Banklagskommitténs slutbetänkande Offentlig administration av banker i kris (SOU 2000:66)

Transkript

1 Finansdepartementet Bankenheten STOCKHOLM Banklagskommitténs slutbetänkande Offentlig administration av banker i kris (SOU 2000:66) Sammanfattning Stiftelsen Ackordscentralen är inte odelat positiv till utredningens förslag. Det förefaller visserligen väl genomtänkt, men går i vissa stycken för långt. Ackordscentralen menar att lärdomar måste dras av 90-talets finanskris. Nästa kris, när den väl inträffar, kommer dock med säkerhet inte att se likadan ut som den förra. Det system som tillskapas bör bygga på preventiva åtgärder, möjlighet att tidigt identifiera tecken på kris, beredskap att snabbt agera då dessa inträffar samt flexibla och samhällsekonomiskt kloka instrument för att hantera kriser. Utredningen menar sig presentera ett förslag innehållande betydande innovationer och avsteg från befintliga lösningar. Sådana förslag måste diskuteras noga och utan att rädslan för nyordning står i vägen för en objektiv bedömning. Stundom kan dock enklare och mindre innovativa lösningar trots allt vara att föredra. Ackordscentralen lämnar endast synpunkter på de delar av förslaget som berör de områden Ackordscentralen är verksam inom, nämligen hantering av företag med ekonomiska eller strukturella problem. Ackordscentralen avstår från att lämna synpunkter på de delar i förslaget som Ackordscentralen menar i första hand omfattar

2 2 politiska avvägningar, t ex om det principiellt är rimligt att av systemskyddsskäl frånta aktieägarna beslutanderätten över en bank i kris. Dock vill Ackordscentralen framföra som sin mening att om en sådan ordning skall nå verklig effekt och underlätta rekonstruktion av banker, bör om möjligt rätten att fatta alla typer av beslut övergå till annan. Ackordscentralen menar i likhet med utredningen att det är rimligt att så långt möjligt behandla bankaktiebolag på samma sätt som andra bolag vad gäller hantering av obeståndsrelaterade problem. Varken bankens fordringsägare eller aktieägare bör hamna i en gräddfil om inte mycket starka systemskyddsskäl talar för det. Utredningen motiverar dock på ett övertygande sätt behovet av en särskild ordning för hantering av banker i kris, kallad offentlig administration. Ackordscentralen tillstyrker förslaget i denna del, men har synpunkter på vissa detaljer. Ackordscentralen tillstyrker också i huvudsak förslaget avseende betalningsstopp (men menar att valet av benämning på denna form av betalningsinställelse kanske är något otymplig). Ackordscentralen menar att beslut om offentlig administration, om inte synnerliga skäl anförs häremot, bör innebära automatiskt betalningsstopp. Ackordscentralen tillstyrker förslagen att förmånsrätt enligt FRL 10 skall gälla för förbindelser som ingås efter beslut om offentlig administration/betalningsstopp, att möjlighet ges att lämna statlig garanti för uppkommande förpliktelser samt om offentligt ackord. Ackordscentralen menar dock att förmånsrätten enligt FRL 10 redan idag innehåller många oklarheter, vilka bör uppmärksammas. Några av dessa behandlas nedan. Ackordscentralen avstyrker utredningens förslag avseende inrättande av en permanent Krishanteringsmyndighet. Ackordscentralen ifrågasätter om inte ett väl fungerande samarbete mellan befintliga organ Finansinspektionen, Riksbanken, Insättningsgarantinämnden, Finansdepartementet m fl samt en effektiv och kontinuerligt uppdaterad plan för tidiga åtgärder vid indikationer på kris, skulle kunna ersätta den permanenta myndigheten. Om en verklig kris inträffar bör personer med den special-

