Granskning av Överförmyndarnämndens verksamhet Revisionsrapport KPMG AB Offentlig sektor Karlstad 201-11-08 Antal sidor: 11
Innehåll 1. Sammanfattning 2. Bakgrund. Syfte 4. Avgränsning 5. Revisionskriterier 6. Ansvarig nämnd 7. Metod 8. Projektorganisation 9. Resultat 9.1 Lagstiftning 9.2 Organisation och styrning 9. Handläggning och rutiner 9..1 Aktgranskning 9.4 Slutsatser 1 2 2 2 5 6 7 8
1. Sammanfattning Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska Överförmyndarnämndens verksamhet. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 201. Överförmyndarnämnden har till uppgift att skydda utsatta personers intressen. En granskning av överförmyndarverksamheten i genomfördes 2011. Denna granskning pekade på flera utvecklingsområden såsom överförmyndarnämndens styrning, ledning, uppföljning av verksamhet och ekonomi. Därutöver framkom i granskningen att nämnden behöver utarbeta rutiner och arbetsformer för att säkerställa att den interna kontrollen är tillräcklig. Syftet med årets granskning är att bedöma om verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och effektivt sätt och att det finns tillfredställande intern kontroll. Efter nu genomförd granskning gör vi bedömningen att överförmyndarnämnden inte har säkerställt att verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och effektivt sätt eller utifrån gällande lagstiftning. Därutöver har vi funnit att det saknas ett system för den interna kontrollen och hur den följs upp. Vi anser att nämnden behöver fortsätta att utveckla sin styrning över verksamheten då brister i denna verksamhet drabbar de huvudmän som samhället har åtagit sig att skydda. Vi vill även framhålla att nämnden ansvarar för att tillse att det finns tillräckliga resurser så att verksamheten har förutsättningar att utföra det ålagda uppdraget. Utifrån genomförd granskning vill vi ge efterföljande rekommendationer inför det följande utvecklingsarbetet: Nämnden bör stärka sin styrning och uppföljning genom att utarbeta mätbara mål för verksamheten som i sin tur ger underlag för styrning och prioriteringar för att fullfölja sitt ansvar på ett ändamålsenligt sätt. Nämnden bör upprätta en internkontrollplan som utgår från ett risk- och väsentlighetsperspektiv. Nämnden bör säkerställa att verksamhetens system för intern kontroll fungerar genom att riktlinjer och rutiner utarbetas inom myndighetsutövningen. Prioriterade områden i detta arbete bör vara: årlig prövning av förvaltare och kontroll av årsräkning, dokumentation, rekrytering, utbildning, kontroll av och information till ställföreträdare. Nämnden bör genomföra en översyn för att få en uppfattning om verksamhetens bemanning/tilldelade resurser står i proportion till lagstiftarens krav på en rättssäker och effektiv myndighetsutövning. 1
2. Bakgrund. Syfte Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska överförmyndarnämndens verksamhet. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 201. I varje kommun ska det finnas en överförmyndare eller en överförmyndarnämnd. Överförmyndarnämnden är en myndighet som har till uppgift att utöva myndighetsutövning för att skydda utsatta personers intressen. Nämnden har ansvar för tillsyn över gode män, förvaltare och förmyndare men också att föra register över verksamheten. Arbetet ska vara väl dokumenterat för den egna myndighetsutövningen men också för att möjliggöra tillsynsmyndighetens kontroll. Brister i denna verksamhet drabbar i slutändan de huvudmän som samhället har åtagit sig att skydda. Överförmyndarnämndens verksamhet styrs bl.a. av föräldrabalken (FB), förmynderskapsförordningen, lag om god man för ensamkommande barn, förvaltningslagen och offentlighets- och sekretesslagen. En granskning av överförmyndarnämndens verksamhet genomfördes 2011. Denna granskning pekade på flera utvecklingsområden såsom överförmyndarnämndens styrning, ledning, uppföljning av verksamhet och ekonomi. Därutöver framkom även att nämnden behöver utarbeta rutiner och arbetsformer för att säkerställa att den interna kontrollen är tillräcklig. Eda kommun köper enligt avtal del av tjänst från överförmyndarnämnden i. Från och med 1 oktober 201 har en handläggartjänst om 25 % tillförts verksamheten som numer är bemannad med handläggande tjänstemän om 125 % gemensamt för de båda kommunerna. Revisorerna i bedömer mot bakgrund av ovanstående samt utifrån sin risk- och väsentlighetsbedömning för 201 att det finns risk för att överförmyndarnämndens