Sunne kommun. Granskning av överförmyndarverksamheten Revisionsrapport. KPMG AB 10 november 2016 Antal sidor: 9

Transkript

1 ABCD Sunne kommun Granskning av överförmyndarverksamheten Revisionsrapport KPMG AB 10 november 2016 Antal sidor: 9

2 ABCD Sunne kommun Granskning av överförmyndarverksamheten Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Bakgrund 2 3. Syfte 2 4. Avgränsning 3 5. Revisionskriterier 3 6. Ansvarig nämnd 3 7. Metod 3 8. Projektorganisation 3 9. Granskningsresultat Gällande lagstiftning Överförmyndarverksamhetens organisation Handläggningsarbetet Granskning av akter Sammanfattande kommentarer och vår bedömning Sammanfattande kommentarer Vår bedömning 8

3 1. Sammanfattning KPMG har av Sunne kommuns revisorer fått i uppdrag att granska kommunens överförmyndarverksamhet. Uppdraget ingår i revisionsplanen för Enligt 19 kap. 1-2 föräldrabalken (1949:381) (FB) är överförmyndarverksamhet obligatorisk i kommunerna. I varje kommun ska det finnas antingen en överförmyndare eller överförmyndarnämnd vars uppgift är att utöva tillsyn över gode mäns, förmyndares och förvaltares förvaltning. Granskningens slutsatser/iakttagelser sammanfattas nedan. Verksamheten är organiserad i en överförmyndarnämnd direkt underställd kommunfullmäktige. För att handlägga överförmyndarärenden är två handläggare och en assistent anställda i verksamheten. Inom överförmyndarverksamheten finns upprättade rutiner samt en handläggningsordning för tillsynsarbetet. Det finns en rutin för granskning av årsräkningar och det genomförs regelbundna stickprovskontrollerför att verifiera de inlämnande uppgifterna. Utöver detta finns ett framtaget internkontrollarbete som utgår ifrån kommunens visioner och övergripande verksamhetsmål. I rekryteringsarbetet av ställföreträdare annonserar överförmyndarverksamheten i den lokala tidningen, på Facebook och på kommunens hemsida. Ordförande i nämnden har även informerat om verksamheten i fullmäktige. Det bedöms i dagsläget råda en balans mellan efterfrågan och antalet ställföreträdare. Ställföreträdarnas lämplighet säkerställs genom kontroll hos Kronofogden, polisens belastningsregister och socialtjänsten samt ett noga matchningsarbete för att få rätt person på rätt plats. Överförmyndarverksamheten har flera utbildningsinsatser för ställföreträdarna i form av en återkommande utbildning varje höst som har olika teman. Förutom detta har de information på deras hemsida, utbildningsinsatser inför årsräkningarna samt genom att personalen kontinuerligt svarar på ställföreträdarnas frågor och funderingar. Ställföreträdarnas ersättningsnivå följer SKL:s (Sveriges kommuner och landsting) riktlinjer och fastslås i samband med att årsräkningarna lämnas in. Akterna förvaras i brandsäkra och låsbara arkivskåp på låsbara kontor och det råder en god ordning i akterna. KPMGs bedömning är att Sunne kommun har skapat förutsättningar för att överförmyndarverksamheten ska kunna bedrivas på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt. I det fortsatta utvecklingsarbetet rekommenderas överförmyndarnämnden att tydliggöra nämnden i kommunens organisation samt säkerställa att det finns väletablerade och fungerande rutiner för 1

