FRAMGÅNGSFAKTORER I BERGBYGGANDET

FRAMGÅNGSFAKTORER I BERGBYGGANDET Etapp I: Inledande studie Martin Bergström, Tyréns AB Janne Malmtorp, JLM Tunnelkonsult Karl-Olof Nylén, Byrå IDUN AB Lars Rosengren, Rosengren Bergkonsult AB 2003-12-19 De enda pengar som finns i projektet är beställarens. Att tro att entreprenören ska ta av sina pengar för att finansiera beställarens projekt är orealistiskt. [Byggherre] För branschens skull är det viktigt att vi gör något. Vi kan ju inte behöva stå och skämmas varje gång vi byggt en tunnel. Vi får skämmas internt för de omfattande förlusterna och externt för tidsförlängningar, stora kostnadsökningar och miljömisslyckanden. [Entreprenör] Jag har även erfarenhet av projekt där det varit ont om pengar. För att inte behöva gå tillbaka till sina beställare och be om mer pengar har byggherren i dessa projekt pressat kostnader och genat i utformningen av anläggningarna så att dessa projekt nu dras med höga drift- och underhållskostnader. [Konsult]

i FÖRORD Projektet Framgångsfaktorer i bergbyggandet initierades av Nätverket bergbyggarna som ett branschgemensamt utvecklingsprojekt på grund av de stora investeringar som planeras under mark samt de problem bergbyggandet haft under senare år. Nätverket Bergbyggarna, med företrädare för både byggherrar, entreprenörer och konsulter har fungerat som referensgrupp, finansierad genom deltagarnas företag. Rapporten har upprättats av en arbetsgrupp som finansierats genom Banverket med stöd från Vägverket Region Väst. Borlänge i december 2003 Peter Lundman, Banverket

ii SAMMANFATTNING Inom de närmaste 10-15 åren kommer en kraftfull satsning att ske på utbyggnad av infrastrukturen i Sverige. Parallellt med denna kommer planering och byggande av slutförvaret för utbränt kärnbränsle att pågå. En betydande del av de totalt planerade investeringarna utgörs av projekt som består av tunnlar med tillhörande utrymmen under mark. Samtidigt som dessa stora satsningar pågår kan det konstateras att branschen, generellt, präglas av problem. Detta har bland annat resulterat i betydande kostnadsökningar, segslitna tvister, försämrat förtroende mellan branschens aktörer, dåligt rykte hos allmänheten samt att inblandade personer mått dåligt. Dessa problem utgör en del av bakgrunden till föreliggande rapport. Projektet Framgångsfaktorer i bergbyggandet är ett branschgemensamt utvecklingsprojekt. Projektet har som mål att föreslå åtgärder (framgångsfaktorer) för att reducera de allvarliga problem som branschen har och som accelererat de senaste 5-10 åren. De framgångsfaktorer som föreslås i denna rapport har tagits fram med hjälp av två olika metoder. Dessa har visat sig ge relativt samstämmiga resultat. Föreslagna framgångsfaktorer fokuserar huvudsakligen på sådana åtgärder som bedömts vara enkla att implementera och som kan förväntas ge effekt på kort tid. Framgångsfaktorerna kan förväntas leda till förbättringar av: byggherrens kalkyler och tidplaner i tidiga skeden byggherrens upphandling av såväl konsultuppdrag som entreprenörsuppdrag byggherrens anbudsutvärdering byggherrens tidplaner för såväl projektering som produktion byggherrens hanteringen av tredje man under produktionsskedet entreprenörens anbudsräkning entreprenörens organisation och bemanning under byggskedet entreprenörens riskhantering entreprenörens kvalitetssäkring konsultens kvalitetssäkring konsultens organisation och bemanning under projekteringsskedet konsultens riskhantering under projekteringsskedet samarbetet mellan byggherre, konsult och entreprenör. Flertalet av pågående eller genomförda undermarksprojekt tillämpar, eller har tillämpat, någon av de föreslagna framgångsfaktorerna, men oftast utan systematik och stöd från övriga parter. För att undermarksbranschen ska kunna förbättras krävs bl.a. att beslutsfattarna i varje aktörs organisation har insikten att alla måste dra sitt strå till stacken och att varje aktör förmår se sin egen verksamhet med prestigelösa och kritiska ögon.

iii INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1 INLEDNING... 1 1.1 BAKGRUND... 1 1.2 SYFTE... 1 1.3 ORGANISATION OCH ARBETSSÄTT... 1 1.4 AVGRÄNSNINGAR... 2 1.5 FUNDAMENT FÖR ARBETET... 2 1.5.1 Allmänt... 2 1.5.2 Undermarksbyggande syftar till att uppfylla samhälleliga behov... 3 1.5.3 Projekt är behäftade med osäkerhet... 3 1.5.4 Projektmålen tid, kostnad och kvalitet är inbördes beroende... 5 1.5.5 Aktörer agerar så som de har incitament att agera... 5 1.5.6 Möjligheten att påverka projekt är störst i tidiga skeden... 5 1.5.7 Varaktig förbättring fordrar systematik... 6 1.5.8 Konkurrens är ett positivt begrepp... 7 1.6 PROJEKTETS ETAPPER... 7 1.7 FÖRELIGGANDE RAPPORT... 8 2 SYSTEMBESKRIVNING OCH PROBLEMOMRÅDEN... 9 2.1 ALLMÄNT... 9 2.2 ÖVERSIKTLIG BESKRIVNING... 9 2.3 TIDIGA SKEDEN... 10 2.4 DETALJPROJEKTERINGS- OCH BYGGSKEDE... 11 2.4.1 Indelning i delprocesser... 11 2.4.2 Upprättande av förfrågningsunderlag... 11 2.4.3 Upphandling av entreprenör... 15 2.4.4 Genomförande av produktion... 18 2.5 PROBLEMOMRÅDEN... 20 3 RISKBEDÖMNING... 21 3.1 METODBESKRIVNING... 21 3.2 INITIALHÄNDELSER... 22 3.2.1 Allmänt... 22 3.2.2 Utförande... 22 3.2.3 Identifiering av initialhändelser... 22 3.3 ORSAKER OCH KONSEKVENSER... 28 3.3.1 Allmänt... 28 3.3.2 Utförande... 28 3.3.3 Identifiering av orsaker och konsekvenser... 28 3.4 RISKUPPSKATTNING... 29 3.4.1 Allmänt... 29 3.4.2 Utförande... 29 3.4.3 Uppskattning av sannolikheter och konsekvenser... 31 3.5 RISKVÄRDERING... 32 3.5.1 Allmänt... 32 3.5.2 Utförande... 32 3.5.3 Redovisning av identifierade risker... 33 3.5.4 Rangordning av initialhändelser... 35 3.5.5 Prioritering av initialhändelser... 36