verksamhet brister hänseende styrning och kontroll på verksamheten. Mot denna bakgrund har revisorerna gett oss i uppdrag att följa upp tidigare granskning. Syftet med granskningen var att bedöma om verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och effektivt sätt och att det finns tillfredställande intern kontroll. Vi har därför granskat: Hur sker styrning, ledning och uppföljning av verksamheten? Finns rutiner och arbetsformer för överförmyndarens arbete med rekrytering, utredning och kontroll av förmyndare, gode män och förvaltare? Hur tillämpas dessa rutiner? Finns rutiner och arbetsformer för att säkerställa att förmyndare, gode män och förvaltare fullgör sina uppdrag på ett tillfredställande sätt? Hur tillämpas dessa rutiner? 4. Avgränsning Granskningen har omfattat överförmyndarnämndens verksamhet för 2012-201. Granskningen har omfattat en översiktlig bedömning om rutiner och arbetsformer. Budget och ekonomi omfattas inte i denna granskning 2
5. Revisionskriterier Vi har bedömt om verksamheten uppfyller: Kommunallagen (1991:900) Föräldrabalken (1949:81) Förvaltningslagen (1986:22) Förmynderskapsförordning (1995:79) Lag (2005:429) om god man för ensamkommande barn Cirkulär från SKL: 2005:58, 08:91 09:67 Reglemente för överförmyndarnämnden och delegationsordning 6. Ansvarig nämnd 7. Metod Granskningen har avsett överförmyndarnämnden i Rapporten är saklighetsgranskad av handläggare inom verksamheten. Granskningen har genomförts genom: Dokumentstudie av relevanta dokument och 18 akter, varav 16 ärenden avsåg god man och två ärenden avsåg förmyndare Intervjuer med berörda tjänstemän och ordförande i överförmyndarnämnden. 8. Projektorganisation Granskningen har genomförts av Annelie Svensson, konsult under ledning av Anders Naeslund, certifierad kommunal revisor. 9. Resultat 9.1 Lagstiftning Överförmyndarnämnden är en myndighetsutövande nämnd som är till för att förhindra att personer som inte själva kan tillvarata sina intressen drabbas av rättsförluster. Det kan gälla omyndiga barn eller personer som på grund av sjukdom, psykiskt funktionshinder, försvagat hälsotillstånd eller liknande har ett hjälpbehov och inte kan bevaka sin rätt, förvalta sin egendom
eller sörja för sin person. I de fall en enskild är i behov av hjälp medverkar nämnden till att en ställföreträdare utses. God man, förvaltare och förmyndare är de huvudsakligen formerna för ställföreträdarskap. Det är tingsrätten som fattar beslut om god man, förvaltare eller förmyndare. I verksamhetens uppdrag ingår att utreda behov av god man och förvaltare, ta fram förslag på lämpliga ställföreträdare samt att kontrollera hur förmyndare, förvaltare och gode män sköter sina uppdrag. I uppdraget ingår också att dokumentera och föra register över tillsynsverksamheten. Tillsynen syftar till att bevaka att den som själv inte kan ta tillvara sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person inte lider skada samt för att möjliggöra tillsynsmyndighetens kontroll. Överförmyndarnämndens verksamhet står under årlig tillsyn av Länsstyrelsen. I Värmland sker denna tillsyn av Länsstyrelsen i Dalarnas län. En god man är en juridisk ställföreträdare, ett ombud för sin huvudman och ska se till att denne får den hjälp, bistånd och det stöd som behövs. Huvudmannen har i dessa fall kvar sin bestämmanderätt och gode mannen ska följa dennes önskemål. Bestämmanderätten kan dock övertas i viss mån av den gode mannen om huvudmannens funktionshinder gör att denne inte kan uttala sina önskemål. Som ett led i den kontroll som överförmyndarnämnden är skyldig att utöva ska ställföreträdaren redovisa huvudmannens transaktioner och årligen lämna in en så kallad årsräkning. I de fall en årsräkning inte lämnas in i tid kan överförmyndarnämnden lämna en skriftlig erinran eller slutligen begära att tingsrätten fatta beslut om vitesföreläggande. Regelverket för god man, förvaltare och förmyndare återfinns i huvudsak i föräldrabalken. Vid förvaltarskap förlorar den enskilde sin rättshandlingsförmåga i den utsträckning som förvaltaren får sitt uppdrag, dvs. förvaltaren företräder huvudmannen i alla angelägenheter som ingår i uppdraget. (Omyndigförklaring av vuxna avskaffades 1989 och ersattes med förvaltarskap). Överförmyndarnämnden är enligt förmynderskapsförordningens 5 skyldig att varje år ompröva samtliga förvaltarskap för att avgöra om förvaltarskapet ska kvarstå. Till god man eller förvaltare ska enligt Föräldrabalken 11 kap. 