Därför är Calmforsutredningen inte längre relevant Fredrik Segerfeldt och Johnny Munkhammar Juni, 2003
1 Inledning När Sverige ansökte om EU-medlemskap 1994 gjorde regeringen klart att vi inte automatiskt tänkte gå med i EMU:s tredje steg och därmed införa euron som valuta. Detta godkändes av de dåvarande EU-länderna men är inget formellt undantag. När svenska folket sedan röstade ja till medlemskap i EU och Sverige trädde in i samarbetet tillsatte regeringen en utredning, ledd av professor Lars Calmfors, för att undersöka huruvida Sverige borde gå med i EMU:s tredje steg och införa euron vid dess start. Utredningen redovisades 1996 och rekommenderade att Sverige skulle vänta och se, vilket också blev regeringens linje. Därför står Sverige idag utanför euron. Utredningen är en relativt utförlig genomgång av olika aspekter. Den har kommit att bli en central del i svensk eurodebatt. Flera av dess utgångspunkter och referenser är fortfarande relevanta. Icke desto mindre har såväl kartan som verkligheten förändrats sedan dess. Mycket är inte längre giltigt, ny forskning har tillkommit och vissa aspekter saknades från början. Calmfors slutsatser byggde på de förutsättningar som gällde då. De flesta av de skäl utredningen framförde som grund för sitt ställningstagande är inte längre relevanta. Därtill kommer att nya belägg har stärkt de ekonomiska effektivitetsskälen för euron.
2 Calmforsutredningens slutsatser Utredningen ansåg att de politiska argumenten vägde för en svensk anslutning till euron. Här var argumentet om Sveriges inflytande i EU starkast. De ekonomiska skälen vägde dock sammantaget mot. Visserligen fanns det ekonomiska effektivitetsvinster att hämta men dessa antogs bli så små att de makroekonomiska riskerna bedömdes väga tyngre. Fyra skäl angavs för detta: 1 Den höga arbetslösheten. o Om vi skulle drabbas av makroekonomiska störningar som inte kunde pareras av penningpolitiken skulle den redan höga arbetslösheten nå tidigare oanade höjder. Den statsfinansiella situationen. o Vid en sådan chock skulle minskad produktion och arbetslöshet dessutom leda till stora ansträngningar för redan svaga statsfinanser. Endast ett fåtal länder (Tyskland, Frankrike och Benelux) skulle vara med från start. o Det svenska utanförskapet blir då en mindre politisk belastning än om flertalet EU-medlemmar är med från start. Det fanns tid för ytterligare debatt o Det krävs att beslutet är legitimt för att det politiska systemet inte ska utsättas för påfrestningar. Utredningens utgångspunkt På några års sikt är vi mer positiva till ett svenskt deltagande i den monetära unionen. Om så många fler reguljära jobb skapas att arbetslösheten pressas tillbaka och den statsfinansiella situationen framstår som mer stabil, påverkar det vår bedömning av ett deltagande i den monetära unionen i kraftig positiv riktning. Om den monetära unionen kommer till stånd och fungerar väl, minskar vidare risken för att ett deltagande av många ska uppfattas som ett projekt främst för den politiska och ekonomiska eliten. Samtidigt blir sannolikt de politiska kostnaderna i form av förlorat inflytande inom EU större ju längre vi väntar med ett inträde och ju fler andra som inträder. Mot denna bakgrund finns det ingen anledning varför Sverige skulle stänga dörren för medlemskap längre fram. Tvärtom bör inriktningen vara att inträda vid en senare tidpunkt. 2 1 Sverige och EMU, SOU 1996:158. 2 Sverige och EMU, SOU 1996:158
3 Hur är situationen idag? Calmforsutredningen växte fram i efterdyningarna av 1990-talets massarbetslöshet och statsfinansiella kris. Sedan dess har det blivit en helt annan ordning på Sveriges statsfinanser och arbetslösheten är betydligt lägre. Dessutom har euron sjösatts med många medlemmar på ett mycket framgångsrikt sätt. Tiden har också gått och vi har haft tid och utrymme att diskutera igenom frågan grundligt. Sist men inte minst har både forskning och empiriska belägg visat att effekterna på den ekonomiska tillväxten är mycket större än vad Calmfors trodde. ARBETSLÖSHETEN 1995 var den öppna svenska arbetslösheten knappt 8 procent. Detta var historiskt höga siffror för Sverige, och hade skapat en närmast traumatisk reaktion i ett land med traditionellt sett låg arbetslöshet. Nu är den öppna arbetslösheten ungefär hälften så hög: de senaste siffrorna från maj 2003 är 4,2 procent. Massarbetslöshetsargumentet har alltså inte längre någon bäring. 