Revisionsrapport Tillsynsarbete enligt livsmedelslagen Södra Roslagens miljö- och hälsoskyddskontor 2009-01-06 Lotta Ricklander
Innehållsförteckning 1 Inledning...1 1.1 Bakgrund...1 1.2 Syfte och avgränsning...1 1.3 Revisionsfråga...1 2 Miljönämndens verksamhetsområde...2 2.1 Ansvar och uppgifter...2 2.2 Södra Roslagens Miljö- och hälsoskyddsnämnd...2 Miljöförvaltningen...3 3 Planering och rutiner för verksamheten...3 3.1 Tillsynsplanering...3 3.2 Rutiner för arbetet...4 3.3 Livsmedelskontrollen 2007...5 4 Rapportering och uppföljning...5 4.1 Löpande rapportering...5 4.2 Verksamhetsberättelse...6 5 Ekonomi...7 5.1 Budget och resultat...7 5.2 Tillsynsavgifter och kostnadstäckning...7 6 Revisionell bedömning...7 6.1 Ärendehantering och planering...8 6.2 Uppföljning och rapportering...8
1 Inledning 1.1 Bakgrund Kommunernas tillsynsarbete styrs i första hand av miljöbalken, som trädde i kraft den 1 januari 1999, livsmedelslagen och djurskyddslagen. Balken anger vilket ansvar den kommunala myndigheten har. En stor del av kommunens miljöarbete utgörs av tillsyns- och kontrollarbetet och myndighetsutövningen. Revisorernas möjlighet att granska myndighetsutövning är begränsad enligt kommunallagen. Planering och uppföljning av verksamheten är dock möjlig att granska. 1.2 Syfte och avgränsning Syftet med granskningen är att översiktligt bedöma om nämnden och förvaltningen har tillfredsställande rutiner för ärendehantering och planering av livsmedelsverksamheten. Utgångspunkt för granskningen är de krav som ställs av livsmedelslagen. Granskningen genomförs genom: Genomgång av skriftliga och muntliga handläggningsrutiner Genomgång av planering av livsmedelskontrollen Genomgång av avgiftstäckning Intervjuer Kontroll av hur uppföljning och rapportering av handläggningsrutiner samt avvikelserapportering sker inom förvaltningen och till nämnden Rapporten baseras på intervjuer med ansvariga tjänstemän och politiker samt studier och analys av den dokumentation som finns i ämnet. 1.3 Revisionsfråga Revisionsfrågan som ställs i granskningen är att översiktligt besvara: Hur säkerställer nämnden att gällande regelverk för livsmedelskontrollen och nämndens uppställda mål efterlevs? 1
2 Miljönämndens verksamhetsområde 2.1 Ansvar och uppgifter Omfattningen av den lokala tillsynen inom miljö- och hälsoskyddsområdet, livsmedelslagen och djurskyddslagen är idag stor, trots att verksamheten i den enskilda kommunen utgör en liten del. I och med miljöbalken har nya utökade arbetsuppgifter lagts på miljö- och hälsoskyddsnämnder som är tillsynsmyndighet, som utöver länsstyrelsen och centrala myndigheter, enligt balken och har det operativa ansvaret i kommunen. Sedan 2006 har Sverige antagit en ny livsmedelslag. Lagen innebär ökade krav på de enskilda verksamhetsutövarna, vilket även medfört ökade arbetsuppgifter för tillsynsmyndigheterna. Den nya lagen kräver att samtliga verksamheter ska godkännas om, efter kontroll. I och med den nya lagen har även en ny avgiftsförordning på livsmedelsområdet antagits. Den nya taxan innebär väsentligt ökade kostnader för många av företagarna. I tillsynsmyndighetens uppgifter ingår att: Kontrollera att miljöbalken och övrig lagstiftning följs Vidta åtgärder så att rättelse sker Åtalsanmäla straffbara överträdelser Handlägga anmälningsärenden Informera och rapportera till tillsynsmyndigheter regionalt och centralt Planera och utreda det egna tillsynsbehovet och upprätta tillsynsplan respektive kontrollplaner Att notera är dock att från och 1 januari 2009 överflyttas djurskyddstillsynen från kommunerna till länsstyrelserna. 2.2 Södra Roslagens Miljö- och hälsoskyddsnämnd Kommunerna Danderyd, Täby och Vaxholm beslutade under 2006 att bilda en gemensam nämnd för miljö- och hälsoskyddarbetet i kommunerna. Den gemensamma nämnden bildades från och med 1 januari 2007. Nämnden består av nio ledamöter och nio ersättare, fördelat mellan kommunerna. Nämnden är placerad i Täby kommun och tillhör således Täby kommuns organisation. 2
