www.pwc.se Revisionsrapport Carl-Magnus Stenehav Certifierad kommunal revisor Emma Ekstén Revisionskonsult Granskning av åtgärder avseende hot mot demokratiprocessen Oktober 2018
Innehåll Sammanfattning... 2 1. Inledning... 2 1.1. Bakgrund... 4 1.2. Revisionsfrågor... 4 1.3. Kontrollmål... 4 1.4. Avgränsning och metod... 4 2. Iakttagelser och bedömningar... 6 2.1. Inledande beskrivning... 6 2.2. Kommunstyrelsen har kartlagt och dokumenterat olika typer av hot och otillbörlig påverkan... 7 2.2.1. Iakttagelser... 7 2.2.2. Bedömning... 9 2.3. Kommunstyrelsen har tagit fram åtgärdsplaner för att hantera olika typer av hot och otillbörlig påverkan... 10 2.3.1. Iakttagelser... 10 2.3.2. Bedömning... 14 2.4. Samarbete med andra kommuner i dessa frågor finns... 14 2.4.1. Iakttagelser... 14 2.4.1. Bedömning... 15 2.5. Hot och åtgärder hanteras med ändamålsenlig sekretess... 15 2.5.1. Iakttagelser... 15 2.5.2. Bedömning... 15 3. Revisionell bedömning... 17 3.1. Bedömningar mot kontrollmål... 17 3.2. Rekommendationer... 18 Oktober 2018 1 av 19
Sammanfattning Efter genomförd revision och genomgång av granskningens samtliga revisionsfrågor gör vi bedömningen att kommunstyrelsen och nämnderna i erforderlig grad inte helt uppmärksammat hot och otillbörlig påverkan gentemot politiker, tjänstemän och den politiska processen. Vi gör även bedömningen att kommunstyrelsen och nämnderna inte helt vidtagit ändamålsenliga åtgärder med anledning av det. Denna bedömning grundar sig på följande iakttagelser och bedömningar: Kontrollmål Kommunstyrelsen och nämnderna har kartlagt och dokumenterat olika typer av hot och otillbörlig påverkan. Kommunstyrelsen och nämnderna har tagit fram åtgärdsplaner för att hantera olika typer av hot och otillbörlig påverkan. Samarbete med andra kommuner och externa aktörer i dessa frågor finns. Hot och åtgärder hanteras med ändamålsenlig sekretess. Bedömning Kontrollmålet är delvis uppfyllt Kontrollmålet är delvis uppfyllt Kontrollmålet är delvis uppfyllt Kontrollmålet är delvis uppfyllt Mot bakgrund av vad som framkommit i vår granskning lämnar vi följande rekommendationer: Vi rekommenderar att kommunstyrelsen påskyndar implementeringen av incidentrapporteringssystem KIA till samtliga förvaltningar och aktuella bolag. På så vis kan kommunstyrelsen också följa upp kartläggningen av de incidenter som sker. Vi rekommenderar att rutinen för att förebygga och hantera hot och våld mot förtroendevalda fastställs politiskt samt att det i denna skrivs in hur ärendena ska sekretesshanteras. Detta för att det i högsta grad rör de förtroendevalda. Vi rekommenderar kommunstyrelsen och nämnderna att vidta åtgärder gällande det förebyggande arbetet med riskanalyser bland annat utifrån olika processer, funktioner och verksamheter samt vidta eventuella åtgärder för att förebygga risken för otillbörlig påverkan. Vi rekommenderar att riktlinjen för representation och gåvor revideras. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen säkerställer att samtliga nämnder upprättar en handlingsplan för arbete gällande hot, våld och otillbörlig påverkan samt rutin för sekretesshantering. Oktober 2018 2 av 19
Vi rekommenderar att det tydliggörs vilken avdelning inom kommunledningskontoret som ansvarar för de strategiska frågorna gällande otillbörlig påverkan. Vi rekommenderar att det genomförs fortlöpande utbildning för förtroendevalda i frågor som rör jäv, hot, våld och otillbörlig påverkan. Det är viktigt att utbildning inte enbart sker vid början av en mandatperiod utan sker fortlöpande under mandatperioden. Oktober 2018 3 av 19
1. Inledning 1.1. Bakgrund I takt med att många funktioner i vårt samhälle har digitaliseras och att mycket av den politiska diskussionen nu förs i sociala medier utöver de traditionella så har hotbilden mot vårt demokratiska samhälle också förändrats. Det är numera regel snarare än undantag att våra förtroendevalda politiker i sin vardag utsätts för allvarliga hot i mejl och i sociala medier. Det gäller också de tjänstemän som i sin vardag har att möta medborgarna. Detta har lett till en utveckling där tidigare öppna kommunkontor tvingats bli mer stängda och lokala väktare blivit ett synligt inslag i vardagen. På längre sikt utgör denna eskalerande hotbild mot förtroendevalda politiker och tjänstemän även ett hot mot det demokratiska samhället. Vem är beredd att ta på sig ett politiskt uppdrag som innebär ständiga hot mot den egna personen och ibland också familjen? Vem är beredd att arbeta som lärare på skolor där hot om misshandel ständigt är överhängande? Om inte dessa frågor ges erforderlig uppmärksamhet och hanteras med relevanta åtgärder kan de negativa konsekvenserna för den samhällsbildning som vi känner till idag bli påtagliga. Utöver hoten mot enskilda politiker och tjänstemän så finns det numera också en hotbild som berör den demokratiska processen där inhemska och utländska intressen genom mejl och sociala medier försöker påverka den politiska processen i en odemokratisk riktning. Mot bakgrund av ovanstående hotbilder har kommunrevisorerna beslutat att genomföra en granskning av i vilken grad kommunstyrelsen och nämnderna uppmärksammar dessa hot och vilka åtgärder som vidtas med anledning av det. 1.2. Revisionsfrågor Har kommunstyrelsen och nämnderna i erforderlig grad uppmärksammat hot och otillbörlig påverkan gentemot politiker, tjänstemän och den politiska processen? Har kommunstyrelsen och nämnderna vidtagit ändamålsenliga åtgärder med anledning av det? 1.3. Kontrollmål Kommunstyrelsen och nämnderna har kartlagt och dokumenterat olika typer av hot och otillbörlig påverkan. Kommunstyrelsen och nämnderna har tagit fram åtgärdsplaner för att hantera olika typer av hot och otillbörlig påverkan. Samarbete med andra kommuner i dessa frågor finns. Hot och åtgärder hanteras med ändamålsenlig sekretess. 