Kommerskollegium 2015:3 Hälsoskyddsregler i TTIP vad kan EU och USA uppnå tillsammans? TTIP
Kommerskollegium är den myndighet i Sverige som ansvarar för frågor som rör utrikeshandel, EU:s inre marknad och handelspolitik. Vår främsta uppgift är att främja frihandel och klara spelregler för den internationella handeln. Vi arbetar också för en effektiv inre marknad och ett öppet, starkt multilateralt handelssystem med fortsatta handelspolitiska liberaliseringar. I vårt uppdrag strävar vi efter goda handelsmöjligheter på tre nivåer: på EU:s inre marknad, mellan EU och omvärlden samt globalt, framförallt inom ramen för världshandelsorganisationen WTO. Som expertmyndighet förser vi regeringen med besluts- och förhandlingsunderlag inom handelsområdet. Det handlar såväl om löpande underlag för aktuella handelsförhandlingar som långsiktiga strukturella analyser. Våra utredningar och rapporter syftar till att öka kunskapen om handelns betydelse för samhällsekonomin och för en global hållbar utveckling. Kommerskollegium har också verksamhet som riktar sig mot företag. Exempelvis finns på kollegiet SOLVIT-center som hjälper företag och privatpersoner som stöter på handelshinder på EU:s inre marknad. Kansliet för Sveriges råd för handelsprocedurer, SWEPRO, finns också under vårt paraply. I vår roll som handelsmyndighet ingår dessutom att ge stöd till utvecklingsländer genom handelsrelaterat utvecklingssamarbete. På kollegiet finns också kontaktpunkten Open Trade Gate Sweden som bistår exportörer från utvecklingsländerna i deras handel med Sverige och EU. www.kommers.se Kommerskollegium, april 2015 första tryckningen. ISBN: 978-91-86575-92-2
Förord Förhandlingarna om ett frihandelsavtal mellan EU och USA, TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership), pågår sedan 2013. Vissa förhandlingsområden är särskilt komplexa och röner också större uppmärksamhet än andra. Frågor som handlar om livsmedelssäkerhet, djurhälsa och växtskydd hälsoskyddsregler - är ett sådant område. Det finns ett behov av saklig information om hur området hälsoskyddsregler hanteras i en frihandelsavtalsförhandling som TTIP. Det försöker kollegiet bidra till genom denna rapport. Rapporten beskriver pedagogiskt hur området behandlas i förhandlingen och illustrerar vad som kan komma att uppnås. Rapporten har skrivits av Sun Hydén Biney, Utredare vid Kommerskollegium Stockholm, mars 2015 Anna Stellinger Generaldirektör 1
Innehållsförteckning Förord... 1 1. Inledning... 3 2. Internationella regler för hälsoskyddslagstiftning finns i WTO... 4 2.1 SPS-åtgärder är facktermen för hälsoskyddsregler... 4 2.2 Syftet med WTO:s SPS-avtal... 4 2.3 Principerna i WTO:s SPS-avtal... 5 3. Hantering av SPS-åtgärder i EU:s frihandelsavtal... 6 3.1 Generellt om SPS-kapitlet... 6 3.2 De tre spåren i förhandlingarna med USA... 9 4. Textspåret... 12 4.1 Bekräfta och utveckla principerna i WTO:s SPS-avtal... 12 4.2 Godkännandeprocedurer... 12 4.3 Handelsprocedurer... 14 4.4 Samarbete i tekniska frågor... 16 5. Handelshinderspåret... 18 5.1 Historik kring centrala SPS-frågor mellan EU och USA... 18 5.2 Hantering av specifika SPS-hinder inom handelshinderspåret... 22 5.3 Resultat från förtroendeskapande arbetet mellan EU och USA... 24 6. Dialogspåret... 25 6.1 Intensifierad dialog på SPS-området... 25 6.2 Horisontellt regulativt samarbete... 26 6.3 Effekter för andra länder av ökad harmonisering mellan EU och USA... 27 7. Slutkommentar... 28 8. Källförteckning... 29 8.1 Websidor... 29 8.2 Litteratur... 29 8.3 Personlig kommunikation... 32 Noter... 33 2
1. Inledning Förhandlingarna om frihandelsavtalet TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership) 1 mellan EU och USA har satt fokus på frågan om hur våra hälsoskyddsregler påverkas. Syftet med den här skriften är att beskriva hur hälsoskyddsregler hanteras i TTIP. Skriften förklarar WTO:s grundläggande regelverk för medlemsländernas hälsoskyddslagstiftning, och redogör för vilken typ av kompletterande överenskommelser som kan nås i ett frihandelsavtal. Hanteringen av hälsoskyddsregler i TTIPförhandlingarna beskrivs i tre spår: textspåret, handelshinderspåret och dialogspåret. I textspåret förklaras vad ett frihandelsavtals artiklar på området verkligen består i, och på vilket sätt de kan gå längre än motsvarande befintliga regler i WTO. I handelshinderspåret beskrivs historiken kring några av de centrala frågorna mellan EU och USA, vilka varit föremål för mycket diskussioner. Skriften ger exempel på vad som hittills uppnåtts i form av lösningar på specifika handelshinder på området, och beskriver hur specifika handelshinder kan hanteras i förhandlingarna. Slutligen beskrivs i dialogspåret hur avtalet kan bidra till intensifierad dialog mellan parterna, och hur det kan leda till ökad harmonisering av EU:s och USA:s regler på lång sikt. Hur detta kan påverka andra länder behandlas också kort. På detta sätt framgår hur hälsoskyddsregler hanteras i en frihandelsavtalsförhandling som den mellan EU och USA. Det blir tydligt att grundläggande lagstiftning i EU respektive USA inte är föremål för förhandling inom TTIP, på det sätt som man skulle kunna tro. Metoden i arbetet med den här skriften är litteraturstudier och analys av förhandlingsmandat, förhandlingstexter och rapportering från EUkommissionen och berörda nationella experter. Analysen är begränsad till frågornas hantering i EU:s frihandelsavtal och går inte närmare in på hur frågorna hanteras i andra frihandelsavtal där EU inte är part. Figur 1: EU har ett stort antal frihandelsavtal i kraft eller under förhandling EU och dess tullunioner Länder som EU förhandlar frihandelsavtal med, eller med vilka färdigförhandlade frihandelsavtal ännu inte trätt ikraft Länder som EU förhandlar investeringsavtal med Länder som EU har frihandelsavtal i kraft med Länder som EU överväger att inleda frihandelsavtalsförhandlingar med EES (Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet) Källa: EU kommissionen, november 2014. 3
