EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 30/09/2009 K(2009)7611 SG-Greffe (2009)D/5751 Post- och telestyrelsen (PTS) Birger Jarlsgatan 16 102 49 Stockholm Sweden Att.: Marianne Treschow Generaldirektör Fax: +46 8 678 55 05 Ärende: Mål SE/2009/0965: Tillträde till det allmänna telefonnätet via en fast anslutningspunkt för hushåll och andra kunder Synpunkter enligt artikel 7.3 i direktiv 2002/21/EG 1 I. FÖRFARANDE Den 1 september 2009 registrerade kommissionen en anmälan från den svenska regleringsmyndigheten, Post- och telestyrelsen (nedan kallad PTS), om den andra översynen av marknaden för tillträde till det allmänna telefonnätet via en fast anslutningspunkt för hushåll och andra kunder. Förslaget till beslut har varit föremål för två nationella samråd 2 23 oktober 2008 21 november 2008 och 2 april 2009 16 maj 2009. Den 11 september 2009 skickades en ny begäran om upplysningar 3 till PTS och svaret togs emot den 16 september 2009. Enligt artikel 7.3 i ramdirektivet får de nationella regleringsmyndigheterna och kommissionen yttra sig till den berörda nationella regleringsmyndigheten över de förslag till åtgärder som anmälts. 1 2 3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, 24.4.2002, s. 33). I enlighet med artikel 6 i ramdirektivet. Enligt artikel 5.2 i ramdirektivet. Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel - Belgique/België. Telefon: +32 22991111.
II. BESKRIVNING AV DE FÖRESLAGNA ÅTGÄRDERNA II.1. Bakgrund Den första översynen av marknaden för tillträde till det allmänna telefonnätet via en fast anslutningspunkt för hushåll och andra kunder i Sverige har tidigare anmälts till och bedömts av kommissionen i mål SE/2004/0112 och SE/2004/0113 4. I de besluten fastställde PTS att TeliaSonera AB (nedan kallat TeliaSonera) var operatör med betydande inflytande på marknaden. PTS föreslog följande skyldigheter: tillträde (telefoniabonnemang för grossistkunder), inbegripet offentliggörande av ett referenserbjudande och prisreglering med marginalbaserad prissättning), prefix- och förval både för egna abonnenter och för abonnenter som använder ett telefoniabonnemang för grossistkunder, skyldigheter avseende telefonitjänster som inte omfattas av prefix- och förval och tillhandahållande av enbart bredband. Dessutom har skyldigheter avseende ickediskriminering och särredovisning införts. II.2. Definitionen av marknaden I sin anmälan om marknaden för tillträde till det allmänna telefonnätet via en fast anslutningspunkt 5 avgränsar inte PTS separata marknader för hushåll och andra kunder. PTS avgränsar marknaden för fast tillträde till slutanvändares tillträde till telefonitjänster via en fast nätanslutningspunkt eller via andra telefonnummer i den svenska nummerplanen som inte har reserverats för mobil telekommunikation. Enligt PTS ingår följande samtrafiktjänster som tillhandahålls via kretskopplade allmänna telefonnät i definitionen av marknaden: Allmänna analoga telefonnät (PSTN), basaccess för hushåll och småföretag (ISDN 2B+D) och primäraccess för företag (ISDN 30B+D) 6. Enligt PTS ingår även samtrafik via fast och nomadisk IP-baserad telefoni med nummer 7 i marknaden, vilket innebär att slutanvändarna har möjlighet att ringa till och ta emot samtal från andra slutanvändare med telefonnummer från svenska och internationella nummerplaner 8. PTS hävdar att IP-baserat tillträde (IP-baserad telefoni med nummer) är utbytbart mot traditionellt kretskopplat tillträde till telefonnäten. PTS anser att dessa produkter är utbytbara mot varandra på efterfrågesidan på grund av sina likheter avseende funktion, 4 5 6 7 8 I marknaden ingick PSTN-anslutning, ISDN 2B+D och bredbandsanslutningar förberedda för telefoni. Motsvarande marknad 1 i kommissionens rekommendation 2007/879/EG av den 17 december 2007 om relevanta produkt- och tjänstemarknader inom området elektronisk kommunikation vilka kan komma i fråga för förhandsreglering enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, EUT L 344, 28.12.2007, s. 65 (nedan kallad rekommendationen). Enligt de ytterligare upplysningar som PTS lämnade som svar på begäran om upplysningar har de berörda produkterna följande marknadsandelar (i totalt abonnentantal): PSTN 70 %, IP-baserad 14 %, ISDN-primäraccess 12 % och ISDN-basaccess 4 %. PTS förklarar att det finns en uppåtgående trend för IP-baserad telefoni med nummer. I slutet av 2008 utgjorde IP-baserad telefoni med nummer nära 14 % av det totala antalet abonnemang inom fast telefoni, jämfört med 11 % i slutet av 2007. Dessutom har antalet abonnemang inom IP-baserad telefoni ökat med cirka 22 % under denna period. Enligt en prognos kommer IP-baserad telefoni med nummer att öka med 27 % per år till 2011. Varken samtrafik via mobiltelefoni eller IP-baserad telefoni utan nummer ingår i den berörda marknaden. 2