1.4. Avgränsning och metod Intervjuer har skett med kommunens HR-specialist, kommuncontroller, trygghetsstrateg, kommunstyrelsens ordförande och 1:e vice ordförande, HR-strateg och förvaltningschef för byggnadsnämnden, utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden presidium samt förvaltningschef och HR-utvecklare, slutligen fastighetsnämndens presidium, förvaltningschef och HR-strateg. Vi har även i granskningen skickat ut en enkät till samtliga av ledamöterna i nämnderna i syfte att få svar på deras syn på arbetet med hot, Oktober 2018 4 av 19
våld och otillbörlig påverkan. Svarsfrekvensen uppgår till 53 %, 61 av 116 ledamöter svarade på enkäten. Enkäten skickades ut 2018-06-13 med påminnelse till alla som inte slutfört enkäten 2018-06-21 därefter 2018-08-09. I granskningen har vi avgränsat oss till följande handlingsplaner för kommunstyrelsen, byggnadsnämnden, utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden, socialnämnden samt fastighetsnämnden. Rapporten har varit föremål för sakavstämning. Oktober 2018 5 av 19
2. Iakttagelser och bedömningar 2.1. Inledande beskrivning Kommunledningsförvaltningen i är kommunstyrelsens förvaltning. Förvaltningen stödjer kommunstyrelse och kommunfullmäktige i uppdraget att bidra till en effektiv organisation som strävar efter invånarnas bästa. Inom kommunledningsförvaltningen finns avdelningen för ledningsstöd. Avdelningens ansvarsuppgifter består i kansli, kommunarkiv, säkerhet, utredning, överförmyndarkansli, strategisk IT, trygghetsskapande och brottsförebyggande åtgärder digitalisering samt dataskyddsombud. Enligt kommunens HR-strateg ska kommunledningsförvaltningens HR-avdelning se till förvaltningarna genomför riskbedömningar, se över förebyggande insatser samt ta fram handlingsplan ifall incidenter skulle inträffa. Hot, våld och otillbörlig påverkan gentemot tjänstepersoner är också en arbetsmiljöfråga där kommunens HR-avdelning har ett ansvar. HR-avdelningen arbetar med att ta fram övergripande policys och riktlinjer för de anställda i kommunen, där arbetet med hot, våld och otillbörlig påverkan ingår. Det finns en central HR-avdelning som arbetar med kommunens strategiska HR-arbete. Utöver den centrala avdelningen finns också HRpartners ute på varje förvaltning som stöttar dessa i HR-arbetet. Det är ute på de respektive förvaltningarna som det dagliga arbetet med hot och otillbörlig påverkan hanteras. När det gäller förtroendevalda så kan trygghets- och säkerhetsfrågor som rör de förtroendevalda hanteras på olika ansvarsnivåer. Ansvarsnivåerna utgörs i första hand av de politiska partierna, det personliga ansvaret, beslutande församlingar och kommunens ansvar. När det gäller ansvar och roller som rör dessa frågor så bör det fastläggas att förtroendevalda inte är formellt anställda, och därför är hot och våld mot dem inte en arbetsmiljöfråga, de förtroendevalda omfattas således inte av arbetsmiljölagstiftningen. Det betyder att det primärt är upp till partierna och de politiska församlingarna (riksdag, kommun och landsting/region) att ta ansvar för sina förtroendevalda. Av det följer att kommunen därför, i samråd med de politiska partierna, bör klargöra sitt ansvar för de förtroendevaldas situation och besluta om vad kommunen respektive partierna ska göra, något som SKL framhåller i en information de gett ut till kommunerna. SKL rekommenderar i sin information till kommunerna att ett grundskydd bör utformas och som finns i beredskap ifall något skulle hända, och att det finns hjälp om någon förtroendevald utsätts. Grundskyddet bör utformas genom att kommunen: strävar efter långsiktighet genom beslut om policydokument utformar en handlingsplan mot trakasserier, hot och hat utser en säkerhetsansvarig Oktober 2018 6 av 19
ser till att kontaktuppgifter till kommunens säkerhetschef och säkerhetsansvariga inom partierna finns lättillgängliga och är aktuella 2.2. Kommunstyrelsen och nämnderna har kartlagt och dokumenterat olika typer av hot och otillbörlig påverkan 2.2.1. Iakttagelser Förtroendevalda Av intervjuerna framgår att inte genomför någon kartläggning eller dokumentation avseende vilka olika typer av hot och otillbörlig påverkan som sker gentemot kommunens förtroendevalda politiker. Det finns därför inte något dokumenterat material från kommunen gällande detta som vi fått del av. I vår enkät till nämndernas ledamöter ställde vi frågan om ledamöterna blivit utsatta för hot eller otillbörlig påverkan. Svaren som gavs var som följer: Tabell 1: Enkätfråga om utsatthet för hot eller otillbörlig påverkan Har du varit utsatt för något hot eller otillbörlig påverkan under nuvarande mandatperiod? 