iv 3.6 PRELIMINÄRA FRAMGÅNGSFAKTORER FRÅN RISKBEDÖMNING... 39 3.6.1 Allmänt... 39 3.6.2 Utförande... 40 3.6.3 Förslag till preliminära framgångsfaktorer från riskbedömning... 40 4 FÄLTSTUDIER... 41 4.1 ALLMÄNT... 41 4.2 METODBESKRIVNING... 41 4.3 UTFÖRANDE... 41 4.3.1 Allmänt... 41 4.3.2 Avgränsning... 42 4.3.3 Val av projekt...42 4.4 ANALYS... 43 4.4.1 Allmänt... 43 4.4.2 Utförande... 43 4.5 PRELIMINÄRA FRAMGÅNGSFAKTORER FRÅN FÄLTSTUDIER... 61 4.5.1 Allmänt... 61 4.5.2 Prioritering av framgångsfaktorer... 61 4.5.3 Förslag till preliminära framgångsfaktorer från fältstudier... 67 5 INLEDANDE FRAMGÅNGSFAKTORER... 68 5.1 ALLMÄNT... 68 5.2 FÖRSLAG TILL INLEDANDE FRAMGÅNGSFAKTORER... 68 5.2.1 Byggherre... 68 5.2.2 Entreprenör... 72 5.2.3 Konsult... 74 5.2.4 Tillkommande framgångsfaktorer... 75 6 SLUTORD OCH REKOMMENDATIONER... 77 7 REFERENSER... 79 BILAGOR: Bilaga 1: Organisation och arbetssätt Bilaga 2: Initialhändelsers orsaker och konsekvenser Bilaga 3: Riskuppskattning med motiveringar Bilaga 4: Förslag till preliminära framgångsfaktorer från riskbedömning Bilaga 5: Intervjuer fältstudier Bilaga 6: Förslag till preliminära framgångsfaktorer från fältstudier

1 (79) 1 INLEDNING 1.1 Bakgrund I den trafikpolitiska proposition som regeringen lade i riksdagen under hösten 2001 kommer en kraftfull satsning att ske på utbyggnad av infrastrukturen i Sverige inom de närmaste 10-15 åren. Av den totalt planerade investeringen avser, enligt Banverkets och Vägverkets uppskattningar, 60-70 miljarder kronor tunnelprojekt eller projekt som till övervägande del består av tunnlar med tillhörande utrymmen under jord. Detta innebär att undermarksbranschen inom den närmaste framtiden står inför en stor utmaning, samtidigt som branschen generellt sett under de senaste åren haft betydande problem. Dessa problem har bl.a. lett till tvister, dålig lönsamhet för entreprenörer som minskat eller avvecklat sin verksamhet, bristande förtroende mellan inblandade aktörer, dåligt rykte hos allmänheten, kompetensflykt och rekryteringsproblem samt en i många fall dålig arbetsmiljö för personer verksamma i branschen. Problemen är inte specifika för undermarksbyggande, utan kan anses vara giltiga för hela anläggningsbranschen och även för hela byggsektorn (se t.ex. Ericsson och Modig, 2003 i vilken Byggkommissionen (2002) återges i sammandrag). För att branschen ska kunna planera och bygga dessa ökade volymer av undermarksprojekt inom den närmaste framtiden finns det anledning att analysera orsaker och konsekvenser till dagens problem. Resultaten kan sedan användas för att försöka vända den negativa utvecklingen. Under år 2000 bildades Nätverket Bergbyggarna. I nätverket finns såväl byggherrar, entreprenörer som konsulter representerade. Huvudsyftet med gruppen var att öppet diskutera och försöka finna förslag till lösningar på de problem branschen har. Nätverkets arbete har resulterat i artikeln Undermarksbyggande i samförstånd som presenterades på Bergsprängningskommitténs diskussionsmöte i mars 2002. Projektet Framgångsfaktorer i bergbyggandet kan ses som en fortsättning på nätverkets arbete och har initierats gemensamt av företrädare från byggherrar, entreprenörer och konsulter. 1.2 Syfte Syftet med projektet är att föreslå konkreta åtgärder ( Framgångsfaktorer ) som ska reducera identifierade problem i dagens undermarksbyggande. 1.3 Organisation och arbetssätt Projektets organisation består av följande delar: arbetsgrupp, referensgrupp, styrgrupp och satellitgrupper. De olika grupperna har svarat för följande delar av arbetet: Arbetsgruppen har utfört det arbete som redovisas i denna rapport, med stöd av referensgruppen. Referensgruppen utgörs av Nätverket Bergbyggarna. Dess uppgift har varit att granska och ge synpunkter, samt utgöra bollplank till arbetsgruppen under projekttiden. Referensgruppen ansvarar även för förankring och informationsutbyte gentemot de s.k. satellitgrupperna.

2 (79) Satellitgrupperna utgörs av företagsinterna persongrupperingar inom de till referensgruppen knutna organisationerna. Deras uppgift har varit att följa projektet och vara mottagare av de framgångsfaktorer som föreslås, samt svara för förankringen av projektresultaten i den egna organisationen. Projektorganisationen och dess arbetssätt beskrivs utförligare i Bilaga 1. 1.4 Avgränsningar Att identifiera alla tänkbara framgångsfaktorer i alla skeden av undermarksbyggandet är en mycket omfattande uppgift. För att få en rimlig och hanterbar omfattning på projektet har därför följande avgränsningar införts i form av fokusering på: undermarksprojekt i Sverige den del av planerings- och byggprocessen som börjar med upprättande av förfrågningsunderlag (FU) och slutar med att en färdig anläggning står klar för slutbesiktning entreprenadformen utförandeentreprenad (generalentreprenad). Även om ovanstående avgränsar projektet är det rimligt att anta att projektresultaten, eller delar av dem, kommer att kunna tillämpas inom hela anläggningsbranschen eller byggsektorn, i och utanför Sverige samt för andra entreprenadformer än utförandeentreprenad. 1.5 Fundament för arbetet 1.5.1 Allmänt Enigheten är stor om att anläggningsbranschen i allmänhet, och undermarksbyggandet i synnerhet, har problem. Uppfattningen om vari dessa problem består och vad som bör göras åt dem varierar dock beroende på vem som tillfrågas. För att skapa en enhetlig utgångspunkt för arbetet med att föreslå framgångsfaktorer i undermarksbyggandet har ett antal fundament lagts fast. Dessa är: undermarksbyggande syftar till att uppfylla samhällets behov projekt är behäftade med osäkerhet projektmålen tid, kostnad och kvalitet är inbördes beroende aktörer agerar så som de har incitament att agera möjligheten att påverka projekt är störst i tidiga skeden varaktig förbättring fordrar systematik konkurrens är ett positivt begrepp. Nedan ges förtydliganden av respektive fundament.