3 DET STATSFINANSIELLA LÄGET Vid tiden för Calmforsutredningen hade Sverige usla statsfinanser. Landet hade just gått igenom den värsta ekonomiska krisen sedan 1930-talet. Det offentliga budgetunderskottet låg på 140 miljarder kronor eller hela 8 procent av BNP. Statsskulden var högre än någonsin, 80,3 procent av BNP. 4 Nu är situationen en annan. Vi har ett strukturellt överskott i de offentliga finanserna. Statsskulden minskar och är numera nere på 50 procent av BNP. 5 Det ger makroekonomisk trygghet och stabilitet. Den statsfinansiella sårbarhet som rådde 1995 finns inte längre. Alltså har även det argumentet förlorat mycket av sin betydelse och relevans. ENDAST ETT FÅTAL LÄNDER KOMMER MED FRÅN START Vid tiden för Calmforsutredningen var den allmänna bedömningen att endast några länder i EU:s traditionella kärna skulle införa euron från start. Utredningen utgick från att endast Tyskland, Frankrike och Benelux skulle delta, samt möjligen Finland och Österrike. Nu vet vi hur det blev. 12 länder gick med från start. Euron var en så stark attraktionskraft att traditionella inflationsländer i södra Europa på mycket kort tid lyckades nå de krav som satts upp för anslutning till euron. Sammantaget ser EU-staternas offentliga finanser också mycket bättre ut idag än i mitten av 1990-talet. Euroområdet uppfattas redan ofta som det egentliga EU och de nya medlemmarna väntar ivrigt på att få införa euron som valuta. Tio kandidatländer som går med i EU i maj 2004 ska införa euron. Verkligheten inom ett antal år är således att troligen minst 22 av EU:s 25 medlemmar har euron som valuta. Utanförskapet blir allt tydligare. Till skillnad från Danmark och Storbritannien har vi dessutom ingen egentlig rätt att stå utanför. Eftersom inte ett obetydligt fåtal har euron utan snart alla råder en fundamentalt annorlunda situation än 1996. YTTERLIGARE TID FÖR DEBATT Det har gått sju år sedan Calmfors lade fram sin utredning. Sedan dess har euron införts, både i elektroniskt och som sedlar och mynt. Vi har haft lång tid på oss att diskutera frågan, en folkomröstning har utlysts och kampanjen har startat. Diskussionen om ja eller nej till euron har pågått länge, särskilt i akademiska kretsar., Knappast någon fråga torde ha belysts så väl före beslut som denna. Nu finns också en allt bredare debatt inför den kommande omröstningen, som av naturliga skäl inte tar ordentlig fart förrän en viss tid före beslut. Så skulle fallet vara även 3 Data om arbetslösheten är hämtade från SCB, www.scb.se. 4 Budgetåret 1995-1996. Källa: Fakta om Sveriges ekonomi, 2002. 5 Prognos för 2002. Källa: regeringens budgetproposition för 2003. http://finans.regeringen.se/propositionermm/propositioner/bp03/statsbudget.htm#statsskulden
4 om vi väntade med att rösta tio år till. Tid för debatt har således sannerligen funnits de gångna sju åren och de kunde svårligen ha utnyttjats bättre. Nya belägg för ekonomiska fördelar De skäl som angavs för att vänta och se är således helt borta: Euron finns, i fler länder än någon trodde, och Sverige är redo. Idag finns inte de argument som fanns 1996 i vågskålen för att vänta och se. Därtill kommer att ny och omfattande forskning visar att utredningen underskattade de ekonomiska vinsterna. Utredningen utgick från att det inte fanns några stora ekonomiska vinster att hämta hem med en gemensam valuta. De effektivitetsvinster i form av främst minskade kostnader för valutaväxling och växelkurssäkring som fanns antogs vara små. HANDEL OCH TILLVÄXT Visserligen menade utredningen att det fanns anledning att tro att handel och investeringar skulle öka om växelkursosäkerheten minskar eller försvinner. Den hävdade dock att det inte fanns några empiriska belägg för någon sådan ökning. Således gjordes antagandet att skillnaden var marginell. Nu finns dock omfattande forskning som pekar på stora ekonomiska vinster av en gemensam valuta. Professor Andrew K Rose initierade denna omfattande forskning och debatt vars resultat har lett till att det som nu diskuteras är hur stora de positiva effekterna är, inte om de finns. Denna forskning ligger bl a till grund för den brittiska regeringens positiva ställningstagande till euron i princip. Rose hänvisade exempelvis till att en kanadensisk provins handlar 20 gånger mer med en annan provins än med en angränsande amerikansk delstat. Språk, kultur och mycket annat är likartat skillnaden var främst valutorna. Professor Rose menar att euron skulle öka handeln mellan Sverige och övriga euroområdet med så mycket som 50 procent på sikt. Det skulle i sin tur kunna leda till en ökning av BNP med över 10 procent, eller ca 250 miljarder kronor. Nedan ett urval av de mer framträdande resultaten i denna forskning avseende hur mycket handeln ökar med gemensam valuta Rose (2000) 6 240% Frankel & Rose (2002) 7 290% Engel & Rose (2002) 8 240% Glick & Rose (2000) 9 100% Rose & Wincoop (2001) 10 140% Lopez & Meissner (2001) 11 100% Levy (2001) 12 50% 6 One Money, One Market: Estimating the Effect of Common Currencies on Trade Economic Policy. 7 An Estimate of the Effect of Currency Unions on Trade and Growth NBER WP. No 7857. 8 Curreny Unions and International Integration NBER WP. No 7872. 9 Does a Currency Union Affect Trade? The Time Series Evidence, European Economic Review, forthcoming. 10 National Money as a Barrier to Trade: The Real Case for Currency Union Forthcoming American Economic Review. 11 Exchange-Rate Regimes and International Trade: Evidence from the Classical Gold Standard Era, unpublished, UC Berkeley. 12 On the Impact of a Common Currency on Bilateral Trade, unpublished, Universidad Di Tella.
