Boverket Myndigheten för samhällsplanering, byggande och boende Yttrande Datum Diarienummer 2014-11-26 20129-3157/2014 Ert diarienummer M2014/1595/Nm Milj ödepartementet m.registrator@regeringskansliet.se Charlotta. sorqvist@regeringskansliet. se Remiss avseende Miljömålsberedningens delbetänkande Med miljömålen i fokus - hållbar användning av mark och vatten, SOU 2014:50 Detta remissvar är avgränsat till de delar av betänkandet som faller inom Boverkets sakområden, företrädesvis de delar som berör planering av mark- och vattenområden enligt plan- och bygglagen (2010:900). Yttrandet berör i första hand föreslagna åtgärder. Sammanfattning av Boverkets synpunkter Boverket avstyrker de föreslagna ändringarna i PBL. Enligt Boverket bör frågan om hanteringen av jordbruksmark övervägas av Riksintresseutredningen, där det finns förutsättningar att sätta in frågan i ett större sammanhang, och således inte behandlas separat på det sätt som föreslås av Miljömålsberedningen. Boverket tillstyrker förslaget att ge Boverket i uppdrag att vägleda kommunerna om grönstrukturens funktioner och värden i planeringen. Boverket vill i detta sammanhang också lyfta fram att grön infrastruktur verkar i olika skalnivåer och inte bara genom stora opåverkade områden. Boverket tillstyrker att en särskild utredning tillsätts med uppdrag att se över hur lagstiftningen bör utformas för ett verkningsfullt klimatanpassningsarbete. Boverket tillstyrker att en särkskild utredning tillsätts med uppdrag att se över hur klimatanpassningen av pågående och planerad markanvändning inklusive bebyggd miljö bör finansieras. Boverket avstyrker förslaget att ge SMHI i uppgift att samordna de statliga myndigheternas arbete med klimatanpassning. Utifrån den uppgiftsfördel- Box 534, 371 23 Karlskrona Tel: 0455-35 30 00 Besök: Drottninggatan 18 Fax: 0455-35 31 00 E-post: registraturen@boverket.se Webbplats: www.boverket.se
ning som de nationella myndigheterna har idag menar Boverket att det är mer naturligt att låta Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ha en samordnande och drivande roll i klimatanpassningsarbetet. Boverket menar att de 3 punkter om klimatanpassning som föreslås i ändringar av instruktion till Boverket är angelägna. Boverket är dock inte övertygat om att en ändrad instruktion är nödvändig för att få till stånd ett genomförande av dessa uppgifter. I uppdragets nuvarande utformning avstyrker Boverket Miljömålsberedningen förslag att regeringen ger SMHI, Boverket, SGI och SGU i uppdrag att efter samråd ta fram och utveckla riktlinjer för havsvattennivåer i fysisk planering. Uppdraget är i sin nuvarande formulering otydligt utformat och ansvarsfördelningen är otydlig. Boverket menar också att MSB bör ingå i detta arbete. Detta då riktlinjerna måste beakta riskbegreppet och innehålla mått på vad som kan anses vara en av samhället acceptabel risk, vilket torde falla inom MSBs sakområde. Även HaV bör ingå i detta arbete. Boverket tillstyrker Miljömålsberedningens förslag att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av befintlig lagstiftning och föreslå de ändringar som krävs för att göra områden i bebyggd miljö mer översvämningssäkra i ett förändrat klimat. Föreslagen genomgång av dagvattenlagstiftningen bör även hantera lagstiftningens möjligheter att tillförsäkra att miljökvalitetsnormerna för vatten kan följas vid dagvattenhantering. Boverket tillstyrker Miljömålsberedningens förslag att ställa krav i regleringsbreven till berörda myndigheter att redovisa hur arbetet med genomförandet av åtgärdsprogrammen inom havs- och vattenförvaltningen fortskrider. Boverket tillstyrker