Krav på säker mat. - självklarhet eller handelshinder? Svenska FAO-kommitténs skriftserie nr 2/05 ISSN: 1652-9316

Krav på säker mat - självklarhet eller handelshinder? Svenska FAO-kommitténs skriftserie nr 2/05 ISSN: 1652-9316

Innehåll 1. Självklarhet eller handelshinder? 4 2. Tekniska handelshinder och u-ländernas jordbruksexport 5 3. Varför finns det standarder? 9 4. Tekniska handelshinder innebär både hot och möjligheter för u-länderna 13 5. WTO:s roll 19 6. Påverkas den internationella handeln av tekniska handelshinder? 26 7. Slutsatser 30 Produktion: Jordbruksdepartementet, juni 2005 Svenska FAO-kommittén Tryckt: Intellecta, 2005 Art.nr: Jo.05.013 Fler exemplar av skriften kan beställas från Jordbruksdepartementet via www.regeringen.se eller på telefon: 08-405 27 50

Förord Du håller i din hand den andra utgåvan i svenska FAO-kommitténs skriftserie, vars syfte är att väcka intresse för frågor som rör globalt samarbete och då i synnerhet för FN:s fackorgans för jordbruk, skogsbruk och fiske (FAO:s) arbete. I en allt mer globaliserad värld länkas vi samman med vad som sker i andra länder. Bara en så enkel sak som maten vi äter har kopplingar till världens alla hörn. En måltid kan bestå av biffkött från Argentina, majs odlad i Mexiko, potatis från Skåne och kaffe från Vietnam. Samtidigt är livsmedelsproduktion en försörjningsmöjlighet för miljontals jordbrukare världen över. För många u-länder är jordbruksprodukter den främsta exportvaran och därmed en viktig faktor för landets försörjnings- och utvecklingsmöjligheter. I vilken mån i-ländernas marknader är öppna för exporten påverkar då högst påtagligt vilka utkomstmöjligheter dessa länder har. Ökande inkomster i kombination med en rad livsmedelsskandaler har också gjort oss allt mer uppmärksamma på vad vi äter. Hur vet jag att morgonflingorna inte innehåller höga halter av bekämpningsmedel eller cancerframkallande färgämnen? Finns det dioxiner i barnmatsburkarna? För att skydda konsumenterna från hälsorisker införs ofta regleringar av olika slag. Vad händer då med de u-länder som är beroende av sin livsmedelsexport? För dem kan det vara svårt och kostsamt att leva upp till kraven. Är då kraven orimliga om de leder till att redan fattiga människor fråntas sina inkomstmöjligheter? Det kan tyckas självklart att i-länderna inte ska skapa hinder för utvecklingen i de fattiga delarna av världen. Lika självklart är det att kunna kräva att maten inte innehåller hälsovådliga ämnen. Men vad händer när olika vällovliga syften kolliderar? Den målkonflikt som kan uppstå när i-ländernas krav på säkra livsmedel ställs mot u-ländernas export- och utvecklingsmöjligheter analyseras i föreliggande skrift, som Helena Johansson, Livsmedelsekonomiska institutet, tagit fram på uppdrag av svenska FAO-kommittén. Helena Johansson svarar för innehållet i skriften. Avsikten med skriften är att väcka en debatt som förhoppningsvis kan leda till vidare diskussioner. Jag hoppas att du som nu tar del av denna debattskrift ska finna läsningen inspirerande och givande. Ingrid Petersson Ordförande i svenska FAO-kommittén

1. Självklarhet eller handelshinder? Det uppmärksammas alltmer att en svensk politik för att främja utvecklingen i fattiga länder inte bara handlar om att ge bistånd. En förklaring är att åtgärder inom andra politikområden än biståndspolitiken kan ha långtgående konsekvenser för u-länderna. Framför allt när det gäller jordbruk, handel, miljö, folkhälsa och migration påverkas u-länderna av hur i-länderna agerar. I den nya svenska politiken för en rättvis och hållbar global utveckling som antogs 2003 poängteras därför att en helhetssyn på den globala utvecklingen är nödvändigt och att det krävs samstämmighet mellan olika politikområden¹. Det är bland annat ökad rörlighet för personer, ökad finansiell rörlighet samt den ökande internationella handeln som bidrar till att sudda ut gränserna mellan nationell och internationell politik det som tidigare var en ren nationell angelägenhet har idag inte längre bara konsekvenser för oss själva. Ett tydligt exempel på hur olika områden hänger samman via internationell handel är just kravet på säkra livsmedel i i-länderna kontra exportbaserad ekonomisk utveckling i u-länderna. Denna skrift syftar till att belysa eventuella konflikter mellan att å ena sidan verka för en liberalisering av den internationella handeln med jordbruksprodukter och livsmedel för att kunna bidra till minskad fattigdom i världen, och å andra sidan målet att erbjuda konsumenter säkra livsmedel, producerade med hänsyn till människors, djurs och växters liv och hälsa. Fokus i denna skrift är på så kallade tekniska handelshinder inom livsmedelsområdet. Det är åtgärder som begränsar importen av varor som inte möter de krav på information, säkerhet och kvalitet som ställs i det importerande landet. Tekniska handelshinder motiveras av att det finns legitima skäl att skydda konsumenterna från livsmedelsburna sjukdomar och hälsovådliga ämnen i maten, samt att förhindra att djur- och växtsjukdomar sprids mellan länder. Rent generellt har kraven på det här området hårdnat över tiden, särskilt i i-länderna. Bakomliggande orsaker är bland annat flera livsmedelsskandaler som gett ökad medvetenhet bland konsumenterna, samt stigande inkomster vilket gör att matens kvalitet prioriteras. Det finns skillnader i standarder och gränsvärden mellan länder, generellt gäller högre krav i mer utvecklade länder, vilket har implikationer för handelsutbytet mellan länder. En oönskad konsekvens av tekniska handelshinder kan därför vara att handeln försvåras, speciellt för u-länderna. Det finns då risk för en marginalisering av framför allt de allra fattigaste länderna och småbrukarna. Det är också möjligt att tekniska handelshinder missbrukas av protektionistiska skäl för att stänga ute utländsk konkurrens, vilket också kan drabba u-länderna negativt dock sällan de allra fattigaste u-länderna. ¹Se SOU 2001:96 4