Nämnden har 2007-04-18 antagit en verksamhetsplan för nämndens arbete där mål för åren 2007 och 2008 antagits. Täby kommuns fullmäktige hade för år 2007 antagit fyra inriktningsmål och nio effektmål för nämndens ansvarsområde. Inriktningsmålet avseende livsmedelskontrollen var: De livsmedel som produceras, säljs och på andra sätt hanteras yrkesmässigt i kommunerna ska inte orsaka sjukdom eller annan skada. Effektmålet avseende livsmedel för år 2007 var följande. Av de livsmedelsobjekt som betalar full tillsynsavgift ska 25 % inspekteras. Mål för år 2008 avseende livsmedelskontrollen var: De livsmedel som produceras, säljs och på andra sätt hanteras i kommunen ska vara säkra. Effektmålet för år 2008 var: Inga allvarliga livsmedelsrelaterade incidenter orsakade av livsmedelsföretag i Danderyd, Täby och Vaxholm ska förekomma. Verksamheten har därefter brutit ned de övergripande målen till särskilda mål för de olika verksamhetsområdena. Dessa verksamhetsmål har inte fastställts som nämndsmål. Miljökontoret Kontoret består av ett 20-tal medarbetare inklusive verksamhetschef. Förvaltningen är indelad i fyra olika processområden; stabsfunktioner, miljöskydd, hälsoskydd och livsmedel. Livsmedelsgruppen består i dagsläget av 10 handläggare (7,45 årsarbetskrafter). Alla handläggare arbetar inte heltid. Under 2007 fanns inom livsmedelsområdet 7 handläggare (6,45 årsarbetskrafter). Totalt omfattar livsmedelsverksamheten c:a 700 olika verksamheter som hanterar livsmedel. Dessa verksamheter ska kontrolleras utifrån den riskkvalificering som förvaltningen och nämnden har gjort. 3 Planering och rutiner för verksamheten 3.1 Tillsynsplanering Kommuners miljö- och hälsoskyddsverksamheter ska årligen genomföra en behovsutredning och tillsynsplanering för kommande år kring miljötillsynen. Detta regleras i miljö- 3
balken. Planering av miljöskyddsarbetet sker enligt detta krav inom förvaltningen, medan livsmedelskontrollen inte planeras enligt denna modell. Detta eftersom det finns ett riskklassificeringssystem inom livsmedelsområdet där Livsmedelsverket anger hur mycket kontrolltid respektive verksamhet ska ha, utifrån tillhörande riskklass. Södra Roslagens Miljö- och hälsoskyddsnämnd, SRMH, har antagit en verksamhetsplan som gäller för åren 2007 och 2008 enligt ovan. Av planen framgår vilka mål fullmäktige lämnat till nämnden, vilka mål nämnden har antagit, hur verksamheten är organiserad samt hur arbetet inom de olika områdena som nämnden och förvaltningen ansvarar för ska genomföras. Inom livsmedelsområdet har planering av arbetet förändrats något sedan ny lag tillkommit och tillsynsobjekten i det nya systemet ska riskkvalificeras. Klassificeringen avgör även vilken avgift respektive verksamhet ska ha och hur mycket tid som ska läggas på verksamheten. Nämndens övergripande mål avseende livsmedelsverksamheten har brutits ned till ett antal effektmål och aktiviteter. Dessa framgår av verksamhetsplanen för 2007 och 2008. Ett mål för verksamheten under 2007 var att minst 80 % av kontrolltiden enligt riskkvalificeringen skulle genomföras. Vid beräkning av tillsynstid för respektive handläggare, utgår förvaltningen från att en heltidstjänst utgör 1500 timmar per år. Inom livsmedelskontrollen kan 1000 timmar enligt beräkningar utgöras av tillsynstid, antingen som fakturerbar kontrolltid eller som övrig fakturerbar tid (t ex godkännande, registrering, provtagning m.m.). Totalt uppgår antalet kontrolltimmar som förvaltningen ska genomföra till 4286 stycken och 2227 timmar till övriga myndighetsutövning, totalt 6513 timmar. 3.2 Rutiner för arbetet Miljökontoret arbetar i dokumenthanteringssystemet Ecos. Systemet upplevs fungera mycket bra. I systemet registreras alla tillsynsobjekt och all handläggning registreras här. För livsmedelskontrollen sker även planeringen med hjälp av Ecos. För livsmedelskontrollen finns vidare en checklista för kontroll av detaljhandel. Checklistan är utarbetad av Livsmedelsverket och ska tillämpas vid livsmedelstillsyn. Checklistan diskuteras vid livsmedelsgruppens möten (se nedan) för att tillämpningen och bedömningar ska bli så likartade som möjligt. 4
