser kan i dessa sammanhang utnyttjas i större utsträckning. Redan nu finns möjlighet att utverka förbud för kommersiell verksamhet om en aktörs aktivitet skulle orsaka skador som överstiger vad markägaren anses måste tåla. Det framgår av det ofta nämnda forsränningsmålet
3/7 (NJA 1996 s. 495) där en kommersiell aktör förbjöds att hyra ut gummiflottar och kajaker för forsränning då detta innebar skador på stränderna utmed vattendraget. Föreningen anser att fokus bör sättas på en stärkt tillämpning av befintlig reglering. Ytterligare resurser bör tillföras myndigheternas bevakning av naturskadande verksamhet. Med skärpt tillsyn och tillämpning av befintliga regler kan förekommande missbruk bekämpas. Andra vägar att bättre förebygga skada eller konflikt är att framförallt Naturvårdsverket förbättrar sin vägledning till myndigheter, verksamhetsutövare och enskilda, och även ordnar fortbildning om hur befintliga verktyg (inte minst regelverket) kan och bör användas. Vår slutsats mot denna bakgrund är att det inte finns något behov av att särskilt utreda ytterligare lagreglering av allemansrättens innebörd och gränser. Allemansrätten som sådan är däremot kvalitativt sett utsatt genom den privatisering och exploatering som pågår av områden viktiga för allmänheten. Instängsling, frikostig dispensgivning inom strandskyddsområden och smygprivatisering är några exempel. Det råder brist på tillgänglig attraktiv natur i tätortsnära lägen kring många större tätorter. Utredningen, och de typfall som rapporterats in av länsstyrelserna i landet, visar att det finns ett behov av skydd för att upprätthålla allemansrätten. Den visar också att det finns en tendens att åtgärder från markägares sida som hindrar allmänheten att fritt allemansrättsligt använda naturen, såsom instängsling och privatisering, ökar i omfattning. Som framförs av en av utredarna är behovet att skydda allemansrätten från inskränkningar och tillbakagång på sikt större än behovet av att skydda markägare från överutnyttjande och skadegörelse från allmänhetens sida. För att värna allemansrätten menar föreningen att det är av vikt att tillsynen ökar, att bestämmelser mot t ex stängsling tillämpas mer frekvent och att ökat fokus ges åt efterlevnad av strandskyddsreglerna. I utredningen berörs även frågan om avgiftsbeläggning av anläggningar. För att säkerställa att det allemansrättsliga utövandet inte begränsas genom anläggningar och avgiftsbeläggning av områden i anslutning till dessa bör denna fråga noga bevakas. I rapporten lyfts fram att tillsynsmyndigheterna inte på ett systematiskt sätt lyckats fånga upp och hantera klagomål på allemansrättslig grund. Det anges att brister råder också vad avser möjlighet att överklaga vid exempelvis beslut om stängsling. Föreningen ser här ett behov av att frilufts- och miljöorganisationer som företrädare för allmänintresset tillerkänns en rätt att överklaga beslut som rör allemansrätten. Detta bör ske genom att organisationers talerätt enligt 16 kap 13 miljöbalken utvidgas till att även omfatta beslut som rör allemansrätten. Synpunkter på de förslag som förs fram av Klas Sandell i Allemansrätten och dess framtid några samhällsvetenskapliga perspektiv Då utredningen är uppdelad i två fristående delar ger föreningen synpunkter på var och en av författarnas rekommendationer separat. I den första delen har Klas Sandell presenterat rekommendationer som en lista med att-satser. De konkreta förslagen utgår enligt författaren från att fokusera grundläggande värden och vara öppen för en ny lagstiftning. Föreningen ger nedan sina synpunkter på författarens rekommendationer. Utredaren föreslår att myndigheter och politik allvarligt reflekterar över behovet av att i lag bättre beskriva den grundläggande allemansrättens innehåll dess kärna om tillfällig hänsynsfull vistelse och fri hänsynsfull färdsel på annans mark och vatten. Som ovan anförts anser föreningen att det inte finns behov av att ytterligare specificera allemansrätten i lag. För att förebygga konflikt och skada bör istället befintliga regleringar tillämpas. Det är önskvärt att