2. Tekniska handelshinder och u-ländernas jordbruksexport U-ländernas jordbruksexport förändras De senaste 30 åren har den internationella handeln med jordbruksprodukter både ökat kraftigt och förändrats i grunden. Det som tidigare främst bestod av råvaruexport från länder med gott om jordbruksmark till länder med sämre förutsättningar för jordbruk har förvandlats till en internationell marknad för livsmedelsproduktion med ett stort och varierat utbud av varor. Idag står jordbruket för nästan 10 procent av den totala internationella handeln med varor och merparten, cirka 80 procent, är handel med livsmedel². Vilka länder är utvecklingsländer? Världsbanken definierar länder med en årlig BNP (bruttonationalprodukt) per capita under 9 265 USD som utvecklingsländer. Av världens 6 miljarder invånare lever idag 5 miljarder i u-länder. U-länderna brukar delas in i olika inkomstkategorier: Låginkomstländer har en BNP per capita som understiger 756 USD, och inkluderar merparten av de afrikanska länderna söder om Sahara, delar av Asien (t.ex. Indien, Bangladesh och Pakistan) samt Nicaragua och Haiti. De lägre medelinkomstländerna har en BNP per capita mellan 756-2 995 USD och innefattar länder i Central- och Mellanamerika (t.ex. Colombia och Ecuador), Nordafrika (exempelvis Marocko och Egypten), Europa (t.ex. Rumänien) samt Asien (t.ex. Kina och Turkiet), medan de övre medelinkomstländerna, med en BNP per capita upp till 9 265 USD, innefattar bl. a. Brasilien, Argentina, Mexiko, Sydafrika och Malaysia (Världsbanken, 2002). FN har dessutom klassificerat 49 länder med en årlig inkomst per capita lägre än 800 USD som de minst utvecklade länderna (MUL). Tillsammans med textil och elektronik är livsmedel och andra jordbruksprodukter en viktig exportvara för u-länderna, och även för u-länderna har handeln förändrats³. Den består inte längre enbart av traditionella tropiska varor som kaffe, te, socker och bomull utan också av färska varor som frukt och grönt, kött och fisk i olika former samt förädlade livsmedel. Särskilt fisk och skaldjur är en snabbt växande marknad för många u-länder. För u-länderna ²SOU (1997). Det är dock bara en liten andel av världens totala livsmedelsproduktion som når den internationella marknaden. SOU (1997) beräknar att 3 procent av den totala risproduktionen, 10-15 procent av alla vegetabilier och knappt 5 procent av den animaliska produktionen (exklusive mjölkpulver) nådde den internationella marknaden i början på 1990-talet. ³Världshandelsorganisationen (WTO) definierar jordbruksprodukter som (i) Livsmedel (livsmedel, levande djur, dryck, tobak, animaliska och vegetabiliska oljor samt oljeväxter) och (ii) Råmaterial (skinn, päls, gummi, kork, trä, pappersmassa, textila fibrer samt obearbetade djur- och växtmaterial). 5

innebär denna breddning av exportutbudet ett minskat beroende av traditionell råvaruexport samt ett högre värde på exporten. Exporten är viktig för u-länderna eftersom den genererar både utländsk valuta och arbetstillfällen samtidigt som den ekonomiska utvecklingen på landsbygden stimuleras. Exempelvis skapar vidareförädling av jordbruksprodukter nya arbetstillfällen medan inkomsterna från exporten kan användas för att modernisera jordbruket. För de importerande länderna medför handeln ett mer varierat utbud av livsmedel på affärshyllorna året om till lägre priser än om det bara hade varit möjligt att köpa från inhemska producenter. Tabell 1: U-ländernas exportandelar % av total jordbruksexport Traditionella tropiska varor Tempererade varor Varor Fisk, frukt&grönt, kryddor Andra processade varor Svart stapel: År 1980 Vit stapel: År 2000 Källa: Världsbanken (2005, s. 30) Det som brukar kallas tempererade varor består av kött, mejerivaror, spannmål och matolja, vilket är varor som många i-länder traditionellt skyddar. Totalt sett har det inte skett några större förändringar här. Andra processade varor består främst av tobak och alkoholhaltiga drycker. Den lilla ökning som har skett där beror främst på att vin- och ölexporten ökat. 6

Exportens förändrade utseende kan förklaras av förbättrade transportmöjligheter, u-ländernas ökande förmåga att exportera varor med ett högre värde samt demografiska och socioekonomiska faktorer i importländerna. Exempelvis förändras konsumtionsmönstret när inkomsterna stiger. Även om andelen av inkomsten som läggs på mat minskar så stiger konsumtionen av färskvaror, fisk och fågel när inkomsterna ökar. Högre inkomster ger också en ökad benägenhet att resa vilket i sin tur stimulerar intresset för exotiska frukter och grönsaker samt förädlade etniska livsmedel. och traditionella handelshinder inom jordbruket reduceras Till skillnad från industrivaror som upplevt en långgående handelsliberalisering under det senaste halvseklet karaktäriseras jordbruket fortfarande av höga handelshinder. Det finns både i-länder och u-länder som skyddar sitt jordbruk, uttalade exempel är EU, USA, Japan, Norge och Indien, men långt ifrån alla länder gör det. Det rör sig både om åtgärder som direkt påverkar handeln, som tullar, kvoter och exportsubventioner, och om åtgärder som indirekt kan försvåra handeln 4. Exempel på det sistnämnda är nationella stöd till jordbruket. Förklaringen till att inhemska stöd kan påverka den internationella handeln är att stödmottagarna kan hålla nere sina priser, både på den inhemska marknaden och när de exporterar sina varor, och det blir svårt för de utländska producenter som inte får stöd att konkurrera. Sammantaget gör alla dessa handelshinder det svårt för u-länderna att utnyttja sin exportpotential. Sedan den så kallade Uruguayrundan (1986-94) omfattas dock jordbruket av Världshandelsorganisationens (WTO) förhandlingar som syftar till att reducera handelshinder och underlätta den internationella handeln, för att på så vis uppnå bättre levnadsvillkor världen över 5. I det resulterande avtalet kom medlemsländerna överens om att sänka tullarna för jordbruksprodukter, begränsa de nationella stöden samt reglera exportstödjande åtgärder. De reella effekterna på den internationella handeln av Uruguayrundan har dock inte blivit så stora. Istället är det viktigaste resultatet just att jordbruket till sist kom på förhandlingsbordet. Det kommer att ta flera förhandlingsrundor att förändra spelreglerna för jordbrukshandeln men processen är igång. Som jämförelse tog det åtta förhandlingsrundor att sänka den genomsnittliga tullen på industrivaror från 40 procent till 4 procent 6. Just nu pågår Doha-rundan som kommer att leda till ytterligare liberalisering av jordbrukshandeln även om jordbruket visat sig vara en svår stötesten i förhandlingsarbetet eftersom många länder vill fortsätta att skydda sitt jordbruk från internationell konkurrens 7. sammantaget sätter detta fokus på tekniska handelshinder Både förändringen av u-ländernas exportstruktur och liberaliseringsarbetet inom WTO är positivt för u-ländernas möjligheter att nyttja jordbruksexport 4 Se Johansson och Sidenvall (2002) för en fördjupad diskussion av fördelar och nackdelar med internationell handel inom jordbruket. 5 På pappret omfattades jordbruket även tidigare av förhandlingarna men en mängd undantag gjorde att jordbrukshandeln i praktiken inte liberaliserades. 6 Laird (1998). 7 WTO diskuteras närmare i avsnitt 5. 7