3.3 Livsmedelskontrollen 2007 Miljökontoret startade sin gemensamma verksamhet den 1 januari 2007. Mycket arbete har därför lagts ned på att ta fram gemensamma mallar och rutiner. Detta dels med anledning av den nya livsmedelslagstiftningen, dels den nya gemensamma organisationen. Livsmedelsverksamheten har också under 2007 haft problem med personalen eftersom tre inspektörer under året fallit bort av olika anledningar. Detta har enligt förvaltningen inneburit att man under året varit underbemannade motsvarande två heltider. Förvaltningen initierade därför under hösten 2007 att nämnden skulle omformulera antagna effektmål för verksamheten. Nämnden beslutade därför 2007-11-21 om att i viss utsträckning förändra de uppställda målen för livsmedelskontrollen. En omprioritering som gjordes var att den totala genomförda kontrolltiden sänktes från 80 % till 75 %. Kommentarer Miljökontoret har tydliga rutiner för planering av verksamheten. De krav som ställs på förvaltningen tydliggörs på ett bra sätt i den verksamhetsplan som antas av nämnden. Omprioriteringar i kontorets ambitioner avseende livsmedelskontrollen har gjorts under 2007. Dessa omprioriteringar har beslutats av nämnden, vilket är positivt. Den tillsynstid (1000 h) som livsmedelsgruppen utgår ifrån, anses av revisionen vara en rimlig ambition utifrån erfarenheter från andra kommuners miljö- och hälsoskyddstillsynsplanering. Samlad dokumentering och uppföljning av projekt sker inom Ecos. Detta system är ett etablerat system som många kommuners miljö- och hälsoskyddsenheten använder sig av. Revisionen bedömer att dokumentering av tillsynsobjekten sker tillfredställande. 4 Rapportering och uppföljning 4.1 Löpande rapportering Efter det att årets planering gjorts i de olika processområdena, har varje handläggare ansvar för sina tillsynsområden. Kontinuerlig rapportering sker inom respektive processgrupp. Gruppledaren för respektive processområde har ett särskilt ansvar för uppföljning och rapportering till förvaltningsledning och nämnd under året. Inom livsmedelsgruppen görs kontinuerliga uppföljningar av hur arbetet fortlöper. Gruppen har planerings- och uppföljningsmöten c:a två till fyra gånger i månaden. Vid dessa möten (som är protokollförda) kontrolleras att uppställda planer och mål kan uppfyllas. Vid behov fördelas livsmedelsobjekten om. Vidare diskuteras alltid gemensamma bedöm- 5
ningar. Detta för att alla livsmedelsinspektörer ska göra likartade bedömningar hos verksamhetsutövarna. 4.2 Verksamhetsberättelse Efter verksamhetsåret antar miljönämnden en mål- och verksamhetsuppföljning. Verksamhetsuppföljningen beskriver inledningsvis nämndens verksamhet under året, kvalitetsarbete, miljöarbete samt personal och arbetsmiljö. Därefter görs en analys av nämndens fyra inriktningsmål samt de nio effektmålen som är knutna till dessa. Av uppföljningen framkommer att sju av de nio effektmålen har uppnåtts under året. Effektmålet för livsmedelskontrollen var att 25 % av de livsmedelsobjekt som betalar full avgift ska ha inspekterats. Uppföljningen visar att förvaltningen uppnådde 29 % inspekterade verksamheter, vilket innebär att målet har nåtts. De särskilda mål för respektive processområde som kontoret antagit i verksamhetsplanen följs inte upp i mål- och verksamhetsuppföljningen, eftersom de inte är nämndsmål. Uppföljning av dessa mål görs på verksamhetsnivå och redovisas i samband med kontorets interna uppföljningar. Kommentarer Löpande redovisning av verksamheten sker normalt inom miljökontoret. Då det behöver göras justeringar i antagen plan, beslutas detta i nämnden, vilket är positivt. Livsmedelsgruppen har kontinuerliga och protokollförda uppföljningar avseende om tillsyn genomförs enligt plan. Detta bedömer revisionen vara positivt, eftersom uppföljningarna möjliggör att på ett enkelt sätt kunna följa verksamheten under året. Miljökontorets interna uppföljning per november 2007 visar att de mål som ställts upp för livsmedelskontrollen har uppnåtts. Eftersom inga avvikelser finns från planen, tas detta inte upp i nämnden. Revisionen bedömer att uppföljning och rapportering till nämnd sammantaget är strukturerad och ger nämnden en möjlighet till tillräcklig insyn i hur de mål som ställts upp uppfylls. 6