12 utses en rättrådig, erfaren och i övrigt lämplig man eller kvinna. Den som är underårig eller själv står under förvaltarskap får inte vara god man eller förvaltare. Föräldrar har den rättsliga vårdnaden om en person som inte fyllt 18 år, dvs. är omyndig, och är barnets så kallade legala förmyndare. Om barnets tillgångar överstiger åtta basbelopp är föräldrarna/förmyndarna skyldiga att anmäla det till överförmyndarnämnden. I sådana fall ska föräldrarna varje år lämna en redovisning över hur de förvaltar barnens egendom. Förmyndare är således en form av kontrollerad föräldraförvaltning. I de fall båda vårdnadshavarna är avlidna utses en särskilt förordnad vårdnadshavare av tingsrätten som då också fungerar som barnets förmyndare. När barn utan uppehållstillstånd anländer ensamma till Sverige (dvs. utan vårdnadshavare) ska överförmyndarnämnden i den kommun där Migrationsverket anmodar barnet en kommunplacering tillse att god man utses omgående; så kallad god man för ensamkommande barn. Uppdraget som god man åt ensamkommande barn regleras i en särskild lag: Lag (2005:429) om god man för ensamkommande barn. Enligt kommunallagen ska nämnden bland annat se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett tillfredställande sätt. Den interna kontrollen ska understödja att 4
verksamhetens mål uppnås. Andra viktiga lagar och förordningar för överförmyndarnämnden är förvaltningslagen samt offentlighets- och sekretesslagen. 9.2 Organisation och styrning I föräldrabalken framgår att överförmyndarnämnden har i uppgift att granska hur förvaltare, gode män och förmyndare sköter förvaltningen av sina huvudmäns egendom och behörighet att utöva tillsyn över gode män, förvaltare och förmyndares verksamhet. Nämnden i inrättades 2012 och består av tre ledamöter och tre ersättare. När nämnden inrättades genomfördes en utbildning avseende överförmyndarfrågor för alla i nämnden. Nämndens förvaltning, det vill säga verksamhetens handläggande tjänstemän ingår som en del i kommunstyrelsens förvaltning inom Kommunledningsstaben. Nämnden har således inte eget personalansvar. Verksamheten bedrivs i samverkan med Eda kommun med totalt 1,25 handläggartjänst. Det framgår i vår granskning att nämnden inte har gjort en verksamhetsplan med mål för verksamheten. Istället har nämnden vid sina sammanträden diskuterat hur man ska åstadkomma en tydligare styrning, ledning, uppföljning och kontroll. Vid diskussionerna har man kommit fram till att nämndens styrning och kontroll ska bedrivas genom tre olika områden: Stickprovskontroll av gode män och förvaltares uppdrag. Kontrollen ska avse både ekonomiska och kvalitetsmässiga frågor. Verksamheten har fått i uppdrag att ta fram förslag till hur stickprovskontrollen ska kunna gå till. Stickprovskontrollens resultat ska sedan redovisas till nämnden. Samverkan med en lokal god man-föreningen. Nämnden planerar att bjuda in Arvika och Eda kommuners god man-förening till samtal om framtida samarbete. Utbildning till gode män och förvaltare ska erbjudas. Verksamheten har en långtgående delegation och i intervjuer framkommer att nämnden följer upp delegationsbeslut regelbundet vid nämndens sammanträden. Det framkommer också att nämnden inte följer upp eller sammanställer statistik såsom antalet huvudmän per ställföreträdare, tid för utredning etc. från verksamheten. Vi har även efterfrågat en plan för uppföljning av den interna kontrollen, vilket visar sig vara något som nämnden saknar. Det saknas mått för effektivitet och kvalitet. Våra kommentarer Enligt kommunallagen har nämnden ansvar för styrning, ledning och uppföljning av verksamheten. Nämnden ska även se till att den interna kontrollen är tillräcklig. Granskningen visar att det saknas en verksamhetsplan med mätbara mål för nämndens verksamhet. Nämnden saknar även en plan för uppföljning av intern kontroll. Vi menar att ovanstående innebär brister i överförmyndarnämndens styrning, ledning och kontroll. Vår bedömning är att nämnden bör tillskapa ett system för uppföljning av verksamheten genom statistik, mätbara mål av exempelvis handläggningstider samt mått på såväl effektivitet som 5