Miljömålsberedningens förslag att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över lagstiftning och organisation för miljökvalitetsnormer för vatten. Miljömålsberedningen föreslår ett antal utredningar och uppdrag som enligt förslagen ska genomföras parallellt. Det bör övervägas ifall några av utredningsuppdragen kan genomföras i en och samma utredning. Boverkets övergripande synpunkter på betänkandet 14 av 16 miljökvalitetsmål kommer inte att uppnås till år 2020, enligt den årliga miljömålsuppföljningen för 2014. Miljömålsberedningens uppdrag, att ta fram förslag till strategi för att uppnå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en långsiktig hållbar markanvändning utifrån ett helhetsperspektiv, är således en stor utmaning. Utredningsdirektivet lyfter hållbarhetsbegreppets ekologiska, sociala och ekonomiska dimensioner och Miljömålsberedningen menar att föreslagen strategi syftar till att göra nödvändiga långsiktiga politiska avvägningar för att nå rele-
vänta delar av miljökvalitetsmålen. Boverket menar att Miljömålsberedningen inte fullt ut har lyckats förmedla ett helhetsperspektiv med hållbarhetsbegreppets tre dimensioner och att flera viktiga politiska avvägningar återstår för att nå miljökvalitetsmålen. Miljömålsberedningen lyfter ändå flera av de stora utmaningarna för att uppnå miljökvalitetsmålen och föreslår flera relevanta etappmål och åtgärder. Boverket hade gärna sett att Miljömålsberedningen i än större utstärkning berört hur den fysiska planeringen enligt Plan- och bygglagen kopplar till strategin för en hållbar användning av mark och vatten, och då särskilt den kommunala översiktsplanens strategiska betydelse. Boverket saknar också kopplingen till den av Sverige ratificerade Europeiska landskapskonventionen som är betydelsefull för en strategi för långsiktig hållbar markanvändning i Sverige. Miljömålsberedningen föreslår ett antal utredningar och uppdrag som enligt förslagen ska genomföras parallellt. Det bör övervägas ifall några av utredningsuppdragen kan genomföras i en och samma utredning. Om så inte är fallet är det av stor vikt att utredarna arbetar i nära samverkan, då flera utredningsförslag har nära koppling till varandra. Miljömålsberedningen har i betänkandet en tilltro till att flera stora utmaningar kan, åtminstone delvis, lösas genom förtydligande av centrala myndigheters instruktioner och genom att nya uppgifter i myndigheternas regleringsbrev tillförs inom befintliga utgiftsramar. Boverket menar att det kan finnas skäl att även koppla ökade resurser till föreslagna uppgifter för att motverka att andra myndighetsuppgifter blir lidande och för att tillkommande uppgifter ska gå att genomföra i lämplig omfattning. Förtydligade instruktioner, nya regeringsuppdrag och nya utredningar kan anses vara angelägna steg på vägen för att uppnå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. För att uppnå de 14 miljökvalitetsmål som idag inte bedöms nås till år 2020, menar Boverket att finansieringen av åtgärdsarbetet måste stärkas. Denna resurstilldelning innebär också långsiktiga politiska avvägningar som Miljömålsberedningen i mycket liten omfattning berör i detta betänkande. Synpunkter på enskilda kapitel och åtgärder Kap. 7 Bevarande av jordbruksmark Förslag till ändringar i PBL Boverket avstyrker de föreslagna ändringarna i PBL. Utredningens förslag innebär i princip att jordbruksmark, vid tillämpningen av PBL, kommer att behandlas på samma sätt som områden av riksintresse. De analyser som ligger till grund för förslaget saknar dock både djup och bredd. Exempel på frågor som inte är tillräckligt belysta är följande.
