1(6) Tjänsteskrivelse 2015-05-13 Diarienummer: 2015-2493 Version: 1,0 Beslutsorgan: Miljö- och hälsoskyddsnämnden Enhet: Hälsoskyddsavdelningen Handläggare: Ingela Caswell E-post: ingela.caswell@halmstad.se Telefon: 035 13 74 27 Vägledning för Miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut för tillämpning av hög och normal skyddsnivå för små avloppsanläggningar i Halmstads kommun Förslag till beslut 1. Miljö- och hälsoskyddsnämnden beslutar att upphäva beslut Mhn 148/2013, Reviderade anvisningar för enskilda avlopp i Halmstads kommun. 2. Miljö- och hälsoskyddsnämnden beslutar anta följande riktlinjer gällande tillämpning av hög och normal skyddsnivå för små avloppsanläggningar i Halmstads kommun. Sammanfattning Den 16 december 2013 beslutade miljö- och hälsoskyddsnämnden om Reviderade anvisningar för enskilda avlopp i Halmstads kommun, Mhn 148/2013. I april 2015 publicerade Havs- och vattenmyndigheten en ny vägledning med exempel för effektivare tillsyn av små avlopp (2015:1). Havs- och vattenmyndighetens syfte är att ge de kommunala tillsynsmyndigheterna verktyg för en effektivare tillsyn av små avloppsanläggningar. Målet är kortare handläggningstid och fler åtgärdade anläggningar men även att bidra till en mer enhetlig tillämpning av miljöbalken vid hantering av avloppsärenden i landets kommuner. När miljö- och hälsoskyddskontoret handlagt avloppsärenden i Halmstad har det konstaterats att miljö- och hälsoskyddsnämndens nuvarande anvisningar, Mhn 148/2013, inte följer Havs- och vattenmyndighetens nya vägledning och exempel. Med avseende på detta föreslår miljö- och hälsoskyddskontoret att en ny vägledning för tillämpning av hög och normal skyddsnivå för små avloppsanläggningar i Halmstads kommun ska antas. Den nya vägledningen med riktlinjer är i enlighet med Havs- och vattenmyndighetens nya tillsynsvägledning och är även ett komplement till gällande lagstiftning och beslutade föreskrifter, och ska således vara en hjälp vid miljö- och hälsoskyddskontorets handläggning av tillsyns- och tillståndsärenden. 1
Ärendet Bakgrund Halmstad kommun har en stor andel enskilda avlopp. Det finns uppskattningsvis 3500 hushåll med enskilda avloppsanläggningar. Enskilda avloppsanläggningar står för en del av näringsämnespåverkan på grundvattnet, haven, sjöar och vattendrag. Ur ett nationellt perspektiv står de enskilda avloppsanläggningarna för nästa lika stor andel av fosforbelastningen till havet som de kommunala reningsverken. Fosfor och kväve är näringsämnen som orsakar övergödning i vattendrag, sjöar och hav. Dåligt fungerande avlopp kan förorena grundvatten och dricksvattenbrunnar samt sprida smittämnen till närliggande ytvatten där människor vistas. Avloppsvatten innehåller även miljö- och hälsofarliga ämnen som ett resultat av hushållens användning av läkemedel och hushållskemikalier. Lagstiftning Miljöbalken anger att avloppsvatten ska avledas och renas eller tas omhand så olägenhet för människors hälsa eller miljön inte uppkommer. Avloppsanläggningar ska enligt balken även möjliggöra återvinning av näringsämnen och vara utformade så att god hushållning med naturresurser kan ske. År 2006 kom Naturvårdsverket allmänna råd om enskilda avloppsanläggningar för hushållspillvatten (NFS 2006:7), år 2008 utgavs en handbok till de allmänna råden för att ge kommunerna stöd vid handläggning av enskilda avloppsärenden (2008:3). Vid bedömning av avloppsanläggningarna och hur de uppfyller miljöbalkens krav så är det viktigt att alla anläggningar bedöms utifrån de förutsättningar som finns på just den platsen, en enskild bedömning ska alltid göras i varje ärende. Det går inte att