Järnvägens bidrag till samhällsutvecklingen inriktningsunderlag 2010 2019 Underlagsrapport Banavgifter
Underlagsrapport Banavgifter Banverkets inriktningsunderlag omfattar följande rapporter: Järnvägens bidrag till samhällsutvecklingen inriktningsunderlag 2010 2019 Huvudrapport Banverkets underlagsrapporter - Investeringar och förbättringar - Driftledning och underhåll - Sektorsuppgifter - Miljöbedömning - Banavgifter Region Skåne: Inriktning för infrastrukturplaneringen i Skåne 2010 till 2019 Västra Götalandsregionen: Ökad tillväxt och en bättre miljö åtgärder i transportsystemet i Västra Götaland 2010 2019
Innehåll Sammanfattning 5 1 Uppdraget 7 2 Bakgrund 8 2.1 Intäkter och järnvägsnätsbeskrivning 8 3 Metod 10 3.1 Marginalkostnader 2020 10 3.1.1 Marginalkostnader och kostnadskomponenter under debatt 10 3.2 Val av scenarier 11 3.3 Effekt- och konsekvensanalyser 12 4 Scenarier för framtida banavgifter resultat 13 4.1 Volymförändringar 13 4.2 Samhällsekonomiska effekter 14 4.3 Beräknade banavgifter 2020 15 5 Konsekvenser av höjda banavgifter för gods- och persontrafik resultat 17 5.1 Bakgrund 17 5.2 Strukturförändringar till 2020 17 5.3 Effekter på transportkostnader och efterfrågan 18 5.4 Effekter för järnvägsföretag 18 5.5 Beräknade intäkter för banavgifter 18 6 Sammanfattning av resultatet av de båda studierna 21 6.1 Konsekvenser scenario 1/ Full MC plus 21 6.2 Konsekvenser scenario 2/ Full MC 21 6.3 Konsekvenser scenario 3/ Anpassning väg 21 6.4 Konsekvenser scenario 4/ Anpassning väg + KM-skatt 22 7 Diskussion 23 7.1 SIKA:s kommentarer 23 8 Behov av fortsatt utveckling 25 8.1 Buller och differentierad spåravgift 25 8.2 Kapacitetsbrist 25 9 Referenslista 26 10 Bilagor 27
4 Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter
Sammanfattning Banverket har av regeringen fått uppdraget att inom ramen för långsiktiga drift- och underhållsanalyser redovisa vilken nivå banavgifterna bör ligga på under perioden 2010 2019 för att bland annat uppnå järnvägslagstiftningens krav om marginalkostnadsprissättning. För att svara på regeringens uppdrag utformades fyra scenarier att jämföra med dagens system. 1. tänkbara framtida skattningar av marginalkostnader (MC), med de finansierande avgifter som ligger på järnvägstrafiken och främst då persontrafiken, Full MC plus 2. motsvarande det föregående, men utan de finansierande avgifterna, Full MC 3. samtliga tänkbara skattningar anpassade till det kostnadsuttag på väg som Banverket beräknat, Anpassning väg 4. banavgifterna anpassade till en internaliseringsgrad för tunga lastbilstransporter som omfattar en kilometerskatt på 1 krona per fordonskilometer (SIKA:s rapport 2007:2). Anpassning väg+ KM-skatt Scenarierna har analyserats med hjälp av två olika metoder. En metod baseras på Banverkets basprognoser för person- och godstrafik för 2020 och med efterfrågeförändringar beräknade med hjälp av generella pris- och transportkostnadselasticiteter. En andra metod baseras på att man för ett prognosår beräknar sannolikheten att välja ett visst transportmedel i en viss relation baserat på faktiska transportflöden. Resultaten av analyserna visar att scenario 1/ Full MC plus och 2/ Full MC, som inte är anpassade till avgiftsuttaget på väg, ger negativa samhällsekonomiska effekter. Speciellt drabbas den dieseldrivna godstrafiken med risk att förutsättningarna för att bedriva den typen av transporter försvinner helt. Studierna visar minskningar av godstransportarbetet på järnväg upp till nio procent. De scenarier där banavgifterna är anpassade till vägtrafikens avgifter, scenario 3/ Anpassning väg och 4/ Anpassning väg + KM-skatt, uppvisar positiva resultat för persontrafiken men fortfarande negativa resultat för den dieseldrivna godstrafiken. Trots ett level playing field totalt sett mellan avgifter på väg och järnväg, ger Översikt scenarier Avgifts- Enhet Nuvarande Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 Scenario 4 komponent avgifter Full MC Full MC Anpassning väg Anpassning väg plus + KM-skatt Person Gods Person Gods Marginalkostnader Underhåll Kr/brutto- 0,0029 0,0075 0,0075 0,0046 0,0031 0,0046 0,0031 ton-km Reinvestering Kr/brutto- 0,0013 0,0013 0,0008 0,0005 0,0008 0,0009 ton-km Drift Kr/tåg-km 0,13 0,13 0,079 0,0063 0,079 0,0094 Olyckor Kr/tåg-km 0,65 0,65 0,65 0,40 0,27 0,40 0,47 Diesel P Kr/liter 0,22 5,97 5,97 3,64 3,64 Diesel G Kr/liter 0,39 7,29 7,29 2,99 5,26 Finansierande avgifter Tåglägesavgift Kr/tåg-km 0,25 0,25 Särskild avgift P Kr/bruttoton-km 0,0078 0,0078 Öresundsbroavgift Kr/passage 2325 2325 Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter 5
höjningen från dagens emissionsavgift på 0,39 kr/liter diesel till 2,99 alternativt 5,26 en överflyttning av trafik från järnväg till väg. Konsekvenserna för de nyetablerade järnvägsföretagen som under 2006 utfört cirka 15 procent av godstransportarbetet på järnväg kan bli stora. Banverket drar slutsatsen att höjning till full marginalkostnad för emissioner av diesel bör ske stegvis för att ge marknaden en rimlig möjlighet till omställning. Resultaten visar att utformandet av ett framtida avgiftssystem inte enbart kan handla om att skatta och debitera samtliga relevanta marginalkostnader för järnvägen utan att samtidigt analysera kostnadsuttaget för andra trafikslag. Banverkets utgångspunkt när det gäller avgiftsuttag för transporter är att alla trafikslag bör ha likvärdiga villkor, så kallat level playing field. Exempelvis leder en höjning av avgifter på järnväg till att trafik förs över till väg, om inte avgifterna för vägtrafiken samtidigt höjs till en likvärdig nivå. Detta försvårar uppfyllelsen av de transportpolitiska målen och leder till stora samhällsekonomiska kostnader. Banverket beskriver även i rapporten behovet av fortsatt utveckling av avgiftssystemet, speciellt för att styra mot en minskad trängsel på vissa högt utnyttjade delar av järnvägsnätet. 6 Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter
1 Uppdraget Banverket har av regeringen fått uppdraget att inom ramen för långsiktiga drift- och underhållsanalyser redovisa vilken nivå banavgifterna bör ligga på under perioden 2010 2019 för att bland annat uppnå järnvägslagstiftningens krav om marginalkostnadsprissättning. Banverket har samrått med SIKA genom två gemensamma möten. Vid det ena mötet redogjorde Banverket för sitt upplägg av uppdraget och vid det andra diskuterades resultaten från de två studierna. Utkast till rapporten har även skriftligen samråtts med SIKA som även har getts tillfälle att ge ett skriftligt utlåtande om Banverkets slutsatser. SIKA:s kommentarer redovisas i avsnitt 7. Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter 7