18% 82% Ja (11 st) Nej (50 st) Källa: Enkätundersökning till ledamöterna i kommunens nämnder Svaren från enkätundersökningen, som skickats ut till samtliga av nämndernas ledamöter, visar att 18 % av de förtroendevalda på något vis har blivit utsatta för hot eller otillbörlig påverkan under nuvarande mandatperiod. Vi ställde även frågan på vilket vis hoten eller den otillbörliga påverkan inkom och svaren visade på följande: Tabell 2: Förmedling av hot eller otillbörlig påverkan 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% Var förmedlades hotet eller den otillbörliga påverkan? 27,27% 36,36% 18,18% 9,09% 9,09% Personligen (3 Sociala st) medier (4 st) Telefon (2 st) Mail (1 st) Annat (1 st) Källa: Enkätundersökning till ledamöterna i kommunens nämnder Oktober 2018 7 av 19
Enkätsvaren visar att hoten har förmedlats genom olika kanaler, mest förekommande var sociala medier. Av intervju med kommunstyrelsens ordförande framkommer att det tack vare sociala medier numera är ett hårdare klimat och att hård ordväxling kan förekomma. Av intervjun framkommer också att det inte alltid är enkelt att som förtroendevald veta vart gränsen för otillbörlig påverkan går. I rollen som förtroendevald inkommer det inte helt sällan inbjudningar till olika evenemang och då måste den förtroendevalda göra ett ställningstagande om huruvida inbjudan ska accepteras eller inte. Det finns vissa inbjudningar som det förväntas att kommunen finns representerade på och dessa accepteras, i övrigt nekas inbjudningarna i övervägande del av fallen. Det framhävs under intervju att det inte finns någon specifik lista på vad som ska accepteras och inte, och att det sunda förnuftet får avgöra vad som är acceptabelt och inte. Tjänstepersoner Av intervju med HR-strateg och kommuncontroller framgår att det inte finns någon kommungemensam incidentrapportering och att det därmed inte heller genomförs någon kommunövergripande sammanställning över hot och otillbörlig påverkan gentemot kommunens tjänstepersoner. Det närmsta en kartläggning som sker kring frågorna är kommunens medarbetarundersökning. Den senaste genomfördes under våren år 2018. I undersökningen ställs inga specifika frågor om just hot och otillbörlig påverkan, men det finns vissa frågor som tangerar området. Bland annat ställdes frågorna om medarbetarna utsatts för kränkningar och/eller sexuella trakasserier. Resultaten visade att 9 procent av de svarande upplevde att de utsatts för kränkningar medan knappt en procent (motsvarande ca 50 personer) upplevde att de blivit utsatta för sexuella trakasserier. Insatser är genomförda eller planerade för dem som blivit utsatta, under förutsättning att arbetsgivaren har kännedom om händelsen. Efter en genomgång av kommunstyrelsens protokoll år för 2017 fram tills maj 2018 kan vi inte se att hot och otillbörlig påverkan tagits upp som någon särskild punkt på dagordningen. På servicekontoret, socialförvaltningen och hemvårdsförvaltningen används ett incidentrapporteringssystem vid namn KIA. 1 KIA finns inte på alla förvaltningar i dagsläget men kommer att implementeras i hela kommunen senast under år 2019. I KIA finns det möjlighet att rapportera incidenter och därefter ta fram statistik på vilka incidenter som skett uppdelat på olika kategorier. Nedan följer statistik för år 2017: Tabell 3: Statistik kring incidentrapportering Hot- och Förvaltning Egendom våldshändelser Riskobservation olycksfall sjukdom Färd- Arbets- Tillbud Olycksfall och Totalt (inom gruppen säkerhet tillbud och olycksfall) Hemvårdsförvaltningen 45 283 225 28 17 1 599 28 Service- 8 9 43 10 0 0 70 förvaltningen Socialförvaltningen 37 321 60 9 1 22 450 218 Källa: Statistik från systemet KIA 1 KIA står för kommunernas informationssystem om arbetsmiljö. Det är ett webbaserat informationssystem som chefer och medarbetare i kommuner kan använda för att rapportera in olycksfall och tillbud. Systemet har utvecklats av AFA Försäkring i samarbete med arbetsmarknadens parter. Oktober 2018 8 av 19
Statistiken visar att det främst är socialförvaltningen som utsatts för hot- och våldshändelser. Chefen har ett ansvar att följa upp dessa händelser. Byggnadsnämnden är en av de övriga nämnder som inte använder KIA. Av intervju med förvaltningschef och HR-strateg framgår att det i dagsläget inte finns något specifikt system för att fånga upp hot och otillbörlig påverkan. Då tjänstepersonerna på förvaltningen hanterar myndighetsutövning förekommer det att det uppstår hotfulla situationer vid avvikande beslut. De situationer som uppkommer dokumenteras. Efter en genomgång av byggnadsnämndens protokoll under år 2017 fram tills juni 2018 kan vi inte se att arbetsmiljöfrågan kring hot och otillbörlig påverkan tagits upp som någon särskild punkt på dagordningen. Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden har inte heller tillgång till KIA. Trots det genomförs årligen en sammanställning av de hot- och våldsincidenter som inkommer till förvaltningens HR-avdelning. Under år 2017 uppgick antalet till 81 incidenter främst förekommande inom daglig verksamhet och särskola. Inom förvaltningen finns även ett antal skolledare och av dessa upplevs inte hot, våld och otillbörlig påverkan mellan elever och lärare som något problematiskt. Det framkommer att rektorerna inte upplever att de varit med om mutor. Däremot har det förekommit hot om anmälan till Skolinspektionen med anledning av att någon är missnöjd med betygsättningen. Det förekommer även att upprörda föräldrar tar kontakt med rektorn och har synpunkter. Vidare framkommer det att även om hot eller otillbörlig påverkan inte sker i direkt mening så upplever lärare och rektorer ett ökat tryck. Nämndens presidium framhåller att om en incident skulle ske till den grad att en elev riskerar avstängning blir nämnden involverad. I övrigt fattar nämnden inga beslut utifrån kartläggningarna och presidiet framhåller att de är nöjda med den rapportering som sker. Av intervju med fastighetsnämndens presidium, förvaltningschef och HR-strateg framkommer att det inte har skett några incidenter gentemot tjänstepersonerna på förvaltningen. Det har därmed inte heller funnits något behov av att genomföra någon kartläggning. Hur övriga förvaltningar arbetar med kartläggning har vi i granskningen inte undersökt. 2.2.2. Bedömning Vi bedömer att kommunstyrelsen och nämnderna delvis har kartlagt och dokumenterat olika typer av hot och otillbörlig påverkan. Bedömningen grundar vi på att kommunstyrelsen inte har gjort någon kartläggning gällande hot, våld och otillbörlig påverkan för förtroendevalda. Vi konstaterar däremot av vår enkätundersökning att hot mot politiker faktiskt har förekommit. Det skulle enligt vår mening vara av intresse för kommunstyrelsen att följa upp graden av hot, våld och otillbörlig påverkan gentemot förtroendevalda. Detta för att eventuellt genomföra utbildningsinsatser eller andra typer av aktiviteter. Vidare bedömer vi att servicenämnden, socialnämnden och hemvårdsnämnden genomför kartläggning gällande hot, våld och otillbörlig påverkan genom att systemet KIA är implementerat på förvaltningarna. Vi bedömer utöver det att utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden genomför sin egenkartläggning gällande hot, våld och otillbörlig påverkan. För dessa förvaltningar och deras nämnder bedömer vi att det finns en kunskap Oktober 2018 9 av 19
om och ett system för att fånga upp de incidenter som inkommer. Vi bedömer däremot att det inte genomförs någon kartläggning för byggnadsnämnden och fastighetsnämnden. Vi noterar dock att fastighetsnämnden inte har upplevt ett behov av kartläggning då inga incidenter ägt rum. Vi ser positivt på att systemet KIA ska införas för samtliga förvaltningar då detta kommer underlätta möjligheten för kartläggning på samtliga förvaltningar. Vi bedömer att kommunstyrelsen och nämnderna till viss del har kartlagt och dokumenterat olika typer av hot och otillbörlig påverkan. Detta genom det arbete som sker hos respektive förvaltning i systemet KIA eller genom annan kartläggning. Vi bedömer dock det som en brist att det inte går att ta del av en kommunövergripande kartläggning. Vi ser dock positiva på att KIA kommer implementeras kommunövergripande och det därmed kommer medföra en utvecklad uppföljning och kartläggning. 2.3. Kommunstyrelsen och nämnderna har tagit fram åtgärdsplaner för att hantera olika typer av hot och otillbörlig påverkan 2.3.1. Iakttagelser Förtroendevalda Av intervjusvaren framkommer att det inte tas fram några specifika åtgärdsplaner från kommunens sida för förtroendevalda efter att ett hot eller otillbörlig påverkan anmälts. har däremot en rutinbeskrivning för förtroendevalda vid namn Rutin för att förebygga och hantera hot och våld mot förtroendevalda. Rutinen är fastställd av kommunchefen 2014-05-13 och senast uppdaterad av kommunens trygghetsstrateg 2018-04-09. Den är således inte politiskt beslutad vilket enligt intervju med trygghetsstrategen beror på att rutiner inte behöver fastställas politiskt. Under våren 2018 har rutinen skickats ut till samtliga förtroendevalda i kommunen. I vår enkätundersökning ställde vi frågan hur många av ledamöterna som kände till rutinen varav endast 52 % svarade att de kände till den. Av rutinen framgår att den ska tillämpas vid olika former av hot, våld och trakasserier mot förtroendevalda politiker i. Rutinen utgör ett stöd gällande agerande och åtgärder som bör vidtas av och för förtroendevalda som drabbas av olika former av hot, våld eller trakasserier. Syftet med rutinen är att den eller de som drabbas inte ska påverkas i sitt beslutsfattande, ska kunna utföra sitt uppdrag utan inskränkningar samt ska uppnå och känna godtagbar trygghet och säkerhet både under sitt uppdrag och i övriga sammanhang. Rutinen definierar även: o Polisens ansvar ifall hot eller våldssituation uppstår ska polis omedelbart kontaktas för vidare handläggning och eventuella åtgärder o Partiets ansvar utse en kontaktperson som hanterar dessa frågor i det lokala partiet och denna person har en viktig roll att ha kontakt med polisen och s säkerhetsskyddschef o Kommunens ansvar - Vid en inträffad händelse måste kontakt tas med kommunens säkerhetsskyddschef vid kommunledningskontoret. Säkerhetsskyddschefen kan erbjuda hjälp med till exempel polisanmälan, stöd Oktober 2018 10 av 19