generellt bestämma vilka krav som gäller för en avloppsanläggning i ett område, utan miljöbalken kräver att man tydligt gör avvägningar och fattar beslut för varje enskilt fall. EU:s ramdirektiv för vattenkvalitet I EU:s ramdirektiv för vatten finns övergripande mål om att Sverige ska uppnå en god vattenkvalitet till år 2015. I Halmstads kommun finns ett antal sjöar och vattendrag som för närvarande inte uppnår god ekologisk status bland annat på grund av för hög belastning av näringsämnen. Vattenmyndigheten i Västerhavets distrikt beslutade i december 2009 om kvalitetskrav i form av miljökvalitetsnormer för yt- och grundvattenförekomster inom distriktet (2009:53) och nya beslut kommer att tas december 2015. Vattenmyndighetens klassificeringssystem för näringsämnen i ytvatten är i fallande ordning; Hög, god, måttlig, otillfredsställande samt dålig. Beslutet innebär att sjöar och vattendrag i Halmstad kommun ska uppnå god status senast 2021, enligt ett fastställt åtgärdsprogram. Åtgärdsprogrammen riktar sig till kommuner och myndigheter, vilka har ansvaret att se till att åtgärder vidtas. Tillsynsvägledning Havs- och vattenmyndigheten har i april 2015 kommit ut med en vägledning för effektiv tillsyn av små avloppsanläggningar (2015:1). Vägledningen är en tolkning av de 2
bestämmelser som rör små avlopp och den bygger på den rättspraxis som vuxit fram genom domar från Mark- och miljödomstolen samt Mark- och miljööverdomstolen. Syftet med Havs- och vattenmyndighetens vägledning är att den ska öka åtgärdstakten, detta genom att förkorta handläggningstider och åtgärda fler anläggningar. Vägledningen ska också bidra till en enhetlig tillämpning av miljöbalken i landets kommuner. Naturvårdsverkets Allmänna Råd Enligt Naturvårdsverkets allmänna råd (2006:7) kan områden delas in efter känslighet för påverkan från små avloppsanläggningar i två nivåer, normal respektive hög skyddsnivå för såväl hälsoskydd som miljöskydd. Normal och hög skyddsnivå Beroende på om det är hög eller normal skyddsnivå gäller olika krav på anläggningens reningsförmåga. Reningskraven ur miljöskyddssynpunkt är följande: Normal skyddsnivå: Hög skyddsnivå: BOD 7 90 % reduktion (syretärande ämnen) P tot 70 % reduktion BOD 7 90 % reduktion (syretärande ämnen) P tot 90 % reduktion N tot 50 % reduktion Reningskraven ur hälsoskyddssynpunkt är följande: Normal skyddsnivå: Utsläpp av avloppsvatten medverkar inte till en väsentligt ökad risk för smitta eller annan olägenhet, t ex lukt, där människor kan exponeras för det, exempelvis genom förorening av dricksvatten, grundvatten eller badvatten. Den hantering av restprodukter från avloppsanläggningen som äger rum på fastigheten, kan skötas på ett hygieniskt acceptabelt sätt. Hög skyddsnivå: Ytterligare skyddsåtgärder utöver den huvudsakliga reningen i en avloppsanläggning vidtas. Exempelvis kan det finnas behov av att förbjuda utsläpp, att göra utsläppspunkten mer svårtillgänglig, att öka anläggningens robusthet eller att lägga tillreningssteg som ytterligare reducerar föroreningsinnehållet, ökar uppehållstiden, utjämnar varieande flöden eller tar emot eventuellt bräddat vatten. Riktlinjer Övergripande Vid bedömning av hur avloppsanläggningar uppfyller miljöbalkens krav måste alla anläggningar bedömas för sig i varje enskilt ärende. Det går inte att generalisera, miljöbalken kräver att man tydligt gör avvägningar och fattar beslut för varje enskilt fall. Vid bedömning av normal eller hög skyddsnivå ska bedömningen ske utifrån recipientens känslighet för påverkan från avloppsanläggningen. I samtliga ärenden ska en bedömning i varje enskilt fall göras tillsammans med en skälighetsbedömning enligt 3