4 verksamhetens arbete. Nämnden rekommenderas även att fortsätta implementeringsarbetet och utvecklingen av internkontrollarbetet. 2. Bakgrund I varje kommun ska det finnas en överförmyndare eller en överförmyndarnämnd, i enlighet med 19 kap. 1-2 föräldrabalken (FB). Överförmyndaren/ överförmyndarnämnden är en myndighet med uppdrag att utöva myndighetsutövning samt att utöva tillsyn för att skydda utsatta personers intressen. Uppdraget är således att motverka rättsförluster för den enskilde som inte själv kan ta tillvara sin rätt. Verksamheten regleras främst i föräldrabalken men även i kommunallagen och förmynderskapsförordningen. Sunne kommun är organiserade i en överförmyndarnämnd direkt underställd kommunfullmäktige och det har varit en egen nämnd i tio år. Utifrån en riskanalys har revisorerna i Sunne kommun funnit det angeläget att granska kommunens överförmyndarverksamhet. 3. Syfte Syftet har avsett att granska om överförmyndarverksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt. Granskningen har avsett att besvara och belysa följande frågeställningar: Hur är verksamheten organiserad? Finns dokumenterade rutiner i syfte att säkerställa att uppdragen genomförs på ett rättssäkert sätt inom överförmyndarverksamheten? Finns det ett formaliserat samt systematiskt internkontrollarbete? Hur sker rekrytering till uppdragen? Hur fastställs ersättningsnivåer till de gode männen? Finns det balans mellan efterfrågan och antalet ställföreträdare? Hur säkerställs ställföreträdarnas lämplighet? Erhåller ställföreträdarna tillräckligt med utbildning för att klara av sina uppdrag? Finns dokumenterade rutiner för granskning av årsräkningar? 2

5 Hur säkerställs verifiering av lämnade uppgifter i årsräkningarna? Genomförs några stickprovskontroller? Hanteras och förvaras akter på ett tillfredsställande sätt? Stickprovsgranskning av akter. 4. Avgränsning Granskningen har omfattat överförmyndarverksamheten och inbegripit en översiktlig bedömning av rutiner och arbetsformer. 5. Revisionskriterier Vi har bedömt om verksamheten uppfyller: Föräldrabalken (1949:381) (FB) Kommunallagen (1991:900) (KL) Förmynderskapsförordningen (1995:379) 6. Ansvarig nämnd Överförmyndarnämnden 7. Metod Granskningen har genomförts genom: Dokumentstudier och analys av relevanta dokument. Avstämningar med ordförande samt berörda tjänstemän. Stickprovsgranskning av tio stycken slumpmässigt utvalda akter. 8. Projektorganisation Granskningen har genomförts av Emma Garpenholt, konsult, under ledning av David Bäcker, certifierad kommunal revisor som kvalitetssäkrare. 3