2. Internationella regler för hälsoskyddslagstiftning finns i WTO 2.1 SPS-åtgärder är facktermen för hälsoskyddsregler Runt om i världen inför länder regleringar för att skydda människors, djurs och växters liv och hälsa på det egna territoriet. Dessa påverkar handeln mellan länder. Området som rör åtgärder för att hantera risker för människors och djurs liv och hälsa (sanitära risker), respektive växtskyddsrisker (fytosanitära risker) kallas på fackspråk för SPSområdet. SPS står för engelskans Sanitary and Phytosanitary (sanitära och fytosanitära). Regleringar som avses är lagar, föreskrifter, krav, procedurer, kontroller och inspektioner som har ett uttalat skyddssyfte. Syftet kan t.ex. vara att skydda konsumenterna mot farliga tillsatser, spår av bekämpningsmedel, mögel eller sjukdomsframkallande organismer i livsmedel. Andra viktiga skyddssyften handlar om att skydda landets jordbruks- eller skogsproduktion mot växtskadegörare (insekter, virus, parasiter) eller animalieproduktion mot smittsamma djursjukdomar, vilka kan medföra stor ekonomisk eller ekologisk skada, men också stora hälsorisker för människor. Även hälsoskyddsregleringar som rör fisk, vilda djur, förpackningsvirke, prydnadsblommor, utsäde och foder eller animaliska biprodukter för industriell användning räknas som s.k. SPS-åtgärder. 2.2 Syftet med WTO:s SPS-avtal För att länder ska kunna utnyttja de fördelar som finns med handel är det viktigt att SPS-åtgärder är utformade så att handeln störs så lite som möjligt, samtidigt som den önskade skyddsnivån uppnås. Det är viktigt att undvika onödigt krångliga regler, utdragna godkännandeprocesser eller omotiverat höga krav på produkter. Därför finns ett internationellt avtal i Världshandelsorganisationen (World Trade Organization, WTO), i syfte att skapa balans mellan samtidiga hälsoskyddsintressen och ekonomiska intressen av en fri och öppen handel, det s.k. SPS-avtalet 2. SPS-avtalet förhandlades fram under Uruguayrundan (1986-1994), och började gälla 1995 i samband med att WTO bildades. Det hade då blivit allt tydligare att det behövdes gemensamma regler för hur länderna får utforma och tillämpa sin nationella hälsoskyddslagstiftning, så att inte sådana regler skulle användas i omotiverat hög utsträckning. SPS-avtalet syftar till att underlätta handeln genom att länderna uppmuntras att använda liknande och icke-diskriminerande SPS-åtgärder, att basera åtgärderna på en vetenskaplig riskbedömning och att informera varandra i god tid om kommande förändringar i sina åtgärder. I den så kallade SPS-kommittén i WTO följer länderna hur avtalet tillämpas, och specifika SPS-relaterade handelsproblem mellan medlemsländerna diskuteras. SPS-kommittén sammanträder tre gånger per år, med representanter från de flesta av WTO:s medlemsländer närvarande. Figur 2: Syftet med WTO:s SPS-avtal är att balansera medlemsländernas samtidiga intressen Med SPS-åtgärder (Sanitary and Phytosanitary measures) avses lagar, regler, krav och procedurer som länder har och i syfte att skydda livsmedelssäkerhet för konsumenter samt djurhälsa och växtskydd på det egna territoriet. Länderna har rätt att skydda människors, djurs och växters liv och hälsa på sitt eget territorium skyddsintresset Länderna har ekonomiskt intresse av att minimera hinder i handeln och att ha tydliga spelregler handelsintresset 4
2.3 Principerna i WTO:s SPS-avtal Redan i de inledande delarna av WTO:s SPS-avtal fastslås att länderna har rätt att skydda sig mot smittsamma djursjukdomar, mot växtskadegörare och mot hälsoskadliga ämnen i livsmedel. Hur hög skyddsnivån ska vara har länderna rätt att välja själva, men de åtgärder länderna väljer får inte vara mer handelshindrande än nödvändigt. Övriga viktiga principer i WTO:s SPS-avtal är: 1. Harmonisering: Länderna bör sträva mot att grunda sina SPS-åtgärder på de standarder och rekommendationer som tas fram av de tre internationella standardiseringsorganen på området, då detta underlättar handeln: Codex Alimentarius Commission (säkra livsmedel, kallas vanligen Codex ); OIE, World Organisation for Animal Health (djurhälsa) och IPPC, International Plant Protection Convention (växtskydd) 3. 2. Riskvärdering: SPS-åtgärder ska baseras på en riskvärdering, utförd enligt metoder som utvecklas av Codex, OIE och IPPC. Riskvärderingen ska utgå från vetenskapligt underlag som belägger risken. Detta är särskilt viktigt att beakta då ett land vill införa striktare skyddsåtgärder än de som rekommenderas genom de internationella standarderna. Då tillräckligt med vetenskapligt underlag saknas får tillfälliga skyddsåtgärder införas. Detta under tiden som mer information eftersöks och till dess en mer grundlig riskvärdering kan göras för att utvärdera åtgärdens proportionalitet 3. Ekvivalens: Länderna ska erkänna andra åtgärder än de som tillämpas i det egna landet, om exportlandet kan visa att de alternativa åtgärderna uppnår den skyddsnivå som eftersträvas av importlandet. Ekvivalenserkännanden föregås av ekvivalensbedömningar, och ibland av s.k. ekvivalensövningar mellan export- och importlandet. Ekvivalenserkännanden kan gälla en metod för att hantera en viss risk för en viss produkt, men även ett lands kontrollsystem i sin helhet. 4. Regionalisering: Import ska tillåtas från länder, eller regioner inom ett land, där en djursjukdom eller växtskadegörare inte förekommer, eller risken för förekomst är försumbar. Det exporterande landet ska kunna redogöra för regionaliseringsåtgärder (åtgärder för att förhindra att smittan eller skadegöraren sprids utanför området) eller sjukdomsfrihet, och importlandet ska då tillåta handel. 5. Transparens: Förslag till nya eller ändrade SPSåtgärder som kan få betydande effekt på handeln ska anmälas till WTO-sekretariatet i god tid. Därigenom ges andra WTO-medlemsländer möjlighet att kommentera förslagen innan de antagits i form av lagar och förordningar. Varje land ska också ha en kontaktpunkt dit andra länder kan vända sig för att få svar på frågor om landets SPS-åtgärder och godkännandeprocedurer. Figur 3: Det finns tre internationella organ på SPS-området som tar fram riktlinjer för hälsoskyddsregler Codex (Codex Alimentarius Commission) Livsmedelssäkerhet Inrättad av FAO och WHO 1963 OIE (World Organization for Animal Health) Djurhälsa Fristående mellanstatlig organisation grundad 1924 IPPC (International Plant Protection Convention) Växtskydd Inrättad av FAO 1952 5
3. Hantering av SPS-åtgärder i EU:s frihandelsavtal 3.1 Generellt om SPS-kapitlet Ett frihandelsavtal innehåller vanligen ett stort antal kapitel. I EU:s frihandelsavtal finns nästan alltid ett separat SPS-kapitel, men det är inte fallet i alla frihandelsavtal. OECD har studerat SPSfrågornas behandling i 50 frihandelsavtal mellan olika länder 4, och fann att 10 procent av de studerade avtalen inte behandlade SPS-frågor i ett separat SPS-kapitel 5. Det är viktigt att komma ihåg att även regler som inte är SPS-regler medför kostnader för företag i handeln med livsmedel och jordbruksprodukter. Dessa regler behandlas i EU:s frihandelsavtal i andra kapitel, t.ex. kapitlen om tekniska föreskrifter, immaterialrätt, offentlig Figur 4: Vad innehåller ett frihandelsavtal? Ett frihandelsavtal är omfattande och innehåller många olika kapitel och bilagor. Här ges exempel på kapitel i avtalet mellan EU och Kanada, CETA (Comprehensive Economic and Trade Agreement). Preamble, Initial Provisions and General Definitions National Treatment and Market Access for Goods Rules of Origin and Origin Procedures Protocol Trade Remedies Technical Barriers to Trade (TBT) Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS) Customs and Trade Facilitation Subsidies Investment Cross-Border Trade in Services State Enterprises, Monopolies and Enterprises Granted Special Rights (MSE) Government Procurement Intellectual Property Trade and