som en drivkraft till ekonomisk utveckling. En möjlig hotbild är emellertid förekomsten av tekniska handelshinder i i-länderna. Traditionella gränsskydd som tullar har ett rent protektionistiskt syfte meningen är att importen ska fördyras eller helt stängas ute men bilden är mer komplex när det gäller de åtgärder som samlas under begreppet tekniska handelshinder. Egentligen är benämningen olycklig eftersom det primära syftet inte är att utestänga internationell handel utan att uppnå helt andra syften med hjälp av tekniska regleringar, exempelvis förbättrad elsäkerhet. En konsekvens av regleringarna kan dock vara att den internationella handeln påverkas, exempelvis om ett land vägrar att importera elektrisk utrustning med hänvisning till att utländska företag inte lever upp till de elsäkerhetskrav som det egna landet ställer. De tekniska handelshinder som rör människors, djurs och växters liv och hälsa brukar benämnas sanitära och fytosanitära regleringar 8. Både fisk och skaldjur samt färskvaror löper en högre risk att medföra livsmedelsburen smitta och kräver en högre sanitär nivå än vad de traditionella tropiska varorna gör. En konsekvens av att handeln ökar med varor där krav på hygien, säkerhet och miljöhänsyn är framträdande är därmed att de skillnader som finns i standarder mellan länder blir tydliga 9. Generellt har u-länderna lägre standarder och deras exportmöjligheter kan därför begränsas av de växande kraven på säkra livsmedel. Det finns också en rädsla att det protektionistiska syftet med regleringarna kan komma att öka över tiden 10. I takt med att tullarna sänks för jordbruksprodukter till följd av förhandlingarna inom WTO kan de intressen som vill skydda den inhemska produktionen helt enkelt söka nya vägar för att utestänga import. En sådan väg kan då vara tekniska handelshinder. Sammantaget sätter därför förändringen av exporten i kombination med att jordbruket nyligen införlivats i WTO:s förhandlingar strålkastarljuset på just de tekniska handelshinderna och dess konsekvenser för u-länderna. 8 Sanitära regleringar berör människors och djurs hälsa medan fytosanitära regleringar berör växters hälsa. 9 Begreppet standard används för att täcka de olika krav som kan ställas på en vara eller dess tillverkningsprocess. 10 Se exempelvis diskussionen i Josling, Roberts och Orden (2004). 8

3. Varför finns det standarder? Behovet av standarder Den som äter utsätter sig för en rad risker. I maten kan det finnas (i) sjukdomsalstrande mikroorganismer som bakterier, virus, svampar och parasiter, (ii) rester av bekämpningsmedel och läkemedel, (iii) miljögifter som tungmetaller och dioxiner samt (iv) olika slags tillsatser, exempelvis färgämnen, som kan ha skadliga effekter. Dessutom kan vissa tillverkningsmetoder vara riskfyllda. En del mikroorganismer kan ge upphov till akut sjukdom. Exempelvis kan campylobacter 11 och salmonella orsaka matförgiftning. Andra mikroorganismer kan ha mer långsiktiga effekter på hälsan, ett exempel är mögelgifter som kan vara cancerframkallande. Hälsorisken för bekämpningsmedel och miljögifter hänger samman med i vilka doser de konsumeras. Höga doser kan ge akut förgiftning medan ett lägre intag kan vara skadligt på längre sikt. Att få i sig en mindre mängd behöver däremot inte vara förknippat med någon hälsorisk. Både jordbrukarna och livsmedelsindustrin har incitament att leverera säkra produkter. En förklaring är helt enkelt att det kan bli en dyr affär att leverera hälsovådliga varor. Det finns en risk att bli stämd av de drabbade och det är kostsamt att sanera anläggningar och kalla tillbaka varor. Men den potentiellt mest förödande effekten är att konsumenterna tappar förtroendet för ens varor. Det kan i värsta fall medföra att det blir omöjligt att fortsätta sälja varan. Ytterligare en förklaring är att när konsumenterna i ökande utsträckning efterfrågar säkra livsmedel svarar producenterna och industrin med att uppgradera sin säkerhet för att förbli konkurrenskraftiga. Att staten ändå ingriper med regleringar har två skäl. Eftersom det ofta är förenat med kostnader att se till att maten är säker är det möjligt att företag väljer att kompromissa med säkerheten särskilt som det är svårt för konsumenterna att avgöra om en vara är säker eller inte innan de köpt den. Även efter att de har köpt en vara kan det också vara svårt att bedöma precis vad som gjorde dem sjuka eller om de riskerar långsiktigt negativa hälsoeffekter av en viss vara. Därför ser staten till att det finns ett visst grundskydd och information för konsumenterna. Det andra skälet är att de som äter hälsovådlig mat kan dra på sig kostnader i form av sjukvård och uteblivet arbete kostnader som staten vill reducera. Även om individen till viss del drabbas av dessa kostnader är de högre för staten eftersom staten finansierar sjukvården. Det innebär att staten har ett starkare incitament att reducera dem än vad individen har. När länder handlar med varandra är grundproblematiken densamma men det tillkommer några komplikationer. Internationell handel med livsmedel kan medföra att sjukdomar och skadeinsekter sprids till länder som tidigare varit 11 Campylobacter är en bakterie som smittar människan bl.a. via rått fågelkött. Den orsakar matförgiftning och kan i sällsynta fall vara dödlig för individer med nedsatt immunförsvar. Den som drabbats av Campylobacter kan också få svåra följdsjukdomar. 9