pris och avsedd användning. Enligt en undersökning som utförts åt PTS har andelen svenskar som använder IP-/bredbandstelefoni ökat 9. Undersökningen visade också att runt en tredjedel av befolkningen överväger att säga upp sitt fasta telefonabonnemang och använda IP-/bredbandstelefoni i stället (10 % av dessa redan hade gjort det). PTS drar därför slutsatsen att det är ganska osannolikt att en liten men betydande prishöjning för traditionell smalbandstelefoni skulle vara lönsam. Det skulle snarare leda till att IPbaserad telefoni med nummer fick fler abonnenter 10. Avseende utbytbarheten på utbudssidan erkänner PTS att alternativa operatörer som vill ge sig in på slutkundsmarknaden måste göra stora investeringar. PTS anser dock att många operatörer i Sverige har investerat i IP-baserad telefoni (främst för att tillhandahålla bredbandstjänster) och att de därför kan börja sälja telefonitjänster utan stora investeringar. I sitt svar på kommissionens begäran om upplysningar anger PTS att det 2008 fanns 44 VoIP-leverantörer på den svenska marknaden för fasta samtalstjänster 11. Enligt PTS har dessa operatörer redan gjort stora investeringar och nått ut till ett stort antal kunder. PTS drar slutsatsen att dessa kan förhindra att den hypotetiska monopolisten uppnår lönsamhet genom en liten men betydande och varaktig prishöjning för kretskopplade telefonitjänster och därmed även på utbytbarheten från utbudssidan. Den berörda geografiska marknaden för tillträde till det allmänna telefonnätet via en fast anslutningspunkt för hushåll och andra kunder har en nationell avgränsning 12. II.3. Betydande marknadsinflytande PTS föreslår att den förmedlande operatören, TeliaSonera, bör anses ha betydande marknadsinflytande på slutkundsmarknaden på grundval av följande kriterier: i) TeliaSoneras höga marknadsandelar (82 % för talkanaler och 68 % 13 för abonnemang 14. ii) Kontroll över infrastruktur som är svår att dubblera. iii) Stora och varaktiga hinder för marknadstillträde. iv) Stordriftsfördelar. II.4. Regleringsåtgärder PTS föreslår att TeliaSonera bör ha följande skyldigheter på marknaden för tillträde till det allmänna telefonnätet via en fast anslutningspunkt för hushåll och andra kunder: 9 10 11 12 13 14 År 2008 angav 25 % av befolkningen att de använde IP-/bredbandstelefoni i sitt hushåll. Detta antal ökade under den berörda perioden med 18 % till 735 000 abonnemang, medan antalet smalbandsabonnemang sjönk med 6 %. Deras marknadsandelar av abonnemangen inom fast telefoni via IP ligger mellan 0,01 % och 42,73 %. De operatörer som verkar i Sverige ger i det närmaste landsövergripande täckning. Trots att vissa operatörer finns endast lokalt eller regionalt har deras begränsade geografiska etablering inte lett till olika priser i olika områden. Deras marknadsföring riktar sig dessutom till slutanvändare i hela landet. Slutligen är egenskaperna och tillämpningsområdet för de fasta telefonitjänsterna liknande i hela Sverige. PTS förklarar att det skulle vara mer korrekt att även ta hänsyn till de 19 % av abonnemangen som tillhandahålls slutanvändarna av TeliaSoneras grossistkunder. Följt av ComHem med en marknadsandel på 12,2 %. 3
Uppfyllande av rimliga krav avseende telefoniabonnemang till grossistkunder 15. Ickediskriminering. Priskontroll (marginalbaserad prissättning) och kostnadsredovisning (LRICmodellen). Särredovisning. Offentliggörande av ett referenserbjudande. Kompensation till operatörer som erbjuder betalsamtalstjänster till den dominerande operatörens abonnenter 16. Avseende skyldigheten prefix- och förval anger PTS i sitt svar på begäran om upplysningar att dessa krav inte ingår i det föreslagna beslutet. I stället följer sådana skyldigheter av 5 kap. 12 lagen om elektronisk kommunikation som en följd av TeliaSoneras betydande marknadsinflytande på den berörda slutkundsmarknaden 17. III. KOMMENTARER På grundval av den aktuella anmälan och den kompletterande information som tillhandahållits av PTS har kommissionen följande kommentarer 18 : Införande av IP-baserad telefoni med nummer på slutkundsmarknaden Enligt rekommendationen ingår tillhandahållande av anslutning eller tillträde till det allmänna telefonnätet i syfte att ringa och/eller ta emot telefonsamtal och relaterade tjänster i marknaden för tillträde till det allmänna telefonnätet via en fast anslutningspunkt för hushåll och andra kunder. I anmärkningen till rekommendationen förtydligas ytterligare att tillträde och tillhörande allmänt tillgängliga telefonitjänster kan tillhandahållas på flera möjliga sätt med avseende på det företag som tillhandahåller tjänsten och den teknik som används. Även om bredbandsanslutningar även kan användas för telefonitjänster kommer de flesta kunder inte att byta från smalbands- till bredbandsanslutning enbart för att få tillgång till samtalstjänster. Konsumenter