m.m. Denne har även ett ansvar att rapportera om uppkomna händelser till polisen. Även enstaka händelser/tillbud behöver rapporteras eftersom de enstaka händelserna sammantaget kan bilda mönster och tendenser som kan påverka andra personer som kan bli/är utsatta. I vår enkätundersökning ställde vi frågan om huruvida de förtroendevalda skulle göra någon form av anmälan om de blivit utsatta för hot eller otillbörlig påverkan. Av svaren framgår att ca 80 % hade valt att anmäla en händelse, ca 3 % hade inte gjort det och ca 16 % vet inte om de hade valt att anmäla en händelse. Vi ställde även frågan till vem den förtroendevalde i så fall väljer att anmäla till och resultatet visade på följande: Tabell 4: Anmälan av hot Om det inkommer hot vem anmäler du till? 50,0% 40,0% 42,62% 30,0% 20,0% 10,0% 21,31% 14,75% 8,20% 13,11% 0,0% Ansvarig på kommunen (13 st) Partiet (9 st) Nämndsordförande (5 st) Polis (26 st) Vet ej (8 st) Källa: Enkät till ledamöter i kommunens nämnder Svaren påvisar att det inte finns någon samsyn i vem de förtroendevalda väljer att anmäla till. SÄPOs skrift Personlig säkerhet en handbok har skickats ut till alla ledamöter i kommunfullmäktige och kommunens trygghetsstrateg har lämnat skriften till alla gruppledare i de olika partierna. Av intervju med trygghetsstrategen framgår att samtliga av partierna har fått erbjudande om att få fördjupad information kring hot och just hot och otillbörlig påverkan, speciellt nu när det är valår. Tre av partierna har accepterat erbjudandet och har haft ett informationstillfälle med trygghetstrategen. I enkäten svarade 54 procent att de har fått någon form av utbildning eller informationsmaterial. För de som fått utbildning ställde vi även följdfrågan om vem det var som höll i utbildningen/informationsinsatsen, resultatet visade att informationen främst kom från kommunens tjänstepersoner, men även från det egna partiet. Av intervjuer framgår också att polisen varit involverad i informationsspridningen. Enligt kommunallagen 6 kap 28-30 om jäv anges bland annat att en förtroendevald är jävig om ärendet angår den förtroendevalde eller dennes make, sambo, förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för den förtroendevalde själv eller någon närstående. De Oktober 2018 11 av 19
förtroendevalda i får utbildning om jäv som en del i introduktionerna i samband med ny mandatperiod. Vi ställde även frågan om ledamöterna i nämnderna anser att de känner sig informerade om hur de ska gå tillväga om de blir utsatta för hot eller otillbörlig påverkan. 59 % svarade att de känner sig tillräckligt informerade, 26 % svarade att de inte känner sig tillräckligt informerade och resterande 15 % svarade Vet ej. Av intervjusvaren framkommer att det inte tas fram några specifika åtgärdsplaner mer än rutinen kring detta från kommunens sida för förtroendevalda efter att ett hot eller otillbörlig påverkan anmälts. Tjänstepersoner Det finns i ingen kommungemensam policy som avser hot, våld och otillbörlig påverkan. Anledningen till detta är enligt kommunens HR-strateg att kommunen fått en rekommendation från Arbetsmiljöverket om att inte ha någon gemensam plan. Detta då verksamheterna inom kommunen är olika och har olika behov och förutsättningar. Det finns däremot en guide som stöd för när förvaltningarna ska ta framhandlingsplaner. Dokumentet ger exempel på sådant som kan vara bra att tänka på när förvaltnings- eller bolagsspecifika handlingsplaner görs. Det framgår av dokumentet att en genomarbetad plan utgör ett stöd för chefer och medarbetare för att kunna hantera akuta situationer på ett professionellt och värdigt sätt. Guiden innehåller en beskrivning över vad förvaltningarna kan ha i åtanke i sina handlingsplaner innan, under och efter en incident. Av guiden framgår inte begreppet eller hanteringen av otillbörlig påverkan. På kommunövergripande nivå finns det däremot ett dokument benämnt Rutin för att förebygga och hantera olika krissituationer mot s förvaltningschefer, framtaget av kommunens HR-strateg i januari år 2018. Det finns i denna bland annat beskrivet vad som ska göras innan, under och efter en händelse mot en förvaltningschef. Det finns även en riktlinje för representation och gåvor (KF 2011-12-20 144), med tillhörande instruktion, som gäller kommunövergripande. Av denna riktlinje framgår hur de anställda och förtroendevalda ska agera när det gäller representation och gåvor samt hur de ska agera vid olika situationer. Bland annat framgår att det i många sammanhang ingår i uppdraget och det förväntas ett deltagande på sammankomster. Vid dessa kontakter finns en risk för att utsättas för otillbörlig påverkan. Det är därför alltid viktigt att ha i åtanke att erbjudanden och förmåner som tillkommer genom kontakter i tjänsten kan vara olagliga eller olämpliga. Rutinen omfattar även exempel på olika situationer tjänstepersoner och förtroendevalda kan ställas inför. Utifrån kommunens arbete med intern kontroll och därtill riskanalyser har två gemensamma risker framkommit. Det har i sin tur lett till kommungemensamma kontrollmoment. Kontrollerna avser Kontroll av verksamhetens rutiner för uppföljning av genomförda direktupphandlingar och kontroll av genomförda/planerade åtgärder i Handlingsprogrammet för skydd mot olyckor. Någon kommungemensam riskanalys gällande otillbörlig påverkan har inte skett. Enligt kommuncontrollern är det otydligt vilken avdelning inom kommunledningskontoret som har det formella ansvaret kring frågor gällande otillbörlig förmån och att ansvarsförhållandet behöver klargöras. Oktober 2018 12 av 19