förskonade samt att nya arter introduceras som kan hota det lokala ekosystemet. Kostnaderna av detta kan bli enorma. Ett aktuellt exempel är fågelinfluensan (avian flu) som härjar i en rad sydostasiatiska länder. Skulle smittan få fäste i Europa leder det till mycket höga kostnader för bekämpningen samt risker för folkhälsan. Andra välkända exempel på djursjukdomar med stora ekonomiska konsekvenser är mul- och klövsjukan samt svinpest. Mul- och klövsjukan Kött eller mejeriprodukter från djur som har eller har haft mul- och klövsjuka är inte farligt för människan att förtära. Problemet med sjukomen är istället att lönsamheten för producenterna minskar. Dels dör en del av de insjuknade djuren, dels minskar avkastningen från de djur som överlever - korna mjölkar sämre och slaktdjuren växter dåligt. Sjukdomen är dessutom mycket smittsam och sprider sig snabbt, vilket gör att stora delar av besättningarna i ett område snabbt kan drabbas. För Sverige har kostnaderna för att ha muloch klövsjuka endemiskt dvs. att låta sjukdomen finnas i landet utan att bekämpa den beräknats till 2 miljarder kronor årligen i produktionsbortfall, vilket motsvarar cirka 7 procent av intäkterna från jordbruket (Ds 2002:31). Det innebär att det inte är ett alternativ att låta sjukdomen få fäste. När det gäller att bekämpa sjukdomen har EU, och därmed också Sverige, som strategi att avliva sjuka djur, samt djur som riskerar att smittas, när det sker ett utbrott istället för att vaccinera i förebyggande syfte. Orsaken är att det senare alternativet kostar betydligt mer. Därmed är det viktigt att inte släppa in sjukdomen i unionen eftersom djuren inom EU är helt oskyddade för smittan. Sker trots allt ett utbrott blir kostnaderna för bekämpningen höga. Bara i Storbritannien beräknas den totala kostnaden för det senaste utbrottet av mul- och klövsjukan till totalt 9 miljarder pund (UKNAO, 2002). Typer av tekniska handelshinder Den kraftfullaste åtgärden som kan vidtas är ett fullständigt importförbud. Det används främst för att skydda djur och växter från allvarliga sjukdomar. Det är också möjligt med ett partiellt importförbud som enbart gäller vissa regioner inom ett land, om det kan visas att andra regioner i landet är fria från smitta, eller som bara gäller vissa tider av året. För att förhindra att fågelinfluensan sprids till Europa har exempelvis EU tillfälligt stoppat all import av fågelkött och ägg från de drabbade länderna 12. 12 Samtidigt har EU gett teknisk hjälp till bland annat Thailand för att bekämpa sjukdomen. 10

Den vanligaste formen av åtgärd är tekniska specificeringar. Det innebär att import tillåts om en vara uppfyller vissa krav. Det rör sig antingen om krav på hur odling, uppfödning, slakt eller förädling ska gå till eller krav på själva slutprodukten. Krav på produkten innebär exempelvis att kycklingen ska vara salmonellafri men att producenten själv kan välja den metod som passar dem bäst för att uppnå det kravet. I fallet med processkrav ställs däremot krav på hela produktionskedjan varan måste ha producerats och/eller kontrollerats på ett visst sätt för att den ska anses vara säker. Det senare fallet innebär därmed en starkare styrning av producenten. När det gäller val av åtgärd föredrar många i-länder processkrav framför produktkrav när det gäller att höja livsmedelssäkerheten, ett exempel är EU. Utgångspunkten är då de produktionsmetoder som förekommer i det egna landet. Det kan också finnas krav på hur varan förpackas. Slutligen är märkning ett alternativ. Det rör sig dels om tvingande märkning för att exempelvis indikera om en vara är GMO-fri eller inte, dels regler för vad som krävs för att kunna använda frivilliga beteckningar av typen ekologiskt odlad. Tabell 2: Tekniska handelshinder för livsmedel och andra jordbruksprodukter Importförbud Tekniska specificeringar Informationskrav Fullständigt importförbud Partiellt importförbud Källa: Roberts et al (1999). Krav på tillverkningsprocessen Krav på produkten Krav på förpackningen Krav på märkning av produkten Regler för frivillig märkning De ovan nämnda tekniska handelshinderna är nationella åtgärder. Det finns även privata standarder, bland annat ställer livsmedelskedjor krav på sina leverantörer. Ofta är dessa standarder föregångare dvs. de är mer långtgående än vad de statliga regleringarna är. Exempelvis krävde McDonalds av sina leverantörer av nötkött att de hade ett kvalitetsgranskningssystem långt tidigare än det blev lagstadgat för nötköttssektorn i USA att ha den typen av egenkontroll. Det finns flera förklaringar till den ökande betydelsen av privata standarder, förutom att säkerhet och kvalitet är ett konkurrensmedel och att hälsovådliga livsmedel kan generera höga kostnader och dålig publicitet, vilket nämnts ovan. Den tilltagande koncentrationen inom livsmedelsbranschen, både i detaljistoch grossistled, har inneburit en ökad marknadsmakt för dem vilket gör det möjligt att i högre utsträckning ställa krav på produktionsledet. Inom företagen finns också en vilja att ha kontroll över kvaliteten i hela produktionskedjan, för att på så sätt kunna vara säkra på att varorna verkligen uppfyller de krav som ställs på dem. Det finns även en tendens att bygga mer långsiktiga relationer 11

med ett urval leverantörer, vilket gör det intressant för båda parter att bygga upp kvalitetsgarantier. När det gäller u-länderna finns en tendens att i-ländernas företag inte bara ska låta sina standarder omfatta sanitära krav, utan även krav på de arbetsrättsliga och miljömässiga förhållanden under vilken produktionen sker 13. 12 13 Ett exempel är EUREP GAP protokollet. Det har utarbetats av Euro-Retailer Produce Working Group som är ett samarbete mellan ledande privata aktörer för att skapa riktlinjer för en god jordbrukssed, speciellt för frukt och grönt.

4. Tekniska handelshinder innebär både hot och möjligheter för u-länderna Tekniska handelshinder medför flera problem Tekniska handelshinder kan skapa flera svårigheter för u-länderna. Vad som brukar poängteras är följande: I många u-länder brister den administrativa, tekniska och vetenskapliga förmågan att kunna uppfylla kraven. Detta speglar de mer generella brister dessa länder har med avseende på bland annat infrastruktur och administrativ kapacitet. I den mån de kan uppfylla kraven kan de höga kostnaderna medföra att u-ländernas konkurrenskraft urholkas och lönsamheten för deras export minskar 14. Många u-länder har en bristande förmåga både att delta i de processer där internationella standarder utformas samt att agera inom WTO för att skydda sina intressen. Det finns inte tillräckligt med tekniskt bistånd tillgängligt för att bygga upp den kapacitet som saknas i de fattigaste u-länderna. En annan typ av problem är att tekniska handelshinder kan missbrukas i protektionistiskt syfte. Då syftar standarden inte längre till att skydda konsumenters, djurs och växters liv och hälsa utan helt enkelt till att skydda de inhemska producenterna mot utländsk konkurrens genom att fördyra importen. Både de inhemska konsumenterna och exportörerna blir i det här fallet förlorare. För konsumenten blir varan dyrare eftersom hon får betala både för de inhemska producenternas ökade vinst och för kostnaderna för regleringen utan att själv få någon ökad säkerhet i gengäld. En ytterligare kostnad är att resurser i form av arbetskraft och kapital binds upp för att producera något som det skulle vara billigare att importera. Dessa resurser skulle istället göra mer nytta någon annanstans i samhället. Exportörerna i sin tur hindras från att utnyttja sina komparativa fördelar eftersom konkurrensen inte längre sker på lika villkor. De enda som gynnas är de inhemska producenterna. När alla vinster och kostnader av regleringen vägs samman hamnar det totala resultatet på minus dvs. producenternas ökade vinster uppväger inte de kostnader som regleringen för med sig. 14 En anledning är just att det ofta ställs krav på själva processen och inte bara på slutprodukten. EU:s direktiv för mjölkproduktion kräver exempelvis att korna maskinmjölkas (en processtandard). I Indien, som är en stor mejeriproducent, handmjölkas korna. Det innebär att stora investeringar krävs för export av mejeriprodukter till EU trots att själva slutprodukten kanske redan är säker, dvs. hade kunnat uppfylla en produktstandard. (Henson et al., 2004). Å andra sidan kan processtandarder skapa ett större förtroende för varan än produktstandarder. 13