6 9. Granskningsresultat 9.1 Gällande lagstiftning Överförmyndarnämnden utövar myndighetsutövning med syfte att förhindra att personer som inte själva kan tillvarata sina intressen drabbas av rättsförluster. Det kan handla om exempelvis omyndiga barn eller personer som på grund av sjukdom, skada, psykiskt funktionshinder, försvagat hälsotillstånd och ensamkommande barn som har ett hjälpbehov och inte kan bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sig själv. När en enskild person är i behov av hjälp är det överförmyndarverksamheten som bidrar till att en ställföreträdare utses. I uppdraget ingår att utreda behov av god man, förvaltare eller förmyndare och ta fram lämpliga förslag på ställföreträdare. Beslut om god man, förvaltare och förmyndare fattas av tingsrätten. Överförmyndarverksamheten ska även kontrollera hur gode män, förvaltare och förmyndare sköter sina uppdrag samt dokumentera och föra register över tillsynsverksamheten. Syftet med tillsynen är att den enskilde som inte kan tillvara ta sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person inte lider skada. Utöver detta står överförmyndarverksamheten under tillsyn av Länsstyrelsen, i Värmland är det Länsstyrelsen i Dalarna som utför den årliga tillsynen. En god man ska hjälpa sin huvudman med att bevaka dennes rätt, förvalta sin egendom eller sörja för huvudmannen enligt bestämmelserna i 11 kap. FB. I detta fall har huvudmannen kvar sin bestämmanderätt och den gode mannen ska följa dennes önskemål. Varje år ska ställföreträdaren redovisa huvudmannens transaktioner, en så kallad årsräkning, som ett led i överförmyndarverksamhetens kontroll. Om årsräkningen inte lämnas in kan överförmyndarverksamheten lämna en skriftlig erinran och som sista åtgärd kan en begäran överlämnas till tingsrätten som fattar beslut om vitesföreläggande. En person som inte kan sköta sina angelägenheter själv kan tilldelas en god man. En person som dessutom är ur stånd att vårda sig och sin egendom kan förordnas en förvaltare 1 enligt 11 kap. 7 FB. Förvaltarskap är ett intrång i den personliga integriteten och ska användas restriktivt. Är det tillräckligt att förordna en god man eller om hjälp kan ges på mindre ingripande sätt får förvaltarskap inte tillsättas. Om en person förordnas en förvaltare förlorar huvudmannen helt eller delvis sin rättshandlingsförmåga och förvaltaren får ingå rättshandlingar för sin huvudmans räkning. Huvudmannen har dock rätt att sluta avtal om tjänst eller annat arbete och rätt att råda över vad han tjänat genom eget arbete. Tingsrätten kan dock besluta att inskränka även denna rättighet om det bedöms nödvändigt. Överförmyndarverksamheten är varje år skyldig enligt lag, 5 2 st. förmynderskapsförordningen, att genomföra omprövningar av samtliga förvaltarskap för att avgöra om det ska kvarstå. Av 11 kap. 12 FB framgår att den som utses till god man eller förvaltare ska vara en rättrådig, erfaren och i övrigt lämplig person. En god man eller förvaltare får inte heller vara underårig eller själv stå under förvaltarskap. 1 Begreppet omyndighetsförklaring av vuxna avskaffades 1989 och ersattes med förvaltarskap. 4

7 Barn är omyndiga till dess att de fyllt 18 år. Föräldrarna har därmed vårdnaden och är barnets så kallade legala förmyndare. Om barnet innehar tillgångar som överstiger åtta prisbasbelopp är föräldrarna/ de legala förmyndarna skyldiga att anmäla det till överförmyndarverksamheten. I ärenden som dessa får föräldrarna varje år lämna in en redovisning över hur de förvaltar barnets egendom. Förvaltare är att ses som en form av kontrollerad föräldraförvaltning. Förra året anlände en stor mängd ensamkommande flyktingbarn till Sverige. Överförmyndarverksamheten ska i den kommun där Migrationsverket anmodar barnet till en kommunplacering se till att barnet tilldelas en god man omgående. Godmanskap för ensamkommande barn regleras särskild i lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn. I 6 kap. 7 kommunallagen framgår att nämnderna bland annat ansvarar för att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. I övrigt skall även nämnden se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett tillfredsställande sätt. Övriga författningsbestämmelser som överförmyndarverksamheten särskilt har att förhålla sig till är bland annat förvaltningslagen (1986:223) (FL) och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL). 9.2 Överförmyndarverksamhetens organisation Sedan tio år tillbaka har överförmyndarnämnden i Sunne kommun varit en egen nämnd direkt underställd kommunfullmäktige. Nämnden består av tre ledamöter och tre ersättare. Innan det fanns en överförmyndarnämnd hade kommunen en överförmyndare anställd på halvtid. Sunne kommun har under hösten 2016 bytt politisk majoritet. Detta kommer leda till att ledamöterna i överförmyndarnämnden ersätts vilket nämndens ordförande tycker är beklagligt för verksamhetens kontinuitet. Nya ledamöter i överförmyndarnämnden har krav på att genomgå en grundutbildning och arbetet i överförmyndarnämnden skiljer sig mycket från arbetet i andra politiska nämnder och det tar därmed tid att komma in i arbetet. I överförmyndarverksamheten arbetar två handläggare och en nyanställd assistent. Verksamhetens handläggande tjänstemän är organiserade under individ- och familjeomsorgsförvaltningen vilket innebär att de inte har något eget personalansvar. Ordförande i nämnden anser att detta är problematiskt då överförmyndarverksamheten inte är en enskild verksamhet utan ingår i den övriga individ- och omsorgsförvaltningen. Överförmyndarverksamheten har arbetat fram ett internkontrollverktyg men nämndens ordförande tycker att det är svårt att arbeta med ett formaliserat och systematiskt internkontrollarbete i en liten nämnd. De har under alla år bedrivet ett kvalitetskontrollarbete genom att nämnden vid varje sammanträde har ett speciellt utvalt område som de granskar och diskuterar mer djupgående. Tidigare genomförd revisionsgranskning bedömde dock att ovanstående inte kunde kategoriseras som internkontroll och att ovanstående arbete skulle föras in i ett mer systematiskt system. Nämnden har arbetat fram ett mer systematiskt interkontrollverktyg som utgår från kommunens visioner och övergripande mål vilka bryts ned i 5