3 (79) 1.5.2 Undermarksbyggande syftar till att uppfylla samhälleliga behov Undermarksbyggande i Sverige genomförs inte för Banverkets eller Vägverkets skull. Bakom dessa byggherrar återfinns ett samhälleligt behov. Vanligen talas det om att det är kundens behov som ska styra utformningen av projekt. Beträffande stora infrastrukturprojekt är kundbegreppet komplext. I föreliggande rapport har vi valt att använda termen intressenten. Projektets omfattning och inriktning samt den fas projektet befinner sig i styr graden av intresse. Med intressent avses de individer, grupper eller organisationer som har någon form av utbyte av/med det aktuella projektet (se t.ex. Bruzelius och Skärvad, 1995). Förutom byggherrar, konsulter och entreprenörer kan intressenterna delas in i de som har direkt eller indirekt utbyte av projektet. Den intressegrupp som har direkt utbyte av/med ett projekt kallas vanligen Direkta intressenter. Exempel på direkta intressenter är: tågoperatörer, politiska beslutsorgan (ex: kommunstyrelse, länsstyrelse, EU-parlament), drift- och underhållsansvariga, trafikanter, resenärer, industri och affärsliv. För att produkten (ex: järnväg, väg) ska kunna nyttjas fordras att den placeras i terrängen. Den kommer således att påverka andra än de direkta intressenterna. De som påverkas av projektet utan att ha någon direkt avsikt att nyttja densamma kallas Indirekta intressenter. Exempel på indirekta intressenter är: fastighetsägare, samfälligheter, boende, miljöorganisationer, handikapporganisationer, förvaltare av andra anläggningar (ex: vägar, kanaler, kraftledningar, hamnar), kommuner, länsstyrelser. Både de direkta och indirekta intressenterna påverkar anläggningsprojektens tillblivelse, och det är dessa intressenters sammanlagda behov som projektet ska möta. Detta kan sammanfattas på följande sätt: Om inte intressenternas behov fångas upp och tillåts styra projektens utformning kommer projekten att leverera något annat än det som egentligen efterfrågas av intressenterna. 1.5.3 Projekt är behäftade med osäkerhet Alla aktiviteter som planeras med sikte på framtiden innehåller alltid ett visst mått av osäkerhet. Detta gäller även, och kanske i synnerhet, stora undermarksprojekt. Från detta perspektiv är det olyckligt att ange en precis kostnad, tidsåtgång och teknisk utformning i tidiga skeden. En mer rättvisande bild av projektet vore att t.ex. ange ett intervall inom vilket projektets prognostiserade totala kostnad och tidsåtgång ligger. Detta beskrivs bl.a. i Emmelin (1998).

4 (79) Figur 1-1: Osäkerhetsintervallet minskar i takt med projektets fortskridande. För att kunna kontrollera projektens utformning, kostnadsutveckling och budget måste osäkerheten i projekten ägnas särskild uppmärksamhet. Figur 1-1 illustrerar hur osäkerheterna i ett projekt minskar med dess fortskridande. Med osäkerhet menas brist på exakt information (Jordanger, 1998). Osäkerheten har två sidor: den ena utgörs av en risk för ett negativt utfall, den andra av möjligheten till ett positivt utfall, se Figur 1-2. Figur 1-2: Osäkerhet innefattar alltid två sidor; en risk och en möjlighet. Föreliggande rapport fokuserar på riskerna och baserat på detta kan riskbegreppet beskrivas stå i ett beroendeförhållande till såväl det negativa utfallet som bristen på exakt information i ett projekt. Begreppet risk har därför i detta projekt definierats som: En sammanvägning av sannolikheten för, respektive konsekvensen av, ett negativt utfall av projektets osäkerhet. Osäkerheten i projekten reduceras stegvis och minskar ju närmare anläggningens färdigställandetidpunkt den beräknas. Detta leder till följande slutsats:

5 (79) Om inte osäkerheten i projekten hanteras öppet och systematiskt omöjliggörs bl.a. en god samhällsplanering och en rimlig riskfördelning i de kontrakt som skrivs under projektets gång. 1.5.4 Projektmålen tid, kostnad och kvalitet är inbördes beroende I en omfattande genomgång om av vad som kännetecknar ett projekt pekar Engwall (1995) bl.a. ut de tre projektmålen projekttid, projektkostnad och kvalitet på slutprodukten. För ett undermarksprojekt utgörs de tre projektmålen av: 1. Kostnad; lägsta möjliga livscykelkostnad för anläggningen. 2. Tid; optimal färdigställandetid med avseende på samhällets behov. 3. Kvalitet på slutprodukten; optimal utformning av anläggningen baserat på intressenternas behov. Ovanstående tre projektmål står i ett beroendeförhållande till varandra. Även om sambanden inte är linjära, kan de utvecklas till ett av fundamenten i föreliggande rapport: Det går ej att ändra något av projektmålen utan att denna ändring i någon omfattning påverkar de andra två. 1.5.5 Aktörer agerar så som de har incitament att agera Om det förutsätts att aktörerna i ett undermarksprojekt bl.a. har som målsättning att uppnå ett gott ekonomiskt resultat kommer de att styra sitt agerande mot sådana aktiviteter som ger detta resultat. Detta innebär att de ekonomiska incitament som läggs fast i ett kontrakt i hög utsträckning styr de involverade aktörernas agerande, t.ex: om en konsult får betalt per arbetad timme eller en entreprenör per kubikmeter sprutbetong är det naturligt att antal arbetade timmar respektive antal kubikmeter sprutbetong kommer att prioriteras. Aktörernas möjlighet att göra vinst ska i så hög grad som möjligt vara kopplad till det mervärde som aktören tillför samhällets mål med projektet. Detta resonemang leder till ytterligare ett fundament nämligen: Aktörer agerar så som de har incitament att göra. Ur ett framgångsfaktorsperspektiv är det nödvändigt att incitamentet bidrar till att uppnå samhällets mål med projektet. 1.5.6 Möjligheten att påverka projekt är störst i tidiga skeden Samtliga tre projektmål kan påverkas och omformas under projektets gång. Möjligheten att göra detta avtar dock snabbt. Ett sätt att illustrera detta är enligt Figur 1-3 där påverkningsbar kostnad i ett projekt ställs mot upparbetad kostnad.

6 (79) Upparbetad kostnad Påverkbar kostnad Figur 1-3: Schematisk bild över påverkningsbar och upparbetad kostnad i ett projekt. Det är värt att notera att när en systemhandling fastställts och järnvägsplan eller arbetsplan vunnit laga kraft är projektet i mycket hög utsträckning låst. Ovanstående resonemang leder till följande konstaterande: Möjligheten att påverka projektmålen är stora i tidiga skeden och minskar radikalt fram till produktionsstart. 1.5.7 Varaktig förbättring fordrar systematik Projekt behandlas ofta som unika företeelser men merparten av aktiviteterna i anläggningsprojekt utgörs av återkommande moment (Nylén, 1999). Detta medför att kunskap om framgångar och misslyckanden kan föras från ett projekt till ett annat. Ett sätt att uppnå förbättringar är att arbeta med stöd av den s.k. PDCA-cykeln eller Demingcykeln, vilken introducerades av W. E. Deming i Japan under tidigt 50-tal (Garvin, 1988). PDCA-cykeln innefattar följande fyra steg: planera ( Plan ), gör ( Do ), följ upp ( Check ) samt agera ( Act ), se Figur 1-4. Plan Plan Act Act Do Do Check Check Figur 1-4: Den s.k. Demingcykeln efter Bergman och Klefsjö (1994).