men skapar även möjligheter för u-länderna Vad som är viktigt att komma ihåg är att standarder också har fördelar för dem som kan uppfylla dem: Bibehållet eller ökat marknadstillträde samt minskad risk för kostsamma importstopp i framtiden. Kraven kan ge en modernisering av exporten, vilket innebär tillträde till bättre marknadssegment med högre priser. Tydliga standarder gör det lättare för producenterna att uppfylla konsumenternas krav och ger förtroende för produkten, vilket innebär att det kan bli mer handel med standarder än utan dem. Positiva hälsoeffekter i importländerna. Positiva hälsoeffekter för den inhemska befolkningen när nivån på den lokala livsmedelssäkerheten höjs. Positiva miljöeffekter i u-länderna när bruket av pesticider och bekämpningsmedel kontrolleras. Positiva effekter i u-länderna när djur- och växtsjukdomar minskar eller utplånas, exempelvis ökad produktivitet och lönsamhet för producenterna. För det enskilda företaget kan dessutom investeringarna medföra effektivitetsvinster. För landsbygden kan en förbättrad livsmedelskedja skapa nya arbetstillfällen utanför jordbruket, något som det ofta finns ett stort behov av i u-länderna, och för landet i stort kan en ökad kapacitet att möta hygienstandarder inom ett varuområde göra det lättare att garantera säkra livsmedel, och därmed också exporten, inom andra områden. Detta innebär att utländska sanitära och fytosanitära krav kan initiera en modernisering av den inhemska industrin som har positiva effekter långt utanför själva industrin. Vad som skiljer kostnaderna och vinsterna åt är att kostnaderna drabbar exportörerna här och nu med en direkt utgift medan vinsterna går till betydligt fler aktörer (t.ex. lokala och utländska konsumenter), att de ibland är mer långsiktiga till sin karaktär (t.ex. effektivitets- och miljövinster) samt att de kan vara svåra att sätta en prislapp på (t.ex. gott rykte). Det leder till att värdet av investeringarna ofta underskattas och att det därför investeras för lite i SPS-åtgärder (Sanitary and Phytosanitary Agreement) jämfört med vad som skulle vara bra för landet. Skillnader i standarder mellan länder kan försvåra handeln Det är inte standarder i sig som är ett problem för handeln mellan länder, utan det är skillnader i standarder som kan skapa svårigheter. Det finns en rad skäl till att standarder skiljer sig åt. En framträdande anledning är helt enkelt att de vuxit fram nationellt. Samma typ av faror kan därför ha blivit reglerade på 14

skilda sätt i olika länder. Detta medför onödiga problem när handeln mellan länder ökar eftersom skilda krav på olika exportmarknader komplicerar produktionen. Att harmonisera reglerna, dvs. att sätta upp gemensamma regler som gäller för alla länder, är då ett sätt att bibehålla de önskvärda regleringarna och samtidigt undanröja de negativa effekterna på handeln. Inom EU har det exempelvis skett ett omfattande harmoniseringsarbete. Ett område är el-säkerheten där den svenska S-märkningen ersatts av en gemensam EU-standard. Detta gäller även för området livsmedelssäkerhet det flesta regler vi har i Sverige idag är EU-gemensamma, inte svenska nationella. Ett alternativ är att erkänna varandras standarder som likvärdiga, vilket brukar kallas avtal om ekvivalens. Det innebär att även om ländernas regler är olika så är resultatet av dem i stort detsamma och därför får varor som uppfyller det ena landets standarder också säljas i det andra landet utan ytterligare krav. Det finns dock flera grundläggande skillnader mellan länder som försvårar en harmonisering. En sådan är inkomstnivån generellt sett har länder med högre inkomstnivåer också högre krav på säkra livsmedel. Det beror dels på att konsumenterna i ökande utsträckning efterfrågar säkra livsmedel när inkomsterna stiger, dels på att det finns resurser som kan användas för att ge ökad säkerhet. Likaså finns kulturella skillnader i matvanor och sedvänjor som speglas i de nationella regelverken. Exempelvis är många traditionella franska ostar gjorda på opastöriserad mjölk medan det länge var förbjudet att använda opastöriserad mjölk i Sverige. Synen på vad som är en acceptabel risk kan också skilja sig åt mellan länder ett tydligt exempel är salmonella där vad som är acceptabelt skiljer sig kraftigt åt mellan länder 15. Riskbedömningen påverkas dessutom av de erfarenheter som landet tidigare haft med livsmedelssäkerhetsproblem tidigare fall medför ofta krav på hårdare standarder. De senaste årens olika livsmedelsskandaler som galna ko-sjukan, dioxiner i djurfoder i Belgien och E. coli 16 i hamburgare i USA har förutom att skapa stora tidningsrubriker lett till en översyn av livsmedelslagstiftningen och striktare standarder i flera länder. I förordningen 178/2002 som antogs 2002 och som styr livsmedelslagstiftningen inom EU poängteras exempelvis att en hög hälsoskyddsnivå ska gälla när lagstiftningen utarbetas. men innebär sällan att export är omöjligt Det är emellertid inte bara ett problem att länder har olika nivåer på sina standarder. Inte heller behöver höga standarder i vissa i-länderna betyda att det är omöjligt för u-länderna att exportera varor som inte når upp till dem. När en exportmarknad skärper en befintlig standard eller inför en ny står tre möjligheter till buds: att upphöra med exporten, försöka påverka standarden eller att uppfylla den. 15 Vid sitt inträde i EU förhandlade Sverige till sig möjligheten att ha striktare regler för salmonella än vad andra medlemsländer har. 16 E. coli är en bakterie som tillhör den normala tarmfloran hos människor och djur. Den är normalt harmlös men kan i vissa fall orsaka diarrésjukdomar. Det finns dessutom en del typer av E. coli som kan orsaka allvarliga sjukdomsfall. 15