4/7 Naturvårdsverket ökar sin vägledning och fortbildning om hur befintliga verktyg kan och bör användas och att ökade resurser tillförs länsstyrelse och kommun för hantering av allemansrättsärenden. Ett annat förslag från utredaren är att man försöker inrätta en tydlig offentlig företrädare, en ombudsman, i allemansrättsfrågor som har att följa utvecklingen och driva principiellt viktiga fall. Föreningen är tveksam till behovet av en sådan offentlig företrädare och anser att organisationers talerätt enligt 16 kap 13 miljöbalken istället bör utvidgas till att även omfatta beslut som rör allemansrätten. Det rekommenderas i utredningen att man försöker stärka möjligheterna till stängselgenombrott och då inte minst väger in allemansrättens värde som vardagskvalitet för allmänheten. Utredaren menar att det är av intresse att få till en precisering av stängselgenombrott till att både inkludera lågt ställda krav på vad som är friluftsintressant på andra sidan stängslet och högt ställda krav på fysisk och mental tillgänglighet. Föreningen anser att bestämmelsen redan är vid i sin omfattning och att problemet synes uppstå främst på grund av brist i tillämpning. Utredaren rekommenderar att man fortsättningsvis särskilt uppmärksammar problematik knuten till det kommersiellt organiserade nyttjandet av allemansrätten och försöker vidareutveckla möjligheterna att hantera dessa med hjälp av bl.a. anmälningsplikt. Som ovan framförts menar föreningen att de olägenheter som kan uppstå vid kommersiellt nyttjande bör hanteras med tillämpning av nuvarande lagstiftning. Föreningen ser allvarliga svårigheter att avgränsa det kommersiellt organiserade nyttjandet från det ideella inom ramen för allemansrätten. Redan nu finns möjlighet för tillsynsmyndigheten att föreskriva om anmälningsplikt och att ge förelägganden redan vid risk för skador. I utredningen föreslås vidare att man inrättar en skadefond där drabbade markägare kan begära ersättning för förstörelse och störning i fall där den ansvarige ej kan nås. Föreningen ser här svårigheter i att definiera vilka verksamheter som kan leda till mer skada än andra och således vilka arrangemang som skulle falla inom detta system och bygga upp en sådan fond. Vår utgångspunkt är att skador ska hanteras under andra lagar, ex. brottsbalken. I allemansrätten ingår att man få ta vissa produkter i skog och mark, exempelvis vilda bär och svamp. Utredningen föreslår att man utreder förutsättningar och konsekvenser av att ta bort möjligheten att nyttja allemansrätten som grund för att ta naturalster för avsalu. Föreningen anser inte att en begränsning av detta alls är befogad. I rapporten rekommenderas att man kraftigt förstärker den lokala, regionala och nationella kompetensen och beredskapen i allemansrättsliga frågor. Föreningen ser positivt på en uppgradering av lokal, regional och nationell allemansrättslig kompetens och resursförstärkningar när det gäller planering, rådgivning, övervakning, utbildning m.m. (se ovan om Naturvårdsverkets roll i vägledning och fortbildning). Föreningen arbetar själv sedan decennier med just sådan utbildning runt om i landet. Synpunkter på de rekommendationer som förs fram av Margaretha Svenning i utredningens del om Allemansrättens rättsliga ställning och framtid I denna del av utredningen föreslås ett antal förändringar som enligt utredaren tillsammans kan bidra till att göra allemansrätten bättre rustad inför framtiden. Utredaren betonar tydligt i