Substainable Development Trade and Labour Trade and Environment Regulatory Cooperation Dialogues and Bilateral Cooperation Administrative and Institutional Provisions Transparency Dispute Settlement upphandling, tjänstehandel, investeringar. I praktiken kan det handla om tekniska märkningskrav, testningskrav, varumärkesskydd, möjligheter att skicka ut personal osv. Kapitelstrukturen i det nyligen färdigförhandlade frihandelsavtalet mellan EU och Kanada framgår av illustrationen här intill 6. Då SPS-åtgärder ändå potentiellt kan påverka handeln mellan två parter väldigt mycket, och kapitelstrukturen i ett frihandelsavtal vanligen återspeglar gällande WTO-avtal, så finns goda skäl att inkludera ett separat SPS-kapitel. Hur ambitiöst ett SPS-kapitel sedan är beror på flera faktorer. Av grundläggande betydelse är förstås hur lika parternas SPS-system är vid ingången av förhandlingarna avseende lagstiftning, kontrollsystem, myndighetsstruktur, djursjukdomsläge och situationen för växtskadegörare. Förtroendet för den andra partens SPS-system spelar också en stor roll. Storleken på handeln med livsmedel och jordbruksprodukter mellan parterna, i jämförelse med annan handel, liksom hur många och kostsamma SPS-hinder som finns mellan parterna i utgångsläget spelar också in. Slutligen beror utfallet av förhandlingarna om ett SPS-kapitel på politisk vilja, dvs. hur stor vikt länderna fäster vid eftersträvad integrering av ekonomierna, och hur känslig sektorn jordbruk och livsmedelsindustri är i det egna landet. EU brukar vid ingången i nya frihandelsavtalsförhandlingar föreslå ett ambitiöst SPS-kapitel. Kapitlet ska helst innefatta någon komponent som tillför något utöver WTO:s SPS-avtal. Under många år hänvisade man till SPS-kapitlet i avtalet mellan EU och Chile 7 från 2002 som mall. Sedan förhandlingarna med Kanada avslutades under 2013 anses dock det SPS-kapitlet numera vara den eftersträvansvärda mallen för ett ambitiöst SPSkapitel. I flera fall har det dock varit svårt att komma överens om ett ambitiöst och textmässigt omfattande SPS-kapitel. SPS-kapitlet i EU-Korea 8 och i EU-Singapore 9 är t.ex. inte alls lika omfattande och detaljerat som EU-Chile (4 respektive 8 sidor, jämfört med 50 sidor). Det har också hänt att motparten i en förhandling försökt bredda omfattningen och föra in frågor i SPS-kapitlet som EU inte kan acceptera, t.ex. åtaganden om att kontrollera företagens användning av s.k. privata standarder 10 i handeln med livsmedel. I något fall har motparten krävt att SPS-kapitlet ska exkluderas från frihandelsavtalets tvistlösningsmekanism, vilket EU motvilligt har accepterat i något fall, t.ex. i EU-Korea. 6
Faktaruta Hur försöker länder lösa SPS-hinder med varandra? Länder försöker hjälpa sina företag att lösa SPS-hinder vid import och export på olika sätt. I första hand hanteras dessa handelshinder av myndigheterna i respektive land, då företagen inte kommer vidare på egen hand. Det är också fallet när det krävs att hälsointyg undertecknas av officiella veterinärer, växtskyddsexperter eller myndigheter. Många gånger vill importlandet ha formulär ifyllda av exportlandets behöriga myndighet med redogörelse för sjukdomsläge och -historia, lagstiftning och kontrollsystem. Här kan det bli problematiskt om exportansökningar hakar upp sig, eller import stoppas på oklara eller omotiverade grunder. Frågorna kan då lyftas till högre politisk nivå och diskuteras vid möten mellan ländernas chefsveterinärer (Chief Veterinary Officers, CVO:s), av regeringsrepresentanter vid politiska högnivå möten, eller i samband med ambassadörsmöten eller statsbesök. Frågorna kan också diskuteras av ländernas tekniska experter i särskilt inrättade arbetsgrupper, om det finns sådana. I anslutning till mötena i WTO:s SPS-kommitté brukar många länder passa på att diskutera i marginalerna (s.k. bilateraler). I särskilt svårlösta fall kan ett SPS-hinder lyftas på dagordningen under SPS-kommitténs möte. Det utgör då en stark påtryckning på motparten, som är skyldig att i plenum ge svar på frågor, och som får se sina regleringar granskade av WTO-medlemskretsen utifrån överensstämmelse med SPS-avtalet. Samtidigt kan andra länder med liknande situation uttrycka sitt stöd för antingen den klagande eller svarande parten. I det extrema fallet kan ett land, eller en grupp av länder, begära att WTO:s tvistlösningsorgan (Dispute Settlement Body, DSB) ska bedöma om en SPS-åtgärd strider mot SPS-avtalet eller inte. En s.k. panel (jury) av oberoende experter utses då av båda parterna i målet tillsammans. Den part som förlorar enligt panelens utslag måste ändra sin åtgärd. Sker inte detta har den vinnande parten rätt att utverka strafftullar eller andra handelspolitiska kompensationsåtgärder. I de fall EU sluter frihandelsavtalet med en ekonomiskt svagare part, med ett mindre utvecklat SPS-system än EU, kan komponenter om tekniskt bistånd och kunskapsöverföring ingå, vilket är fallet med EU-CARIFORUM 11. I EU:s mer djupgående frihandelsavtal med östliga grannländer (t.ex. med Georgien och Moldavien) finns också utveckling av den andra partens lagstiftning med i bilden (s.k. approximation eller tillnärmning). SPS-kapitlet i EU:s frihandelsavtal brukar bestå av omkring 10-20 artiklar, och innehåller nästan alltid annex. Ibland är vissa annex fortfarande tomma då förhandlingarna avslutas. Det kan t.ex. vara ett annex där det ska stå vilka steg man ska följa då man fattar regionaliseringsbeslut gällande djursjukdomar 12. Parterna har då enats om att försöka bestämma dessa steg i ett senare skede. Det kan ske genom arbetet i förvaltningskommittén eller i en teknisk arbetsgrupp som förvaltningskommittén sätter upp (se vidare nedan under 6.1 Intensifierad dialog på SPS-området). Varje uppdatering eller ändring i ett annex måste i sig genomgå en ordinarie lagstiftningsprocess för att vinna laga kraft i respektive land 13. Figur 5: Hur är SPS-kapitlet i ett frihandelsavtal uppbyggt? Förvaltningskommitté Annex Mer detaljerade åtaganden (SPS+) Bekräftar WTO:s SPS-avtal SPS-kapitlet bekräftar principerna i WTO:s SPS-avtal. Ibland lyckas parterna enas om mer utvecklade åtaganden, och lovar varandra mer. Detaljer och riktlinjer läggs i annex, som inte alltid är färdiga när förhandlingen är avslutad. Kapitlet inrättar en förvaltningskommitté som bl.a. kan tillsätta tekniska arbetsgrupper och utveckla förslag till innehållet i annex. 7