byter från smalbands- till bredbandsanslutning främst för att få tillgång till snabbare Internettjänster. Hittills har många kunder som bytt till bredbandsanslutning behållit sin 15 16 17 18 I kravet på telefoniabonnemang till grossistkunder ingår skyldigheterna att inte fakturera slutanvändarna vid byte av tjänsteleverantör, att offentliggöra centrala resultatindikatorer samt att uppfylla rimliga krav. Syftet med detta krav är att säkerställa erbjudandets konkurrensvillkor. Där anges också enligt vilka skäl TeliaSonera kan neka alternativa operatörer ett telefoniabonnemang för grossistkunder. Det finns inget krav på att erbjudanden om telefoniabonnemang till grossistkunder måste innefatta ISDN 30B+D, ISDN 2B+D och IP-baserad telefoni med nummer. I sitt svar på begäran om upplysningar anger PTS att denna skyldighet (inbegripet det ytterligare kravet att inte låta slutanvändarna betala mer än vad operatören begär) är en åtgärd som syftar till att reglera förhållandet mellan operatörerna. PTS förklarar vidare att denna skyldighet varken är en åtgärd för slutanvändarna eller en del av telefoniabonnemanget för grossistkunder. Syftet med åtgärden är att motverka att konkurrensproblem uppstår på grund av att företaget har ett betydande marknadsinflytande på den berörda slutkundsmarknaden. PTS förtydligar vidare att kravet på prefix- och förval nämns i sammanfattningen av anmälan för att påminna operatörerna om denna skyldighet som härrör direkt från lagen om elektronisk kommunikation. I enlighet med artikel 7.3 i ramdirektivet. 4
smalbandsanslutning, vilket tyder på att produkterna kompletterar snarare än ersätter varandra. Regleringsmyndigheterna bör ändå med tanke på framtiden bedöma sannolikheten för att antalet byten ökar, särskilt i medlemsstater där det finns DSL utan krav på telefonabonnemang. Med tanke på denna utveckling bör man bedöma om sådana tjänster utgör en del av samma slutkundsmarknad. Kommissionen påpekar att antalet abonnenter inom IP-baserad telefoni med nummer har ökat och att PTS nämner ett antal kriterier för att utvärdera det ökade utbytet av traditionella smalbandsanslutningar mot IP-baserad telefoni med nummer (funktion, pris och avsedd användning). PTS hänvisar särskilt till att cirka en tredjedel av befolkningen överväger att säga upp sina fasta abonnemang och använda IP-/bredbandstelefoni i stället. PTS drar därför slutsatsen att det är ganska osannolikt att en liten men betydande prishöjning för traditionell smalbandstelefoni skulle vara lönsam. Det skulle snarare leda till att IP-baserad telefoni med nummer fick fler abonnenter. Kommissionen påpekar vidare att det ökade antalet abonnenter inom IP-baserad telefoni med nummer tyder på en dynamisk utveckling med ett framtidsorienterat perspektiv. På grundval av resultaten av denna analys invänder därför inte kommissionen mot PTS slutsats att IP-baserad telefoni med nummer är en del av samma slutkundsmarknad. Även om kommissionen inte bestrider de aktuella upplysningarna från PTS, uppmanar den PTS att noga övervaka marknaden. I ett framtidsperspektiv kan en effektiv reglering av grossistmarknaden skapa goda konkurrensvillkor på slutkundsmarknaden, särskilt när det gäller den väntade ökningen av andelen IPbaserad telefoni med nummer i förhållande till det totala antalet telefonlinjer. Enligt artikel 7.5 i ramdirektivet ska PTS i största möjliga utsträckning beakta yttrandena från övriga nationella regleringsmyndigheter och kommissionen och får anta det förslag till åtgärd som följer av detta och ska, om den gör detta, meddela det till kommissionen. Kommissionens inställning till just denna anmälan påverkar inte dess ställningstaganden i fråga om andra anmälda förslag till åtgärder. I enlighet med punkt 15 i rekommendation 2008/850/EG 19 kommer kommissionen att offentliggöra detta dokument på sin webbplats. Kommissionen betraktar inte de uppgifter som ingår i detta dokument som konfidentiella. Ni uppmanas att inom tre arbetsdagar efter mottagandet av denna skrivelse meddela kommissionen 20 om Ni, i enlighet med gemenskapens och nationella bestämmelser om affärshemligheter, anser att detta dokument innehåller konfidentiell information som Ni vill stryka innan dokumentet offentliggörs 21. En sådan begäran måste motiveras. 19 20 21 Kommissionens rekommendation 2008/850/EG av den 15 oktober 2008 om anmälningar, tidsfrister och samråd i enlighet med artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, EUT L 301, 12.11.2008, s. 23. En sådan begäran kan antingen göras per e-post till INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu eller per fax: +32 2 298 87 82. Kommissionen får informera allmänheten om resultatet av sin bedömning före utgången av denna tredagarsperiod. 5
6 Med vänlig hälsning På kommissionens vägnar Fabio Colasanti Generaldirektör