2 Bakgrund Banverkets utgångspunkt när det gäller avgiftsuttag för transporter är att alla trafikslag bör ha likvärdiga villkor, så kallat level playing field. Exempelvis leder en höjning av avgifter på järnväg till att trafik förs över till väg, om inte avgifterna för vägtrafiken samtidigt höjs till en likvärdig nivå. Detta försvårar uppfyllelsen av de transportpolitiska målen och leder till stora samhällsekonomiska kostnader. Det är därför av största vikt att effekterna för näringsliv och medborgare analyseras noggrant innan beslut tas om kilometerskatt för tunga fordon på väg, höjda banavgifter med mera. Den svenska transportpolitiken anger när det gäller trafikens kostnadsansvar följande: De skatter och avgifter som tas ut av trafiken och som är transportpolitiskt motiverade, bör motsvara trafikens samhällsekonomiska marginalkostnader och bidra till att de transportpolitiska målen nås (Proposition 2005/06:160). Samhällsekonomiskt effektiv prissättning bygger på att priset är lika med den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden. En effektiv prissättning leder till rätt prissignaler, decentraliserade beslut, incitament till förändring samt i slutändan ett samhällsekonomiskt effektivt nyttjande av den produkt eller tjänst som är på marknaden. Det vill säga om det är mer effektivt för samhället att transporten går på järnväg istället för på väg eller tvärtom så ska det återspeglas i priset för transporten. Dagens kostnadsuttag, det vill säga den andel av de totalt beräknade rörliga kostnaderna som väg- och järnvägstrafiken betalar ser enligt Banverkets beräkningar (Banverket 2006 b) ut som i tabellen nedan. Sedan december 2006 beslutar Banverket enligt järnvägslagstiftningen om vilka avgifter som gäller på Banverkets järnvägsnät. Tidigare var det regeringen som beslutade om avgifter. Järnvägslagstiftningen kom delvis till för att genomföra direktiv 2001/14/EG. Direktivet syftar till att harmonisera den europeiska järnvägsmarknaden genom att reglera tilldelningsprocessen av tåglägen, ange principer för avgiftsuttag med mera. För nyttjande av spårkapacitet är det enligt järnvägslagen marginalkostnadsprissättning som gäller. Det är också möjligt att ta ut finansierande avgifter (avgifter som enbart baseras på finansiering, inte på marginalkostnader) under förutsättning att man med den prissättningen inte slår ut något marknadssegment. Järnvägsstyrelsen har tillsyn över järnvägslagstiftningen. För vägtrafiken är det riksdagen som via skatter styr avgiftsuttaget. 2.1 Intäkter och järnvägsnätsbeskrivning Banverket tar i dagsläget ut cirka 500 miljoner kronor per år i banavgifter, där persontrafiken står för cirka 300 miljoner och godstrafiken för 200 miljoner. Ungefär hälften av intäkterna för persontrafiken består av finansierande avgifter, vilket till största del har sitt ursprung i finansieringsstrukturen för Öresundsbron. Järnvägssystemet karaktäriseras av höga fasta kostnader och låga marginalkostnader. Därför är skillnaden stor mellan intäkter från banavgifter och behovet av driftoch underhållsresurser. Avgiftssystemet samråds via Banverkets järnvägsnätsbeskrivning (förkortas JNB). Banverkets JNB ges ut ett år Internaliseringsgrader järnvägstrafik och vägtrafik Trafikslag Fordon Persontrafik Godstrafik Godstrafik med km-skatt på väg Järnvägstrafik Eldriven trafik 1,41 0,60 0,60 Dieseldriven trafik 0,24 0,15 0,15 Tågtrafik totalt 1,18 0,50 0,50 Vägtrafik Personbil 0,61 Buss 0,29 Tung lastbil > 16 ton 0,41 0,72 8 Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter
i förväg och är bindande för Banverket. Man kan enkelt beskriva JNB som Banverkets offert till järnvägsföretag och andra som har rätt att söka tåglägen. Just nu gäller JNB 2007 (från den 10 december 2006 till och med den 9 december 2007) och de avgifter som beskrivs där. Arbetet med att ta fram ett samrådsunderlag för JNB 2009 har precis påbörjats. Samråd med järnvägsföretag och andra berörda kommer att ske under oktober. JNB 2009 beslutas och publiceras i december 2007. Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter 9
3 Metod Externa kostnader för järnvägstrafik är de kostnader som drabbar infrastrukturen, miljön och samhället i övrigt och som inte med automatik räknas in i biljettpriset eller priset för godskunden. För järnvägen är marginalkostnader den kostnad som uppstår för ytterligare ett tåg. Figur 1: Externa kostnader som ytterligare ett tåg orsakar Emissioner till luft: Diesel (CO 2, NO X ) Olycksrisk Kring resultatet av ännu inte avslutade eller ännu inte påbörjade forskarinsatser är det dock svårt att spekulera. I de scenarier som presenteras har Banverket valt att anta tämligen höga marginalkostnadsbaserade avgifter i syfte att belysa konsekvenserna av eventuella större avgiftshöjningar. 3.1.1 Marginalkostnader och kostnadskomponenter under debatt I de utredningar och den debatt som ibland blossar upp om kostnadsuttaget för olika trafikslag nämns ofta när det gäller järnväg kostnader för buller, koldioxidutsläpp vid elproduktion samt trängsel. Ingen av dessa kostnader finns med i Banverkets räknescenario. Infrastrukturslitage Buller Trängsel När avgiftskomponenterna för JNB 2007 togs fram presenterade Banverket nya skattningar av marginalkostnaden för infrastrukturslitage, emissioner av diesel och risk för olyckor. Banverket bedömde att de skattningar för reinvesteringar och drift som fanns som utkast under vintern 2005 inte var tillräckligt kvalitetssäkrade för att ingå i ett avgiftssystem. Banverket valde även att stegvis införa emissionsavgiften för diesel för att ge marknaden möjlighet att ställa om (Banverket 2006 a). 3.1 Marginalkostnader 2020 Banverket har antagit att eventuella framtida höjningar av de marginalkostnadsbaserade avgifter som i dagsläget debiteras järnvägsföretagen i huvudsak kommer att avse spåravgiften, eftersom denna för närvarande inte inkluderar komponenterna reinvestering och drift, samt dieselavgiften som för närvarande debiteras till en mycket låg nivå i förhållande till tillgängliga skattningar av marginalkostnaden. Antaganden om avgiftsnivåer 2020 (valt på grund av att effekt- och konsekvensanalyser grundas på basprognoser för 2020) är med nödvändighet spekulativa, eftersom beslut om framtidens avgifter kommer att fattas med utgångspunkt från det kunskapsläge som då kommer att gälla för trafikens marginella effekter. 