5/7 rapporten att det inte är lämpligt att göra några ingrepp i den s.k. grundlagskompromissen och att vagheten bidrar till allemansrättens flexibilitet. Naturskyddsföreningen anser inte heller, som anförts ovan, det alls motiverat att göra några ingrepp i den grundlagsskyddade allemansrätten. Föreningen håller dock inte med om att allemansrätten är vag men i och med att utövningen baseras på sedvanerätt ges den möjlighet att utvecklas över tid. Föreningen kommenterar nedan närmare de förslag som framförs. Allemansrätt, markägande och strandskydd Utredaren föreslår att den rådighetsinskränkning, som genom lagstiftning vid varje given historisk tidpunkt begränsar markäganderätten, bör tydliggöras i den juridiska och offentliga diskursen. Allemansrätt är en rådighetsinskränkning som måste accepteras av alla markägare. Naturskyddsföreningen håller med i så motto att det är viktigt att skapa enighet om att den allemansrättsliga sedvänjan alltid inneburit en rätt att såväl hänsynsfullt vistas och färdas i naturen som nyttja vissa naturprodukter på annans mark. Utredaren föreslår att domstolar och prövnings- och tillsynsmyndigheterna, dvs. länsstyrelser och kommuner, mer konsekvent och frekvent än idag använder den allemansrättsliga begreppsuppsättningen i strandskyddsärenden. Betydelsen av allemansrättsligt tillgänglig och tillgänglig för fri passage är t.ex. inte samma sak och bör användas med större urskiljning med hänsyn till frizonens storlek i förhållande till fastigheten. Föreningen kan se fördelar med en mer stringent begreppsanvändning vid strandskyddsärenden som tydliggör att området är allemansrättsligt tillgängligt och kan rymma mer än passage. En ytterligare rekommendation som förs fram av utredaren är att fokus vid strandskyddsärenden läggs vid den sedvanerättsligt definierade normen, för att minska risken att de allmänna intressena annars kontinuerligt försvagas i en normativt föränderlig samtid. Exploateringshänsyn går alltför ofta före allemansrättsliga bedömningar, ett bruk som aktivt bör uppmärksammas och granskas. Det som Svenning här pekar på är frågan om myndigheternas hantering i frågor som berör allemansrätten. Föreningen delar utredarens bedömning. Konflikter och konflikthantering Förbehållet i grundlagen gör ingen skillnad mellan ideella och kommersiella aktörer och föreningen anser att detta också bör gälla framgent. Kommersiella aktörer bör således inte skiljas ut från allemansrätten. Föreningen menar att en gränsdragning mellan kommersiellt och icke-kommersiellt allemansrättsutnyttjande svårligen låter sig göras. Föreningen är av åsikten att övertramp bör regleras som nu genom civil- och straffrätt, vilket även utredaren framför som tillräckligt och lämpligt. Möjligheten att använda sig av 12 kap 6 miljöbalken bör tas tillvara i högre utsträckning. I utredningen rekommenderas att länsstyrelserna fortsättningsvis satsar mer handläggningsresurser på systematisk hantering av konflikter som har sitt ursprung i allemansrätten. Eftersom dessa resurser inte finns idag föreslås en ökad utbildning och resursfördelning till tillsynsmyndigheterna för att möta ett sådant krav. Detta förslag ses som positivt av föreningen, givet att en resursförstärkning de facto sker. I den enkätundersökning som presenteras i rapporten uppger 12 av de 19 länsstyrelserna att man behöver kompetensutveckling med avseende på fackkunskaper om allemansrätten. Föreningen menar att det är önskvärt att resurser tillförs för att öka länsstyrelsernas möjlighet att ge råd och hantera ärenden som rör allemansrätt. För att stärka allmänhetens rättssäkerhet vid allemansrättsligt baserade kontakter med
