Michael Strömgren 2013-09-05 Brandteknik 010-516 58 92 Michael.Stromgren@sp.se Uppföljning och analys av brandskydd i samhället - behovsanalys & metodutveckling Syfte och mål Detta projekt syftar till att utvärdera metoder för att bättre följa upp hur brandskyddet utvecklas i samhället. Metoderna kommer att kunna användas för att följa upp hur brandskyddet förändras och hur effektiva olika styrmedel är. Exempelvis kan regler, krav från försäkringsbolag eller krav från byggherrar och andra parter följas upp. Genom detta ges förutsättningar för att med regler och andra styrmedel förbättra tillämpningen ingen så att ett bra och skäligt brandskydd i samhället kan säkerställas. Målet är att identifiera och värdera möjliga metoder för uppföljning och analys av brandskydd samhället. Bakgrund Det finns ett tydligt behov av uppföljning av brandskydd och andra tekniska egenskaper på byggnader i Sverige. Sverige har haft nationella byggregler länge men det har gjorts få uppföljningar av tillämpningen, dvs. hur kraven efterlevs, och vad effekten av detta är. Krav från andra parter, t.ex. försäkringsbolag, byggherrars egna ambitioner har inte heller följts upp på nationell basis i nämnvärd omfattning. Övergången från byggprocess till förvaltning påverkar också brandskyddet i praktiken, och även här finns begränsat med erfarenheter. Det finns också signaler från bl.a. försäkringsbolag på att skadekostnader har ökat, och att nya material och metoder ut brandskyddssynpunkt kan vara särskilt känsliga för brister i byggandet. Det finns flera indikationer på att det finns brister i tillämpningen av byggreglerna. Bristerna innebär att man inte får avsedd effekt av reglerna vilket kan innebära följdeffekter såsom ökade risker och skador i händelse av brand. I en artikel på DN Debatt (Elfgren et.al. 2012) konstaterar fyra professorer inom byggande att det finns stora kvalitetsbrister i byggande i Sverige. De bedömer att inträffade händelser bara är toppen av ett isberg och att de kvalitetsbrister som nu byggs in kommer att visa sig längre fram i form av skador och undermålig prestanda. För vissa områden är det särskilt svårt att följa upp tillämpningen i praktiken och effekten i form av skador och följdeffekter. Exempel på sådana områden är brandskydd, bärförmåga och beständighet. För dessa områden är det svårt att mäta prestandan, n, och det tar också oftast lång tid innan eventuella ella fel och brister uppenbarar sig. Det beror bl.a. på att lasterna och påfrestningarna sällan förekommer. Till exempel utsätts byggnader sällan för en brand, och därför prövas inte brandskyddet i praktiken. Extrema vind-, snö- och andra olyckslaster inträffar sällan och därför är det långa intervaller innan prestandan för bärförmåga eventuellt prövas. Områdena är dessutom svåra att mäta utan att orsaka en skada på byggnaderna. Andra 1 (5)
tekniska egenskapskrav är lättare att följa upp, t.ex. så kan energiprestandan eller akustikdimensionering följas upp genom mätningar efteråt. Även om uppföljning och mätningar saknas för bärförmåga och brandskydd så finns det vissa indikationer och exempel som visar att det kan vara ett problem, dels genom jämförelser med andra områden och dels genom rapporterade skadehändelser. Boverket gjorde en stor undersökning som sammanfattas i rapporten Så mår våra hus. I undersökningen besiktigades cirka tvåtusen byggnader i Sverige för att kartlägga den tekniska statusen i byggnadsbeståndet. Både äldre och nyare byggnader ingick i undersökningen och urvalet av byggnader gjordes för att vara representativ. Av undersökningen bedömde Boverket bl.a. att ungefär 66 % av alla byggnader i landet har någon