Figur 6: Översikt över processen då EU förhandlar ett frihandelsavtal Innan förhandlingarna Under förhandlingarna Efter förhandlingarna Offentliga konsultationer Diskussion med näringsliv och andra intresseorganisationer Konsekvensanalys Informell dialog med motparten Förhandlingsmandat till EU-kommissionen Förhandlingsrundor med motparten Tekniska expertmöten Dialog mellan kommissionen, ministerrådet och Europaparlamentet Dialog mellan kommissionen och medlemsstaterna Information om förhandlingarna i olika fora Juridisk granskning, undertecknande m.m. Godkännande av avtalet av ministerrådet och Europaparlamentet Provisorisk tillämpning Hela avtalet träder i kraft Inför starten samlar kommissionen information från näringsliv och organisationer som företräder andra samhällsintressen. Konsekvensanalys utförs, och en informell dialog inleds med motparten. I förhandlingsmandatet ger medlemsstaterna genom ministerrådet de direktiv som kommissionen ska följa i förhandlingen. Under förhandlingen hålls flera rundor och tekniska expertmöten. Parallellt med det fortsätter kommissionen dialogen med ministerrådet, Europaparlamentet och medlemsstaterna om hur det går. Efter förhandlingarna ska avtalet granskas juridiskt, översättas till alla EU språk och godkännas av både ministerrådet och Europaparlamentet. Innan avtalet träder i kraft kan det tillämpas provisoriskt under en tid. Hela processen tar flera år från början till slut. 8
3.2 De tre spåren i förhandlingarna med USA Eftersom tullsatserna mellan EU och USA redan är låga, förväntas de största vinsterna av TTIP uppkomma genom minskning av icke-tariffära handelshinder, dvs. minskning av kostnader till följd av olika regler 14. Hur kan man minska kostnader till följd av regler på SPS-området, utan att ändra i grundläggande hälsoskyddslagstiftning och påverka hälsoskyddsnivån i EU eller USA? Målet med TTIP är inte att avlägsna hela eller delar av vår hälsoskyddslagstiftning. Det vore otänkbart eftersom dessa regler har ett viktigt syfte. Istället handlar det om att identifiera hur befintliga regler och procedurer kan tillämpas bättre - både de grundläggande reglerna i WTO:s SPS-avtal som parterna redan är bundna av, och de nationella SPS-reglerna. Förhandlarna och de inblandade experterna arbetar med att formulera förenklingsidéer i SPS-kapitlets artiklar. De försöker konkretisera svar på frågor som: Hur kan tillämpningen av vår respektive lagstiftning på SPS-området göras mer smidig och effektiv utan att påverka skyddsnivån, för att minska kostnaderna för företagen? Hur kan reglerna i sig och tillämpningen av dem bli mer transparant, begriplig och förutsägbar? Finns det något i regelverken som är överlappande, diskriminerande eller som medför onödigt krångel? Finns det några delområden där vi kan komma överens om att våra regler är likvärdiga? (Textspåret). Samtidigt är en annan målsättning med TTIP att försöka lösa något eller några av de specifika handelshindren som finns mellan parterna. Kanske kan lösningar, eller dellösningar, på några frågor som inte är så kontroversiella nås, vilka kan accepteras av båda parter (Handelshinderspåret). En tredje målsättning med TTIP är att långsiktigt förebygga att nya hinder uppstår, till följd av nya eller ändrade SPS-regler. För att nå det målet försöker EU och USA formalisera hur man ska hålla en kontinuerlig dialog och ett förtroendeskapande samarbete om SPS-regler igång (Dialogspåret). De riktlinjer som EU kommissionen ska följa i TTIP-förhandlingarna finns i det s.k. förhandlingsmandatet 15. Här anges vad EU:s medlemsstater godkänner att kommissionen tar upp till förhandling med USA. Mandatet fastslår att målet är att undanröja onödiga hinder för handel och investeringar (dvs. inte att undanröja alla regleringar), och att den harmonisering av regler som eftersträvas inte ska inverka på parternas rätt att införa egna hälsoskyddregler. Vidare klargörs att åtagandena 16 ska bygga på WTO:s SPS-avtal och det befintliga veterinära samarbetsavtalet mellan EU och USA. Rätten att bestämma sin egen skyddsnivå upprepas, liksom Faktaruta Det tidigare veterinära samarbetsavtalet Redan 1998 trädde ett veterinärt samarbetsavtal i kraft mellan EU och USA 17. Detta avtal har också kallats för det veterinära ekvivalensavtalet (Veterinary Equivalence Agreement, VEA), eftersom det har haft ett tydligt fokus på ekvivalenskonsultationer. Avtalet innehåller 16 artiklar och 9 annex. Den första artikeln klargör att syftet är att underlätta handel med levande djur och animaliska produkter mellan parterna, genom att upprätta en mekanism för ekvivalenserkännanden och förbättra kommunikation och samarbete på området. Avtalet listar en mängd produkter som omfattas (annex I) men är inte tillämpligt på alla typer av SPS-åtgärder, t.ex. inte sådana som rör livsmedelstillsatser eller läkemedelsrester (artikel 2), och regionaliseringsbeslut ska enligt avtalet inte gälla för BSE (annex III). I den relativt långa artikel 7 utvecklas stegen i den konsultativa process som ska användas för att utvärdera om ekvivalens kan erkännas. Artikel 8 berättar hur ekvivalenskonsultationerna ska följas upp. Artikeln hänvisar till annex V där alla produktområden för vilka man ska utvärdera ekvivalens listas, liksom statusen i pågående konsultationer och nästa steg. En mängd animaliska produkter och djurslag listas i det 20-sidiga annexet, med mer eller mindre utvecklade nästa steg. VEA vittnar om att ett försök att uppnå ekvivalenserkännanden mellan EU och USA inleddes redan på 1990-talet. Trots den ambitiösa ansatsen har utfallet av VEA beskrivits som en besvikelse av både EU och USA. En starkt bidragande orsak till avtalets svaga effekt antas vara det faktum att avtalet, trots att det antogs som en bindande legal akt i EU, aldrig godkändes och ratificerades av den amerikanska kongressen 18. 9
TTIP-avtalet måste godkännas av ministerrådet och Europaparlamentet för att kunna träda i kraft. Motsvarande villkor gäller även i USA. Därför är förhandlarna måna om att avtalet inte innehåller sådant som inte kan accepteras på hemmaplan. Faktaruta Vad händer när ett avtal är färdigförhandlat? När ett frihandelsavtal är färdigförhandlat fortsätter en relativt lång process innan avtalet kan träda i kraft. I EU ska avtalet gå igenom flera steg, bl.a. juridisk granskning och översättning till ytterligare 23 EU-språk 19 innan beslut kan fattas av ministerrådet och Europaparlamentet 20. Ministerrådet och Europaparlamentet kan enbart säga ja eller nej till det färdiga avtalet i sin helhet. För att undvika att oenighet om ett delområde ska stjälpa ett helt avtal, som krävt år av arbete, sker därför löpande samråd under förhandlingarna mellan kommissionen, ministerrådet och Europaparlamentet 21. Det kan ta mellan 4 och 6 år från det att ett frihandelsavtal förhandlats klart tills dess att det träder ikraft. När avtalet träder i kraft blir det direkt tillämpligt för EU:s alla medlemsstater 22. rätten att självständigt utvärdera och hantera risker om vetenskapligt underlag är otillräckligt. I mandatet finns även en uttrycklig skrivning om att kommissionen ska sträva efter att etablera en samarbetsmekanism med USA på djurvälfärdsområdet. Mandatets utformning visar att TTIP-avtalets överenskommelser kommer att vara övergripande, och att avtalstexten i sig inte kommer att hantera specifika sakfrågor eller lagstiftningsakter i EU eller USA. Ett frihandelsavtal måste gå igenom respektive parts beslutsprocesser för att vinna laga kraft. Likaså måste eventuella förslag till lagändringar som skulle kunna följa av diskussioner under förhandlingarna genomgå samma beslutsprocess. Det är alltså inte möjligt för EU kommissionens förhandlingsteam att under förhandlingsrundorna med USA införa ändringar i de lagar och regler som gäller på SPS-området i EU eller i USA. Det parterna kan enas om under förhandlingarna är att fortsätta diskutera svåra frågor. Det skulle inte vara möjligt för förhandlarna att lova motparten en viss lösning på en fråga. Det vore inte heller meningsfullt att arbeta mot en lösning som inte skulle godkännas i det egna landets beslutsprocess. 10