8 överförmyndarnämndens mål; bra rekrytering av gode män, tillgänglighet samt kvalitet i årsräkningar. 9.3 Handläggningsarbetet Överförmyndarverksamheten har upprättade rutiner avseende granskning av årsräkningar, anordnande av godmanskap och förordnande av god man, utbildning för god man för ensamkommande barn samt återsökning för ensamkommande barn. Det finns även en framtagen Policy för hantering av ärenden vid misstanke om förskingring och liknande brott. I en skrivelse har SKL gjort bedömningen att det inte finns någon uttrycklig skyldighet i förarbetet till lagstiftningen, i rättspraxis eller i JO-uttalanden för överförmyndaren att polisanmäla varje misstanke om brott som kan dyka upp i verksamheten. Trots denna bedömning framhäver SKL att det inte innebär att överförmyndarverksamheten aldrig ska göra en polisanmälan utan uttrycker att det är viktigt att det görs när förhållandena motiverar det. Frågan är bara hur överförmyndarverksamheten ska resonera och vilka överväganden som behöver göras. SKL framhäver också att det kan vara svårt att bedöma om det har skett något brottsligt. 2 Utöver ovanstående har överförmyndarverksamheten tagit fram en handläggningsordning för tillsynen av ställföreträdare som tar upp exempelvis vad som gäller vid inhämtande av förteckning av kapital- och räntebesked, genomgång av årsräkningar, kompletteringar och brister i årsräkningen, osäkra gode män, sluträkning, förbättringsområden och arbetet med hemsidan. I handläggarnas dagliga arbete används IT-systemen Wärna samt KIR. Vid tidpunkt för granskningen, oktober 2016, var antalet ställföreträdare i Sunne kommun cirka 289 personer, fördelat enligt följande: 150 gode män 90 gode män för ensamkommande barn 14 förvaltare 35 förmyndare. Överförmyndarverksamheten bedömer att ärendena ser annorlunda ut i dagsläget. Det blir allt färre äldre som ansöker om ställföreträdare och istället ökar ansökningar från personer med en funktionsnedsättning och personer som lever i ett utanförskap. Under förra året anlände ett stort antal ensamkommande barn till kommunen vilket påverkade arbetsbelastningen i överförmyndarverksamheten då barnen skulle förordnas en god man skyndsamt. Det har inte varit några problem att rekrytera ställföreträdare för dessa barn utan handläggarna har uppfattningen att befolkningen har velat hjälpa till. Bedömningen har varit att det varit lättare att rekrytera gode män till ensamkommande barn än till övriga huvudmän vilket de tror beror på önskan att vilja hjälpa till. Verksamheten ser dock en utmaning att kunna behålla dessa gode män då uppdrag för andra huvudmän än ensamkommande barn ger mindre betalt, är 22 Rättsosäker lagstiftning om gode män, publicerad 14 oktober