typ av skada, dock är de allra flesta skador inte av allvarlig karaktär. Att åtgärda samtliga skador och tillgodose underhållningsbehovet uppskattades till 230 till 330 miljarder kronor. I undersökningen ingick inte bärförmåga eller brandskydd annat än i begränsad omfattning. Under den snörika vintern 2009/2010 inträffade cirka 180 stora takras i Sverige. Snölasten vid tidpunktern konstaterades vara stor, men inte extrem. Undersökningar genomfördes av skadefallen och orsakernarna till kollapserna konstaterades främst bero på fel i projektering, utförande eller underhåll. Det visades också att över 60 % av de skadade byggnaderna var byggda senare än 1980 (Johansson, 2011). Ett annat exempel i Sverige är enstegstätade tätade fasader där en byggmetod användes vilken inte hade använts i stor skala tidigare. Uppskattningsvis har 15000-30000 byggnader uppförts med enstegstätad fasad. Skador har uppskattats förekomma i en stor andel av dessa fall baserat på utredningar som är baserade på stickprov. Skadorna som har konstaterats bedöms bero på bristfällig projektering eller bristfälligt eller felaktigt utförande (Samuelson & Jansson, 2009). Liknande erfarenheter har iakttagits i andra länder där man haft stora skadefall, t.ex. visade sig byggnadsskador efter orkanen Andrew (Cobin, 2000) vara större i nyare byggnader (byggda efter 1960). De nya zeeländska funktionsbaserade reglerna för byggnader är ett annat exempel på ett system där stora brister i byggandet uppdagades. I det fallet var det först efter en lång tid som felen upptäcktes men det innebar att systemet för byggregler, verifiering och kontrollprocedurer förändrades May (2007). För brandskyddsområdet finns endast få undersökningar, både sett ur svenskt och interi sin avhandling en studie av genomförda brandskyddsprojekteringar i Sverige. Studien byggde på projekt genomförda inom perioden nationellt perspektiv. Lundin (2005) genomförde 1995-2005, d.v.s. uppförda innan de reviderade brandskyddsreglerna i BBR BR 19 trädde i kraft. Slutsatsen var att den resulterande säkerhetsnivån i vissa typer av byggnader varierade kraftigt och att verifieringar och kontroll av brandsäkerheten en innehöll stora brister. För vissa lokaler menar Lundin att det kan ifrågasättas om den resulterande risknivån verkligen är acceptabel. Flera orsaker till detta konstateras, bl.a. otydliga regler och bristande kontrollsystem. För utförandet i praktiken finns det få undersökningar. En undersökning genomfördes 1987 (Jacobsson & Oleschak) där byggfel avseende ende brandskydd undersöktes på tre stora byggen. I denna utvärdering uppskattades också effekten av dessa byggfel, och förslag på åtgärder togs fram. Sverige har också ett relativt stort program för genomförande av brandutredningar. Dessa har dock traditionellt inte fokuserat på de byggnadstekniska aspekterna erna men det finns en del erfarenheter även här. Genom den tillsyn som räddningstjänsten ngstjänsten bedriver utifrån lagen (2003:778) om skydd mot olyckor finns också vissa erfarenheter av nivån på brandskyddet, men nationella sammanställningar saknas. 2013-09-05 2 (5)