Avdelning Ekonomi och styrning har utifrån sitt ansvarsområde identifierat upphandling som en risk. Detta har i sin tur lett till olika aktiviteter gällande upphandlingsprocessen. Exempelvis har antalet inköpare/avropare i kommunen begränsats och att det numera genomförs utbildningar inom området. Det förs även diskussioner i avtalsgruppen vid större upphandlingar kring risker gällande otillbörlig påverkan. Kommunfullmäktige har antagit riktlinjer för bisyssla (2008-01-31, 7). Riktlinjen beskriver s viljeinriktning för att förebygga så att det inte uppstår några tveksamheter mellan medarbetare och arbetsgivare när det gäller bisyssla. Varje förvaltning ska utifrån arbetsmiljöarbetet genomföra en riskinventering avseende hot och våldssituationer som kan tänkas uppstå och utefter denna utarbeta en plan. Planerna kan se olika ut på förvaltningarna efter genomförd riksinventering som påvisar vad förvaltningarna behöver arbeta med. I vår granskning har vi tagit del av kommunledningskontorets, socialförvaltningens, utbildnings- och arbetsmarknadsförvaltningens (hädanefter benämnt UAF) samt fastighetsförvaltningens handlingsplaner. Kommunledningskontorets Rutin för att förebygga och hantera hot, våld och kränkande särbehandling mot anställda fastställdes i mars år 2015 av stadskontorets ledningsgrupp. Rutinen innehåller information om det förebyggande arbetet genom bland annat riskinventering och förebyggande insatser. Den innehåller vidare information om hur tjänstepersoner ska agera vid en situation samt chefens ansvar i situationen. Av rutinen framgår också hur uppföljning ska ske. Socialförvaltningens handlingsplan beskriver bland annat att det är viktigt att förebygga riskerna genom bland annat utbildning för de anställda samt att de medarbetare som ofta utsätts för risker ska få handledning. Det finns också beskrivet hur agerandet ska ske när något har inträffat och vilket ansvar chef respektive tjänsteperson har vid en händelse. Enhetschefen har därefter som ansvar att genomföra en uppföljning med den drabbade efter en vecka, oavsett om åtgärder har satts in eller inte. Efter tre månader görs ytterligare en uppföljning och likaså görs uppföljning vid medarbetarsamtal. Det ska kontinuerligt göras riskanalyser gällande hot och våld. Vi har fått ta del av mallen för denna. UAF har tre handlingsplaner, en övergripande krisplan som gäller för hela förvaltningen., det finns en generell handlingsplan gällande hot och våld för UAF samt en specificerad handlingsplan gällande hot och våld för gymnasieskolan och vuxenutbildning. Den generella handlingsplanen innehåller ungefär samma information som socialförvaltningens. Även uppföljningsupplägget är detsamma. Av handlingsplanen för gymnasieskola och vuxenutbildning framgår en ansvarsfördelning baserat på vilket ansvar den som blivit utsatt har, vad ett vittne har för ansvar samt vad skolledningen ska göra. Det framgår även vilka uppföljande åtgärder som ska genomföras samt vilka förebyggande åtgärder som ska vidtas. Fastighetsnämnden har en handlingsplan för hot och våld, senast reviderad 2018-08-21. Handlingsplanen innehåller bland annat information om omedelbara åtgärder, uppföljning samt utredning och rättegång. Oktober 2018 13 av 19
Ingen av ovan nämnda förvaltningar har i sina handlingsplaner benämnt begreppet otillbörlig påverkan. Dock framhävs det under intervjuer att om otillbörlig påverkan skulle uppstå hade de hanterats enligt samma förfarande som vid hot- och våldssituationer. Byggnadskontoret har enligt intervjusvar ingen handlingsplan för hur hot och våld ska hanteras inom förvaltningen. Enligt intervjun, kommer en riskinventering genomföras under hösten år 2018 som sedan kommer mynna ut i ett mer strategiskt arbete med en handlingsplan. 2.3.2. Bedömning Vi bedömer att kommunstyrelsen och nämnderna delvis har tagit fram åtgärdsplaner för att hantera olika typer av hot och otillbörlig påverkan. Det finns ingen kommunövergripande riktlinje kring hur förvaltningarna och nämnderna ska arbeta med varken hot och våld eller otillbörlig påverkan, vilket också gör att inte alla förvaltningar har utarbetat ett system för att arbeta med frågorna. Bedömningen grundar vi på att det finns en rutin för hot och våld ska hanteras när det gäller förtroendevalda. Vi rekommenderar att rutinen för att förebygga och hantera hot och våld mot förtroendevalda fastställs politiskt samt att det i denna skrivs in hur ärendena ska sekretesshanteras. Detta för att det i högsta grad rör de förtroendevalda. Vi anser att det delvis finns åtgärdsplaner som rör tjänstepersonerna. Detta då UAN, socialnämnden och fastighetsnämnden har tagit fram handlingsplaner för hot och våld. Vi bedömer att byggnadsnämnden inte har tagit fram någon handlingsplan för att hantera hot och våld. Vi ser dock positivt på att ett förbättringsarbete har