9 mer långsiktiga och det ska årligen göras en årsräkning för huvudmannens räkning. Det krävs sammantaget lite mer av ställföreträdaren. Rekrytering av nya ställföreträdare sker genom annonsering i den lokala tidningen, på Facebook och på kommunens hemsida. Nämndens ordförande har även informerat om verksamheten under ett av kommunfullmäktiges sammanträden och hur man går tillväga om man är intresserad av bli ställföreträdare. I samband med rekrytering av gode män genomförs alltid kontroller med kronofogdemyndigheten, polisens belastningsregister samt hos socialtjänsten i den kommun där den gode mannen bor så att den tilltänkte inte förekommer i något av dessa register. I rekryteringsprocessen begär inte verksamheten referenser på en tilltänkt ställföreträdare utan de träffar personen och utifrån personkännedom bedöms om personen är passande för att bli ställföreträdare. Överförmyndarverksamheten arbetar för att ha ett kundperspektiv där kunden är huvudmannen och de framhäver att det är viktigt med matchning så att det blir en ställföreträdare som passar tillsammans med huvudmannen. Hittills har verksamheten inte haft någon som har bytt uppdrag på grund av att matchningen inte har varit lämplig. Ett av verksamhetens mål är att ha ett öppet kontor dit alla ska vara välkomna att vända sig med frågor och funderingar. Verksamheten uppger även att det är även viktigt att samhällsinnevånarna vet om att verksamheten finns och vad de gör. Som ett led att stärka ställföreträdarnas lämplighet och kompetens bedriver överförmyndarverksamheten utbildningsinsatser. Varje höst har de en utbildning med ett speciellt tema och i år, den 29 oktober, är temat etik och moral. I vanliga fall brukar verksamheten hålla i en gemensam utbildning för alla nya ställföreträdare men detta har det inte funnits tid till den sista tiden. Utöver detta delar verksamheten ut information om att vara ställföreträdare, ger tips om Migrationsverkets webutbildning avseende ensamkommande barn, lägger ut aktuell information på kommunens hemsida samt har återkommande utbildningsinsatser inför årsräkningarna. Verksamheten samverkar med Torsby kommun och genomför en del utbildningsinsatser tillsammans. De samarbetar även med en lokal godmansförening som de även stöttar ekonomiskt. Under senare tid har det varit nationella diskussioner kring att ställföreträdare tar sig an för många uppdrag. Överförmyndarverksamheten i Sunne kommun har inte tagit något formellt beslut om ett maximalt antal uppdrag en ställföreträdare kan ha utan verksamheten gör alltid en individuell bedömning. Dock bedömer verksamheten att fem uppdrag generellt är det maximala antal uppdrag en ställföreträdare kan anses klara av. Hittills har inte nämnden behövt entlediga någon person på grund av att en person har haft för många uppdrag. Överförmyndarnämnden och handläggarna beskriver att de har ett nära samarbete. Ärenden av mer omfattad och komplicerad karaktär tas upp i nämnden som enskilda ärenden. I övrigt framgår av delegationsordningen att handläggarna har en långtgående delegation och beslutar i alla frågor förutom tillstånd för uttag av omyndigs spärrade bankmedel (13 kap. 8 föräldrabalken) där delegation till handläggarna uppgår till 50 procent av ett prisbasbelopp. Alla delegerade beslut redovisas i nämnden och ledamöterna blir därmed, enligt nämndens ordförande, delaktiga i verksamhetens arbete och ser även det som en del av den interna kontrollen. Årsräkningar ska lämnas in varje år och överförmyndarverksamheten ser till att följa rutinen Granskningsinstruktion för att säkerställa att den är komplett och rätt ifylld. I år har nämnden tagit beslut att verksamheten ska genomföra fördjupade granskningar omfattande 10 procent av 7