7 (79) Planera ( Plan ): Fastställ de faktiska orsakerna till identifierade problem i planeringsfasen. Gör ( Do ): Inför de avhjälpande åtgärderna när orsakerna till problem identifierats. Följ upp ( Check 1 ): Följ upp effekten av de avhjälpande åtgärderna för att säkerställa att problemet verkligen har avhjälpts. Agera ( Act ): Permanenta de avhjälpande åtgärder som visat sig framgångsrika, för att säkerställa att förbättringen blir bestående. Beträffande byggande kan det konstateras att såväl Planera - som Gör -fasen genomförs i varje byggprojekt. Problemet är att de som genomför dessa faser endast sysslar med en av aktiviteterna i förbättringscykeln. Konsulter arbetar i huvudsak med Planera-Planera-Planera o.s.v, medan entreprenörer arbetar med Gör-Gör-Gör o.s.v. Uppföljning utförs sällan, och då görs återförs inte informationen till de som planerar och bygger. De återkommande momenten i anläggningsprojekt kan förbättras. För att nå en varaktig förbättring fordras att projekten utvärderas på neutral grund. Uppföljningen måste innefatta alla steg i PDCA-cykeln. 1.5.8 Konkurrens är ett positivt begrepp Konkurrens är positiv för samhällets möjligheter att dels erhålla rätt produkt till rätt kostnad och dels för att driva utvecklingen i branschen mot ny teknik och nya och bättre produktionsmetoder. Emellertid är det nödvändigt att denna konkurrens ges utrymme att verka på flera plan än det strikt ekonomiska, t.ex. kvalitetsmässiga, om den ska kunna ses som ett övervägande positivt inslag. Detta leder till följande slutsats: Det är avgörande att de parametrar som värderas vid konkurrensutsatta upphandlingar säger något om aktörernas möjligheter att bidra till en slutprodukt som uppfyller det behov samhället efterfrågar. 1.6 Projektets etapper Sambanden mellan orsak och konsekvens för de problem branschen har är komplexa. Detta har gjort att projektet Framgångsfaktorer i bergbyggandet planerats utföras i följande tre etapper: Etapp I: Inledande studie (föreliggande rapport) Etapp II: Kompletterande studie (ännu ej utförd) Etapp III: Slutrapport (ännu ej utförd) Den första etappen av projektet ska resultera i åtgärdsförslag vilka relativt enkelt kan implementeras och som kan förväntas få god effekt på kort sikt. I Etapp II avses en kompletterande studie utföras i syfte att arbeta vidare med sådana problem eller problemområden som inte lett till konkreta förslag i den första etappen. I Etapp III planeras en 1 Bergman och Klefsjö (1994) benämner uppföljningsfasen studiefas.

8 (79) slutrapport omfattande förslag till framgångsfaktorer som tagits fram inom projektet som helhet. Implementeringen av föreslagna framgångsfaktorer ingår inte i projektets ansvar, utan är tänkt ligga inom varje aktörs ansvarsområde. Vid tidpunkten för denna rapports färdigställande föreligger inget beslut om att utföra Etapperna II och III. 1.7 Föreliggande rapport Föreliggande rapport redovisar det arbete som utförts inom ramen för Etapp I (se avsnitt 1.6). Arbetet har utgått från en beskrivning av det studerade systemet samt identifierade problemområden, vilket redovisas i kapitel 2. Utifrån systembeskrivningen och de identifierade problemområdena har två olika angreppssätt tillämpats för att ta fram preliminära framgångsfaktorer: (1) riskbedömning och (2) fältstudier. Riskbedömningen respektive fältstudierna, inklusive resulterande preliminära framgångsfaktorer från respektive angreppssätt redovisas i kapitel 3 respektive 4. De preliminära framgångsfaktorer som riskbedömningen respektive fältstudierna resulterat i har sedan sammanvägts till förslag till inledande framgångsfaktorer, vilka redovisas i kapitel 5. Figur 1-5 visar en schematisk sammanfattning av det arbete som utförts inom Etapp I och som redovisas i föreliggande rapport. GEMENSAM UTGÅNGSPUNKT: 1) Systembeskrivning 2) Problemområden Riskbedömning Fältstudier Preliminära framgångsfaktorer Preliminära framgångsfaktorer INLEDANDE FRAMGÅNGSFAKTORER Figur 1-5: Sammanfattning av utfört arbete inom Etapp I. Riskbedömningen respektive fältstudierna kan betraktas som två oberoende metoder för att komma fram till förslag till framgångsfaktorer. Syftet med att använda två metoder är att erhålla robusthet i resultaten.

9 (79) 2 SYSTEMBESKRIVNING OCH PROBLEMOMRÅDEN 2.1 Allmänt Detta kapitel beskriver det system som analyseras i detta projekt, d.v.s. det sammanhang och de omständigheter som normalt råder i samband med byggande av tunnlar och andra undermarksanläggningar. Arbetsgruppens och referensgruppens erfarenheter har tillsammans med utförda fält- och litteraturstudier utgjort grund för beskrivning av systemet, problemområdena och det efterföljande arbetet. Aktuellt system beskrivs nedan i tre delar: (1) översiktlig beskrivning, (2) tidiga skeden och (3) detaljprojekterings- och byggskede. 2.2 Översiktlig beskrivning Att planera och bygga en väg eller järnväg är en komplex process. Processen som helhet består av ett antal delprocesser och påverkas av en mängd faktorer och parallella processer. Detta åskådliggörs översiktligt i Figur 2-1. Själva planerings- och byggprocessen, från idé till färdig anläggning (de svarta rutorna i Figur 2-1), styrs övergripande av samhällets krav i form av lagar, normer och standarder (gula rutor). Dessa påverkar hela planerings- och byggprocessen och har därför ett stort inflytande på det sätt som ett projekt genomförs. Kunskaper om dessa är nödvändiga eftersom de utgör de grundläggande förutsättningarna och kraven för samhällsbyggandet. De politiska processerna, de gröna rutorna Figur 2-1, utgörs bl.a. av den politiska debatt och de beslut som föregår de transportpolitiska målen. Detta utgör en del av det arbete som genomförs innan de statliga verken får i uppdrag att föreslå planer med prioriterade projekt som bidrar till att de transportpolitiska målen kan uppfyllas. De juridiska processerna, de blåa rutorna i Figur 2-1, utgörs huvudsakligen av olika tillstånd som måste inhämtas från olika myndigheter, samt miljödom som normalt föregås av förhandlingar i miljödomstolen. I detta ingår även den s.k. tillåtlighet att genomföra projektet som regeringen utfärdar baserat på miljöbalken. De tre första svarta rutorna i Figur 2-1 har benämnts Tidiga skeden i föreliggande projekt. Dessa beskrivs inte i detalj utan endast med avseende på två viktiga aspekter som påverkar hela den efterföljande planerings- och byggprocessen, nämligen kostnads- och tidsuppskattningar. Föreliggande studie fokuserar på detaljprojekterings- och byggskedet.