kvalitet. Vidare anser vi att nämnden bör utifrån ett risk- och väsentlighetsperspektiv arbeta fram en plan för uppföljning av intern kontroll där exempelvis rutiner för kontroller i samband med rekrytering och uppföljning av ställföreträdare kan följas upp. Vi uppfattar dock att den relativt nybildade överförmyndarnämnden är medveten om bristerna och att nämndens arbete med att diskutera områden där kontroll ska utövas är ett tecken på det. 9. Handläggning och rutiner Vid våra intervjuer framkom att de flesta anmälningar om behov av god man kommer från kommunens biståndsbedömare men kan också komma från sjukvården och från enskilda. Det anses inte vara svårt att hitta lämpliga ställföreträdare förutom till svårare ärenden såsom personer med missbruksproblematik eller personer med socialpsykiatriska funktionshinder. Handläggningstiden för ett ärende är ungefär från 14 dagar till fyra månader, men kan bli längre om det är svårt att hitta lämplig ställföreträdare. I ärenden där det är svårt att rekrytera lämplig god man kan handläggningstiden bli upp mot sju månader. En och samma ställföreträdare kan inneha upp till tio uppdrag men de flesta ställföreträdare har endast ett uppdrag. Inom överförmyndareverksamheten förs inte statistik. Vid våra intervjuer framkom dock att antalet uppdrag upplevs ha ökat det senaste året. Den antagna ökningen anses bero på att äldreomsorgens biståndsbedömare blivit striktare med att anmäla behov om god man. Vid tiden för vår granskning var 285 god manärenden och 16 förvaltarärenden aktuella. Den gode mannen eller förvaltaren är skyldig att senast första mars varje år lämna in årsräkning till överförmyndarnämnden. I årsräkningen ska det bland annat framgå vilka tillgångar och skulder som finns vid årets början och slut samt inkomster och utgifter under redovisningsåret. Därefter granskas den gode mannens räkenskaper. Det händer att handläggarna får påminna ställföreträdarna för att få in årsräkningen, men det är ovanligt att handläggarna behöver gå vidare i handläggningen för att kunna utkräva vite. I år har dock en polisanmälan gjorts avseende en ekonomisk oegentlighet som upptäcktes i samband med årsräkningen. Ställföreträdarens lämplighet kontrolleras genom utdrag ur polisens belastningsregister, via kontroll hos Kronofogdemyndigheten samt via referenstagning. Enligt uppgift är det mycket ovanligt att det framkommer att en föreslagen ställföreträdare förekommer i belastningsregistret eller hos Kronofogden. Inför ett ställföreträdaruppdrag lämnas muntlig information om uppdraget och skriftlig information i form av ett häfte. Den blivande ställföreträdaren erbjuds i dagsläget inte någon utbildning av kommunen inför uppdraget eller under tiden uppdraget pågår men verksamheten gör bedömningen att en kommande lagförändring kommer att innebära att man måste erbjuda utbildning till ställföreträdarna. En förening för gode män och förvaltare har bildats i Arvika och Eda och verksamheten stöttar föreningen genom möjlighet att låna lokal mm. Av delegationsordningen framgår att handläggarna har en långtgående delegation och beslutar i alla frågor förutom entledigande av god man och förvaltare. Vi har i vår granskning efterfrågat av nämnden fastställda riktlinjer och rutiner men det saknas. Verksamheten bedömer att förutsättningarna för att hinna med att dokumentera rutiner har ökat när en förstärkning med 25 % tjänst har tillkommit till verksamheten. 6
tar emot ensamkommande barn i samverkan med Eda kommun. I dessa fall utses god man inom någon dag då det finns en utsedd ställföreträdare som åtar sig god manskap för dessa barn. Samma person har också uppdrag som särskild förordnad vårdnadshavare för ensamkommande barn. 9..1 Aktgranskning Som en del i vår granskning har vi granskat 18 akter inom överförmyndarnämndens verksamhet (16 akter avsåg god manärenden och två ärenden avsåg förvaltarskap). Av aktgranskningen framgår att kontrolluppgifter inför årsräkningen har lämnats till överförmyndarverksamheten och kontrollerats i samtliga granskade ärenden. Övrig dokumentation i ärendena är dock summarisk vilket innebär att det är svårt att följa ärendets gång. Inkommande och utgående handlingar samt de eventuella kontroller som görs om ställföreträdaren inför uppdraget och eventuellt under uppdraget dokumenteras inte. I vissa fall kan det finnas kopior på svar från polisens belastningsregister och referenstagning i akt, men det är inte en regel. Enligt överförmynderskapsförordningen ska överförmyndaren årligen särskilt granska samtliga förvaltarskap för att pröva om det finns skäl att ansöka om upphörande av förvaltarskapet. I de granskade ärendena framkommer inte att sådan årlig prövning har genomförts. Ingen aktgranskning av god manärenden avseende ensamkommande barn