3.1.1.1 Buller De studier Banverket initierat visar att det går att skapa modeller som beräknar marginalbuller från järnvägstrafik. Det saknas dock fortfarande skattningar av marginellt järnvägsbuller som är möjliga att använda i denna typ av studier. Avgörande brister i dagsläget är avsaknaden av relevanta monetära bullervärden för järnväg samt avsaknaden av kartläggningar av hur många människor som berörs av buller från järnvägen. Banverket har för att göra en rättvisande jämförelse med vägtrafikens kostnader inte tagit med de skattningar som finns för vägbuller. 3.1.1.2 Kapacitetsbrist och störningar Under vissa tider på dygnet är efterfrågan på tåglägen större än utbudet. Till dags datum har Banverket löst problemet genom en samordningsprocess där de sökande har kompromissat med önskade tåglägen för att alla ska få plats. Inför kommande tågplan T08 (börjar i december 2007), har Banverket för första gången förklarat delar av infrastrukturen kring Stockholms central överbelastad under rusningstid. Ett högt kapacitetsutnyttjande innebär att det mer eller mindre saknas tid för återställning, det vill säga att konsekvenserna blir stora om något oväntat händer på banan. Marginalkostnaden för ett tåg som inte får plats på banan kan fastställas via någon typ av auktionsförfarande. Det är den som söker om tågläge som bäst vet hur mycket ett specifikt tågläge är värt. Om Banverket ska bedöma detta blir det med relativt grova mått och schabloniseringar. 10 Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter
Det finns i dagsläget inga metoder för att skatta marginalkostnader för kapacitetsbrist och störningar. 3.1.1.3 Koldioxidutsläpp vid elproduktion I svenska transportekonomiska kalkyler ingår enbart de effekter som uppstår i Sverige. Detta innebär att importerade varor värderas till sitt importpris, oavsett om eventuella externa effekter utomlands är internaliserade eller inte. Utsläppen av koldioxid vid användning av elkraft sker i produktionsledet. Då inget ytterligare utsläpp av koldioxid sker vid tågdriften bör således inte järnvägstrafiken belastas med några avgifter. Banverket anser att det redan finns ett system som gör det möjligt att internalisera externa effekter vid källan. Om detta system inte till fullo täcker de externa kostnaderna, bör problemen lösas inom detta system. Indirekt är järnvägssektorn det enda trafikslag som redan idag omfattas av handeln med utsläppsrätter och som betalar för de utsläpp av koldioxid som sker i produktionsledet. Banverkets beräkningar av kostnadsuttag (Banverket 2006 b) visar att även om godstågstrafikens internaliseringsgrad är låg (0,50) så är den högre än för de konkurrerande tunga lastbilarna (0,41) 1. För persontrafiken är konkurrensförhållandet ännu mer snedvridet eftersom internaliseringsgraden för persontågstrafiken i genomsnitt är 1,18, vilket är väsentligt högre än för både personbil (0,61) och buss (0,29). De internaliseringsgrader som Banverket beräknat för vägtrafiken ligger inom det intervall som anges i SIKA PM 2007:1. SIKA har för detta uppdrag bearbetat resultaten i PM för att möjliggöra en direkt jämförelse med Banverkets beräkningar (bilaga 3). 3.2 Val av scenarier För att svara på regeringens uppdrag om framtida banavgifter utformades fyra scenarier att jämföra med dagens avgiftssystem: 1. tänkbara framtida skattningar av marginalkostnader, med de finansierande avgifter som ligger på järnvägstrafiken och främst då persontrafiken, Full MC plus 2. motsvarande det föregående, men utan de finansierande avgifterna, Full MC 3. samtliga tänkbara skattningar anpassade till det kostnadsuttag på väg som Banverket beräknat, Anpassning väg 4. banavgifterna anpassade till en internaliseringsgrad för tunga lastbilstransporter som omfattar en kilometerskatt på 1 krona per fordonskilometer (enligt det förslag som förs fram i SIKA:s rapport 2007:2). Anpassning väg + KM-skatt 1 Tågtrafiken konkurrerar i första hand med de tyngsta lastbilarna (> 16 ton) varför övriga tunga lastbilar (3,5 16 ton), utelämnas från jämförelsen av internaliseringsgrader. Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter 11
Scenarierna med tänkbara framtida skattningar presenteras i nedanstående tabell. Observera att de marginalkostnadsskattningar som anges för 2020 inte ska betraktas som kvalitetssäkrade och de är dessutom mycket preliminära. Banverket har inte tagit ställning till dessa skattningar mer än att de tjänar som underlag för räkneexempel i detta uppdrag. 3.3 Effekt- och konsekvensanalyser För effekt- och konsekvensanalyser av de olika scenarierna baserar Banverket sina slutsatser på två olika studier: En samhällsekonomisk effektstudie Scenarier för framtida banavgifter (bilaga 1), som analyserar tre olika scenarier med hjälp av efterfrågeförändringar gjorda utifrån Banverkets basprognoser för personoch godstrafik 2020 och med hjälp av generella pris- och transportkostnadselasticiteter. Studien genomfördes relativt tidigt under uppdraget och omfattar scenarierna 1/ Full MC plus, 2/ Full MC och 3/ Anpassning väg. En studie Konsekvenser av höjda banavgifter för gods- och persontrafik (bilaga 2) som analyserar fyra olika scenarier. Analysen relateras till prognoser framtagna som underlag till Järnvägsutredningen. (Nelldal B-L, Wajsman J, 2003). Skillnaden mellan basprognos Järnvägsutredning (förkortat till Bas J i denna rapport) och Banverkets basprognos är dock för järnvägens del relativt marginell för såväl godstransporterna som persontrafiken. Metoden innebär för godstransporterna att man beräknar sannolikheten för att välja ett visst transportmedel i en viss relation för ett visst godsslag, utifrån tonkilometerpris, transporttid, sändningsstorlek och transportavstånd. Persontrafiken beräknas på ett liknande sätt. Detta ger en möjlighet att på ett detaljerat sätt beräkna fördelningen mellan transportmedlen. För att spegla järnvägens framtida situation har vid beräkningarna av banavgifterna hänsyn tagits till