Förslagets betydelse för den decentralisering av rätten att fatta beslut om mark- och vattenanvändningen, från staten till kommunerna, som genomfördes genom ÄPBL berörs inte. Denna decentralisering av beslutanderätten till kommunerna var ett av skälen till att lagstiftaren då bedömde att jordbruksmark inte borde kunna vara av riksintresse. Om jordbruksmark skulle kunna få status som riksintresse, menade lagstiftaren att allt för omfattande områden skulle undandras från den beslutanderätt som decentraliserats. o Innebörden av begreppet "brukningsvärd jordbruksmark" har avgörande betydelse bl.a. för i vilken omfattning förslaget kommer att påverka decentraliseringen av beslutsrätten. Innebörden av begreppet och problem knutna till det har behandlats tidigare bl.a. i betänkandet SOU 2009:45, "Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar", men behandlas inte i det nu aktuella förslaget. Det görs inte heller någon fördjupad analys av behovet av nationell kunskapsförsörjning. I stället lyfts Boverkets ansvar för tillsynsvägledning gentemot länsstyrelsen och för att samordna statliga myndigheters arbete med att ta fram underlag för tillämpningen av 3-5 kap. miljöbalken. I Boverkets ansvar för tillsynsvägledning tolkas dock in andra uppgifter än vad som följer av författning (tillsynsvägledningen gäller länsstyrelsens tillsyn, inte tillämpningen av PBL i övrigt). För att Boverket ska kunna arbeta med sitt samordningsansvar förutsätts att det finns nationella myndigheter som har ett utpekat ansvar för de intressen som ska samordnas. ; Förutom betydelsen för decentralisering av beslutanderätten har förslaget också betydelse för markägares möjligheter att själva styra över sin markanvändning. Denna aspekt berörs inte. f> Förslaget innebär vidare att jordbruksmark, även om den vid prövningen enligt PBL i princip kommer att få samma behandling som områden av riksintresse, inte kommer att vara av riksintresse. Det saknas överväganden om vilken påverkan en sådan förändring kan komma att få på de övriga riksintressebestämmelserna och prövningen av dem. Det gäller t.ex. hur avvägningar ska göras mellan andra riksintressen och jordbruksmark. Bestämmelsen i 3 kap 4 miljöbalken utgör en del av en samlad reglering av vilken mark- och vattenanvändning som ska få företräde när det råder konkurrens mellan olika önskemål och dessa inte går att förena. När det gäller vissa områden som bedömts nationellt särskilt viktiga, dvs. områden av riksintresse finns särskilda krav på hänsyn och ett särskilt bevakningsansvar för staten, genom länsstyrelsen. Dessa samlade bestämmelser finns i 3 kap. och 4 kap. miljöbalken. En eventuell ändring av bestämmelsen om jordbruksmark måste sättas in i detta större sammanhang och i en helhetssyn på markanvändningen. Sådana överväganden saknas helt i förslaget. Bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken och relevanta delar av 4 kap. miljöbalken är emellertid sedan ett knappt år tillbaka föremål för översyn av en särskild
utredare som tillsatts av regeringen. Denna så kallade Riksintresseutredningen har lämnat ett delbetänkande i augusti 2014 och ska lämna sitt slutbetänkande senast den 1 december 2015. Enligt Boverket bör också frågan om hanteringen av jordbruksmark övervägas av Riksintresseutredningen, där det fmns förutsättningar att sätta in frågan i ett större sammanhang, och således inte behandlas separat på det sätt som föreslås av Miljömålsberedningen. Helhetsgrepp över jordbrukspolitiken Det fmns en diskrepans i resonemanget om att öka kraven på kommunerna att beakta jordbruksmarken i översiktsplaneringen och jordbrukspolitiken i övrigt. Detta gör att kommuner får olika signaler om vilket värde jordbruksmarken verkligen har i ett nationellt perspektiv. Det fmns ett närmande till ett tydligare resonemang kring jordbrukspolitiken i kap 9, men eftersom betänkandet rör sig inom miljömålens sfär så är det endast denna del av politiken som behandlas. En tydligare definition av jordburkspolitiken, som innefattar samtliga aspekter av näringen, bör utgöra underlag för den fysiska planeringen, så att kommunerna kan göra relevanta avvägningar mellan samhällsintressena. Här krävs också tydligare värdering av jordburksmark på det nationella och regionala planet. Detta också för