10 (79) Lagar/ Normer/ standarder Politiska processer Lag om byggande av järnväg, Väglagen, Miljöbalken, BVL, PBL, etc LOU EU-standarder, Tunnel 99, BV Tunnel Infrastrukturpropositioner, Statliga verks långtidsplaner Byggbeslut Juridiska processer Tillåtlighetsprövning Div.tillstånd Miljödom Idé Behov Förstudie Jvg-utredning Väg-utredning Jvg-plan Arbetsplan Upprättande av FU Upphandling av entreprenör Genomföra produktion Färdig anläggning Tidiga skeden Detaljprojekterings- och byggskede Figur 2-1: Schematisk illustration av planerings- och byggprocessen, från idé till färdig anläggning (svarta rutor), samt påverkande faktorer och parallella processer. 2.3 Tidiga skeden Idén till att bygga en ny väg, järnväg eller annan undermarksanläggning uppkommer oftast genom att ett lokalt eller nationellt behov har identifierats. Idén grundas ofta på en önskan om förbättrade kommunikationer eller på annat sätt förbättrade förhållanden för samhällsmedborgarna. Initiativet till infrastrukturprojekt kan komma från politiskt håll, från industrin eller från de byggande verken. I Sverige är det huvudsakligen staten, via Banverket och Vägverket, som ansvarar för nyinvesteringar och förvaltning av våra järnvägar och vägar. Finansieringen sker därför till allra största delen genom anslagsmedel via medborgarnas skattsedel. Det politiska beslutet att genomföra ett projekt tas ofta under de tidiga skedena av planeringsoch byggprocessen och baseras ofta på en idé- eller förstudie med tillhörande tids- och kostnadsuppskattning. En del av beslutsunderlaget utgörs av s.k. samhällsekonomiska analyser. De samhällsekonomiska analyserna har till uppgift att utgöra underlag för att prioritera mellan olika projekt genom att bedöma den samhällsekonomiska nyttan för varje enskilt projekt. Eftersom de samhällsekonomiska analyserna görs i tidiga skeden av planeringsprocessen är de av naturliga skäl behäftade med stor osäkerhet. Detta framgår dock oftast inte. Enligt rapporten Infrastukturinvesteringar en kostnadsjämförelse mellan plan och utfall i 15 infrastrukturprojekt inom väg- och järnvägssektorn (RRV 1994:23) är det mycket vanligt att kostnaderna för stora infrastrukturprojekt underskattas i det tidiga planeringsskedet. I medeltal ökade kostnaderna med 33 % från den första långtidsplanen till det avslutade bygget för de 15 projekt som granskades. RRV konstaterade även i sin rapport att: den osäkerhet som råder vid det första beräkningstillfället inte avspeglas i de kostnadsberäkningar verken tar in i sina långtidsplaner och i andra sammanhang. RRV betraktar kostnadsuppskattningarna som ett allvarligt problem eftersom de kan leda till att statsmakterna riskerar att fatta felaktiga beslut angående investeringar i vägar och järnvägar. Dessa beslut kan enligt RRV leda till att allmänheten drabbas genom högre avgifter eller förlängt avgiftsuttag.

11 (79) Ett annat resultat av underskattade kostnadskalkyler i tidiga skeden är att de förföljer projektet genom hela planerings- och byggprocessen. Detta leder till en lågkostnadsmiljö som inte speglar det sannolika utfallet. Konsekvensen av detta blir att undermåliga delprocesser uppstår p.g.a. underskott i budgeterade medel. I princip gäller samma sak för tidsuppskattningar i tidiga skeden. 2.4 Detaljprojekterings- och byggskede 2.4.1 Indelning i delprocesser Detaljprojekterings- och byggskedet har delats in i följande delprocesser, se även Figur 2-2: A1: Upprättande av förfrågningsunderlag A2: Upphandling av entreprenör A3: Genomförande av produktion. INPUT: Jvg-plan Arbetsplan A1: Upprättade av FU FU klart att skickas ut för anbudsräkning A2: Undertecknat entreprenadkontrakt Upphandling av entreprenör OUTPUT: A3: Färdig anläggning Genomförande av produktion Figur 2-2: Delprocesser som analysen i denna studie fokuserar på 2.4.2 Upprättande av förfrågningsunderlag Input till delprocessen A1 Upprättande av förfrågningsunderlag utgörs av järnvägsplanen/arbetsplanen och output utgörs av förfrågningsunderlaget, klart att skickas ut till entreprenörer för anbudsräkning. I delprocessen agerar byggherren, oftast med hjälp av konsulter, mot den övergripande målsättningen att så väl som möjligt beskriva kraven på slutproduktens utformning och på produktionsprocessen som leder fram till den färdiga produkten. Förfrågningsunderlaget styr även de affärsmässiga och samarbetsmässiga relationerna som ska råda under de efterföljande delprocesserna, d.v.s. anger reglerna för hur projektet ska handlas upp, vilken entreprenad- respektive vilken ersättningsform som ska tillämpas etc. Byggherrens val av entreprenadform och form för ersättning till entreprenören styrs bl.a. av bedömningen av den egna organisationens kompetens, projektets svårighetsgrad, behov av kontroll och den egna riskbenägenheten. Senare års hårdare politiska styrning av byggandet, ökade krav från samhället via lagstiftning, ökad andel byggande i urban miljö samt slimmade organisationer hos inblandade aktörer har resulterat i att det blivit väsentligt svårare att göra dessa bedömningar.

12 (79) En utbredd uppfattning är att val och utformning av ersättningsform under de senaste åren speglar byggherrens ovilja att ta ekonomiska risker. Detta har lett till att riskerna i högre utsträckning lagts på entreprenören än tidigare. För ett enskilt projekt kan byggherren, på kort sikt, vinna på att tillämpa denna strategi. Det är dock troligt att detta leder till att entreprenörer gör upprepade förlustjobb som i sin tur utmynnar i konkurser eller nedläggningar av undermarksverksamheten, vilket byggherren förlorar på i det långa perspektivet genom minskande konkurrens och utarmning av inhemsk kompetens. Det finns flera exempel på att detta redan har inträffat. De senaste åren finns det även exempel på att prekvalificerade entreprenörer dragits sig ur anbudsgivningen, bl.a. på grund av att man tyckt att riskerna varit snedfördelade. De enda ekonomiska medel som finns tillgängliga i ett byggprojekt är de medel som byggherren förfogar över. Det är alltså inte är rimligt att tro att privatägda entreprenadföretag på lång sikt är villiga att finansiera andras projekt. Delprocessen A1 Upprättande av förfrågningsunderlag kan delas in i fyra underprocesser, se Figur 2-3: kontraktera konsult (A11), detaljprojektering (A12), upprättande av AF (administrativa föreskrifter) (A13) och slutligen sammanställning av förfrågningsunderlag (A14). Dessa kan beskrivas på följande sätt: A11: Kontraktera konsulter innefattar förfrågan, anbudsräkning, anbudsutvärdering och kontraktsskrivning med konsult för uppdraget att upprätta förfrågningsunderlaget. A12: Detaljprojektering avser all detaljprojektering nödvändig för att omforma tidigare utredningar, systemhandling och järnvägsplan till bygghandlingar. Slutprodukten från denna underprocess utgörs av tekniska beskrivningar, ritningar, mängdförteckning, etc. A13: Upprättande av AF innefattar sammanställning av de administrativa dokument som behövs för projektet, t.ex. upphandlingsföreskrifter, anbudsformulär etc. A14: Sammanställning av FU innefattar den slutliga sammanställningen av ett komplett FU, d.v.s. där produkterna från underprocesserna A12 och A13 slås ihop till en helhet som tillsammans utgör förfrågningsunderlaget. INPUT: Jvg-plan Arbetsplan A11: Kontraktera konsult Kontraktering av konsult klar A12: Detaljprojektering klar Detaljprojektering Figur 2-3: A13: Upprättande av AF AF klar Underprocesser till delprocess A1 Upprättande av förfrågningsunderlag. OUTPUT: A14: FU klart att skickas Sammanställning ut för anbudsräkning av FU