Med hänsyn till konstaterade brister inom andra områden än brandskydd, och bristen på uppföljning inom brandskyddsområdet, finns det ett tydligt behov av att följa upp brandskyddet i samhället. Det fåtal undersökningar som har genomförts är gjorda för äldre regelverk och avgränsade till specifika områden avseende tillämpning. De undersökningar som är gjorda har inte tagit hänsyn till krav från andra a aktörer än myndigheter, t.ex. försäkrings- bolag och byggherrens egna ambitioner. Med anledning av en snabb teknisk utveckling, förändrade byggregler och ökade skadekostnader finns starka skäl till att skapa goda förutsättningar för uppföljning genom detta projekt. Projektbeskrivning Projektet kommer att ta sin utgångspunkt i arbete som har utförts både i Sverige och andra länder. Jämförelser kommer också att göras med hur det ser ut på andra områden, t.ex. trafiksäkerhet och metoder från försäkringssidan. Jämförelser görs också med hur dessa frågor hanteras för andra tekniska egenskapskrav i byggandet, t.ex. bärförmåga, energihushållning m.m. Projektet kommer att bestå av tre delar med målet att identifiera metoder och verktyg för uppföljning inom brandskyddsområdet. Metoder och verktyg ska sedan värderas utifrån svenska förhållanden. Nya byggregler för brandskydd infördes 2012 med BBR 19 och för bärförmåga vid brand skedde stora förändringar 2011. Dessutom innebar den nya plan- och bygglagen (2010:900) en förändrad byggprocess med ökat fokus på kontroll och tillsyn. Samtidigt finns det flera andra faktorer än lagar och regler som påverkar den faktiska tillämpningen. Projektet kommer därför att ha sin utgångspunkt i de nämnda reglerna och förutsättningarna som rådde vid tidpunkten för tillämpningen av dessa. Jämförelser kommer mer dock att i viss omfattning göras med tidigare lagar och regler. Del 1. Identifiera möjliga metoder, verktyg och källor a. Vilka fördelar och nackdelar finns med dessa olika metoder/verktyg? Hur kan dessa användas i praktiken? b. Vilka befintliga källor finns? c. Var saknas källor/underlag? Del 2. Genomför intervjuer/grovanalys av byggande i Sverige d. Hur ser processen ut? (se figur 1) e. Var sker brister i tillämpning? f. Vilket moment är kritiska för tillämpning? Del 3. Värdering av identifierade metoder och verktyg utifrån svenska förhållanden Del 1 kommer bestå av en litteraturstudie av metoder och verktyg samt inventering av befintliga källor och underlag. Exempel på metoder som kan komma att utvärderas i projektet är: - befintlig statistik - enkäter - fallstudier av handlingar eller skador - intervjuer - internationella jämförelser - mätningar, t.ex. round robin, stickprov 2013-09-05 3 (5)
KRAVSTÄLLARE Figur 1 Figuren ovan beskriver översiktligt stegen från kravställare till slutliga förvaltning av den färdigställda byggnaden. Del 2 kommer att genomföras som intervjuer med olika aktörer i den svenska byggsektorn, från nationella myndigheter, byggherrar, konsulter, tillsynsmyndigheter, försäkringsbolag och andra relevanta aktörer. Syftet är att fånga in aspekter från en grupp som innehåller relevanta representanter i kedjan från kravställare, byggprocess till förvaltning, se figur 1. Denna del av projektet innefattar resor inom Sverige för att genomföra intervjuerna. Del 3 innebär att den genomförda identifiering i del 1 kommer att värderas mot de svenska förhållanden enligt del 2. Syftet är att avgöra vilka metoder och verktyg som är bäst lämpade för uppföljning i Sverige. En värdering av existerande källor kommer också att göras, samt behovet av nya sådana. I projektet kommer också ett utbyte att göras med IRCC (Inter-Jurisdictional Regulatory Collaboration Committee) som är en internationell organisation för länder som har infört funktionsbaserade regler. Utbytet kommer bestå av förfrågningar gar och dialog samt en studieresa till WPI hos professor Brian Meacham, är aktiv i IRCC. På WPI bedrivs forskning inom området Regulatory Policy, Risk and Engineering Framework. Organisation Arbetet kommer att utföras av SP Brandteknik i samverkan med Boverket och Tyréns. LTH kommer att bistå med handledning. Från SP deltar brandingenjör Michael Strömgren, med stöd från forskarna David Lange och