att länsstyrelserna ska få ett underlag för sina avvägningar. Kap. 12 Stärkt arbete med grön infrastruktur Miljömålsberedningen föreslår att Boverket ska få i uppdrag att vägleda i hur kommunerna i sin översiktsplan bör ta hänsyn till strukturer och funktioner i landskapet av betydelse för den gröna infrastrukturen samt till stora orörda mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt. Boverket ser det som angeläget att vägleda kommunerna om grönstrukturens funktioner och värden i planeringen och framtagande av användbara planeringsunderlag som grönstrukturprogram. Boverket vill också lyfta fram att grön infrastruktur verkar i olika skalnivåer och inte bara genom stora opåverkade områden, inte minst i och runt våra tätorter. Grön infrastruktur kan utvecklas i samband med exploatering och utveckling av bebyggelse genom exempelvis plantering av vegetation, anläggning av parker, grönområden och våtmarker som fördröjningsmagasin m.m. Dessa anläggningar kan också göras av sociala skäl för att skapa goda livsmiljöer och bidra till en god bebyggd miljö och det är angeläget att driva utvecklingen framåt där grönska för människors hälsa och välbefinnande också bidrar till den biologiska mångfalden och spridningskorridorer. Här behövs modeller både för hur grön infrastruktur kan bevaras och hur den kan utvecklas genom exploatering. Kap. 14.1 Etappmaj om bättre förutsättningar för anpassning till ett förändrat klimat Boverket instämmer i Miljömålsberedningens analys att Sveriges klimatanpassningsarbete måste stärkas.
Förslag om utredningar inom klimatanpassning I de sammanhang då Boverket samtalar med kommuner och länsstyrelser om klimatanpassning återkommer alltid frågor om samspelet mellan lagstiftningar, finansiering och ansvarsfördelning. Detta är också frågeställningar som Boverket i flera sammanhang påpekat behöver utredas vidare, inte minst i Boverkets remissvar till klimat- och sårbarhetsutredningen (SOU 2007:60). Boverket menar där att fortsatt utredningsarbete i större utsträckning bör behandla ansvar, system- och lagstiftningsfrågor och särskilt hur befintliga byggnader ska skyddas. Miljömålsberedningen har i denna utredning gjort en snarlik problemanalys, men har inte inom ramen för detta uppdrag förmåtts lösa problemen. Istället föreslås två utredningar. Boverket fmner båda utredningarna angelägna och tillstyrker på denna punkt Miljömålsberedningens förslag. Förslag att ge SMHI i uppdrag att samordna klimatanpassning Boverket avstyrker förslaget att ge SMHI i uppgift att samordna de statliga myndigheternas arbete med klimatanpassning. SMHI är idag en given kunskapsförmedlare om effekterna av ett förändrat klimat och samordnar idag kunskap om klimatanpassning på ett bra sätt genom Nationellt kunskapscentrum för klimatanpassning. När det kommer till att samordna det faktiska arbetet med klimatanpassning anser Boverket att Myndigheten för samhällskydd och beredskap (MSB) är mer lämpad. En huvuduppgift för MSB är idag att utveckla samhällets förmåga att och hantera olyckor och kriser. MSB har idag ansvar för tilldelning av statliga medel för klimatanpassning, ansvarar för Sveriges implementering av översvämningsdirektivet, och samordnar den Nationella plattformen för arbete med naturolyckor. MSB är också Sveriges kontaktpunkt för Hyogodeklarationen och Hyogo Framework for Action (HFA), som är ett ramverk om förebyggande arbete mot naturolyckor. Dessa uppgifter är alla starkt kopplade till klimatanpassning. Det faktiska klimatanpassnings- och åtgärdsarbetet har också en stark koppling till riskbegreppet, och vad som kan anses vara en acceptabel risk i förhållande till samhällsekonomiska konsekvenser, vilket är något som MSB idag arbetar med inom andra riskområden. MSB har också en naturlig ingång till kommunernas, landstingens och de statliga myndigheternas arbete med risk- och sårbarhetsanalyser (RSA) genom sin föreskriftsrätt inom RSA. Boverket menar att det vore naturligt att klimatanpassningsarbetet införlivas i kommunernas och landstingens befintliga arbete med risk- och sårbarhetsanalyser, vilket även denna utredning föreslår. Förslag att ändra myndigheters instruktioner avseende klimatanpassning Miljömålsberedningen föreslår ändringar i flera myndigheters instruktioner, bland annat Boverkets.