1. Inte längre exportera varan till detta land. Ett alternativt är då naturligtvis att produktionen läggs ner men det är inte den enda möjligheten. Det går också att exportera till länder med lägre krav eller inrikta sig på den inhemska marknaden. När det exempelvis gäller muloch klövsjukan finns en segmenterad marknad för biffkött som kommer från (i) länder där sjukdomen inte förekommer, (ii) länder som vaccinerar mot muloch klövsjukan, (iii) samt länder där sjukdomen förekommer 17. Bäst betalt är det för kött som kommer från länder fria från sjukdomen. Exempelvis kräver EU att kött bara får importeras om regionen/landet är fria från mul- och klövsjukan, dvs. alternativ (i), medan andra länder har lägre krav. Här handlar det om att väga kostnaden för att uppfylla standarden mot vinsterna av att kunna exportera kött som har ett högre värde. Vad man bör ha i åtanke är att det som brukar benämnas Syd-Syd handel, dvs. handel mellan u-länder, är en snabbt växande del av den internationella livsmedelshandeln till följd av ökad köpkraft i en rad u-länder 18. Det innebär att inte bara i-länderna är en viktig marknad för u-länderna. Fördelen med att skyddsnivåer skiljer sig åt mellan länder är då att det ger exportörer en möjlighet att uppgradera sin livsmedelssäkerhet i den takt som passar dem bäst. Detta betyder också att harmonisering av standarder länder emellan inte självklart enbart är positivt för handeln. När det gäller EU:s harmoniseringsarbete innebär det att u-länderna visserligen möter mer homogena krav när de exporterar till olika medlemsländer, men också att det inte längre finns några medlemsländer med lägre krav att exportera till. Ytterligare ett alternativ är att exportera varan i en annan form där de sanitära kraven är lättare att uppfylla exempelvis i form av förädlade varor. Det är exempelvis möjligt att ökningen av Brasiliens export av apelsinjuice till USA är en reaktion på de SPS-krav som ställs på USA:s import av färsk frukt. Denna utveckling underlättas om tulleskaleringen minskar i de importerande länderna 19. 2. Försöka påverka standarder. Det finns flera möjligheter att påverka utformningen och nivån på olika standarder. Via diskussioner med importlandet i fråga, klagomål hos WTO eller genom att delta i det arbete där internationella standarder utarbetas kan u-länderna i viss mån påverka utformningen av standarder 20. Det har dock visat sig vara svårt för små, fattiga länder att ha ett reellt inflytande utan det är främst länder som Kina och Argentina som verkligen har en möjlighet att göra 16 17 Forsyth och Bredahl (1991). 18 För närvarande kommer över 50 procent av u-ländernas jordbruksimport från andra u-länder och cirka 40 procent av u-ländernas totala jordbruksexport går till u-länder (Världsbanken, 2004). 19 Med tulleskalering menas att tullsatsen är lägre för en vara i obearbetad form (exempelvis apelsiner) än i förädlad form (exempelvis apelsinjuice). Detta försvårar för u-länderna att bygga upp en egen förädlingsindustri och dra nytta av den prisökning som förädlingen innebär. Att länder har en sådan tullstruktur beror ofta på att de vill skydda sin egen förädlingsindustri samtidigt som de inte vill fördyra importen av råvaror. 20 Se avsnitt 5 om WTO:s roll för en diskussion av WTO:s roll och det internationella standardiseringsarbetet. Med tulleskalering menas att tullsatsen är lägre för en vara i obearbetad form (exempelvis apelsiner) än i förädlad form (exempelvis apelsinjuice). Detta försvårar för u-länderna att bygga upp en egen förädlingsindustri och dra nytta av den prisökning som förädlingen innebär. Att länder har en sådan tullstruktur beror ofta på att de vill skydda sin egen förädlingsindustri samtidigt som de inte vill fördyra importen av råvaror.

sig hörda. Många u-länder saknar dessutom de resurser som krävs för att kunna påverka standarder och driva sina frågor, vilket får till följd att deras intressen inte tillgodoses. För att minska det problemet har FAO/WHO etablerat en Codex Trust Fund för att finansiera u-ländernas deltagande i Codexmötena 21. 3. Uppfylla kraven. För de u-länder som har kapacitet att uppfylla kraven har standarder en rad fördelar, vilket redan har diskuterats. Det bör noteras att det är inte bara är medelinkomstländer som lyckas uppfylla de standarder som krävs för att exportera till i-länderna. Ett exempel är Kenyas förädlingsindustri för fiskeriprodukter vars mest betydande exportmarknad är EU, vilket presenteras nedan. Förutom producenterna spelar också staten via lagstiftning, kontrollfunktioner och myndigheter en viktig roll i processen att förbättra de lokala sanitära och fytosanitära villkoren. Vid bekämpning av oönskade djur- och växtsjukdomar är dessutom statens roll än mer uttalad eftersom det krävs en övergripande politik för att förhindra spridningen av djur- och växtsjukdomar. I flertalet fall är det möjligt med en kombination av ovanstående reaktioner. Exempelvis kan de mindre effektiva företagen slås ut medan de som är mer effektiva klarar av att implementera de nya kraven. Sammantaget innebär detta att nya eller striktare standarder inte enbart behöver betyda undergång för de befintliga u-landsproducenterna. En viktig aspekt är dessutom hur länder och producenter förhåller sig till det faktum att det kontinuerligt kommer nya standarder och att befintliga standarder blir alltmer strikta. Världsbanken (2005) pekar på att länder antingen kan reagera först när en ny standard är ett faktum eller försöka arbeta mer förutseende. I det senare fallet är chansen större att u-länderna kan vända standarder till sin fördel. En fallstudie: 22 Under 1980-talet växte en lokal förädlingsindustri i Kenya fram för att hantera fångsterna av Nil-abborre från Victoria-sjön. Från början vände sig industrin främst till den lokala marknaden men exporten växte efter hand. I mitten på 1990-talet stod exporten av Nil-abborre för mer än 90 procent av landets samlade export av fiskeriprodukter och värdet av exporten uppgick till cirka 44 miljoner USD årligen. Ett problem var dock att varken den sanitära standarden inom industrin eller den nationella lagstiftningen anpassades till industrins ökande grad av exportorientering. Efter ett antal inspektioner på plats konstaterades 1997 att industrin inte levde upp till de hygienkrav som EU ställer. En orsak var att flera av fabrikerna från början byggts för en helt annan 21 FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations) är FN:s fackorgan för jordbruk, skog och fiske. 22 Se Henson och Mitullah (2004). 17