6/7 tillsynsmyndigheter rekommenderar utredaren att klagomål och andra kontakter med myndigheterna ska diarieföras och avslutas med formella beslut, vilket inte sker idag i någon större utsträckning. Icke-beslut utgör också ett beslut, som måste kunna hanteras formellt, genom överklagande, JO-anmälan eller på annat sätt. Föreningen instämmer med utredaren i denna fråga. Det är av stor vikt att myndigheter diarieför klagomål som rör allemansrätt och att anmälningarna blir föremål för handläggning. Föreningen ser i den nuvarande hanteringen en problematik, särskilt vad gäller strandskyddade områden, att få myndigheten att agera och ta beslut i ärenden som berör allemansrätten. Strandskyddstillsynen behöver bli effektivare och överträdelser beivras. Föreningen vill här anföra att det är att stor vikt att det fastställs en rätt för miljöorganisationer att överklaga beslut vid hantering av allemansrättsliga ärenden. Miljöbalken som verktyg I rapporten föreslås att 12 kap och 26 kap, 6 och 11 miljöbalken används mer konsekvent och frekvent vid den förvaltningsrättsliga hanteringen av konflikter med utgångspunkt i allemansrätten. Med konsekvent användning ska bl.a. förstås att tillsynsmyndigheterna avsätter resurser att följa upp anmälda verksamheter med förelägganden om försiktighetsmått. Om det skulle visa sig att de verksamheter som anmälts, alternativt inrapporterats till tillsynsmyndigheterna som klagomål eller upptäckts på annat sätt, åstadkommer en orimligt stor skada på allmänna intressen bör tillsynsmyndigheterna vara beredda att förelägga om förbud. Föreningen delar denna bedömning och anser det av stor vikt att tillämpningen av de ovan nämnda reglerna ökar för att säkerställa att hänsyn tas till såväl markägare som naturvärden och allmänhetens rätt. Utredaren för i rapporten fram att det enligt miljöbalken gäller högre krav på aktsamhet för kommersiella företag som utövar verksamhet med allemansrätten som grund. För att ge dessa krav en faktisk tillämpningsmöjlighet föreslår utredaren att tillsynsmyndigheterna antingen ska besluta om generell anmälningsplikt för vissa typer av kommersiellt utövade friluftslivsaktiviteter, alternativt hantera frågorna mer systematiskt genom förelägganden med stöd av miljöbalken, vid olägenheter eller risk för olägenheter. Föreningen ser positivt på att länsstyrelsen föreskriver om anmälningsplikt och utfärdar föreskrifter mer systematiskt, detta kan minska konfliktområden och säkra skydd för naturvärden. Svenning föreslår ökade möjligheter för tillsynsmyndigheterna att förelägga om stängselgenombrott. Utredaren finner att, i den mån tillsynsmyndigheterna enklare ska kunna ingripa vid olägenheter, att lagregleringen i 26 kap 11 miljöbalken möjligen kan utvidgas till att omfatta också stängsel av betydelse för närboende, även om en sådan förändring då väcker frågan om hur man bäst avgränsar kretsen av s.k. närboende. Föreningen anser att den aktuella bestämmelsen även i fortsättningen fortsatt ska utgå från att säkerställa allmänna intressen. Problemet synes inte primärt bestå i tillsynsmyndighetens möjligheter att förelägga utan bristerna kommer utav att reglerna inte tillämpas i tillräckligt hög utsträckning. Bestämmelsen om stängselgenombrott bör användas i ökad omfattning för att avlägsna hinder som förhindrar människor att röra sig i naturen och vilseleder dem att tro att de befinner sig inom en hemfridszon. Föreningen vill framhålla att det är av största vikt att beslut som tas i dessa ärenden ska omfattas av talerätt för miljö- och friluftsorganisationer. I utredningen rekommenderas att en regionalt baserad ombudsman för allemansrätten inrättas vid landets länsstyrelser, som en självständig myndighet för att lösa problemet med det allmännas hantering av allemansrättsliga konflikter, som till sin juridiska karaktär är såväl grannelagsrätt som rätt kring det rörliga friluftslivets behov. Föreningen ställer sig som anförts tveksam till en sådan lösning och menar att en bättre tillämpning av dagens regler i kombination
7/7 med överklagbara beslut och en utökad talerätt för miljö- och friluftsorganisationer för frågor som rör allemansrätten, exempelvis stängselgenombrott, beslut enligt 12 kap 6 miljöbalken och strandskyddstillsyn, ger positiva konsekvenser för allemansrätten. Detta yttrande har tagits fram av Joanna Cornelius, miljöjurist, samt Jan Terstad, skogs- och naturvårdschef. För Naturskyddsföreningen, Mikael Karlsson ordförande Jan Terstad skogs- och naturvårdschef