Det som föreslås i punkt 1 och 2 i förslag till ändringar i instruktion arbetar Boverket till viss del med redan idag genom rapporter, vägledning och samverkan med andra berörda myndigheter. Punkten 3 i förslaget om ändrade instruktion innebär att Boverket i samråd med MSB och SMHI ska ge kommuner och myndigheter vägledning om hur riskoch sårbarhetsanalyser med avseende på ett förändrat klimat kan beaktas i den fysiska planeringen. Detta är en uppgift som Boverket ännu inte arbetat med. Boverket menar att de 3 punkter om klimatanpassning som föreslås i ändringar av instruktion till Boverket är angelägna. Boverket är dock inte övertygat om att en ändrad instruktion krävs eller är nödvändig för att få tillstånd ett genomförande av dessa uppgifter. Boverket har inga principiella motsättningar mot ändrad instruktion men kan notera en trend mot mer detaljstyrning i myndigheters instruktioner. Detta kan i viss mån begränsa myndigheterna att själva, efter egen erfarenhet och kunskap inom sitt sakområde, prioritera i myndighetens verksamhet. Boverket menar dessutom att punkten 3 i förslag till ändrad instruktion är för detaljerad. Det är inte rimligt att utöka en myndighets instruktion vid alla tillfällen då det finns ett behov av vägledning i en specifik fråga. Boverket menar också att det i en myndighets instruktion är olämpligt att ensidigt kräva samråd med andra myndigheter. Ett samråd med andra myndigheter kräver ett ömsesidigt ansvar, vilket inte en enskild myndighets instruktion garanterar. Förslag på uppdrag om riktlinjer för havsvattennivåer i fysisk planering På sidan 194 föreslår Miljömålsberedningen att regeringen ger SMHI, Boverket, SGI och SGU i uppdrag att efter samråd ta fram och utveckla riktlinjer för havsvattennivåer i fysisk planering. Uppgifterna att förvalta och utveckla riktlinjer för havsvattennivåer i fysisk planering bör därefter ingå i myndigheternas instruktionsenliga uppgifter, enligt förslaget. Vilken typ av riktlinjer som efterfrågas och hur dessa ska tillämpas beskrivs inte i betänkandet. Inte heller ansvarsfördelningen mellan myndigheterna beskrivs på ett bra sätt i betänkandet. Uppdraget finns heller inte med som en åtgärd under något etappmål. Boverket menar även att MSB bör vara med i detta arbete. Detta då riktlinjerna måste beakta riskbegreppet och innehålla mått på vad som kan anses vara en av samhället acceptabel risk, vilket torde falla inom MSBs sakområde. Även HaV bör ingå i detta arbete. Boverket avstyrker förslaget utifrån dess nuvarande formulering. Kap. 14.2 Etappmål om långsiktigt hållbar hantering av ytavrinning i bebyggda miljöer (dagvatten) och naturmark Boverket delar i stort Miljömålsberedningens problemanalys inom området dagvatten och kopplingen till ytavrinning i naturmark. PBL är en av ett stort antal lagar som i någon del hanterar dagvattenfrågor i den bebyggda miljön.