3 3 kompetens som behövs kunna rekryteras för att hantera de då aktuella uppgifterna, i en organisation direkt underställd regeringen. Offentlig administration Ackordscentralen tillstyrker att ett särskilt förfarande, kallat offentlig administration, inrättas för rekonstruktion av banker. Som ovan nämnts avstår Ackordscentralen från att lämna synpunkter på den del av förslaget som avser aktieägarnas förlust av rätten att rösta på bolagsstämman. Visserligen är denna möjlighet till statligt inflytande vid risk för systemkriser ett grundläggande skäl för införandet av en särskild ordning för hantering av just banker i kris, men Ackordscentralen menar att även andra skäl finns härför. För det första delar Ackordscentralen utredningens uppfattning att det bör finnas ett förfarande som gör det möjligt att effektivt och ändamålsenligt hantera ekonomiska kriser i bankväsendet, utan att tillgripa konkurs eller likvidation. Bank och kreditväsendet är en så speciell del av samhällsekonomin att ett särskilt förfarande kan vara motiverat. Lagen om företagsrekonstruktion fungerar idag mindre väl och det skulle vara otillfredsställande att utan en genomgripande översyn av denna tillämpa den även på banker. En genomgripande översyn är emellertid inte motiverad förrän det står klart vad förmånsrättskommitténs förslag till ändringar i förmånsrättslagen slutligen leder till. Såvitt Ackordscentralen känner till har kommitténs förslag ännu inte lett till något konkret lagförslag, vilket är beklagansvärt. Ytterligare ett skäl att införa en särskild lag avseende rekonstruktion av banker är den möjlighet till statlig garanti för uppkommande skulder som förfarandet ger. Denna möjlighet har betydande fördelar jämfört med enbart den förmånsrätt som enligt förslaget skall gälla för nytillkomna förbindelser efter ett betalningsstopp. Möjligheten till statlig garanti torde kunna bidra till att förfarandet kan genomföras på ett framgångsrikt sätt. Frågan behandlas nedan under särskild rubrik.

4 4 Förutsättningarna för offentlig administration föreslås vara obestånd, risk för obestånd eller att det föreligger grund för att återkalla oktroj. Det är viktigt att förfarandet kan inledas på ett så tidigt stadium att det faktiskt finns handlingsutrymme och realistiska möjligheter att undvika konkurs och systemkris. Ett problem när det gäller rekonstruktioner i allmänhet är, enligt Ackordscentralens erfarenhet, att det saknas tillräckliga incitament att vidta verksamma åtgärder i tid. Ett redan inträffat obestånd medför oftast att det är för sent att söka rekonstruktion utom konkurs. Banker omgärdas emellertid av strängare regler vad avser soliditet, kapitaltäckning och riskhantering än andra företag och står dessutom till skillnad från dessa under Finansinspektionens kontroll. Vidare läggs enligt förslaget möjligheten att inge ansökan om offentlig administration inte hos den enskilda banken, utan hos annan. Ackordscentralen menar att dessa omständigheter kan bidra till att banker i ekonomisk kris fångas upp och åtgärder vidtas på ett så tidigt stadium att förutsättningar finns att undvika oönskade konsekvenser. Huruvida en Krishanteringsmyndighet är en så viktig förutsättning för att samordna övervakningen av kredit- och finansmarknaden att det är motiverat att införa den permanent, behandlas nedan under särskild rubrik. Ackordscentralen tillstyrker förslaget att ett beslut om offentlig administration medför förbud mot att beslut om vinstutdelning fattas eller verkställs. Likaså är det rimligt att ett beslut om offentlig administration regelmässigt medför vad utredningen kallar betalningsstopp, snarlikt vad som normalt brukar betecknas betalningsinställelse, nämligen att förpliktelser som uppkommit före en viss dag inte får fullgöras om inte särskilda skäl talar för det. Den valda termen kan möjligen ifrågasättas, men det kan finnas skäl att inte använda termen betalningsinställelse i detta fall, liksom lagstiftaren valt att inte uttryckligen använda den i lagen om företagsrekonstruktion. Ackordscentralen avstår från att föreslå annan benämning, men en möjlighet är naturligtvis att använda den systematik som förekommer i lagen om företagsrekonstruktion (15 ), där effekten beskrivs utan att ges någon särskild benämning.