13 (79) 2.4.2.1 Kontraktera konsult Projekteringen av större undermarksprojekt handlas oftast upp hos de stora konsultbolagen. De kan ta på sig att projektera hela anläggningen, vilket leder till att det upphandlingsmässigt blir enklare för byggherren jämfört med om han skulle välja olika konsultfirmor för olika delar av projekteringen. Detta innebär att byggherren handlar upp projekteringen huvudsakligen utifrån organisatoriska aspekter snarare än utifrån en analys av vad projektet kompetensmässigt kräver. Ett sådant agerande kan bero på att byggherren förlitar sig på konsultbolagens förmåga och vilja att bedöma vilken kompetens som krävs för projektet och att konsulten sedan bemannar sin projekteringsorganisation med adekvat kompetens. Vid förfrågan i samband med konsultuppdrag är det vanligt att byggherren kräver att de nyckelpersoner och speciella kompetenser konsulten avser att använda i uppdraget ska anges. För att öka chanserna att få uppdraget flaggar konsulten då självklart med de kompetensmässigt bästa personerna man har tillgång till i anbudet. När sedan uppdraget har kommit igång är det inte ovanligt att merparten av arbetet utförs av yngre/oerfaren och därmed billigare personal, medan den erfarne endast finns i kulisserna. Bland konsulter upplevs det ofta att förfrågan är luddig i samband med projekteringsuppdrag och det upplevs oklart vad byggherren är ute efter. Ofta upplever man att förutsättningarna för projekteringen är oklara. Samtidigt vet man att denna otydlighet utgör en möjlighet till att tjäna extra pengar och att man inte kommer att behöva följa tidplanen. Ekonomisk reglering sker oftast mot ett budgetpris eller ett takpris genom att konsulten får ersättning per nedlagd timme plus eventuella omkostnader. Men, eftersom förutsättningarna för projekteringen oftast blir ändrade under projekteringens gång, innebär detta i praktiken att projekteringen sker på löpande räkning. Detta innebär att det inte finns några ekonomiska incitament som är kopplade till mervärden för projektet. Det är dock svårt att hitta bra regleringssamband för incitamentsavtal vid konsultkontrakt. En orsak är att det är svårt att mäta vad som är en bra teknisk lösning jämfört med en annan och finna ett sätt att relatera skillnaden mellan den sämre och den bättre lösningen till olika nivåer på ersättningen. Det har dock förekommit att incitatmentsavtal med avseende på tid, t.ex. att om projektören färdigställer förfrågningsunderlaget på kortare tid än planerat så erhåller han en bonus. Det finns dock uppenbara risker med detta upplägg i form av försämrad kvalitet på förfrågningsunderlaget, vilket kan bli mycket kostsamt under produktionsfasen. 2.4.2.2 Detaljprojektering Upprättandet av ett förfrågningsunderlag är en komplex process i vilken många olika teknikområden måste samordnas. De tekniska lösningarna som föreslås blir därmed inte enbart beroende av den specifika kompetens som projekteringsorganisationen förfogar över inom ett visst teknikområde, utan beror även på hur de olika teknikområdena lyckas samordna projekteringsarbetet med varandra. En faktor, vid sidan av konsultens och byggherrens kompetens, som påverkar möjligheterna till effektiv samordning och helhetssyn är hur byggherren väljer att bedriva projektet med avseende på olika deltider. Det är inte ovanligt att projekteringen hackas sönder med korta leveranstider, vilket avsevärt minskar möjligheterna att ta fram optimala tekniska lösningar utifrån ett helhetsperspektiv. De korta leveranstiderna medger varken djupare utredningsarbete eller möjlighet till en kvalificerad samgranskning av de olika dokumenten som ingår i förfrågningsunderlaget.

14 (79) Det finns flera exempel där tiden för att upprätta FU varit 6-12 månader enligt ursprungliga konsultkontrakt, men där projekteringen sedan tagit 3-4 år. Självklart ökar kostnaderna för projekteringen i motsvarande grad. En av orsakerna till att tiden för projekteringen ökade med en faktor 4-5 i dessa exempel kan hänföras till att byggherren upprepade gånger införde nya förutsättningar för projekteringen. Detta ledde till att flera omtag med tidskrävande omprojektering var tvungen att utföras. I detta sammanhang bör det dock nämnas att konsulter upplevs, generellt sett, ha lägre respekt (eller tillåts ha lägre respekt) för gällande tidplaner än entreprenörer. Byggherrens organisation under projekteringen utgörs ofta dels av egen personal, dels av inhyrda konsulter vanligen med specialistkompetens inom något specifikt kompetensområde. Trots detta är det inte ovanligt att den projekterande konsulten upplever att det inte finns någon på byggherresidan som förstår de specifika tekniska problemen, alternativt inte får gehör för sina synpunkter och förslag. Detta upplevs som särskilt uttalat inom teknikområdet bergteknik/bergmekanik. Men, det är inte bara hos byggherrar det råder brist på personella resurser med bergteknisk och/eller bergmekanisk kompetens, utan det kan även sägas vara ett generellt problem i branschen. Banverket och Vägverket förfogar idag över normer för projektering och byggande av tunnlar (BV Tunnel respektive Tunnel 99). Dessa utgör ofta en del av underlaget för konsultupphandlingen och innehåller såväl krav på projekteringen som konstruktionskrav och krav på material, utförande och kontroller för produktionsskedet. Byggherrarna upplever dock att det råder brist på kunskaperna om innehållet och betydelsen av dessa dokuments tillämpning. Om så är fallet innebär detta att det inte finns någon i den projekterande organisationen som har en helhetssyn på den totala kravbilden vid projekteringen. Både byggherrar och entreprenörer anser att många konsulter har en bristande praktisk erfarenhet av tunnelbyggande generellt och i synnerhet av entreprenörers produktionsmetoder. Detta kan till viss del ha sin förklaring i att den projekterande konsulten alltför sällan får förnyat förtroende under byggskedet som byggledare/kontrollant eller i rollen tekniskt stöd inom byggherrens platsorganisation. Att den projekterande konsulten ofta inte tillåts delta under produktionsfasen kan innebära en risk. Ibland händer det att entreprenören kommer med egna förslag till lösningar vilka avviker från de konsulten föreslagit i bygghandlingarna. Om det nya förslaget godtas av byggherren kan det innebära att en teknisk lösning genomförs vilken redan utretts och på goda grunder förkastats av den projekterande konsulten, något som varken byggherre eller entreprenör känner till. Bl.a. för den egna erfarenhetsåterföringens skull anser många projekterande konsulter att det är önskvärt att få vara med och ta ansvar för sin projektering även under produktionsfasen. Eftersom förfrågningsunderlaget (för entreprenadarbetena) har en avgörande påverkan på projektutfallet med avseende på projektmålen tid, kostnad och kvalitet måste de tekniska kraven i förfrågningsunderlaget spegla samhällets förväntningar på funktion. Dessutom måste det uppfylla höga krav på tydlighet och stringens, som är en förutsättning för att entreprenören ska kunna kalkylera produktionskostnaderna. Brister i kalkylerbarheten av olika kostnadsposter är relativt vanlig och skapar osäkerhet och utrymme för spekulation vid entreprenörens anbudsräkning. S.k. Systematisk kravhantering saknas i de allra flesta fall vid upprättande av förfrågningsunderlag.