Figur 7: Hanteringen av hälsoskyddsregler i TTIP-förhandlingen beskrivs här i tre spår: Textspåret I SPS-kapitlets artiklar och annex försöker parterna konkretisera idéer om hur befintliga regler ska tillämpas smidigare, liksom idéer om ökat tekniskt samarbete som kan bidra till färre regelhinder i framtiden. Text Handelshinderspåret Parallella tekniska diskussioner om specifika SPS-hinder leder till att parterna i vissa fall kan avsluta en lösning, ta steg mot en lösning eller enas om att fortsätta diskutera en komplicerad fråga. Handelshinder Dialogspåret Intensifierad dialog mellan parterna uppstår innan och under förhandlingarna, och fortsätter när avtalet är färdigt bl.a. genom arbetet i förvaltningskommittén. Dialog 11
4. Textspåret 4.1 Bekräfta och utveckla principerna i WTO:s SPS-avtal Ett av SPS-kapitlets mest utmärkande drag är att man återupprepar SPS-avtalets principer och intygar dessa ska gälla i handeln mellan parterna. Principerna i SPS-avtalet bestämmer de övergripande ramarna för hur länderna får lagstifta på området, men de är inte särskilt detaljerade. I artiklarna i ett frihandelsavtals SPS-kapitel försöker parterna ofta öka detaljeringsgraden i åtagandena. Artiklarna innehåller däremot inte skrivningar som ändrar något i parternas respektive SPS-lagstiftning. Utvecklade åtaganden handlar i hög grad om att parterna försöker göra tillämpningen av befintliga regler mer förutsägbar, ändamålsenlig, snabb och effektiv. Utvecklade åtaganden kan också handla om att man fastslår nya former för, och ibland även nya ämnen för, tekniskt samarbete. Tanken med utvecklade åtaganden inom godkännandeprocedurer och handelsprocedurer är att det underlättar för företag om det framgår tydligt i ett lands officiella information vad som krävs vid export och import: vilka är stegen i olika procedurer, vilka är de ansvariga myndigheterna och vad är den förväntade tidsplanen. Dessutom är tanken förstås att förmå inblandade myndigheter i länderna att hantera och slutföra procedurer inom rimlig tid och på ett sakligt, konsekvent och riskbaserat sätt, för att underlätta administration kring handel, korta väntetider och minska handelskostnader. Utvecklade åtaganden om tekniskt samarbete syftar till att utbyta expertis och föra regelverken närmare varandra på lång sikt. I det följande ges exempel på vad utvecklade åtaganden i SPS-kapitlet kan bestå i. 4.2 Godkännandeprocedurer Enhetlig behandling, inspektioner av kontrollsystem mm. Utvecklade åtaganden som rör godkännandeprocedurer finns ofta inbakade i flera artiklar. EU brukar försöka få med en skrivning om att parterna ska behandla varandra som en enhet ( single entity ) 23, vilket även är fallet i kommissionens utkast till SPSkapitel i TTIP 24. Syftet är att alla EU:s medlemsstater ska behandlas lika, att villkoren för att kunna exportera till motparten ska vara de samma för alla EU:s medlemsstater, som en spegelbild av hur det andra landet får tillträde till hela EU marknaden vid ett exportgodkännande till EU. Ett explicit erkännande av EU:s definition av skyddade zoner ( protected zones ) är också något som EU brukar vilja ha med i SPS-kapitlet 25. Även det har att göra På regelområdet handlar TTIP om att göra tillämpning av dagens regler effektivare, och att försöka förebygga nya regelhinder i framtiden. 12
Ett frihandelsavtal innehåller inte alltid djurvälfärdsfrågor. Många länder har en annan syn på djurvälfärd. EU försöker alltid få motparten att gå med på skrivningar om ökat samarbete i djurvälfärdsfrågor. med förenkling av exportansökningar och godkännandeprocedurer och finns med i kommissionens utkast till SPS-kapitel i TTIP. Skyddade zoner är ett begrepp i EU:s lagstiftning som skiljer sig något från den gällande internationella IPPC standarden 26 om områden fria från växtskadegörare ( pest free areas ) 27. En annan viktig princip för EU är den om pre-listing. Begreppet innebär att importlandet ska godkänna att exportlandets myndigheter inspekterar produktionsanläggningar, och intygar att importlandets villkor uppfylls 28. Importlandet ska då kunna nöja sig med att göra en s.k. landinspektion, där bara exportlandets myndigheter och kontrollsystem inspekteras, och inte enskilda produktionsanläggningar. Ett annat utvecklat åtagande kan vara en skrivning om vilken part som ska bära kostnaden för inspektioner av exportlandets kontrollsystem - det importerande eller exporterande landet. I EU- Kanada har man kommit överens om att respektive part ska bära sina egna kostnader, vilket får tolkas som att den importerande parten får betala för landinspektionen, om den önskar genomföra en sådan i exportlandet 29. I kommissionens utkast till SPS-kapitel i TTIP finns motsvarande skrivning i artikeln om landinspektioner, eller revisioner av kontrollsystem ( audit and verification ) 30. Här anges även att internationella riktlinjer ska följas vid sådana inspektioner 31. I kommissionens utkast till SPS-kapitel i TTIP finns även förslag på utvecklade åtaganden som relaterar till transparans (insyn) i godkännandeprocedurer. Dessa ligger i artikeln om handelsvillkor. Här anges att parterna ska offentliggöra krav och steg i en godkännandeprocedur, förväntad tidsplan, vilka myndigheter som är ansvariga, växtprodukter för vilka en fullständig riskanalys krävs, samt att parterna ska upprätthålla listor över statusen för reglerade växtskadegörare i sina länder 32. I EU-Kanada finns grunden för liknande åtaganden i motsvarande artikel, och mer detaljer i ett annex 33. I EU-Kanada har parterna också enats om att fastställa och publicera särskilda importvillkor för vad man enats om är prioriterade produkter i handeln mellan parterna 34. Regionaliseringsbeslut Regionalisering brukar behandlas i en egen artikel i SPS-kapitlet, men kan sägas ha att göra med godkännande procedurer eftersom ett exportland kan behöva få ett regionaliseringsbeslut eller ett beslut om ändrad sjukdomsstatus i landet erkänt av importlandet för att komma igenom en godkännandeprocedur. I EU-Kanada hänvisar artikeln om regionalisering till ett annex där steg som ska följas i processen för att erkänna regionalisering ska föras in, om parterna senare kan enas om detta. Annexet är vid förhandlingarnas slut tomt, men åtagandet innebär att frågan kommer att behandlas vidare i den fortsatta dialogen, inom ramen för förvaltningskommittén. Där finns även hänvisning till ett annex som listar de djursjukdomar för vilka regionaliseringsbeslut kan erkännas mellan parterna 35. Både i EU-Kanada och i utkastet till SPS-kapitel i TTIP återkommer det för EU viktiga begreppet skyddade zoner i artikeln om regionalisering 36. Ytterligare långtgående åtaganden kan vara att fastslå specifika tidsgränser gällande regionaliseringsbeslut. Dessa villkor brukar särskilt gälla ani- 13