5 5 Ackordscentralen menar att betalningsstopp vid den typ av förfarande som offentlig administration utgör skall vara regel, men med möjlighet till undantag beroende på omständigheter i det särskilda fallet. Det är därför rimligt att beslutet om offentlig administration med automatik innebär att fordringar som uppkommit före beslutet inte får betalas. Kungörelse avseende beslut om offentlig administration skulle då också innebära ett offentliggörande av att betalningarna stoppats. Skulle sökanden i de enstaka fall det måste vara fråga om, av starka ekonomiska skäl och med beaktande av det obeståndsrättsliga regelverket, finna att generellt betalningsstopp inte är lämpligt, bör detta stå klart redan då ansökan om offentlig administration inges. Beslut om undantag från det generella betalningsstoppet bör då kunna fattas av tingsrätten om synnerliga skäl anförs härför. Enstaka undantag från betalningsstopp bör kunna ske om det organ som hanterar den offentliga administrationen bedömer att det är riktigt ur samtliga borgenärers och aktieägares synvinkel och utan formella beslut av domstol. Ackordscentralen tillstyrker övriga verkningar av offentlig administration. Ackordscentralen tillstyrker även att det vid offentlig administration föreslås bli möjligt att genomföra offentligt ackord, i huvudsak enligt reglerna i lagen om företagsrekonstruktion. Förmånsrätt för uppkommande förpliktelser Ackordscentralen tillstyrker förslaget att ge samma förmånsrätt för fordringar pga avtal som träffas under offentlig administration som under företagsrekonstruktion. Ackordscentralen menar dock att det idag finns flera oklarheter vid hanteringen av förmånsrätten enligt FRL 10, vilka bör uppmärksammas om förmånsrätten skall gälla även vid offentlig administration. Lagen om företagsrekonstruktion innehåller en regel innebärande att gäldenären inte utan rekonstruktörens samtycke får åta sig nya förpliktelser. Nya förpliktelser som

6 6 ingås med rekonstruktörens godkännande får emellertid en särskild allmän förmånsrätt enligt FRL 10, som vid behov går före särskild förmånsrätt enligt FRL 5 och 8. Regler saknas emellertid för hur rekonstruktörens godkännande skall lämnas. Det kan t ex ifrågasättas om generella medgivanden och godkännande i efterhand gäller. Det är inte heller klarlagt vad som krävs för att ett avtal skall anses vara träffat under rekonstruktionen. Kan t ex ett nytt avtal med samma villkor som ett befintligt avtal träffas under en rekonstruktion och därmed erhålla förmånsrätt? Ackordscentralen har som ambition att så långt möjligt hantera rekonstruktioner utan att rekonstruktionsgäldenärens skulder ökar, men det är ofta svårt att praktiskt upprätthålla en strikt kontantprincip. Erfarenhetsmässigt krävs emellertid en hård kontroll av utgiftssidan. Ackordscentralen har dock noterat att frågor rörande ökad skuldsättning, nya avtal och medgivande från rekonstruktör i praktiken hanteras mycket olika över landet. Något medgivande kommer enligt utredningens förslag inte att krävas för att förmånsrätt skall gälla förbindelser som grundar sig på avtal som träffas under offentlig administration, närmast av praktiska skäl. Över huvud taget saknas i lagförslaget begränsningar av bankens möjligheter att åta sig nya förpliktelser. Detta kräver enligt Ackordscentralens mening att den instans som ansvarar för den offentliga administrationen i varje enskilt fall noga överväger och lämnar mycket klara instruktioner avseende vilka förbindelser som bör ingås, tillser att instruktionerna når alla som berörs samt övervakar att de följs. Visserligen är tanken att det så långt möjligt skall råda business as usual, men det är knappast lämpligt och rimligt att tillämpa principen fullt ut i ett företag med konstaterade ekonomiska problem. Ackordscentralen ifrågasätter om det inte är motiverat att införa närmare anvisningar för eller generella regler som begränsar bankens möjligheter att ingå nya förbindelser under offentlig administration. Det kan diskuteras var sådana anvisningar lämpligen ges. Den till synes enkla frågan vad som avses med avtal träffat under offentlig administration har inte särskilt behandlats av utredningen. Eftersom förmånsrätten är mycket god finns risk för påtryckningar från bankens medkontrahenter när det gäller att