produktion. Byggnaderna var dessutom omoderna och i behov av upprustning. Ett antal utbrott av salmonella, kolera och en misstänkt förgiftning av pesticider kopplades till Nil-abborren och ledde till att EU införde ett totalt importförbud 1999 23. Effekten blev kännbar för exportörerna även om de i viss mån omorienterade sin försäljning till andra marknader. Både Kenyas regering och företagarna genomförde under 1998-2002 ett omfattande arbete för att förbättra den sanitära standarden inom fiskerinäringen. Bland annat implementerades ett HACCP-system, vilket är ett system för egenkontroll för företag som hanterar livsmedel. För en del av företagen visade sig kostnaderna vara för höga så de lämnade marknaden. Minskningen av antalet företag var, i just det här fallet, dock snarare positivt för sektorn som redan tidigare haft en påtaglig överkapacitet sedan utfiskning av Victoria-sjön lett till minskade fångster. Företagarna gick samman 2000 och skapade en intresseorganisation, Kenyas fiskförädlares och exportörers förbund, för att ha en gemensam röst gentemot sin regering och EU, och på så sätt förbättra sina möjligheter att påverka utvecklingen. Organisationen gav också ut riktlinjer för god sed inom fiskerinäringen. När EU på nytt genomförde inspektioner 2002 fann de att merparten av Kenyas anläggningar uppfyllde de sanitära kraven, och 2003 fick Kenya ett avtal om ekvivalens med EU, dvs. de sanitära villkoren i Kenyas fiskerinäring ansågs vara likvärdiga med villkoren inom EU. 18 23 De importstopp från EU som drabbade flera länder i östra Afrika under slutet på 1990-talet var dock kontroversiella. Kritikerna menar att stoppen baserades på enstaka, isolerade sjukdomsfall, speciellt när det gällde kolera, snarare än att det förekom en epidemi i området.

5. WTO:s roll WTO Världshandelsorganisationen (WTO) syftar till att skapa stabila och förutsägbara villkor för den internationella handeln, samt motverka protektionism och att länder diskrimineras på handelsområdet. Sedan den så kallade Uruguayrundan (1986-94) är jordbruket inkluderat i WTO:s förhandlingar. Det innebär bland annat att nivån på jordbrukstullarna successivt kommer att sänkas och att möjligheten att använda andra gränsskydd, som importkvoter, kommer att begränsas. I och med Uruguay-rundan förstärktes också de regelverk som skall förhindra att tekniska handelshinder används i ett protektionistiskt syfte. De potentiella tekniska handelshinder som rör livsmedelssäkerhet faller främst under SPS-avtalet (Sanitary and Phytosanitary Agreement). SPS-avtalet Syftet med SPS-avtalet är att tillåta länder att skydda sig mot de handelsrelaterade risker som berör människors, djurs och växters liv och hälsa, men att se till att de åtgärder som vidtas har så liten negativ effekt som möjligt på handelsutbytet mellan länder. De grundläggande principerna är att: (i) åtgärderna inte får diskriminera mellan olika producenter dvs. att utländska och inhemska producenter skall behandlas på samma sätt (ii) åtgärderna skall baseras på vetenskapliga rön och riskanalys (iii) systemet skall vara transparent, vilket innebär att länder tydligt skall visa vilka tekniska handelshinder de har (iv) medlemsländerna är tvungna att acceptera andra medlemmars SPSregleringar om de ger ett likvärdigt skydd, vilket är principen om ekvivalens 24 Dessa principer är tvingande för alla WTO:s medlemmar. I avtalet framhålls att det också är önskvärt med en harmonisering av regleringar mellan länder. Länderna får dock själva välja i vilken utsträckning de vill harmonisera med varandra. Det betyder att länder själva får välja vilken skyddsnivå de vill ha, men de ska välja regleringar som har en så liten negativ effekt på handeln som möjligt och de måste kunna underbygga sina regleringar med vetenskapligt hållbara bevis. När ett land vill införa en ny SPS-reglering eller förstärka en existerande standard måste detta anmälas till WTO. Detta kallas för notifiering. 24 Importlandet avgör vad som är ett likvärdigt skydd. 19

Anledningen är att landets handelspartner ska få en möjlighet att uttala sig om regleringen. Även u-ländernas svårigheter uppmärksammas i SPS-avtalet. Andra länder uppmanas att ta hänsyn till u-länderna, exempelvis genom att om möjligt ge dem längre tid att anpassa sig till nya regler och ge tekniskt bistånd. Det stannar dock vid att slå ett slag för u-ländernas sak inga av åtgärderna är obligatoriska. Det finns också regler för hur dispyter mellan länder ska hanteras. Dessa regler finns i den vanliga tvistlösningsmekanismen inom WTO. Ett begrepp som slutligen är värt att nämna är regionalisering vilket innebär att det ska vara möjligt att importera en produkt från en region som t. ex.är fritt från smitta även om andra delar av landet har nämnda smitta. Vad som är viktigt att notera är att SPS-avtalet inte säger något om själva nivån på en standard, bara att den skall vara grundad på vetenskapliga bevis. Själva utarbetandet av standarder ligger nämligen utanför WTO. I avtalet finns en koppling till tre internationella organisationer vars rekommendationer anses vara förenliga med SPS-avtalet. Det betyder att länder som följer deras rekommendationer anses ta den hänsyn som SPS-avtalet kräver. Organen är CODEX, OIE och IPPC. CODEX (Codex Alimentarius Commission) CODEX bildades 1962 för att genomföra FAO:s och WHO:s gemensamma program för livsmedelsstandardisering. Codex består av representanter för de 171 medlemsländerna och sammanträder vartannat år, omväxlande i Rom och Genève. Codex har ett trettiotal underkommittéer för bland annat märkning, livsmedelshygien, tillsatser och analysmetoder. Olika medlemsländer är värdländer för kommittéerna, där myndigheter, industri och konsumenter är företrädda. OIE (Office Internaional des epizooties) Världsorganisationen för djurhälsa har 167 medlemsländer och syftar till att begränsa spridingen av djursjukdomar mellan länder. Organisationen samlar information om och informerar om smittsamma djursjukdomar, tillhandahåller expertis samt utarbetar internationella standarder inom området. OIE skapades 1924 till följd av ett utbrott av kreaturspest i Belgien. Sjukdomen härrörde från boskap från Indien på väg till Brasilien som transporterats via hamnen i Antwerpen. IPPC (International Plant Protection Convention) IPPC är ett internationellt avtal med 138 anslutna länder som syftar till att förhindra spridningen av växtsjukdomar och skadegörare för att skydda den yrkesmässiga växtproduktionen från ekonomiska förluster och miljön från skador. 20