genomfördes då de inte fanns tillgängliga för granskning i pappersform. Våra kommentarer Det framgår i föräldrabalken att nämnden har som uppgift att utöva tillsyn över gode män, förvaltare och förmyndares verksamhet. Vi har i vår granskning funnit att tillsynen och kontroller av hur gode män, förvaltare och förmyndare har utfört sitt uppdrag inte är tillräcklig. Granskningen av årsräkningar är ett viktigt led i överförmyndarnämndens tillsyn över gode män och förvaltare. Huvudsyftet med granskningen är att kontrollera att huvudmannens medel använts för dennes uppehälle, utbildning och nytta i övrigt och att medlen är tryggt placerade och ger skälig avkastning. Vår övergripande bedömning är att tillsynen av årsräkningen i allt väsentligt är tillräcklig. Enligt förmynderskapsförordningen ska överförmyndaren årligen särskilt granska samtliga förvaltarskap för att pröva om det finns skäl att ansöka om upphörande av förvaltarskapet. Vår granskning visar att det inte framgår av dokumentationen om den årliga omprövningen avseende förvaltarskap som verksamheten är skyldig att genomföra varje år är genomförd. Det kan ha utförts prövning om förvaltare ska kvarstå, men det går inte att styrka eftersom dokumentation härom saknas. Vår övergripande bedömning är att det kan innebära en väsentlig rättsförlust för den enskilde som har stöd av god man eller förvaltare om sådana prövningar och kontroller och inte genomförs. I förvaltningslagen regleras myndighetsutövningen. Av aktgranskningen framgår att det inte går att utläsa i dokumentationen om ställföreträdaren har fått del av information om uppdraget och vad uppdraget innebär. Vi gör bedömningen att det finns ett utvecklingsbehov av verksamhetens rutiner för rekrytering, kontroll, dokumentation, information och utbildning till ställföreträdare. Det kan ha utförts kontroller och tillsyn av ställföreträdarna med det framgår inte av 7
dokumentationen. Vår bedömning är att nämnden behöver tillse att rutiner arbetas fram och fastställas. Vår bedömning gällande handläggningen av ensamkommande barn är att det kan vara sårbart att förlita sig på endast en utsedd god man som dessutom utses till särskilt förordnad vårdnadshavare i förekommande fall, då dessa uppdrag kan vara relativt omfattande. 9.4 Slutsatser En ändamålsenlig verksamhet förutsätter att fullmäktiges riktlinjer följs och att man följer lagar och förordningar. Därutöver behöver verksamheten ha välutvecklade rutiner, en effektiv handläggning och att dokumentationen är av god kvalitet samt att nämnden har en tillräcklig intern kontroll. För att åstadkomma en effektiv ärendehandläggning krävs riktlinjer och rutiner för dokumentation, rutiner för prövningar och kontroller, lämplig information till ställföreträdarna, ändamålsenliga blanketter för ställföreträdarnas redovisning, användbara metoder för att granska årsräkningarna m.m., något som idag saknas. Vi gör bedömningen att överförmyndarnämnden inte har säkerställt att verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och effektivt sätt eller utifrån gällande lagstiftning. Vi anser att nämnden behöver fortsätta att utveckla sin styrning över verksamheten då brister i denna verksamhet drabbar de huvudmän som samhället har åtagit sig att skydda. Vi vill även påpeka att nämnden ansvarar för att tillse att det finns tillräckliga resurser så att verksamheten har förutsättningar att utföra det ålagda uppdraget. Utifrån genomförd granskning vill vi ge efterföljande rekommendationer inför det följande utvecklingsarbetet: Nämnden bör stärka sin styrning och uppföljning genom att utarbeta mätbara mål för verksamheten som i sin tur ger underlag för styrning och prioriteringar för att fullfölja sitt ansvar på ett ändamålsenligt sätt. Nämnden bör upprätta en internkontrollplan som utgår från risk- och väsentlighetsperspektiv. Nämnden bör säkerställa att verksamhetens system för intern kontroll ska fungera genom att riktlinjer och rutiner utarbetas inom myndighetsutövningen. Prioriterade områden bör vara: årlig prövning av förvaltare och kontroll av årsräkning, dokumentation, rekrytering, utbildning, kontroll av och information till ställföreträdare etc. Nämnden bör genomföra en översyn för att få en uppfattning om verksamhetens bemanning/tilldelade resurser står i proportion till lagstiftarens krav på en rättssäker och effektiv myndighetsutövning. 8
KPMG, dag som ovan Annelie Svensson Konsult Anders Naeslund Certifierad revisor 9