5 Nitsch (2002) 13 85% Flandreau & Maurel (2001) 14 220% Klein (2002) 15 50% Källa: Alesina, Barro och Tenryo, NBER 2002. 16 Utvecklingen hittills, sedan euron infördes 1999, förefaller bekräfta forskningen. Handeln i varor, mätt i värde, mellan euroländerna, har ökat med 29 procent medan Sveriges export dit endast har ökat med 12 procent samma period. Micco, Stein och Ordoñez vid Inter-American Development Bank har dragit slutsatsen att euron är orsak till att handeln mellan dessa länder har ökat med ca 20 procent. Sverige är ett mycket handelsberoende land. Den utgör nästan nio tiondelar av vår ekonomi. För varje procents ökning i utrikeshandeln ökar BNP med ca en tredjedels procent. En liten ökning av utrikeshandeln får därför stora effekter på tillväxten, de offentliga finanserna och enskilda människors plånböcker. Historiskt har även ökad tillväxt även lett till ökad sysselsättning, inte bara ökade reallöner. INTEGRERAD KAPITALMARKNAD En aspekt av frågan som utredningen inte ägnade någon uppmärksamhet alls är en gemensam valutas effekter på kapitalmarknaden. Förvisso fanns vid tiden för utredningen ingen sådan gemensam kapitalmarknad, men självfallet hade en teorietisk diskussion kunnat föras. Nu håller EU:s handlingsplan för finansiella tjänster på att skapa en helt integrerad kapitalmarknad i EU. Om Sverige inför en stor, gemensam, valuta kommer även vi att kunna placera och låna pengar på en stor marknad helt utan växelkursrisk och med full transparens. På det viset är en gemensam valuta en förutsättning för att fullt ut realisera fördelarna med att ha en av de fyra friheterna, fri rörlighet för kapital. 17 Det blir därmed förstås lättare för svenskar att placera pengar i fonder, aktier eller statspapper var de önskar. Likaså får svenska aktörer större möjligheter att låna pengar på en stor kapitalmarknad med en avsevärd mängd olika aktörer. Euron är en förutsättning för att en gemensam marknad för finansiella tjänster ska utvecklas i Europa, där konkurrensen mellan banker och andra finansinstitut är skarp. Detta till gagn för deras kunder. Beräkningar av European Financial Services Round Table pekar på att den årliga besparingen för europeiska hushåll med en fungerande gemensam finansmarknad kan vara ungefär 400 miljarder kronor. Kapital är enligt grundläggande ekonomisk teori en mycket viktig produktionsfaktor. Ska Europa ha en stor hemmamarknad med allt vad det innebär i form av fri rörlighet och ökad specialisering och därpå följande ökande produktivitet och välstånd, krävs att även kapitalmarknaden är integrerad. Med euron skapas förutsättningen för detta och det är bara det land som är med i euron som drar de fulla fördelarna av denna. 13 Honey, I Shrunk the Currency Union Effect on Trade, World Economy, forthcoming. 14 Monetary Union, Trade Integration and Business Cycles in 19th 15 Dollarization and Trade, unpublished. 16 Som kan läsas på http://post.economics.harvard.edu/faculty/barro/papers/ocapaper.pdf 17 Se även Wissén, Pehr, i Därför euron, (Ulf Jakobsson, red)
6 Slutsatser Den offentliga utredning som leddes av professor Lars Calmfors är en produkt som var ett tungt och relevant inlägg för sin tid. Den utgick i grunden från att Sverige under vissa förutsättningar borde gå med i EMU:s tredje steg och införa euron. Dessa förutsättningar är nu uppfyllda och Sverige är enligt utredningens sätt att resonera fullt redo att gå med. Därtill kommer att nyare forskning har förändrat förutsättningarna för analysen. Centrala, för att inte säga avgörande, belägg i de ekonomiska aspekterna har tillkommit. Framför allt gäller det såväl teori som empiri avseende handel samt värdet av en integrerad kapitalmarknad. På de punkter där utredningen var bristfällig eller idag är överspelad kan den inte längre användas i debatten. Argumenten för att vänta och se är borta. Argumenten för att gå med har stärkts. Inget nytt argument har tillkommit emot. Summan blir att de ekonomiska skälen för ja är starkare.