strukturförändringar i utbud och produktion fram till 2020. Detta innebär för 2020 att man i analysen förutsätter tyngre tåg och högre axellaster för godstrafiken och för persontrafiken en större andel eldrivna motorvagnståg. Tabell 1: Översikt scenarier Avgifts- Enhet Nuvarande Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 Scenario 4 komponent avgifter Full MC Full MC Anpassning väg Anpassning väg plus + KM-skatt Person Gods Person Gods Marginalkostnader Underhåll Kr/brutto- 0,0029 0,0075 0,0075 0,0046 0,0031 0,0046 0,0031 ton-km Reinvestering Kr/brutto- 0,0013 0,0013 0,0008 0,0005 0,0008 0,0009 ton-km Drift Kr/tåg-km 0,13 0,13 0,079 0,0063 0,079 0,0094 Olyckor Kr/tåg-km 0,65 0,65 0,65 0,40 0,27 0,40 0,47 Diesel P Kr/liter 0,22 5,97 5,97 3,64 3,64 Diesel G Kr/liter 0,39 7,29 7,29 2,99 5,26 Finansierande avgifter Tåglägesavgift Kr/tåg-km 0,25 0,25 Särskild avgift P Kr/bruttoton-km 0,0078 0,0078 Öresundsbroavgift Kr/passage 2325 2325 12 Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter
4 Scenarier för framtida banavgifter resultat Fyra alternativa nivåer för framtida banavgifter har analyserats. Utgångsläget utgörs av dagens banavgifter för person- och godstrafik. Scenario 1/ Full MC plus innebär banavgifter enligt tänkbara framtida skattningar av marginalkostnader. Här ingår även nuvarande nivåer på finansierande avgifter 2. Scenario 2/ Full MC är lika som scenario 1/ Full MC plus förutom att de finansierande avgifterna utgår. I det tredje scenariot anpassas banavgiftsnivåerna för person- och godstrafik efter motsva rande internaliseringsgrader hos vägtrafiken (personbil respektive tung lastbil). I tabell 2 redovisas de banavgifter som ingår i respektive scenario. 4.1 Volymförändringar Analysen visar volymförändringar enligt tabell 3, för persontåg, personbil, godståg, lastbil och utsläpp av koldioxid. Tabell 2: Scenarier för framtida banavgifter Avgiftskomponent Enhet Nuvarande avgifter Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 Person Gods Underhåll Kr/bruttoton-km 0,0029 0,0075 0,0075 0,0046 0,0031 Reinvestering Kr/bruttoton-km 0,0013 0,0013 0,0008 0,0005 Drift Kr/tåg-km 0,13 0,13 0,079 0,0063 Olyckor Kr/tåg-km 0,65 0,65 0,65 0,40 0,27 Diesel P Kr/liter 0,22 5,97 5,97 3,64 Diesel G Kr/liter 0,39 7,29 7,29 2,99 Tåglägesavgift Kr/tåg-km 0,25 0,25 Särskild avgift P Kr/bruttoton-km 0,0078 0,0078 Öresundsbroavgift Kr/passage 2 325 2 325 Tabell 3: Volymförändringar totalt 2020 Volymförändring Volymförändring i scenario Relativ förändring 1 2 3 1 2 3 Person-km tåg, miljoner -361 48 290-2,3 % 0,3 % 1,9 % Nettoton-km tåg, miljoner -1 089-1 053-72 -4,2 % -4,1 % -0,3 % Fordons-km personbil, miljoner 183-23 -147 0,3 % 0,0 % -0,2 % Fordons-km lastbil miljoner 54 53 4 0,3 % 0,3 % 0,0 % Ton CO2 vägtrafik 91 400 46 300-27 400 0,6 % 0,3 % -0,2 % Ton CO2 järnvägstrafik -3 900-3 700-1 500-10,6 % -10,0 % -4,1 % Ton CO2 väg och järnväg 87 500 42 600-28 900 0,6 % 0,3 % -0,2 % 2 Med finansierande avgifter menas särskild avgift enligt lagstiftning. Dessa begrepp används synonymt i rapporten. Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter 13
Scenario 1/ Full MC plus, som innebär ökade avgifter för både person- och godstrafik, leder till att järnvägstrafikens transportarbete minskar. Persontrafiken minskar med cirka 360 miljoner personkilometer, vilket motsvarar cirka två procent av det totala transportarbetet. Godstrafiken minskar med cirka 1 100 miljoner tonkilometer, drygt fyra procent. Dessa volymer förutsätts flytta över till vägtrafik. Totalt innebär dessa överflyttningar att mängden koldioxidutsläpp ökar med närmare 90 000 ton 2020. I scenario 2/ Full MC minskar avgifterna för persontrafiken totalt sett, eftersom de finansierande avgifterna utgår. Persontrafiken som helhet ökar därför något. Avgifterna för den dieseldrivna persontrafiken ökar dock kraftigt även i detta scenario, varför transportarbetet med dieseldrivna persontåg minskar. Godstrafikens avgifter ökar också kraftigt även i detta scenario och transportarbetet minskar ungefär som i scenario 1/ Full MC plus, med drygt fyra procent. Mängden koldioxidutsläpp ökar med drygt 40 000 ton 2020. I scenario 3/ Anpassning väg, minskar persontrafikens avgifter och transportarbetet ökar med cirka två procent. Den dieseldrivna persontrafikens avgifter ökar dock även här. Godstrafikens avgifter ökar, men betydligt mindre än i de övriga scenarierna. Transportarbetet, i form av nettotonkilometer, minskar med cirka 0,3 procent. Totalt sett beräknas mängden koldioxid minska med cirka 30 000 ton. 4.2 Samhällsekonomiska effekter De avgiftsförändringar som de tre studerade scenarierna leder till, innebär förändrade kostnader och därmed förändrade priser för järnvägstrafiken. Detta i sin tur påverkar efterfrågan och transporterade volymer för både person- och godstrafik. Förändringarna av efterfrågan har beräknats utifrån Banverkets basprognoser för person- och godstrafik 2020 och med hjälp av generella pris- och transportkostnadselasticiteter. Denna metod fungerar rimligt bra vid marginella pris- och kostnadsförändringar. Som framgår av tabellerna 8 och 9 nedan förändras dock kostnaderna för den dieseldrivna trafiken så kraftigt att den använda metoden sannolikt underskattar volymförändringarna. För att få en total bild av de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av de olika nivåerna för framtida banavgifter, har därför samhällsekonomiska effekter beräknats för respektive scenario. De samhällsekonomiska effekterna består av följande komponenter: förändrade kostnader och intäkter för järnvägsföretag förändrade kostnader för resenärer och godskunder förändrade intäkter till statens budget förändrade kostnader för externa effekter (luftföroreningar och CO 2, infrastrukturslitage och olyckor) från trafiken. En beräkning av samhällsekonomiska effekter av de förändrade banavgifterna presenteras i tabell 4. Tabell 4: Samhällsekonomiska effekter av alternativa scenarier för banavgifter, miljoner kronor 2020 Effekt Samhällsekonomisk effekt miljoner kronor 2020 Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 Järnvägsföretag -11-13 56 Resenärer/ transportköpare -696-419 153 Budgeteffekter 766 408-218 Externa kostnader -263-127 87 Totalt -305-150 77 Beräkningarna visar att både scenario 1/ Full MC plus och 2/ Full MC är olönsamma, det vill säga värdet av ökade intäkter från banavgifter och drivmedelsskatter (budgeteffekter) är mindre än de negativa effekterna för trafikföretag, resenärer och transportköpare samt samhället i övrigt i form av externa effekter. I scenario 3/ Anpassning väg är nettoresultatet däremot positivt. Som framgår av tabell 8 påverkas den el- och dieseldrivna järnvägstrafiken mycket olika av de förändrade avgifterna. De samhällsekonomiska effekterna måste därför analyseras separat för respektive drivmedel. I tabell 5 visas därför samhällsekonomiska effekter uppdelade på el- och dieseldrift. 14 Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter
Tabell 5: Samhällsekonomiska effekter av alternativa scenarier för banavgifter per drivmedelstyp, miljoner kronor 2020 Effekt Samhällsekonomisk effekt miljoner kronor 2020 Eldriven järnvägstrafik, scenario Dieseldriven järnvägstrafik, scenario 1 2 3 1 2 3 Järnvägsföretag -67 25 72-44 -38-16 Resenärer/transportköpare -543-272 205-153 -148-52 Budgeteffekter 637 285-259 147 139 57 Externa kostnader -233-99 99-30 -27-12 Totalt -207-61 116-80 -74-23 För den dieseldrivna järnvägstrafiken innebär även scenario 3/ Anpassning väg ett negativt resultat, det vill säga de samhällsekonomiska kostnaderna som följer av avgiftshöjningarna överstiger nyttan som utgörs av ökade inbetalningar. I vilken utsträckning dieselavgifterna kan höjas för att bättre motsvara de samhällsekonomiska kostnaderna bör därför studeras vidare. Som nämndes ovan innebär också den använda metoden för beräkning av volymförändringar att de negativa effekterna för den dieseldrivna trafiken underskattas i samtliga scenarier. 4.3 Beräknade banavgifter 2020 I tabell 6 visas beräknade totala banavgifter och internaliseringsgrader år 2020. Avgifterna är beräknade utifrån trafikarbetet i Banverkets basprognoser för person- och godstrafik. I tabell 7 visas förändringen av de totala avgifterna i de studerade scenarierna. Tabell 6: Totala banavgifter järnvägstrafik, miljoner kronor 2020 Järnvägstrafik Totala banavgifter, miljoner kronor 2020 Internaliseringsgrad Nuvarande Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 Nuvarande Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 avgifter avgifter Persontrafik 435 653 402 250 1,07 1,65 1,00 0,61 Godstrafik 241 647 617 262 0,37 1,05 1,00 0,41 Totalt 676 1300 1019 512 0,64 1,28 1,00 0,49 Tabell 7: Förändring av totala banavgifter, miljoner kronor 2020 Järnvägstrafik Förändring totala banavgifter, miljoner kronor Relativ förändring Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 Persontrafik 219-33 -185 50 % -8 % -42 % Godstrafik 406 376 21 169 % 156 % 9 % Totalt 625 344-164 92 % 51 % -24 % Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter 15
Scenario 1/ Full MC plus innebär nästan en fördubbling av de totala avgifterna jämfört med nuvarande avgifter. I scenario 2/ Full MC är ökningen cirka 50 procent medan de totala avgifterna minskar med cirka 25 procent i scenario 3/ Anpassning väg. Godstrafikens avgifter ökar mer än persontrafikens i samtliga scenarier, både i absoluta och relativa tal. För den dieseldrivna järnvägstrafiken innebär samtliga scenarier mycket kraftiga höjningar av avgifterna, se tabell 8. För persontrafiken som helhet minskar de totala avgifterna i scenario 2/ Full MC trots att flera av de marginalkostnadsbaserade avgifterna höjs kraftigt för att nå full internalisering. Detta beror på att de nuvarande finansierande avgifterna som persontrafiken betalar utgår i scenario 2/ Full MC. I tabell 8 visas motsvarande avgiftsförändring som i tabell 7 uppdelat på el- respektive dieseldrift. En viktig aspekt i detta sammanhang är banavgifternas andel av järnvägsföretagens kostnader. I tabell 9 visas banavgifternas andel av trafikeringskostnader för person- och godstrafik, uppdelat på el- och dieseldrift, med samtliga studerade banavgiftsnivåer. För godstrafiken utgörs måttet på trafikeringskostnader av de så kallade länkkostnaderna. Dessa består av operativa kostnader på länkar mellan noder. I noderna finns kostnader för lastning, lossning, rangering etc. De senare ingår inte i beräkningen, men är naturligtvis viktiga för järnvägsföretagens lönsamhet. Banavgifternas andel av kostnaderna är därför något hög för godstrafiken. För den eldrivna persontrafiken ökar banavgifternas andel något i scenario 1/ Full MC plus och minskar i övriga scenarier. För den dieseldrivna persontrafiken ökar däremot banavgifternas andel av trafikeringskostnaderna väsentligt i samtliga studerade scenarier. För den eldrivna godstrafiken innebär både scenario 1/ Full MC plus och 2/ Full MC mer än en fördubbling av banavgifternas andel av kostnaden. För den dieseldrivna trafiken ökar avgifternas andel från cirka 7 procent till 65 procent i dessa scenarier. Denna förändring är så kraftig att förutsättningen för att bedriva dieseldriven godstrafik minskar betydligt. Tabell 8: Förändring av totala banavgifter per drivmedelstyp, miljoner kronor 2020 Drivmedel Förändring totala banavgifter, miljoner kronor Relativ förändring Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 Eldrift 507 247-193 80 % 39 % -30 % Dieseldrift 117 112 45 484 % 462 % 187 % Totalt 625 344-164 92 % 51 % -24 % Tabell 9: Banavgifternas andel av trafikeringskostnader Drivmedel Persontrafik; Banavgifter/trafikeringskostnader Godstrafik; Banavgifter/länkkostnader Nuvarande Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 Nuvarande Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 avgifter avgifter Eldrift 5 % 7 % 4 % 2 % 6 % 15 % 15 % 6 % Dieseldrift 4 % 19 % 17 % 10 % 7 % 65 % 65 % 27 % Totalt 5 % 7 % 4 % 3 % 6 % 17 % 16 % 7 % 16 Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter
5 Konsekvenser av höjda banavgifter för gods- och persontrafik resultat Fem alternativa nivåer för framtida banavgifter har analyserats. Utgångsläget utgörs av dagens banavgifter för person- och godstrafik. Scenario 1/ Full MC plus innebär banavgifter enligt tänkbara skattningar av marginalkostnader. Här ingår även nuvarande nivåer på finansierande avgifter 3. Scenario 2/ Full MC är lika som scenario 1/ Full MC plus förutom att de finansierande avgifterna utgår. I det tredje scenariot anpassas banavgiftsnivåerna för person- och godstrafik efter motsvarande internaliseringsgrader hos vägtrafiken (personbil respektive tung lastbil). Scenario 4/ Anpassning väg + KM-skatt innebär att banavgifterna anpassas till internaliseringsgraden för tunga lastbilstransporter. Till skillnad från i scenario 3/ Anpassning väg införs dock en kilometerskatt för tunga lastbilar, samtidigt som dieselavgiften för järnvägen i motsvarande omfattning ökar. I tabell 10 redovisas de banavgifter som ingår i respektive scenario. 5.1 Bakgrund Analyser har genomförts dels för ett nuläge 2005 med 2006 års banavgifter, dels för en basprognos för 2020 (Bas J). Prognosen bygger på att Banverkets stomnätsplan är genomförd till 2015 och att ytterligare investeringar skett efter detta. Det innebär att Botniabanan, Västkustbanan, Citytunneln i Malmö, Citybanan i Stockholm och Ostlänken förutsätts vara färdigställda och att 25 tons axellast och längre godståg tillåts på stora delar av nätet och att ytterligare investeringar görs i ökad kapacitet. Tillsammans med ökad efterfrågan som följd av den ekonomiska utvecklingen innebär det att godstrafiken ökar från 20,8 miljarder tonkilometer 2005 (exklusive stormfällt virke) till 25,0 miljarder tonkilometer 2020, vilket är en ökning med 20 procent. Persontrafiken ökar från 9,3 miljarder personkilometer 2005 till 15,0 miljarder personkilometer 2020, främst som en följd av nya banor och ökat utbud av både regionala och interregionala tåg. Det är en ökning med 65 procent. Den ökade tågtrafiken innebär att intäkterna från banavgifter som uppgår till cirka 450 miljoner kronor 2005 kommer att öka till cirka 600 miljoner kronor 2020, med nuvarande banavgifter. Banavgifterna ökar inte direkt proportionellt mot efterfrågan, eftersom strukturförändringar sker i utbudet och tågproduktionen. 5.2 Strukturförändringar till 2020 I godstrafiken går utvecklingen mot högre axellaster, vagnar med större lastförmåga och nya lok som medger tyngre tåg. Det innebär en successiv utveckling mot mer last i vagnen och fler vagnar i tåget, vilket i sin tur innebär att antalet tågkilometer inte ökar lika mycket som antalet bruttotonkilometer och att antalet bruttotonkilometer inte ökar lika mycket som antalet nettotonkilometer. I persontrafiken går utvecklingen från loktåg mot främst eldrivna motorvagnståg som har fler platser per vagn, med motsvarande effektivisering av produktionen. I godstrafiken ökar dessutom andelen tåg dragna av diesellok. Många nya järnvägsföretag använder diesellok, eftersom de är lätt tillgängliga på marknaden. Tabell 10: Översikt analyserade scenarier Avgiftskomponent Enhet Nuvarande Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 Scenario 4 avgifter Person Gods Person Gods Underhåll Kr/bruttoton-km 0,0029 0,0075 0,0075 0,0046 0,0031 0,0046 0,0054 Reinvestering Kr/bruttoton-km 0,0013 0,0013 0,0008 0,0005 0,0008 0,0009 Drift Kr/tåg-km 0,13 0,13 0,079 0,0063 0,079 0,094 Olyckor Kr/tåg-km 0,65 0,65 0,65 0,40 0,27 0,40 0,47 Diesel P Kr/liter 0,22 5,97 5,97 3,64 3,64 Diesel G Kr/liter 0,39 7,29 7,29 2,99 5,26 Tåglägesavgift Kr/tåg-km 0,25 0,25 Särskild avgift P Kr/bruttoton-km 0,0078 0,0078 Öresundsbroavgift Kr/passage 2 325 2 325 3 Med finansierande avgifter menas särskild avgift enligt lagstiftning. Dessa begrepp används synonymt i rapporten. Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter 17
Många gånger medför detta lägre produktionskostnader genom att man slipper ha två lok: ett ellok för fjärrdragning och ett diesellok för växling. I persontrafiken minskar andelen dieseldrivna tåg, eftersom inga större investeringar görs i de banor där dessa tåg går och eftersom de oftast går i glesbygden där efterfrågan inte ökar. 5.3 Effekter på transportkostnader och efterfrågan Kostnaden för de dieseldragna tågen ökar med över 45 procent i scenario 1/ Full MC plus för godstrafiken och med cirka 10 procent för persontrafiken, medan kostnaden för eldragna godståg ökar med cirka 7 procent och för eldragna persontåg med 2 procent. Effekterna blir nästan lika stora i scenario 2/ Full MC för godstrafiken, men väsentligt mindre för persontrafiken. Effekterna är mindre i scenario 3/ Anpassning väg och 4/ Anpassning väg + KM-skatt men dock kännbara för godstrafiken, medan de blir positiva för persontrafiken i scenario 3/ Anpassning väg (scenario 4 är samma som scenario 3 för persontrafiken) Kostnadsökningen för godstrafiken innebär att efterfrågan beräknas minska med 9 procent i scenario 1/ Full MC plus och 2/ Full MC och med 3 procent i scenario 3/ Anpassning väg och 4/ Anpassning väg + KM-skatt. Det innebär att antalet tonkilometer ökar med bara 10 procent i stället för 20 procent som i scenario 1/ Full MC plus och 2/ Full MC och att järnvägens marknadsandel av långväga transporter minskar från 24 procent till 22 procent. Huvuddelen av transporterna kommer i stället att gå på lastbil, med ökad drivmedelsförbrukning som följd. I scenario 1 går det åt 28 miljoner liter dieselolja mer, genom att transporterna går med lastbil i stället för järnväg och det krävs nästan 1500 nya lastbilar för att klara dessa transporter. Kostnadsökningen för persontrafiken innebär att resandet i personkilometer minskar med 2 procent i scenario 1/ Full MC plus, medan det är konstant i scenario 2/ Full MC och ökar något i scenario 3/ Anpassning väg. En möjlighet är att delar av den dieseldrivna trafiken läggs ned och i så fall ersätts av landsvägsbuss. Eftersom det ofta innebär sämre komfort och längre restider, medför detta att fler kommer att välja bil i stället för tåg. Den totala drivmedelsförbrukningen kan då komma att öka och därmed motverka syftet med att internalisera miljöeffekterna. 5.4 Effekter för järnvägsföretag De järnvägsföretag och trafikhuvudmän som drabbas hårdast av de nya banavgifterna är de som är nyetablerade kör med diesellok till industrier kör persontrafik på järnväg i glesbygden. Effekterna blir emellertid kännbara även för vagnslasttrafiken och kombitrafiken som är i hård konkurrens med lastbilen och för systemtågen där det slår på näringslivets transportkostnader och konkurrenskraft. 5.5 Beräknade intäkter för banavgifter Intäkterna från banavgifter ökar med 500 miljoner kr i scenario 1/ Full MC plus om hänsyn tas till förändringar i efterfrågan och utbud. Motsvarande intäktsökning på 2005 års trafik blir cirka 300 miljoner kr för scenario 1/ Full MC plus. I scenario 2/ Full MC ökar intäkterna med 270 miljoner kr år 2020 medan de i scenario 3/ Anpassning väg och 4/ Anpassning väg + KM-skatt minskar med omkring 100 miljoner kr jämfört med nuläget. När det gäller intäkterna från banavgifter bör man ta hänsyn till att en stor del av godstrafiken och persontrafiken i dag bedrivs av statliga företag (Green Cargo AB och SJ AB) och trafikhuvudmän som ägs av kommuner och landsting. En ökad banavgift kan minska vinsten för de statligt ägda företagen och öka förlusten för trafikhuvudmännen med behov av ett ökat skatteuttag som följd i båda fallen. En alltför drastisk höjning av banavgifterna kan således få negativa effekter för samhällsekonomin totalt sett. 18 Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter
Figur 2. Exempel på effekter av höjda banavgifter scenario 1/ Full MC plus på trafik med diesellok hela vägen Effekter av nya banavgifter på konkurrens lastbil järnväg Diesellok och tio stycken 2-axliga fullastade vagnar med 50 procent tomvagnsandel 600 500 Kostnad kr/ton 400 300 200 Diesellok med ny avgift Lastbil 60 ton Diesellok med nuv. avgift 100 0 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 Avstånd km Figuren ovan visar att konsekvenserna av scenario 1 innebär att mindre och medelstora dieseldragna tåg inte kan konkurrera med lastbil på något avstånd. Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter 19
Tabell 11: Effekter av olika scenarier för banavgifter med utgångspunkt från Bas J 2020 2005 2020 Bas J Utgångs- Nuvarande Scenario 1 Scenario 2 Scenario 3 Scenario 4 läge 2006 Banavgifter Godstrafik Kr/tågkm 0,90 1,03 0,78 0,28 0,48 Kr/liter 0,39 7,29 7,29 2,99 5,26 Kr/bruttotonkm 0,0029 0,0088 0,0088 0,0036 0,0040 Kr/passage Öresundsbron 2325 2325 0 0 0 Persontrafik Kr/tågkm 0,90 1,03 0,78 0,48 Kr/liter 0,22 5,97 5,97 3,64 Kr/bruttotonkm 0,0107 0,0166 0,0088 0,0054 Kr/passage Öresundsbron Påverkan på transportkostnad Godstrafik Eldrift 0% 8% 7% 0% 0% Dieseldrift 0% 45% 45% 14% 27% Totalt 0% 13% 12% 2% 4% Persontrafik Eldrift 0% 1% -1% -2% Dieseldrift 0% 10% 8% 3% Totalt 0% 2% 0% -2% Efterfrågan Godstrafik Tonkilometer (miljarder) 20,8 25,0 22,7 22,8 24,2 24,4 Jämfört med nuläge -2,3-2,2-0,8-0,6 Förändring -9% -9% -3% -3% Persontrafik Personkilometer (miljarder) 9,3 15,4 15,2 15,6 15,8 Jämfört med nuläge -0,3 0,1 0,3 Förändring -2% 1% 2% Utbud och produktion Godstransporter Tågkilometer (miljoner) 44,0 47,9 43,1 43,2 45,6 44,7 Liter diesel (miljoner) 14,9 27,6 13,4 13,6 20,3 17,1 Bruttotonkilometer (miljoner) 45 109 50 864 46 117 46 213 49 103 49 262 Persontransporter Tågkilometer (miljoner) 81,1 120,0 120,0 120,0 120,0 Liter diesel (miljoner) 5,0 5,3 5,3 5,3 5,3 Bruttotonkilometer (miljoner) 17 826 23 367 23 367 23 367 23 367 Banavgifter (Mkr) Godstrafik 175 217 564 539 250 308 Persontrafik 279 381 543 331 203 203 Summa 454 598 1 107 870 453 511 Skillnad mot nuvarande 509 272-145 -87 20 Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter
6 Sammanfattning av resultatet av de båda studierna Här sammanfattas de resultat som de båda studierna visat. Resultaten redovisas i intervallform. Båda studierna pekar åt samma håll, men den samhällsekonomiska effektanalysen redovisar mindre volymeffekter än den senare utförda studien. Den baseras på en metod där man inte utgår från generella antaganden om elasticiteter, utan från sannolikheten för att välja ett visst transportmedel i en viss relation för ett visst godsslag utifrån tonkilometerpris, transporttid, sändningsstorlek och transportavstånd. I båda studierna har man vid beräkningarna av banavgifterna även tagit hänsyn till strukturförändringar i utbud och produktion fram till 2020, det vill säga man räknar med att 2020 har godstrafiken tyngre tåg och högre axellaster och för persontrafiken en större andel motorvagnståg. Sannolikt är det så att de resultat som redovisas i studien Konsekvenser av höjda banavgifter för gods- och persontrafik ligger närmare sanningen, vilket i sin tur skulle innebära att de samhällsekonomiska effekterna i studien Scenarier för framtida banavgifter generellt sett är underskattade. 6.1 Konsekvenser scenario 1/ Full MC plus Scenariot består av tänkbara framtida skattningar av marginalkostnader samt de finansierande avgifter som idag belastar person- och godstrafik på järnväg. Båda studierna visar att höjningen av banavgifter till denna nivå skulle minska godstransportarbetet på järnväg med mellan 1,1 miljarder tonkilometer och 2,3 miljarder tonkilometer (minskning av transportarbetet med fyra till nio procent). För persontrafiken minskar transportarbetet med cirka två procent. Avgiftsintäkterna för Banverket beräknas till 1,1 1,3 miljarder kr/år. Den totala samhällsekonomiska effekten för järnvägsföretag, resenärer/transportköpare, budget samt externa kostnader blir däremot negativ: minus 305 miljoner kronor. Godstrafiken drabbas mest, speciellt den dieseldrivna trafiken. Kostnadsökningen för dessa transporter beräknas till cirka 50 procent och drabbar främst nyetablerade och små järnvägsföretag med små ekonomiska möjligheter att förbättra eller utöka fordonsparken. Kostnadsökningen för persontrafiken drabbar främst den dieseldrivna trafiken i trafikhuvudmännens regi. Eftersom trafikhuvudmännen troligtvis inte höjer priset enbart på vissa delar av länets trafikutbud, kan en konsekvens bli att trafiken läggs ner. Totalt innebär dessa överflyttningar från järnväg till väg för både person- och godstrafik att mängden koldioxidutsläpp ökar. 6.2 Konsekvenser scenario 2/ Full MC Scenariot består av tänkbara framtida skattningar av marginalkostnader, men utan finansierande avgifter. Eftersom de finansierande avgifterna för persontrafiken i princip byts ut mot ökade marginalkostnader, blir konsekvenserna för transportarbetet svagt positiva. För godstrafiken, som i dagens banavgiftssystem inte har någon stor andel finansierande avgifter, blir utfallet liknande det i scenario 1/ Full MC plus, det vill säga volymminskningar mellan fyra och nio procent och en minskad marknadsandel för det långväga transportarbetet på järnväg från 22 till 20 procent. Kostnadsökningen för dieseldrivna godstransporter beräknas till cirka 50 procent. Avgiftsintäkterna beräknas ligga mellan 900 och 1 100 miljoner kr/år. De samhällsekonomiska effekterna blir även i scenario 2/ Full MC ett minus för samhället i stort, med cirka 150 miljoner kronor. 6.3 Konsekvenser scenario 3/ Anpassning väg Scenariot består av tänkbara framtida skattningar av marginalkostnader anpassade till dagens uttag av externa kostnader för vägtrafiken (0,61 för persontrafik och 0,41 för godstrafik). I detta scenario minskar persontrafikens avgifter och transportarbetet ökar med cirka 2 procent. För godstrafiken ökar avgifterna något jämfört med dagens system och transportarbetet beräknas minska med 0,3 3 procent. I detta alternativ är det i stort sett de kortväga flödena som överförs från järnväg till lastbil. Någon förändring av järnvägens marknadsandelar förväntas inte. Avgiftsintäkterna beräknas ligga mellan 450 och 500 miljoner kronor/år. De samhällsekonomiska effekterna visar på plus 77 miljoner kronor/år. Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter 21