Figur 8: Artiklar och annex i EU kommissionens första utkast till SPS-kapitel i TTIP Föreslagna artiklar 1. Scope and coverage 2. Objectives 3. Rights and Obligations 4. Definitions 5. Competent authorities 6. Application of SPS measures 7. Trade facilitation/conditions 8. Elimination of redundant control measures 9. Equivalence 10. Adaptation to regional conditions 11. Audit and verification 12. Export certificates 13. Import checks and fees 14. Transparancy 15. Technical consultation 16. Emergency measures 17. Animal welfare 18. Joint Management Committee 19. Collaboration in international fora (multilateral and bilateral) 20. Recognition and termination of the Veterinary Agreement Föreslagna annex Competent authorities of each party Diseases for which regionalisation decisions can be taken (animal and aquatic) Process of recognition of regional conditions Additional guarantees for specific diseases Guidelines for determination, recognition and maintenance of equivalence Special conditions for imports without prior inspection by importing party Guidelines on the use of health certificates Guidelines on import checks and fees EU kommissionens första utkast till SPS-kapitel i TTIP presenterades för USA hösten 2014. Strukturen liknar den som finns i SPS-kapitlet i EU:s andra frihandelsavtal. Både struktur på kapitlet, rubriker och innehåll i artiklar och annex kan förstås komma att ändras under förhandlingarna. maliska produkter. I EU-Chile anges t.ex. att importlandet måste meddela invändningar mot ett erkännande inom 15 dagar, då exportlandet antagit ett regionaliseringsbeslut. Vidare anges att ytterligare information som importlandet begär in måste ha utvärderats färdigt inom 15 dagar. Inspektion för att verifiera grunderna till ett regionaliseringsbeslut måste ha utförts inom 25 dagar från det att önskemål om detta framförs 37. Några förslag till tidsgränser finns med i kommissionens utkast till TTIP (15 dagar för att utvärdera ytterligare information från exportlandet, samt 25 dagar för att utföra verifierande inspektion med anledning av regionaliseringsbeslut) 38. Ekvivalenserkännanden Ekvivalens kan också sägas höra till godkännandeprocedurer, eftersom meningen är att ett ansökningsförfarande inte ska behövas då ekvivalens uppnåtts för en produktgrupp och parterna har erkänt regler, skyddsåtgärder eller kontroller som likvärdiga. I EU-Chile anges flera tidsgränser som gäller ekvivalens. T.ex. anges att importlandet måste inleda en process för att utreda ekvivalens, om exportlandet begär det, inom tre månader. Den importerande parten måste då avgöra om ekvivalens kan erkännas inom 180 dagar. Då ett ekvivalenserkännande uppnåtts, måste importlandet se till att detta börjar tillämpas i praktiken inom 90 dagar 39. I EU-Chile finns också ett annex (appendix) som specificerar vilka steg som ska följas i arbetet med att utvärdera och fatta beslut om ekvivalens. I kommissionens utkast till SPS-kapitel i TTIP finns hänvisning till att processen ska följa de riktlinjer för ekvivalensbeslut som finns i internationella standarder på området 40. I utkastet finns även uttryckliga skrivningar om att ett beslut om ekvivalenserkännande ytterst fattas av importlandet i enlighet med dess lagstiftningsprocesser. Det står också att importlandet ska vidta nödvändiga administrativa åtgärder för att beslutet ska börja gälla utan oskälig fördröjning, och normalt inom sex månader 41. 4.3 Handelsprocedurer Förklarering, importtillstånd och licenser Utvecklade åtagande som syftar till att förenkla handelsprocedurer vid gräns förekommer ofta i SPS-kapitlet i EU:s frihandelsavtal. I EU-Kanada, 14
Faktaruta Ekvivalens att jämföra och utvärdera regler Principen om ekvivalens är teorin om ett slags idealtillstånd som myntats genom WTO:s SPS-avtal. Principen har en egen särställning på SPS-området och innebär att - rent logiskt och teoretiskt - ska ett importland kunna erkänna exportlandets SPS-åtgärder som likvärdiga, även om de skiljer sig från importlandets åtgärder, så länge de uppnår den skyddsnivå som importlandet fastlagt för produkten ifråga. Teorin är av stor principiell betydelse, men i verkligheten är det förstås mycket svårt för handelspartners att nå fram till ett beslut om ett ekvivalenserkännande. SPS-kommittén antog 2001 särskilda riktlinjer för hur länder ska tolka och tillämpa ekvivalensartikeln i SPS-avtalet 42. Codex har också utvecklat riktlinjer som länderna bör följa då de utvärderar ekvivalens på livsmedelsområdet 43. Codex riktlinjer förtydligar den gång som utvärderingsprocessen bör följa i ett flödesschema där det blir tydligt vilken part som har ansvar för nästa steg i diskussionen. Ett viktigt steg i processen är när den objektiva jämförelsegrunden ( objective basis for comparison ) ska fastslås, vilket kan tolkas som att parterna ska enas om en opartisk vetenskaplig grund, mot vilken de olika åtgärderna analyseras. I de fall ekvivalenserkännanden har uppnåtts hittills har det ofta handlat om att mindre utvecklade länder accepterat att följa ett mer utvecklat lands åtgärder. I andra fall har det handlat om ekvivalenserkännanden i frågor som inte varit så kontroversiella, och där parterna faktiskt kunnat diskutera sig fram till vad som är rimliga krav eller metoder. Ett exempel på det är ett ekvivalensbeslut mellan EU och Nya Zeeland som fattades 1998. Genom beslutet jämställdes EU:s krav på pastörisering av mjölk, för att eliminera risker med mul- och klövsjukeviruset, med Nya Zeelands krav på att mjölken skulle komma från regioner där mul- och klövsjukan inte funnits de senaste 12 månaderna. Parterna kom överens om att risken för att viruset skulle finnas i mjölken var obefintlig på båda sätten 44. Principen om ekvivalens fortsätter att vara viktig på SPS-området även om ekvivalenserkännanden är svåra att uppnå. Det beror kanske framförallt på att den leder till ett systematiskt sätt att analysera och jämföra länders olika regler för att hantera en viss risk, i de fall de skiljer sig åt. I praktiken kan alltså principen om ekvivalens sägas tillföra en utvärderingsmetodik, som långsiktigt kan bidra till större samstämmighet (harmonisering) mellan länders regelverk. liksom i utkastet till TTIP, finns en skrivning som avskaffar förfarandet med förklarering ( pre-clearance ) som ett bestående inslag i handeln mellan parterna. Endast