7 7 skriva om redan befintliga avtal m m. Ackordscentralen har i företagsrekonstruktioner uppmärksammat förekomsten av nya avtal, träffade med en rekonstruktörs medgivande, vilka varit nästan identiska med avtal som träffats före rekonstruktionsbeslutet. Frågan är om fordringar pga dessa nya avtal kan ha förmånsrätt före bl a företagsinteckningshavarna. Ytterligare ett problem med förmånsrätten enl FRL 10 är hur långvariga avtal skall behandlas. Ett hyresavtal eller ett leasingavtal som tecknas under offentlig administration har förmånsrätt under lång tid och med sammanlagt stora belopp. Även en långfristig kredit kan vara förenad med förmånsrätt enligt FRL 10 under lång tid efter att den offentliga administrationen upphört. Förmånsrätten kan sägas vara osynlig, eftersom det enda som krävs för att den skall gälla är att avtalet träffats under tid då banken är föremål för offentlig administration. På grund av att offentlig administration av banker säkerligen kommer att vara mycket sällan förekommande och dessutom väl kända kan problemet dock förmodas vara mindre än vid företagsrekonstruktioner i allmänhet, men det bör trots allt uppmärksammas. Statlig garanti för uppkommande förpliktelser Ackordscentralen tillstyrker förslaget att ge möjlighet till statlig garanti för åtaganden en bank gör under offentlig administration. Ackordscentralen lämnar dock inga synpunkter på det samhällsekonomiskt riktiga i att erbjuda den föreslagna statliga garantin, utan lämnar denna bedömning åt andra. Det är positivt ur rekonstruktionssynpunkt att en bank under offentlig administration kan erhålla en statlig garanti för uppkommande förbindelser. Under rekonstruktioner av alla slag torde brist på likviditet vara ett av de största problemen. Jämfört med den möjlighet som den gyllene förmånsrätten enligt FRL 10 ger har den statliga garantin uppenbara fördelar, särskilt när det gäller säkerhet och snabbhet för fordringsägarna.

8 8 Ett beslut om att garanti skall gälla föreslås innebära omedelbart fullgörande av alla nya åtaganden. Inget särskilt godkännande från det organ som hanterar den offentliga administrationen krävs. Liksom anförts ovan kan problem uppstå när det gäller att avgöra vad som är ett nytt åtagande. I ännu högre grad än vad gäller möjligheten att erhålla förmånsrätt enl FRL 10 torde det i detta fall ligga i bankens medkontrahents intresse att få ett avtal betraktat som träffat efter en viss dag. Det bör därför ligga i statens intresse som garant att anvisningar för vad som krävs för att ett avtal skall betraktas som nytt ges. Statens ansvar för långvariga avtal kan också bli betungande. Kommittén undviker delvis problemet för de fall rekonstruktionen lyckas, genom att föreslå att garantin upphör tre månader efter det att offentlig administration upphör. Om konkurs inträffar inom tre månader omfattar dock garantin alla avtal fullt ut. Det bör även här finnas instruktioner för eller begränsningar av bankens möjligheter att ingå förbindelser under offentlig administration. Ackordscentralen lämnar åt andra att fastställa var sådana anvisningar bör ges. Självfallet får beslut om vilka avtal som ur såväl samhällsekonomiskt som företagsekonomiskt perspektiv är riktiga att ingå i det enskilda fallet ytterst fattas av de som ansvarar för den offentliga administrationen. Eftersom dessa inte förutsätts kunna godkänna varje nytt avtal måste även här klara instruktioner ges till bankens anställda och övervakning ske att de efterföljs. Krishanteringsmyndigheten Ackordscentralen ställer sig tveksam till en permanent Krishanteringsmyndighet. Ackordscentralen ansluter sig i denna fråga i huvudsak till vad som anförs i kommittéledamoten Reidunn Lauréns reservation. Krishanteringsmyndigheten har enligt förslaget en samordnande roll mellan befintliga myndigheter som övervakar den finansiella marknaden och skall planera inför tänkta kriser. Det är naturligtvis utmärkt med ett organ som har till uppgift att tidigt fånga upp problem genom att vara en spindel i nätet. Ju tidigare insatser sätts in ju större är ofta