15 (79) 2.4.2.3 Upprättande av AF Ofta upplevs det av anbudsgivare (entreprenörer) att det finns ett glapp mellan de administrativa föreskrifterna (AF) och de tekniska dokumenten i förfrågningsunderlagen. Detta kan bero på att AF-delarna vanligen utarbetas av en grupp inom projekteringsorganisationen och de tekniska delarna av en annan, och ingen har helhetssynen. För att de tekniska lösningarna ska kunna genomföras på ett tillfredsställande sätt måste de ha en administrativ miljö som motsvarar lösningens karaktär inklusive eventuella osäkerheter. Med andra ord måste det finnas möjlighet och beredskap att reglera även oförutsedda händelser. Idag saknas ofta denna möjlighet. Till exempel menar entreprenörer att den ersättningsmodell som bl.a. tillämpas för injekteringsarbeten inte speglar en rimlig ekonomisk riskfördelning. Detta eftersom entreprenören endast får betalt för de extra injekteringsarbeten han utför (baserat på anbudets à-pris) men inte för det stillestånd han utsätts för med avseende på maskinella och personella resurser. I en utförandeentreprenad är det byggherren som tillhandahåller berget. Därför menar entreprenörer att byggherren är den som bör ta riskerna som är förknippade med osäkerheterna i den beskrivning av bergmassan på vilken entreprenörer baserar sina anbud. Det har blivit vanligare att byggherren gjort avsteg från branschöverenskommelserna AB 92 och ABT 94. Avstegen har skiljt sig åt från projekt till projekt vilket lett till en osäkerhet vid anbudsgivningen. Syftet med avstegen har varit skjuta över mer risk på entreprenören vilket lett till försämrade relationer mellan byggherre och entreprenör. 2.4.2.4 Sammanställning av FU Sammanställning av FU innebär att foga samman de tekniska dokumenten från detaljprojekteringen med de administrativa föreskrifterna. När detta görs är det av stor vikt att det sker en avslutande samgranskning/kontroll av de båda delarna så att de fungerar tillsammans på avsett sätt. Vid tidpunkten för utskick av förfrågningsunderlaget är det inte ovanligt att ett antal tekniska och/eller administrativa frågeställningar inte är lösta. Byggherren hanterar ofta detta genom att antingen skicka ut ett kompletterande förfrågningsunderlag (s.k. KFU) under anbudstiden eller genom att förlita sig på att problemet kan lösas under byggtiden. 2.4.3 Upphandling av entreprenör I delprocess A2 Upphandling av entreprenör agerar byggherrens representanter tillsammans med anbudsräknande entreprenörer. Den övergripande målsättningen för byggherren är att välja den entreprenör som erbjuder det för beställaren mest ekonomiskt fördelaktiga anbudet, d.v.s. välja den entreprenör som bäst uppfyller de krav som ställs i förfrågan, till lägsta möjliga kostnad för byggherren. Input till delprocessen utgörs av förfrågningsunderlaget och output utgörs av ett av båda parter undertecknat entreprenadkontrakt. Denna delprocess kan delas in i tre underprocesser, se Figur 2-4: anbudsräkning (A21), anbudsutvärdering (A22) och kontraktsförhandling (A23).

16 (79) A21: Anbudsräkning innefattar alla de aktiviteter en anbudsräknare företar mellan det att förfrågan erhålls och anbud lämnas in. A22: Anbudsutvärdering innefattar alla de aktiviteter som byggherrens representant vidtar mellan det att anbuden kommit in och förmånligaste anbud valts. A23: Kontraktsförhandling innehåller alla aktiviteter hos anbudsgivare och anbudstagare som förekommer mellan det att förmånligaste anbud valts och kontrakt skrivits. Denna delprocess förekommer endast vid s.k. förhandlad upphandling. Anbudsutvärdering klar A23: Kontraktsförhandling INPUT: Förfrågningsunderlag A21: Anbudsräkning Anbudsräkning klar A22: Anbudsutvärdering OUTPUT: Undertecknat entreprenadkontrakt Figur 2-4: Underprocesser till delprocess A2 Upphandling av entreprenör. 2.4.3.1 Anbudsräkning Anbudsräkning sker på det samlade material som kallas Förfrågningsunderlag. Stringensen och entydigheten i förfrågningsunderlaget är avgörande för kalkylerbarheten men avgör också tillsammans med andra faktorer, såsom marknadsläge och tillgång på personella resurser, vilken strategi entreprenören väljer för sin anbudsräkning. Ofta ingår spekulation i mängder eller i att slippa utföra vissa angivna krav som en del av denna strategi, i syfte att erhålla uppdraget. Med spekulation i mängder avses att entreprenören prissätter en viss kostnadspost utifrån en annan mängd än vad som står angivet i mängdförteckningen för att optimera vinsten. Ett exempel på spekulation i att slippa utföra vissa arbetsmoment som det ställs krav på i förfrågningsunderlaget är att inte inkludera full kostnadstäckning för att t.ex. utföra angivna kontroller. Ett annat exempel på spekulation är att entreprenören baserar en del av sin prissättning på vilket företag eller vilka personer som byggherren tänker anlita som byggledare. Olika entreprenörers spekulationsbenägenhet ger sig till känna genom spridning i anbudssummorna. Anbud som delvis baserats på spekulationer utgör i förlängningen ett problem för byggherren vid anbudsutvärderingen eftersom det blir svårt att nollställa anbuden, d.v.s. byggherren vet inte vad som verkligen ingår i entreprenörens anbudssumma. Det är inte ovanligt att differensen mellan anbuden för ett och samma tunnelprojekt skiljer sig så mycket som 20-40 %. Man kan då fråga sig om anbudsgivarna med avvikande anbud verkligen gjort ett seriöst anbudsarbete eller om det ligger något annat bakom, såsom spekulationer i att slippa uppfylla vissa krav eller spekulationer i mängder. Båda dessa ger skenbart låga anbud vilka byggherren frestas att godta utan att verkligen ifrågasätta