6.4 Konsekvenser scenario 4/ Anpassning väg + KM-skatt Scenario 4/ Anpassning väg + KM-skatt skiljer sig enbart för godstrafiken jämfört med scenario 3/ Anpassning väg. Scenariet är enbart analyserat av en studie och resultaten visar att transportarbetet för gods skulle minska med 500 600 miljoner tonkilometer, en minskning av transportarbetet med cirka två procent. Främst är det korta transporter med diesellok som flyttas över från järnväg till lastbil. Järnvägens marknadsandel av det långväga transportarbetet skulle dock endast ändras marginellt och fortfarande uppgå till 22 procent. Banverkets intäkter för banavgifter beräknas till cirka 500 miljoner kronor/år. 22 Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter
7 Diskussion Banverket ska enligt den nya järnvägslagstiftningen sätta sina avgifter enligt de principer som ges i järnvägslagen. Underlaget för de marginalkostnadsbaserade avgiftskomponenterna ska öppet redovisas som underlag till avgiftssystemet. Banverket har i sina järnvägsnätsbeskrivningar för 2007 och 2008 redovisat de skattningar av marginalkostnader som är möjliga att basera avgifter på. I det uppdrag Banverket fick i inriktningsplaneringen skulle Banverket inte bara redovisa de skattningar som finns i dagsläget, utan spekulera om ett framtida kunskapsläge 2010 2019. De tänkbara framtida skattningar som Banverket använt sig av i detta uppdrag ska som helhet ses som ett möjligt räkneexempel. Skattningar för underhåll, drift och reinvesteringar kan med indikation från hittills bedrivna studier antas komma att öka. Resultaten visar att konsekvenserna för personoch godstrafiken skiljer sig åt. Eftersom persontrafiken i dagsläget har en lika stor del finansierande avgifter som marginalkostnadsbaserade avgifter, är det enbart i scenario 1/ Full MC plus som effekterna för persontrafiken blir kännbara. Det bör anmärkas att Banverket vid avgiftsuttag utöver marginalkostnad måste kunna verifiera att trafik inte förs över till andra trafikslag. Scenario 1/ Full MC plus är, med den omfattning av särskilda avgifter som det speglar, knappast förenligt med järnvägslagens principer. I samtliga andra scenarier där finansierande avgifter i princip byts ut mot högre marginalkostnader blir också effekterna som helhet för persontrafiken relativt små. För godstrafiken på järnväg innebär däremot samtliga scenarier ett minskat transportarbete på järnväg. En full internalisering av emissioner av diesel kommer att slå hårt mot dieseltrafiken och speciellt mot de små och nya järnvägsföretag som sedan stormen Gudrun etablerat sig på godsmarknaden. Det är, som Banverket tidigare anfört i underlagen till järnvägsnätsbeskrivningarna för 2007 och 2008, nödvändigt att successivt höja avgifterna så att de korrekt speglar emissionerna vid dieseldrift. Det måste dock ske dels med beaktande av internaliseringen totalt sett för konkurrerande trafikslag, dels med den anpassning som godstransportörer på järnvägen behöver för omställning till bättre fordon eller alternativa transportvägar. Viktiga delar av den nya marknad, bland annat spotmarknad, som börjat byggas upp av nya järnvägsföretag kan annars gå förlorad. De samhällsekonomiska effekterna visar att det totalt sett är olönsamt för samhället att höja avgifterna för järnväg, om det inte samtidigt sker en motsvarande höjning av avgifter på konkurrerande trafikslag. Höjningen till full marginalkostnad för emissioner av diesel bör också förslagsvis ske stegvis för att ge marknaden en rimlig möjlighet till omställning. I ett stegvist införande av full marginalkostnad för dieselemissioner bör även möjligheten att reducera avgiften för de järnvägsfordon som uppfyller vissa utsläppskrav för kväveoxider ingå. Man kan även tänka sig en snabbare höjning av marginalkostnaden för dieselemissioner från dieseldrivna motorvagnar och lok som framförs på elektrifierad bana. I de analyser som gjorts för att svara på regeringens uppdrag har värdering av koldioxidutsläpp värderats till 1,50 kr/kg. Detta värde beräknades för många år sedan och speglar samhällets dåvarande åtgärdskostnad för att nå det av riksdagen beslutade koldioxidmålet (målet är att nå de utsläppsnivåer som var 1990). Beräkningar gjorda av SIKA (2004:4) visar att åtgärdskostnader för att nå målet i dagsläget hamnar betydligt högre på cirka 2,70 kr/kg. En sådan värdering, baserad på Sveriges mål att minska klimatpåverkan, skulle främst vid val av scenario 1/ Full MC plus och scenario 2/ Full MC (som inte är anpassade till kostnadsuttaget på väg) ytterligare öka den samhällsekonomiska förlusten. Banverkets utgångspunkt i detta uppdrag har varit en önskan om ett level playing field. För att åstadkomma en sådan plattform måste ett trafikslagsövergripande arbete sättas igång, med målet att trafikverken enas om en gängse metod att beräkna internaliseringsgraden av ett trafikslags externa kostnader. Först då kan avgifterna justeras till att dels uppnå full marginalkostnad, dels tillgodose eventuella finansieringskrav. 7.1 SIKA:s kommentarer SIKA:s utgångspunkt, i samrådet, har varit att arbetet med utredning av framtida Banavgifter borde ske utifrån ett transportövergripande synsätt och principer som är förenliga med de transportpolitiska målen. Banverkets analyser uppfyller, enligt SIKA, dessa kriterier. De scenarier, för vilka det samhällsekonomiska resultatet har beräknats, är relevanta så till vida att de representerar marginalkostnadsprissättning och/eller någorlunda likvärdiga konkurrensvillkor för trafik på väg och järn- Banverkets inriktningsunderlag 2010 2019 Banavgifter 23