5 Ekonomi 5.1 Budget och resultat Budget för år 2007 uppgick till 10.358 tkr. Resultatet för året uppgick till + - 0 kr. Utöver detta resultat har dock 3 mkr tilldelats från de tre kommunerna för uppbyggnad av verksamheten. Denna del har inte medräknats i nämndens budget eller resultat. Inför den gemensamma nämndens bildande beräknades att den gemensamma nämnden skulle kunna medföra en lägre kostnad för miljö- och hälsoskyddsarbetet uppgående till c:a 12 %. Några formella beslut avseende besparing fattades dock inte av kommunerna. Nämnden har efter analys uppskattat en möjlig nettokostnadsminskning med c:a 10 % inom tre år. Nettobudget för år 2008 uppgår därför till 9.737 tkr. (Nettokostnad för år 2007 uppgick till 12.730 tkr). Uppföljning efter första halvåret 2008 visar dock att denna målsättning inte kommer att uppfyllas. Enligt beräkningarna kommer budgetavvikelse att uppstå med -520 tkr för helåret 2008. Anledning till detta uppges vara den kraftiga konjukturnedgången samt att det såväl under 2007 som 2008 krävts betydligt större resursbehov än beräknat för att en likvärdig tillsynsnivå ska kunna uppnås i alla tre kommunerna. 5.2 Tillsynsavgifter och kostnadstäckning Nämndens verksamhet finansieras dels genom tillsynsavgifter, dels genom kostnadstäckning från kommunerna. Avgiftsintäkternas storlek påverkas bland annat av myndighetsutövningens produktivitet samt av konjunkturen. Effektiva rutiner kan därför medföra att verksamheten kan genomföras till en lägre kostnad. Kostnadstäckningen för de tre kommunerna sammantaget före sammanslagningen uppgick till 27 %. Under 2007 ökade kostnadstäckningen till 34 %. Detta trots att mycket tid lagts på att organisera den nya gemensamma verksamheten. Kommentarer SRMH har för 2008 minskat nämndens budget med c:a 3.000 tkr. Prognosen visar dock att denna minskning inte fullt ut lyckas klaras. En uppskattad nettominskning av budgeten uppgår för år 2008 till c:a 2.500 tkr. Vår bedömning är att detta är tillfredsställande med utgångspunkt att en ny organisation alltid behöver lägga mycket tid och arbete på att skapa gemensamma rutiner och arbetssätt. Vi bedömer vidare att kostnadstäckningen också visar att kontoret under 2007 och 2008 har kunnat bedriva en effektiv verksamhet. 6 Revisionell bedömning Den övergripande revisionsfrågan är hur nämnden säkerställer att gällande regelverk för livsmedelskontrollen och nämndens uppställda mål efterlevs. 7
6.1 Ärendehantering och planering Samlad dokumentering och uppföljning av projekt sker inom Ecos. Detta system är ett etablerat system som många kommuners miljö- och hälsoskyddsenheten använder sig av. Revisionen bedömer att dokumentering av tillsynsobjekten sker tillfredställande. Miljökontoret har tydliga rutiner för planering av verksamheten. De krav som ställs på förvaltningen tydliggörs på ett bra sätt i den verksamhetsplan som antas av nämnden. Omprioriteringar i kontorets ambitioner avseende livsmedelskontrollen har gjorts under 2007. Dessa omprioriteringar har beslutats av nämnden, vilket är positivt. Den tillsynstid (1000 h) som livsmedelsgruppen utgår ifrån, anses av revisionen vara en rimlig ambition utifrån erfarenheter från andra kommuners miljö- och hälsoskyddstillsynsplanering. 6.2 Uppföljning och rapportering Livsmedelsgruppen har kontinuerliga och protokollförda uppföljningar avseende om tillsyn genomförs enligt plan. Detta bedömer revisionen vara positivt, eftersom uppföljningarna möjliggör att på ett enkelt sätt kunna följa verksamheten under året. Miljökontorets interna uppföljning per november 2007 visar att de mål som ställt upp för livsmedelskontrollen har uppnåtts. Eftersom inga avvikelser finns från planen, tas detta inte upp i nämnden. Revisionen bedömer att uppföljning och rapportering till nämnd sammantaget är strukturerad och ger nämnden en möjlighet till tillräcklig insyn i hur de mål som ställts upp uppfylls 8