påbörjats. Vi anser att det till viss del finns riktlinjer som berör otillbörlig påverkan genom riktlinje för representation och gåvor och bisysslor. Vi anser att riktlinjen för representation och gåvor behöver revideras då förändringar i lagstiftningen skett samt att gällande riktlinje är från år 2011. Vi finner det även av vikt att denna sprids och att ett aktivt arbete sker i verksamheten gällande dessa frågor. Vidare bedömer vi att åtgärder till viss del införts genom det kommungemensamma kontrollmomentet avseende uppföljning av direktupphandling och de åtgärder som vidtagits gällande upphandlingsprocessen. Vi rekommenderar kommunstyrelsen och nämnderna att ytterligare vidta åtgärder gällande det förebyggande arbetet med riskanalyser bland annat utifrån olika processer och verksamheter samt vidta eventuella åtgärder för att förebygga risken för otillbörlig påverkan. Vi bedömer att det råder en otydlighet vilken avdelning inom kommunledningskontoret som ansvarar för de strategiska frågorna gällande otillbörlig påverkan. Vår uppfattning är att berörda nämnder och kommunstyrelsen inte i tillräcklig utsträckning arbetar tillräckligt systematisk med dessa frågor. 2.4. Samarbete med andra kommuner och externa aktörer i dessa frågor finns 2.4.1. Iakttagelser Kommunledningskontorets HR-avdelning har ett utbyte med andra kommuner där arbetsmiljöfrågor diskuteras inom vilka hot och våld ingår. Bland annat finns ett samarbete med ett nätverk i Västra Götaland via högskolan, ett nätverk med Skåne, Blekinge och Smålands kommuner. I finns ett arbetsmiljönätverk där Oktober 2018 14 av 19
förvaltningarna och fackliga företrädare är representerade. Nätverket samråder vart 6-8 vecka samt i samband med att nya policyers ska tas fram i kommunen. Det finns även ett HR-råd där kommunens bolag och förvaltningar deltar. När det gäller säkerhetsarbetet och särskilt frågan kring hot, våld och otillbörlig påverkan finns inget formaliserat samarbete med andra kommuner. Kommunen har medverkat på en utbildning som hölls av Länsstyrelsen om valet där säkerhet var en del av utbildningen. medverkar i SKL:s brottsförebyggande nätverk och det har där förekommit en föreläsning om valsäkerhet. Av intervju med trygghetsstrategen framgår att det finns ett bra samarbete med polisen. Kommunpolisen och säkerhetsorganisationen i kommunen samarbetar i flertalet frågor och träffas med jämna mellanrum. 2.4.1. Bedömning Vi bedömer att det delvis finns ett samarbete med andra kommuner och externa aktörer i dessa frågor. Utifrån vad som framkommit i intervjuer grunda vi bedömningen på vi att det finns ett samarbete med andra kommuner i frågan när det gäller HR-avdelningens ansvarsområde. Vi anser däremot inte att det finns något formaliserat samarbete med andra kommuner vad gäller säkerhetsfrågorna i förhållande till hot, våld och otillbörlig påverkan. Vi noterar att kommunen ingår i olika nätverk där frågorna skulle kunna vara en del av dagordningen. 2.5. Hot och åtgärder hanteras med ändamålsenlig sekretess 2.5.1. Iakttagelser Om det inkommer en anmälan från en förtroendevald till kommunledningskontorets säkerhetsavdelning tillämpas offentlighets- och sekretesslagen i kommunledningskontorets interna hantering. Vid polisanmälan bör enligt gällande rutiner åtkomstskydd begäras så att personuppgifterna är skyddade under förundersökningen. Under intervjun framgår det att frågorna hanteras med den sekretess som ärendet kräver. När det gäller de förvaltningar som använder sig av systemet KIA finns det en tydlig sekretesshantering. Det är enbart närmsta chef, skyddsombud och kommunens HRstrateg som har tillgång till samtliga uppgifter i KIA. Övriga medarbetare som har tillgång till KIA har endast tillgång till statistikuppgifter, men det finns då inga detaljer kring ärendena. Vad gäller fastighetskontoret samt UAN finns en sekretesshantering kring dessa frågor som sker på samma vis som all övrig sekretesshantering inom förvaltningarna. Byggnadskontoret har inte tagit fram någon sekretessrutin. Nuvarande hantering dokumenteras inte på ett ändamålsenligt vis. 2.5.2. Bedömning Vi bedömer att hot och åtgärder delvis hanteras med ändamålsenlig sekretess. Vi grundar bedömningen på att det inte finns någon kommungemensam rutin för hur hot och åtgärder sekretesshanteras gällande förtroendevalda. Oktober 2018 15 av 19
Vidare bedömer vi att byggnadsnämnden inte har någon rutin eller en tillräckligt bra struktur för att hantera sekretessen i frågorna gällande tjänstepersoner. Bristande sekretess skulle kunna medföra en risk att anställda inte vågar anmäla när något har inträffat. Att ärendena inte hanteras med ändamålsenlig sekretess inom byggnadsnämnden skulle kunna vara en följd av att förvaltningen inte har någon handlingsplan enligt avsnitt 2.4. Vi anser däremot att de nämnder som är kopplade till KIA samt fastighetsnämnden och UAN hanterar ärenden kring hot, våld och otillbörlig påverkan med en ändamålsenlig sekretess. Vi anser att det vore fördelaktigt om kommunstyrelsen prioriterar en implementering av KIA så att samtliga förvaltningar har tillgång till systemet. Oktober 2018 16 av 19