9 9 möjligheten att finna goda lösningar. Det får dock antas att kriser i banker varken inträffar ofta eller kommer som en blixt från klar himmel. Finansmarknaden övervakas kontinuerligt av befintliga myndigheter. Ackordscentralen menar att den samordnande uppgiften borde kunna skötas av annan myndighet, av finansdepartementet eller regeringen direkt. Utökat samarbete och effektivare rapportering mellan berörda instanser bör kunna genomföras utan en särskild myndighet för ändamålet. Enligt förslaget har Krishanteringsmyndigheten också vissa uppgifter i stadiet före en hotande kris. Myndigheten ges en roll som förhandlingsbiträde om en bank söker finansiella lösningar utan att vara föremål för offentlig administration. Finansinspektionen skall vidare underrätta myndigheten om det föreligger skäl att återkalla en oktroj och myndigheten ges ensam rätt att hos Stockholms tingsrätt inge ansökan om offentlig administration. Med hänsyn till de fåtal tillfällen som myndigheten rimligen skulle behöva vidta åtgärder av nämnda slag förefaller det som en alltför ingripande åtgärd att inrätta en permanent myndighet härför. En manual med anvisningar om när extraordinära åtgärder skall sättas in bör kunna tas fram inom ramen för det utökade samarbetet mellan befintliga instanser. Ackordscentralen ser fördelar med att ett fristående organ biträder vid förhandlingar med potentiella finansiärer och fattar beslut om att ge in ansöka om offentlig administration, men menar att en organisation härför bör kunna tillskapas vid behov. Ett incitament skulle kunna vara risk för att en oktroj återkallas. Den kontinuerliga rapporteringen från bankerna till främst Finansinspektionen bör ge underlag för samordningsgruppen att reagera tidigt på andra indikationer och då rapportera till exempelvis regeringen eller finansdepartementet. Ackordscentralen menar att det kan vara lämpligt att låta offentlig administration skötas av en grupp personer med olika kompetens ekonomisk, obeståndsrättslig och affärsmässig samt kunskap om det finansiella systemet. Med tanke på statens ansvar för stabiliteten i det finansiella systemet och de inslag av statligt tvång som därför föreslås vara en del i förfarandet, är det lämpligt att gruppen har god förankring hos regeringen. Att gruppen även har förtroende hos bankens fordringsägare är en självklarhet, vilket möjligen klart bör framgå.

10 10 Ackordscentralen har svårt att se att inslaget av statligt tvång i och för sig hindrar att ett privaträttsligt subjekt hanterar den offentliga administrationen. En särskilt inrättad krishanteringsnämnd kan möjligen få större trovärdighet. Ackordscentralen ser inga särskilda nackdelar med inrättandet av en sådan tillfällig nämnd. Till detta kommer att den föreslagna myndigheten under normala förhållanden skulle ha en synnerligen begränsad omfattning och verksamhet. De personer med erfarenhet och kompetens inom olika områden samt självständighet och beslutskraft, vars medverkan utan tvekan kommer att behövas då en eller flera banken drabbas av ekonomiska problem, har under normala omständigheter säkerligen andra uppgifter som upptar deras tid och måste ändå rekryteras till myndigheten om konkret behov uppstår. Att inte ha en permanent myndighet skulle därför inte heller innebära någon förlust i tid. Den övervakande, samordnande och planerande roll som myndigheten mestadels är tänkt att ha kräver dessutom en viss typ av expertis. Vid en verklig kris kommer delvis andra personella resurser att krävas, med ekonomisk, juridisk och affärsmässig kompetens, och vars insatser inte nödvändigtvis behövs för att samordna och planera dessförinnan. Att de senare skulle behöva upprätthålla ständig beredskap i händelse av kris är inte realistiskt. Blir förhandlingar med kreditgivare eller ansökan om offentlig administration aktuell menar Ackordscentralen att personer lämpade att hantera dessa speciella uppgifter bör kunna utses av t ex regeringen efter anmälan av samordningsgruppen. Att vid behov och i enlighet med en i förväg utarbetad plan inrätta en särskild instans för hanteringen av offentlig administration torde inte ge mindre trovärdighet än att göra kraftiga resursförstärkningar och nyrekryteringar inom en dittills slumrande myndighet. Att avstå från att inrätta en permanent myndighet behöver alltså inte vara liktydigt med att vara oförberedd på en kris. Göteborg Stiftelsen Ackordscentralen Per-Ivan Lundberg Peter Björnram f:\users\susanna\wordwin\remiss banklag.doc