10 de inlämnande årsräkningarna (cirka 15). Nästa år är målet att granska 20 procent av de inlämnade årsräkningarna (cirka 30). 9.4 Granskning av akter Som ett led i granskningen har tio slumpvis utvalda akter granskats inom överförmyndarverksamheten (fyra akter avsåg gode män, fyra akter avsåg gode män till ensamkommande barn och två akter avsåg förvaltarskap). Av aktgranskningen framgår att kontrolluppgifter inför årsräkningar har lämnats till överförmyndarverksamheten och kontrollerats i samtliga ärenden förutom i de ärenden som avser ensamkommande barn. I deras akter finns istället en skrivelse om befrielse från redovisningsskyldighet. Det framgår även i en akt att en fördjupad granskning har genomförts av en årsräkning. I övrigt är ärendegången lätt att följa i samtliga akter, det finns ett tydligt system och en röd tråd i hur handlingar diarieförs och sedan hanteras i akten. Akterna förvaras i brandsäkra och låsbara skåp i låsbara kontor. 9.5 Sammanfattande kommentarer och vår bedömning Sammanfattande kommentarer Överförmyndarverksamheten har varit organiserade i en egen nämnd i tio år och verksamheten har precis utökats och består i dagsläget av två handläggare och en assistent. Detta då de ser att behovet av hjälp och stöd i samhället ökar. Verksamheten har en vilja att ha en god service gentemot huvudmännen men även vara behjälplig i frågeställningar som ställföreträdaren brottas med. De vill vara en synlig verksamhet i kommunen. Rutiner har utarbetats i överförmyndarverksamheten och sedan revisorerna vid ett tidigare tillfälle påtalat avsaknad av ett systematiskt internkontrollarbete har verksamheten arbetat fram en interkontroll som utgår från kommunens visioner och verksamhetens övergripande verksamhetsmål. Utöver det formaliserade och systematiska internkontrollsystemet och som ett led i den interna kontrollen har verksamheten tagit fram ett kompletterande kontrolldokument för vad nämnden särskilt ska studera närmre vid respektive sammanträde. Sunne kommun har under hösten bytt politisk majoritet vilket har och vidare kommer att påverka överförmyndarverksamheten. Nuvarande ledamöter kommer att ersättas vilket innebär att de måste sättas in i nämndens arbete och ansvarsområde vilket tar tid Vår bedömning För att bedriva en ändamålsenlig verksamhet ska fullmäktiges riktlinjer och övrig svensk författning tillämpas. Verksamheten behöver utifrån det ta fram välutvecklade rutiner och en god dokumentation av handläggning av ärenden samt därtill se till att upprätta ett internkontrollarbete. Granskningen har visat att överförmyndarverksamheten i Sunne kommun har en god intention och ett stort engagemang i sitt arbete. De har en hög servicenivå gentemot sina huvudmän, 8

11 ställföreträdare och allmänheten. De finns i dagsläget en del upprättade rutiner för verksamhetens arbete och ett dokumenterat interkontrollverktyg som tillsammans med nämndens kontrolldokument avseende nämndens planering av genomförande av intern kontroll ger en god överblick av den interna kontrollen. Därtill har överförmyndarverksamheten tagit fram en policy avseende hantering vid misstanke om förskingring vilket visar att verksamheten håller sig uppdaterade i det som uppmärksammas och diskuteras nationellt. Efter genomförd granskning rekommenderar vi nämnden att: Fortsätta arbetet för att tydliggöra nämnden i kommunens organisation. Säkerställa att det finns väletablerade och fungerande rutiner för verksamhetens arbete, bland annat en rutin för den årliga prövningen av förvaltare. Fortsätta implementeringsarbetet och utvecklingen av internkontrollarbetet. Vår översiktliga bedömning är att Sunne kommun har skapat förutsättningar för att överförmyndarverksamheten ska kunna bedrivas på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt. Datum som ovan KPMG AB Emma Garpenholt Konsult David Bäcker Certifierad kommunal revisor 9