Dessa organ, CODEX, OIE och IPPC, har flera fördelar. Organen besparar de enskilda länderna det resurskrävande arbete som behövs för att de själva ska kunna ta fram standarder, lämpliga åtgärder och kontrollmetoder. Likaså underlättas harmonisering när det finns internationellt accepterade standarder redo att använda 25. U-ländernas förmåga att dra nytta av SPS-avtalet Genom att ställa upp tydliga spelregler har SPS-avtalet bidragit till att minska riskerna för att u-länderna utsätts för förtäckt protektionism och avtalet har bidragit till att en rad segslitna gamla tvister har kunnat lösas. Speciellt för små och fattiga länder som har svårt att hävda sin rätt på egen hand är den här typen av avtal viktiga. Att SPS-avtalet finns innebär dock inte att allt är frid och fröjd. Flera u-länder har rapporterat svårigheter när det gäller att få sina egna kontrollmekanismer godkända för att uppnå avtal om ekvivalens 26. Vidare så har vissa u-länder svårt att utnyttja de mekanismer som avtalet tillhandahåller och de har ett lågt deltagande i det arbete som sker för att ta fram internationella standarder. De livsmedelsrelaterade klagomål och konflikter som behandlas av WTO består huvudsakligen av konflikter mellan i-länder. Det är endast ett fåtal u-länder som upprepade gånger har klagat hos WTO och det rör sig främst om stora livsmedelsexportörer. Särskilt Argentina är aktivt och har varit inblandat i mer än en fjärdedel av alla klagomål från u-länderna medan Brasilien, Chile och Thailand svarar för merparten av de resterande fallen 27. Låginkomstländerna är dåligt representerade, vilket kan bero på att de inte exporterar lika mycket känsliga varor som medelinkomstländerna men också på att de saknar resurser och kunskap för att kunna driva en fråga i WTO. U-länderna menar också att i-länderna inte ger tillräckligt med tekniskt bistånd för att u-länderna ska kunna genomföra vad som krävs av dem. I den pågående förhandlingsrundan, Doha-rundan, höjs röster från flera u-länder som menar att de skrivningar som finns om särbehandling och tekniskt bistånd i SPS-avtalet inte fungerar. Olika u-landsgrupperingar föreslår att reglerna blir mer tvingande exempelvis genom att göra tekniskt bistånd till berörda u-länder obligatorisk. Det har även framförts krav på en global fond som skall finansiera SPS-åtgärder och deltagande i SPS-kommittén och standardiseringsorganens arbete för u-länderna. Ytterligare en viktig aspekt är att det saknas internationella standarder för en stor andel av de nya eller hårdare regleringar av hälsovådliga livsmedel som anmäls till WTO 28. Det finns alltså inte några gemensamma riktlinjer att följa. Vilken nivå på en standard ett land väljer hänger då samman med den riskbedömning det importerande landet gör. Därmed sätts fokus på hanteringen av risker vad är en acceptabel nivå på risk? 25 Vad som kan noteras är att SPS-avtalet inte omfattar privata standarder avtalet täcker bara regleringar på nationell nivå. Därmed finns det inga internationella regler för dessa standarder och inte heller något internationellt forum dit förfördelade parter kan vända sig. 26 WTO (2001). 27 Världsbanken (2004). WTO (2001). 28 Roberts och Unnevehr (2003) konstaterar att det bara fanns internationella standarder för 22 procent av de fall som höginkomstländer notifierade hos WTO. Motsvarande siffra för låginkomstländerna var 20 procent. 21

Riskhantering Även om det låter betryggande att standarder skall baseras på vetenskaplig grund kan problem ändå uppstå. En aspekt är att det ofta tar tid att undersöka om nya misstänkta ämnen verkligen är farliga. Frågan är då hur man ska agera under tiden. Vetenskapliga rön kan också vara motstridiga. När det råder en hög osäkerhet väljer många politiker att inta en försiktig hållning, speciellt när det gäller fenomen som har låg sannolikhet men svåra konsekvenser om de skulle inträffa. De väljer med andra ord hellre förlorade möjligheter (vilket är lägre priser för konsumenterna och en ömsesidig handelsliberalisering) än att kanske tvingas ta de ekonomiska och politiska konsekvenserna av något som i framtiden visar sig vara en felaktig bedömning (exempelvis ett större utbrott av en allvarlig sjukdom orsakad av importerat livsmedel). Detta innebär att de standarder som sätts kan bli mycket höga för säkerhets skull. Försiktighetsprincipen får styra 29. Detta kan ju tyckas positivt för konsumenterna men ett överskydd kan skapa onödiga kostnader för producenterna, både i i-länder och u-länder. I förlängningen kan dessutom konsumenterna drabbas genom högre priser. Fallet med aflatoxiner illustrerar problematiken när det gäller att bestämma vad som är en rimlig nivå på risk. Det handlar i grunden om att väga vinsten av minskad dödlighet eller sjukdom mot de kostnader som krävs för att uppnå standarden. Problemet med försiktighetsprincipen är att den bara tar hänsyn till vinsten och bortser från kostnaderna, exempelvis utebliven handel, av en försiktig hållning när kunskapen om en fara är ofullständig. Det innebär i sin tur att beslutsfattandet får en handelsrestriktiv hållning 30. Aflatoxiner är starkt cancerframkallande mögelgifter som kan finnas i nötter, mandlar, oljerika fröer (som solrosfrön), majs, bovete, kryddor och torkad frukt. En gemensam expertgrupp från FAO och Världshälsoorganisationen (WHO) rekommenderade 1997 att intaget av aflatoxiner bör begränsas till en så låg nivå som rimligtvis går 31. Vad är då rimligt? Att ha nolltolerans, dvs. att vi inte ska få i oss något aflatoxin alls, är svårt eftersom det i princip kräver att vi överhuvudtaget inte äter de livsmedel där aflatoxiner kan bildas. Orsaken är att det helt enkelt inte finns analysmetoder som kan ge svar på om ett livsmedel är fullständigt fritt från aflatoxiner. Det behöver inte heller vara farligt att få i sig oerhört små mängder av ett ämne som i högre doser är giftigt. För att dra en linje mellan vad som kan ses som ofarligt och vad som bör undvikas används ofta gränsvärden så är även fallet för aflatoxiner. Expertgruppen jämförde två hypotetiska gränsvärden 10 ppb (parts per billon) och 20 ppb. De konstaterade att om gränsvärdet skärptes från 20 ppb till 10 ppb så skulle det betyda att ytterligare två personer per miljard invånare skulle undvika att få levercancer. Värdet av att höja standarden skulle alltså vara att årligen spara 2 liv per miljard invånare 32. 22 29 Enligt EU-parlamentet ska försiktighetsprincipen användas på följande sätt: Försiktighetsprincipen bör tillämpas så snart som möjliga skadliga effekter för miljön eller hälsan har fastställts, och när man efter en vetenskaplig utredning grundad på tillgängliga uppgifter inte kan dra några säkra slutsatser om risknivån. 30 Roberts (2001). 31 Detta är den så kallade ALARA-principen As Low As Reasonably Achievable. 32 För EU-15, som har nästan 380 miljoner invånare skulle det innebära att i snitt 0,000 000 02*380 000 000 = 0.76 personer årligen skulle undvika att få cancer. På sex år skulle med andra ord fyra liv sparas.