Boverket tillstyrker därför Miljömålsberedningens förslag att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av befintlig lagstiftning och föreslå de ändringar som krävs för att göra områden i bebyggd miljö mer översvämningssäkra i ett förändrat klimat. Förslagen ska syfta till att hanteringen av dagvatten och anpassningen till ett förändrat klimat ska kunna bedrivas effektivt i såväl befintlig bebyggd miljö som i planeringen av nya exploateringsområden. Boverket vill betona vikten av att föreslagen utredning hanterar kopplingen mellan lagstiftning om vatten utanför respektive inom den urbana miljön. Detta för att både möjliggöra fördröjningsåtgärder uppströms en tätort och för att en tätort ska ha möjlighet att vidarleda dagvatten till nedströms recipient. Boverket menar också att det hade varit värdefullt att i föreslagen utredning även belysa dagvattenhanteringens betydelse och möjligheter för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten. Många av de åtgärder som behövs för att fördröja och infiltrera dagvatten i den bebyggda miljön är, enligt Boverkets mening, desamma som krävs för att hantera dagvatten i förhållande till miljökvalitetsnormer för vatten. Vid en genomgång av dagvattenlagstiftningen skulle mycket vara vunnet att i samma utredning hantera lagstiftningens möjligheter att försäkra att dagvattenhanteringen medför att miljökvalitetsnormerna för vatten följs. Boverket vill i detta sammanhang också påpeka att problematiken med dagvattenhantering i den bebyggda miljön inte enbart är en klimatanpassningsfråga utan den har även en stark koppling till den urbaniserings- och förtätningstrend som pågår. Att göra plats för vatten i den bebyggda miljön är således av stor vikt oavsett ett förändrat klimat. Kap. 22 Bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet Boverket instämmer till stor del i Miljömålsberedningens problembeskrivning av dagens vattenförvaltning med de för myndigheter bindande åtgärdsprogramen som beslutas av fem av regeringen utsedda vattendelegationer. Boverket efterfrågar en tydligare politisk koppling vid beslut om miljökvalitetsnormer, förvaltningsplan och åtgärdsprogram. Miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram kan medföra stora konsekvenser för både myndigheter och enskilda verksamheter och Boverket menar att det är rimligt att dessa beslut tas på nationell politisk nivå där det är möjligt att göra avvägningar mot andra nationella mål och prioriteringar. Att utöver instruktioner, regleringsbrev och regeringsuppdrag få uppdrag från en annan instans kan ibland kännas avigt för en nationell myndighet. Då åtgärdsprogrammen kan medföra ett betydande arbete menar Boverket att det är rimligt att beslut om dessa uppdrag tas på regeringsnivå i samband med övriga regeringsuppdrag till myndigheten. Detta för att dessa arbetesuppgifter ska få ett sammanhang med den nationella politikens övriga prioriteringar.
Boverket instämmer i att betydelsen och hanteringen av dagens åtgärdsprogram hade stärkts om regeringen i myndigheternas regleringsbrev ställt krav på regelbunden återrapportering. Boverket tillstyrker därför Miljömålsberedningens förslag i detta avseende. Boverket instämmer i att en samordnad process mellan åtgärdsprogram inom vattenförvaltningen och åtgärdsprogram inom havsmiljöförvaltningen är angelägen. Förslag om utredning av miljökvalitetsnormer för vatten Miljölcvalitetsnormernas indelning i gränsvärdesnormer, målsättningsnormer, indikativa normer och övriga normer, och den differentierade juridiska innebörd respektiver normslag har, är komplex. 12 kap 10 PBL krävs att miljökvalitetsnormer ska följas vid planläggning och i andra ärenden enligt denna lag. Det komplicerade regelverket med olika typer av miljökvalitetsnormer och med en i PBL oklar koppling till beslutade åtgärdsprogram gör att det råder stor osäkerhet i hur de olika miljökvalitetsnormerna för vatten ska tolkas i plansammanhang och vilka krav på utredningar och åtgärder som kan ställas på kommunen i samband med planläggning av mark. Boverket finner det därför angeläget att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över lagstiftning och organisation för miljökvalitetsnormer för vatten. Boverket tillstyrker således utredningens förslag till åtgärd på denna punkt. Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektör Janna Valik. Föredragande har varit civilingenjör Anders Rimne. I den slutliga handläggningen har även rättschef Yvonne Svensson, avdelningschef Ylva Aller, enhetschef Sofie Adolfsson Jörby, jurist Agneta Gärdar, planarkitekt Anna Gäderlund, landskapsarkitekt Ulrika Åkerlund, översiktsplanerare Anette Johansson samt landskapsarkitekt Agata Bar Nilsson deltagit. generaldirektör Anders Rimne civilingenjör