miljöbalken. Detta innebär att miljö- och hälsoskyddsnämnden kan ställa reningskrav som avviker från skyddsnivåerna så länge det är motiverat utifrån miljöbalkens hänsynsregler. De avstånd som anges i riktlinjerna ska endast betraktas som riktvärden eftersom platsens förutsättningar är avgörande för vilka faktiska skyddsavstånd som gäller i det enskilda fallet. Vid bedömning av vilken skyddsnivå en avloppsanläggning ska omfattas av ska de hydrologiska och geologiska aspekterna beaktas, eftersom detta kan ändra förutsättningarna för bedömningen. Avgörande är grundvattnets flödesriktning och grundvattenytans nivå i förhållande till befintlig markyta. Hänsyn ska tas till marklutning och terräng, jordartens genomsläpplighet och förmåga att reducera smittämnen och fastläggning av näringsämnen. Hög skyddsnivå med avseende på hälsoskydd De områden där hög skyddsnivå för hälsoskydd kan bli aktuella är i huvudsak relaterade till dricksvatten eller där människor kan riskera att komma i nära kontakt med avloppsvatten. Syftet är att minimera riskerna för smittspridning. I följande områden bör hög skyddsnivå för hälsoskydd gälla 1. Inom de kommunala dricksvattentäkterna skyddszoner och i förekommande fall, vid närhet till en enskild eller samfälld vattentäkt. 2. Vid vattenförekomster som är utpekade för framtida dricksvattenförsörjning. 3. Områden som har en hög sammanlagd belastning eller där belastningen riskerar att bli hög i framtiden. 4. Inom ett område av 100 meter från en badplats som omfattas av Badvattendirektivet (76/160/EEG), kommunalt inrättade badplatser och större allmänna badplatser. Hög skyddsnivå med avseende på miljöskydd Områden där hög skyddsnivå för miljöskydd kan bli aktuella är främst vid havet, sjöar och vattendrag samt olika skyddsvärda områden. I följande områden bör hög skyddsnivå för miljöskydd gälla 1. För de sjöar och vattendrag som är vattenförande året om, med statusklassen god med avseende på näringsämnen, gäller hög skyddsnivå inom 50 meter. 2. För havet, sjöar och vattendrag som är vattenförande året om, med statusklassen sämre än god med avseende på näringsämnen, gäller hög skyddsnivå inom 100 meter. 3. Inom Natura 2000 område, naturreservat med olika former av naturskydd, biotopskyddsområden, nyckelbiotoper samt inom områden som omfattas av naturvårdsprogrammet eller ängs-och betesmarksinventering. Förslag och motivering Miljö- och hälsoskyddskontoret förslag till beslut är att upphäva Mhn 148/2013, Reviderade anvisningar för enskilda avlopp i Halmstads kommun, och att anta den nya 4
vägledningen med riktlinjer gällande tillämpning av hög och normal skyddsnivå för små avloppsanläggningar i Halmstads kommun. Detta med anledning Havs- och vattenmyndighetens nya vägledning för effektivare tillsyn av små avlopp (2015:1) Motivering avseende på hälsoskydd Grundvatten av god kvalitet är ett av riksdagens miljömål. Grundvattnet räcker inte alltid till på alla ställen där det behövs, tätorter och områden vid kusten är exempel på platser där det kan råda brist på naturligt grundvatten. För att säkerställa dricksvattenkvaliteten bör hög skyddsnivå med avseende på hälsoskydd inom de kommunala dricksvattentäkterna gälla. Vid handläggning ska skyddsområdesföreskrifterna för respektive vattentäkt tillsammans med platsspecifik granskas. För att säkerställa dricksvattenkvaliteten för de enskilda dricksvattentäkterna bör även hög skyddsnivå avseende på hälsoskydd gälla inom områden med sammanlagd hög belastning och inom områden med samlad bebyggelse. Sammanhållen bebyggelse utgörs enligt plan- och bygglagen i regel av 10-20 hus där tomterna