17 (79) anbudssummans rimlighet i förhållande till vad som ska uppnås i projektet. Entreprenörer uppger att de under de senaste åren inte gjort några vinster på tunnelprojekt, utan snarare förluster. Detta har bland annat lett till att bergavdelningar hos flera svenska entreprenörer lagt ned sin verksamhet eller åtminstone lagt den i malpåse. En annan anledning till att differensen mellan anbuden är stor torde vara att de olika anbudsgivarna inte har samma bild av vad som ska uppnås i projektet. Om byggherren sedan dessutom handlar upp en entreprenör som inte har samma uppfattning om projektet som vad byggherren har leder ofta detta till konflikter och slutligen till rättstvist. Det kan därför anses vara fundamentalt att byggherren på något sätt förvissar sig om att anbudsgivarna har samma bild som han själv om vad projektet ska uppnå. Ett väl genomräknat anbud för ett relativt stort projekt kostar entreprenören en ansenlig summa pengar. Detta kan vara en bra investering i det fall han får jobbet och kan bedriva det effektivt, annars kan nedlagda medel ses som ren förlust. Entreprenören måste därför göra en avvägning genom att ställa anbudskostnaderna mot möjligheten att få jobbet och att sedan kunna genomföra produktionen med en rimlig vinst i behållning. 2.4.3.2 Anbudsutvärdering Anbudsutvärdering innehåller byggherrens aktiviteter mellan det att inkomna anbud öppnats och vinnande anbud utsetts. Vid prövning av anbud ska den upphandlande enheten, enligt LOU 1 kap. 22, antingen anta: (1) det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga eller (2) det anbud som har lägst pris. Anbuden lämnas ofta in i ett kuvert som innehåller både anbudsgivarens svar på hur han tänker bedriva jobbet och hur mycket han vill ha betalt för det. Anbuden utvärderas ofta med hjälp av ett i förfrågan angivet sätt, där både pris och andra s.k. mjuka parametrar viktas mot varandra (t.ex. kvalitet och organisation), d.v.s. enligt förfarande (1) ovan. Det är dock en allmänt utbredd uppfattning, hos både entreprenörer och konsulter, att det anbud som har lägst anbudssumma vinner anbudstävlan, oavsett om priset är rimligt i förhållande till vad projektet ska uppnå eller ej. Det verkar alltså finnas en tendens att byggherren i förfrågan ger sken av att prövning ska ske enligt förfarande (1). När anbuden sedan utvärderas frestas byggherren att välja förfarande (2) enligt ovan, d.v.s. lägsta pris utan att göra en rimlighetsbedömning av detta. Det bör i samband med detta påpekas att: En upphandlande enhet får förkasta anbud som den anser vara orimligt lågt, dock först sedan enheten skriftligen begärt förklaring till det låga anbudet och inte fått tillfredsställande svar. Hänsyn får tas endast till förklaringar som kan godtas på objektiva grunder, såsom kostnaderna i tillverkningen eller utförandet, de tekniska lösningarna, och originaliteten i anbudsgivarens förslag. (LOU 1 kap. 23 )

18 (79) De frågor som infinner sig vid tillämpningen av 23 är: (1) vad ska betraktas som ett tillfredsställande svar? och (2) finns det fler objektiva grunder än de som ges exempel på i lagtexten? En sak torde dock vara helt klar, och det är att ett lågt anbud p.g.a. spekulationer om att slippa uppfylla vissa krav i förfrågan eller spekulationer i mängder inte utgör en objektiv grund. Det gäller alltså för byggherren att i samband med anbudsutvärderingen reda ut vad som verkligen ingår i det pris som anbudsgivaren angivit, d.v.s. förvissa sig om att anbudsgivaren har kostnadstäckning för vad som ska uppnås i projektet. 2.4.3.3 Kontraktsförhandling Kontraktsförhandling innehåller alla aktiviteter hos anbudsgivare och anbudsmottagare som förekommer mellan det att anbuden utsatts för en preliminär utvärdering och kontrakt skrivits. Detta innebär i praktiken att kontraktsförhandlingen utgör en del av anbudsutvärderingen. Denna underprocess är endast aktuell vid s.k. förhandlad upphandling. Vid förhandlad upphandling finns det entreprenörer som varit med om att byggherren placerat dem i enskilda rum och sedan gått mellan dessa och prutat på anbuden till dess de inte vågat gå lägre i sitt pris. Att välja ett anbud som med stor sannolikhet inte har kostnadstäckning straffar sig ofta i slutänden, eftersom entreprenören sannolikt kommer att försöka hämta igen pengarna i form av extraräkningar. Detta leder nästan regelmässigt till ett dåligt samarbetsklimat på arbetsplatsen, oavsett om samarbetsformer som partnering eller winwin tillämpas, och att juridisk tvist uppstår i slutskedet av projektet. 2.4.4 Genomförande av produktion I delprocess A3 Genomförande av produktion samverkar entreprenör och byggherre i enlighet med de regler som lagts fast i kontraktet. Den övergripande målsättningen i denna delprocess torde vara att uppföra planerad anläggning i enlighet med kontraktet med avseende på tid, kostnad och kvalitet. För att kunna göra detta med så små avvikelser som möjligt krävs att osäkerheter och oförutsedda händelser kan hanteras på ett så smidigt sätt som möjligt. Detta kräver i sin tur en bra samarbetsform mellan byggherre och entreprenör inom kontraktets ramar. Denna delprocess har inte brutits ned i underliggande processer eftersom produktionsprocessen kan betraktas som en enda lång process bestående av en mängd olika aktiviteter, t.ex. etablering, produktion, byggmöten, ekonomisk reglering, etc där vissa av dessa aktiviteter återkommer cykliskt under produktionstiden. Produktionsprocessen börjar i regel med att byggherre och entreprenör träffas för en genomgång av kontraktet, s.k. kontraktsgenomgång. Om byggherren och entreprenören inte har samma bild av vad som ska uppnås i projektet uppstår meningsskiljaktigheter redan på detta stadium och en grogrund för ett dåligt samarbetsklimat skapas. Om entreprenören inte har kostnadstäckning i sitt kontrakt kan detta medföra att kontraktet dammsugs i jakt på intäktsmöjligheter för att förbättra resultatet. Det är inte ovanligt att både byggherre och entreprenör upplever att kriget är fullt utvecklat redan vid det första byggmötet.