3. Revisionell bedömning Efter genomförd revision och genomgång av granskningens samtliga revisionsfrågor gör vi bedömningen att kommunstyrelsen och nämnderna inte helt i erforderlig grad uppmärksammat hot och otillbörlig påverkan gentemot politiker, tjänstemän och den politiska processen. Vi gör även bedömningen att kommunstyrelsen och nämnderna inte helt vidtagit ändamålsenliga åtgärder med anledning av det. Denna bedömning grundar sig på följande iakttagelser och bedömningar: 3.1. Bedömningar mot kontrollmål Kontrollmål Kommunstyrelsen och nämnderna har kartlagt och dokumenterat olika typer av hot och otillbörlig påverkan. Bedömning Kontrollmålet är delvis uppfyllt Kommunstyrelsen har inte gjort någon kartläggning gällande hot, våld och otillbörlig påverkan för förtroendevalda. Servicenämnden, socialnämnden och hemvårdsnämnden genomför kartläggning gällande hot, våld och otillbörlig påverkan genom att systemet KIA är implementerat på förvaltningarna. Utbildningsoch arbetsmarknadsnämnden genomför sin egen kartläggning gällande hot, våld och otillbörlig påverkan. Det genomförs inte någon kartläggning för byggnadsnämnden och fastighetsnämnden. Det är vidare en brist att det inte går att ta del av en kommunövergripande kartläggning. Kommunstyrelsen och nämnderna har tagit fram åtgärdsplaner för att hantera olika typer av hot och otillbörlig påverkan. Kontrollmålet är delvis uppfyllt Det finns ingen kommunövergripande riktlinje kring hur förvaltningarna och nämnderna ska arbeta med varken hot och våld eller otillbörlig påverkan, vilket också gör att inte alla förvaltningar har utarbetat ett system för att arbeta med frågorna. Det finns en rutin för hot och våld ska hanteras när det gäller förtroendevalda. Det finns delvis åtgärdsplaner som rör tjänstepersonerna. UAN, socialnämnden och fastighetsnämnden har tagit fram handlingsplaner för hot och våld. Byggnadsnämnden har inte tagit fram någon handlingsplan för att hantera hot och våld. Vi anser att det till viss del finns riktlinjer som berör otillbörlig påverkan genom riktlinje för representation och gåvor och bisysslor. Oktober 2018 17 av 19
Åtgärder har till viss del införts genom det kommungemensamma kontrollmomentet avseende uppföljning av direktupphandling och de åtgärder som vidtagits gällande upphandlingsprocessen. Det råder en otydlighet vilken avdelning inom kommunledningskontoret som ansvarar för de strategiska frågorna gällande otillbörlig påverkan. Vår uppfattning är att berörda nämnder och kommunstyrelsen inte i tillräcklig utsträckning arbetar tillräckligt systematisk med dessa frågor. Samarbete med andra kommuner i dessa frågor finns. Hot och åtgärder hanteras med ändamålsenlig sekretess. Kontrollmålet är delvis uppfyllt Utifrån vad som framkommit i intervjuer grunda vi bedömningen på vi att det finns ett samarbete med andra kommuner i frågan när det gäller HRavdelningens ansvarsområde. Vi anser däremot inte att det finns något formaliserat samarbete med andra kommuner vad gäller säkerhetsfrågorna i förhållande till hot, våld och otillbörlig påverkan. Vi noterar att kommunen ingår i olika nätverk där frågorna skulle kunna vara en del av dagordningen. Kontrollmålet är delvis uppfyllt Det finns inte någon kommungemensam rutin för hur hot och åtgärder sekretesshanteras gällande förtroendevalda. Byggnadsnämnden har inte någon rutin eller en tillräckligt bra struktur för att hantera sekretessen i frågorna gällande tjänstepersoner. Vi anser däremot att de nämnder som är kopplade till KIA samt fastighetsnämnden och UAN hanterar ärenden kring hot, våld och otillbörlig påverkan med en ändamålsenlig sekretess. 3.2. Rekommendationer Mot bakgrund av vad som framkommit i vår granskning lämnar vi följande rekommendationer: Vi rekommenderar att kommunstyrelsen påskyndar implementeringen av incidentrapporteringssystem KIA till samtliga förvaltningar och aktuella bolag. På så vis kan kommunstyrelsen också följa upp kartläggningen av de incidenter som sker. Vi rekommenderar att rutinen för att förebygga och hantera hot och våld mot förtroendevalda fastställs politiskt samt att det i denna skrivs in hur ärendena ska sekretesshanteras. Detta för att det i högsta grad rör de förtroendevalda. Vi rekommenderar kommunstyrelsen och nämnderna att vidta åtgärder gällande det förebyggande arbetet med riskanalyser bland annat utifrån olika processer, Oktober 2018 18 av 19
funktioner och verksamheter samt vidta eventuella åtgärder för att förebygga risken för otillbörlig påverkan. Vi rekommenderar att riktlinjen för representation och gåvor revideras. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen säkerställer att samtliga nämnder upprättar en handlingsplan för arbete gällande hot, våld och otillbörlig påverkan samt rutin för sekretesshantering. Vi rekommenderar att det tydliggörs vilken avdelning inom kommunledningskontoret som ansvarar för de strategiska frågorna gällande otillbörlig påverkan. Vi rekommenderar att det genomförs fortlöpande utbildning för förtroendevalda i frågor som rör jäv, hot, våld och otillbörlig påverkan. Det är viktigt att utbildning inte enbart sker vid början av en mandatperiod utan sker fortlöpande under mandatperioden. 2018-10-31 Carl-Magnus Stenehav Uppdragsledare och projektledare Oktober 2018 19 av 19