gränsar till varandra eller skiljs åt av en väg, park eller liknande ytor. Men även områden med minst tre hus på två tomter kan utgöra en sammanhållen bebyggelse. För att säkerställa en tillräcklig hög rening av smittämnen, innan vattnet når badplatsen, bör hög skyddsnivå tillämpas inom 100 meter från en badplats omfattas av Badvattendirektivet (76/160/EEG), kommunalt inrättade badplatser och större allmänna badplatser. Motivering avseende på miljöskydd Ingen övergödning är ett av riksdagens miljömål. Halterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. För att uppnå eller bibehålla god ekologisk status med avseende på näringsämnen, enligt Vattenmyndighetens åtgärdsprogram, behöver påverkan från enskilda avloppsanläggningar på grund- och ytvattenförekomster minskas. Enligt den samlade kunskapen inom avloppsrening som finns idag, beror graden av påverkan på vårt grund- och ytvatten från markbaserade avloppsanläggningar på avståndet från avloppsutsläpp till grund- eller ytvatten. När det gäller näringsämnet fosfor, sker en fastläggning i marken. Hur stor del av det totala fosforutsläppet från en avloppsanläggning som fastläggs beror på markens kemiska uppbyggnad och vilket avstånd det är till grund- och ytvatten. För att skydda vattendrag och sjöar mot läckage av näringsämnen från avloppsanläggningar och därmed motverka att miljökvalitetsnormen god status försämras, bör hög skyddsnivå avseende på miljöskydd gälla inom 50 meter vid sjöar och vattendrag som är vattenförande året om. För havet och de ytvattenförekomster som inte har uppnått god status med avseende på näringsämnen, bör hög skyddsnivå gälla inom 100 meter. Eftersom dessa vattenförekomster har ett större skyddsbehov har 100 meter satts för att säkerställa tillräckligt hög retention (fastläggning) och rening. Markförhållanden är dock avgörande för bedömningen i varje enskilt fall. 5
Inom områden som bedömts som särskilt skyddsvärda exempelvis Natura 2000- områden, bör hög skyddsnivå för miljöskydd gälla, i den mån syftet med skyddet för området kan påverkas negativt av en enskild avloppsanläggning. Skälighetsbedömning Utifrån miljöbalken måste en rimlighetsavvägning göras i varje enskilt avloppsärende. De krav på skyddsåtgärder och försiktighetsmått som ställs får inte vara oskäliga. En avvägning ska göras mellan miljönyttan och kostnaderna. Vid skälighetsbedömningen bör Naturvårdsverkets vägledning i Handboken till de allmänna råden följas. Detta kan exempelvis innebära att avsteg från krav på kvävereduktion på 50 % vid hög skyddsnivå för miljöskydd kan göras, om de kommunala reningsverken i området saknar särskilda krav på kvävereduktion och nitrathalterna i grundvattnet är låga. Konsekvenser Med en vägledning som grund är det enklare för miljö- och hälsoskyddskontoret att utföra enhetlig tillsyn och handlägga tillståndsansökningar vilket även underlättar för fastighetsägare och entreprenörer. Beslut baserade på vägledningen ger en högre rättssäkerhet och en större grad av likabehandling. Ärendets beredning Inom kommunen Ärendet har beretts på miljö- och hälsoskyddskontorets tjänstemannaberedning 2015-05-06 och miljö- och hälsoskyddsnämndens presidieberedning 2015-05-12. För miljö- och hälsoskyddskontoret Ingela Caswell Miljö- och hälsoskyddsinspektör Bilagor 1. Mhn 148/2013, Reviderade anvisningar för enskilda avlopp i Halmstads kommun. 2. Havs- och Vattenmyndighetens sammanfattning och läsanvisning till rapporten, Vägledning och exempel vid effektiv tillsyn av små avlopp (2015:1): https://www.havochvatten.se/download/18.fc10d7414c15f3bdff524d5/14271066 46068/rapport-2015-1-forord-lasanvisning.pdf 6