i undantagsfall ska detta användas 45. Förklarering är ett förfarande som USA tillämpar vid ett antal flygplatser i andra länder. Där utför personal från amerikanska myndigheter gränskontroll enligt amerikanska regler av jordbruks- och livsmedelvaror, tillsammans med tullklarering och migrantkontroll. Även vissa behandlingar av produkter för att säkerställa att växtskadegörare inte medföljer kan ske 46. I kommissionens utkast till SPS-kapitel i TTIP anges att förklarering endast bör användas för att underlätta nya handelsströmmar, eller då exportlandets växtskyddsmyndighet begärt det på frivillig basis, för att underlätta handeln. I utkastet rymmer paragrafen även avskaffande av importlicenser, importtillstånd, fytosanitära protokoll och dokumenterade arbetsplaner, i normalfallet. Allt detta kan betraktas som administrativa arrangemang som egentligen inte påverkar skyddsnivån. Tanken är att sedvanliga intyg, undertecknade av behörig myndighet i exportlandet, ska räcka som garanti för att uppnå importlandets skyddsnivå. Exportintyg Exportintyg ( export certification ) är ofta rubriken på en egen artikel i SPS-kapitlet. Det utvecklade åtagandet kan bestå i att man i frihandelsavtalet enas om en mall för det exportintyg (även kallat hälsocertifikat) som ska användas i handel med levande djur och animaliska produkter mellan länderna. Mallen och mer detaljerade villkor om t.ex. vilket språk som ska användas och vad som gäller då intygen ska ändras, förläggs sedan i ett annex 47. Ett utvecklat åtagande kan också vara explicit hänvisning till vilka internationella standarder som ska användas för utformning av exportintyg, eller en skrivning om att parterna ska snabba på övergången till elektroniska exportintyg. Detta finns med i utkastet till SPS-kapitel i TTIP 48, och 15
särskilt det senare har framhållits av både EU och USA som något mycket önskvärt. Ofta finns det med en skrivning i SPS-kapitlet om att förenklade exportintyg ska användas i handeln då ekvivalens uppnåtts mellan parterna för ett produktområde, vilket är en naturlig följd av ett ekvivalenserkännande. Gränskontroller Åtaganden för enklare handelsprocedurer inbegriper också gränskontroller. Detta förläggs vanligen till en egen artikel. Ibland hänvisar denna till ett annex där mer detaljerade riktlinjer för gränskontroller kan föras in, om parterna senare enas om detta. Diskussionen om mer detaljerade riktlinjer kommer då att fortsätta inom ramen för förvaltningskommitténs arbete. Annexet kan även innehålla överenskommelser om avgifter och om inspektionsfrekvens vid gräns för olika typer av produkter (hur ofta stickprovskontroller ska ske). En annan form av utvecklat åtagande för förenklade handelsprocedurer vid gräns handlar om vad som ska gälla då avvikelser påträffas. I EU-Kanada 49, och även i utkastet till TTIP, anges att då detta sker ska importören erbjudas chans att komplettera med information. I utkastet till TTIP föreslås även att den behöriga myndigheten i exportlandet ska informeras om en avvikelse påträffas i en sändning som åtföljs av ett officiellt exportintyg. Då det handlar om växtskadegörarede ska myndigheten informeras om vilken växtskadegörare som påträffats 50. 4.4 Samarbete i tekniska frågor Direkta och indirekta skrivningar Åtaganden för ökat samarbete i vad som är tekniska frågor på SPS-området finns ofta med i kapitlet på olika sätt. I utkastet till SPS-kapitel i TTIP finns en egen artikel om tekniska konsultationer, som anger att detta ska hållas (via tele- eller videokonferens) om ämnen eller åtgärder som endera parten är bekymrad över. Artikeln anger att begäran om en sådan konsultation ska besvaras omgående och normalt inom 15 dagar 51. En annan direkt artikel om tekniskt samarbete som finns med i utkastet till TTIP, men inte i det färdigförhandlade EU-Kanada avtalet, handlar om samarbete i de organisationer som utvecklar internationella standarder för SPSåtgärder (Codex, OIE, IPPC) 52. Åtaganden om ökat tekniskt samarbete kan också vara inbäddat i andra artiklar. I EU-Korea anges t.ex. i artikeln om regionalisering att parterna ska etablera ett nära förtroendeskapande samarbete kring hur man fastslår vad som är områden fria från växtskadegörare och djursjukdomar ( pest- or disease free areas ), och vad som är områden med låg förekomst 53. I utkastet till SPS-kapitel i TTP föreslås en skrivning i artikeln om handelsvillkor om att en teknisk dialog ska upprättas kring vad som är den mest praktiska och minst handelsstörande av alternativa riskhanteringsåtgärder, om exportlandet begär så 54. I artikeln om transparans föreslås att parterna ska meddela varandra vetenskapliga resultat av betydelse för hantering av smittspridning utan TTIP kommer inte att leda till en handel utan hälsoskyddsregler. EU och USA försöker göra godkännandeprocedurer och handelsprocedurer snabbare. Man försöker också hitta nya sätt att samarbeta bättre. 16
Faktaruta SPS-området i NAFTA och i TPP-förhandlingarna NAFTA-avtalet (North American Free Trade Agreement) mellan USA, Kanada och Mexico innehåller ett SPS-kapitel om 16 artiklar som påminner om de artiklar som brukar finnas med i SPS-kapitlen i EU:s frihandelsavtal. Generellt är artiklarna i NAFTA något längre än artiklarna i EU:s SPS-kapitel, men i gengäld finns inga annex. I artiklarna om internationella standarder och om riskvärdering finns, förutom hänvisning till de internationella standardiseringsorganisationerna, även hänvisning till regionala organisationer som North American Plant Protection Organization och North American Standardizing Organizations. Vidare finns en artikel om tekniskt samarbete som inbegriper teknisk rådgivning och assistans till den part som så begär för att utveckla sina SPS-åtgärder. I SPS-kapitlet i NAFTA finns ingen skrivning om djurvälfärd, exportintyg, samarbete i internationella fora eller nödåtgärder. Motsvarighet till för EU viktiga begrepp som pre-listing och single entity finns inte med, och inte heller explicita skrivingar om kontrollfrekvens, pre-clearance, importlicenser eller tidsgränser i antal dagar 59. En central fråga på SPS-området i TPP-förhandlingarna (Trans-Pacific Partnership Agreement) 60 har varit hur SPS-hinder ska kunna lösas på ett mer effektivt sätt. USA har föreslagit en särskild samrådsmekanism i vilken en neutral part skulle kunna fungera som medlare, en Consultative Technical Committee (CTC) 61. Ett annat intresse från amerikansk lobby har varit att man vill inrätta en rapporteringsmekanism för att underlätta procedurer kring fartygstransporter, en Rapid Response Mechanism (RRM) 62. fördröjning. I möjligaste mån ska parterna även utbyta andra vetenskapliga utlåtanden och riskanalyser, samt inspektionsrapporter från anläggningar och gränskontroll, på begäran 55. Förvaltningskommittén som upprättas i SPSkapitlet har också möjlighet att inrätta tekniska arbetsgrupper i olika frågor (se vidare nedan under 