Robert Jansson. Boverket deltar med Anders Johansson och Caroline Cronsioe. Tyréns deltar med David Tonegran. Patrick van Hees, LTH deltar som handledare. En referensgrupp kommer att tillsättas inom vilken en workshop kommer att genomföras. Referensgruppen kommer att bestå av representanter esentanter från berörda myndigheter och aktörer i byggsektorn. Tidplan Projektet planeras för följande tidplan där projektet et startar så snart finansiering beviljas. Projektstarten planeras till januari 2013. Den totala arbetstiden motsvarar knappt 14 veckors arbete och under projektet ska intervjuer/enkäter samlas in. Slutredovisning planeras till senast 1december 2014. Budget Budgeten redovisas i det elektroniska ansökningssystemet. Det totala beloppet som söks hos Brandforsk är 420 000 kr och den totala budgeten är 578 000 kr. Resultat och användning Arbetet kommer att resultera i en slutrapport som beskriver olika metoder och verktyg för uppföljning samt vilka befintliga datakällor som finns att tillgå. Dessa kommer att värderas och en analys görs av vilka förutsättningarna är för uppföljning inom brandskyddsområdet. Resultatet kan också användas för att i fortsatta projekt studera brandskyddet i samhället och analysera hur styrmedel kan effektiviseras. I viss mån kommer litteraturstudien och resultatet av genomförda intervjuer beröra vissa av dessa frågor. Följdfrågor som kan vara aktuella är 2013-09-05 B Y G G P R O C E S S PROJEKTERING UTFÖRANDE 4 (5) FÖRVALTNING
hur krav- och kontrollsystem bör vara utformade för att främja en bra tillämpning och vad eventuella brister i tillämpning har för effekt i praktiken. Kunskapen i projektet kan användas för att främja att brandskydd i samhället uppfyller den krav myndigheter och privata aktörer strävar efter. Detta torde också leda till sundare konkurrensvillkor mellan företag, t.ex. brandkonsulter och andra inom byggsektorn. Påverkan på myndigheters/organisationers regler Effektiva verktyg för utvärdering och uppföljning av brandskydd i samhället kan också användas för att effektivare styra och reglera brandskydd. Detta kan vara till nytta för både privat och offentlig sektor. Bristande tillämpning kan innebära att syften och effektmål med byggregler inte uppnås. Myndigheter som kan ha nytta av projektet är Boverket, MSB och Arbetsmiljöverket. Försäkringsbolag och andra aktörer som har en normgivande funktion har också nytta av detta projekt. I förlängningen kommer effekten av arbetet även ge nytta åt tillsynsmyndigheter, fastighetsbolag, byggherrar och andra aktörer i byggsektorn. Litteratur och artiklar: Boverket (2009), Så mår våra hus Redovisning av regeringsuppdrag beträffande byggnaders tekniska utformning m.m., Boverket, Karlskrona. Cobin, John (2000), Building Regulation, Market Alternatives and Allodial Policy, Authors Choice Press, Lincoln, USA. Elfgren et al. (2012), Byggnader som rasar växande problem i Sverige,, Artikel på DN Debatt, http://www.dn.se/debatt/byggnader-som-rasar-vaxande-problem-i- -sverige, Hämtad 2013-02-19. Jacobsson, Maths & Oleschak, Anna-Karin (1987), Byggfel och deras brandtekniska konsekvenser, Kungliga tekniska högskola, Stockholm. Johansson, Carl-Johan et. al. (2011), Takras vintrarna 2009/2010 och 2010/2011 SP Rapport 2011:32, SP Sveriges tekniska forskningsinstitut, Borås. Lundin, Johan (2005), Safety in Case of Fire The Effect of Changing Regulations, Lunds universitet, Lund. May, Peter (2007), Regulatory regimes and accountability, Regulation & Governance 1, s 8-26, doi:10.1111/j.1748-5991.2007.00002.x. Samuelson, Ingemar & Jansson, Anders (2009), Putsade regelväggar SP Rapport 2009:16,, Borås. 2013-09-05 5 (5)