6.1. Intensifierad dialog på SPS-området). Djurvälfärd Ett viktigt område för ökat tekniskt samarbete som EU alltid brukar försöka få med i SPS-kapitlet handlar om djurvälfärd. Djurvälfärdsfrågor räknas inte enligt gällande WTO-rätt och -praxis som en SPSfråga, men EU:s linje är ändå att försöka få med samarbetsartiklar om detta i just SPS-kapitlet. EU:s handelspartners är ofta inte lika intresserade som EU av att driva djurvälfärdsfrågor, och har ofta mindre utvecklat djurskydd i sin egen produktion. Ibland lyckas EU ändå få med samarbetsskrivningar om djurvälfärd, som kan vara olika utvecklade. De kan hamna antingen i SPS-kapitlet eller i ett annat kapitel i frihandelsavtalet, såsom i kapitlet om regulativt samarbete eller i kapitlet om hållbar utveckling. I EU-Kanada finns samarbetsskrivningar om djurvälfärd i kapitlet om regulativt samarbete. Där står att de aktiviteter som parterna ska engagera sig i innefattar utbyte av information, expertis och erfarenheter på området djurvälfärd, i syfte att främja samarbetet om djurvälfärd mellan parterna 56. I TTIP-förhandlingen finns djurvälfärd angivet i SPS-avsnittet i kommissionens förhandlingsmandat. Det visar att kommissionen har fått uttryckliga riktlinjer från medlemsstaterna om att föra in frågan i förhandlingen med USA. Djurvälfärd har också en stark ställning i kommissionens första textutkast till SPS-kapitel. Det nämns i de inledande artiklarna om räckvidd och mål för SPS-kapitlet. Bland målen nämns att kapitlet ska skapa ett ramverk för dialog och samarbete för stärkt djurskydd och gemensam förståelse av djurvälfärdsstandarder 57. Vidare innehåller utkastet en egen samarbetsartikel om djurvälfärd, likande den i avtalet med Kanada, men även med uttryckligt språk om stärkt forskningssamarbete för att utveckla djurskyddstandarder relaterat till avel, uppfödning, transport och slakt 58. Att överhuvudtaget få med djurvälfärdsskrivningar i ett frihandelsavtal är att betrakta som ett positivt utfall för EU, såväl ur etisk synvinkel som avseende EU:s konkurrenskraft. I VEA, det veterinära samarbetsavtalet mellan EU och USA som kommer att ersättas av SPS-kapitlet i TTIP, finns djurvälfärdsfrågor inte med överhuvudtaget. Även om en samarbetsskrivning kan tyckas svag så utgör den ett tydligt steg i riktning mot mer fokus på djurvälfärdsstandarder än innan förhandlingen och avtalet. Frågan måste också ses i ljuset av hela förhandlingen och de många områden som omfattas. 17
5. Handelshinderspåret 5.1 Historik kring centrala SPSfrågor mellan EU och USA I handeln mellan EU och USA finns några centrala SPS-frågor som är relativt välkända och ofta hamnar i fokus i debatten. Vissa av dessa har varit föremål för tvistlösning i WTO. Nedan ges en beskrivning av historiken kring dessa centrala frågor, men det är viktigt att komma ihåg att det finns flera andra SPS-frågor i handelsrelationen mellan EU och USA, som både är mindre kontroversiella och mindre uppmärksammade. GMO växtmaterial förädlat genom bioteknik EU kommissionen, och särskilt några medlemsstater i EU 63, har länge haft en restriktiv hållning till livsmedel och jordbruksprodukter som utvecklats med bioteknik, och utgör eller innehåller s.k. GMO (genetiskt modifierade organismer) 64. EU:s generella hållning i frågan skiljer sig från USA:s. Det bottnar troligtvis i olika etiska bedömningar av om det är rätt eller inte att använda genteknik, olika syn på försiktighetsprincipen och olika bedömningar av de miljömässiga riskerna 65. USA, Argentina, Brasilien, Faktaruta EU:s syn på försiktighetsprincipen Försiktighetsprincipen är införlivad i EU:s grundläggande fördrag på ett sätt som gör EU unikt 66. I fördraget står det att Unionens miljöpolitik ska bidra till att bevara, skydda och förbättra miljön; Att skydda människors hälsa; Att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt; Att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem och att Unionens miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom unionens olika regioner. Den ska bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas. I ett meddelande som kom år 2001 analyserar EU kommissionen hur dessa artiklar ska tolkas 67. Där förklaras att det inte endast är på miljöområdet som försiktighetsprincipen tillämpas i EU. Meddelandet innehåller även en längre analys av hur kommissionen ser på försiktighetsprincipen i ljuset av internationell rätt, bl.a. WTO-rätt. Således menar kommissionen att försiktighetsprincipen har viss tillämplighet på SPS-området, genom det fördrag som lägger fastslår EU:s funktionssätt. Kanada, Kina, Indien, Paraguay och Sydafrika är de länder som producerar mest GMO-grödor. Idag odlas GMO på cirka 30 procent av arealen i USA. Vanligast är GMO-soja, som utgör omkring 90 procent av all soja som odlas i USA 68. Enligt EU:s GMO-lagstiftning måste varje GMO genomgå en godkännandeprocedur för att få släppas ut på marknaden. Ansökan kan gälla godkännande för ett eller flera användningsområden: import och bearbetning av levande GMO, odling, användning som foder eller användning som livsmedel. Det finns också regler om spårbarhet och märkning, och regler som rör oavsiktlig inblandning av GMO i foder. Det finns bara en sort av GMO som är godkänd för odling i EU idag (majsen MON 810), medan det finns ett antal GMO som är tillåtna för import och användning i foder (några sorter av bomull, majs, raps och soja) 69. Den långsamma godkännandeproceduren i EU, som i praktiken stod helt stilla under en period, ligger bakom vad USA upplever som restriktioner i handeln med växtmaterial. Inom WTO drev USA, tillsammans med Argentina och Kanada, den s.k. GMO-tvisten mot EU under åren 1999-2006 70. EU förlorade tvisten men kom till förlikning med Argentina och Kanada genom att upprätta en samarbetsdialog. I relation till USA är tvisten fortfarande formellt öppen. USA har avstått från att införa straffåtgärder trots att EU inte har implementerat panelutslaget fullt ut och trots att vissa medlemsstater fortsätter att motsätta sig nya GMO-godkännanden 71. EU kommissionen lade 2010 fram ett förslag som innebär att en GMO för odling, efter riskvärdering av EFSA (European Food Safety Authority), kan godkännas på EU-nivå men att de medlemsstater som vill kan införa ett nationellt odlingsförbud på sitt territorium. De nationella förbuden måste i så fall grundas på vad som kan anses vara WTOförenliga argument. Förhandlingarna om förslaget mellan kommissionen, ministerrådet och Europaparlamentet har varit långa och svåra 72. I januari 2015 röstades förslaget dock igenom i Europaparlamentet, efter att en överenskommelse nåtts mellan kommissionen och ministerrådet i december 2014. De nya reglerna ska börja gälla under våren 2015 73. Hormoner och tillväxtfrämjande substanser i köttproduktion Inom EU är det förbjudet att använda hormoner och andra ämnen med anabol effekt för att stimulera tillväxt och produktivitet hos djur 74. I USA är 18