www.pwc.com/se Utredning avseende tre projekt inom tekniska nämnden Oktober 2012 Slutredovisning 2012-10-08 Lars-Åke Claesson Lotta Ricklander
Uppdrag Utreda beslut och händelser inom tre projekt inom tekniska nämnden : 1. Tom Hansson AB 2. Biogasprojektet 3. Projekt Kibaha Arbetsmaterial 2
Tillvägagångssätt Dokumentstudier Läsning av protokoll och beslut Intervjuer: 1. Ledamot tekniska nämnden 2. Fastighetschef (förvaltningschef kunde inte delta på intervju) 3. Projektledare projekt Kibaha 4. Tidigare ansvarig för biogasprojektet inom ledningskontoret 5. Upphandlingschef + upphandlare 3
Avsnitt 1 Köp konsulttjänster från Tom Hansson AB 4
Tom Hansson AB Tom Hansson har under perioden 2010 2012-07 anlitats som konsult av fastighetsavdelningen inom tekniska förvaltningen. Beställare har varit avdelningschef Roger Möller. Totalt noteras tio projekt under perioden utifrån den ekonomiska redovisningen. Fakturor finns mellan 2010-09 2012-07. Totalt har bolaget anlitats till en summa uppgående till 5 593 tkr tom 20120716. 5
Totalt fakturerat inom projekten under perioden 2010-09-06 2012-07-16 1. Projekt 350 Inventering och status 1.877 tkr 2. Projekt 364 Inventering yttre miljö 80 tkr 3. Projekt 368 Driftupphandling Roma Klinte 368 tkr 4. Projekt 371 Internavtal, kalkyl m.m 721 tkr 5. Projekt 372 Överföring underhållsplaner 524 tkr 6. Projekt 387 Fastighetsseminarium 167 tkr 7. Projekt 388 Ekonomisk utredning 469 tkr 8. Projekt 392 Internavtal fastighetsdrift 44 tkr 9. Projekt 393 upprättande av kalkyl m.m. 65 tkr 10. Projekt 394 Organisationsöversyn 290 tkr Summa: 4.593 tkr (+ 1.000 tkr tom juli som ej finns specificerat i projekt) 6
Iakttagelser Vi har återfunnit ett antal skriftliga offerter och beställningar. Av beställningarna framgår inte vilka projekt som avses. Diarenummer finns inte på vare sig beställningar eller offerter. Någon upphandlingsdokumentation i övrigt har inte återfunnits för de tio projekten. Samtliga fakturor har beslutsattesterats av fastighetschef, som också är beställare. Det finns inga skriftliga beslut om genomförande av de tio projekten. (information om muntligt beslut av presidiet hösten 2009) Vissa av de offerter som återfunnits innehåller en kalkyl upprättad av konsulten. Vid jämförelse mellan kalkyler och det faktiskt fakturerade beloppet i de olika delprojekten finns i vissa fall stora differenser. Enligt uppgift från fastighetschefen hör samtliga delprojekt ihop, d v s ska ses som en helhet. Inför uppstart diskuterades att projektet som helhet skulle uppgå till ett antal miljoner kr i omfattning. 7
bedömningar Enligt LOU kunde t o m 201007 direktupphandling genomföras till belopp som fullmäktige fastställt (500 tkr ). Efter 2010-07 får direktupphandling genomföras till ett belopp uppgående till c:a 284 tkr (15 % av träskelvärdet). Detta innebär att köpen från T Hansson har skett i strid mot direktupphandlingsreglerna eftersom man redan vid starten visste att projektet vida skulle överskrida dessa belopp. Även om man ser varje delprojekt för sig, överstiger flera av dessa direktupphandlingsgränsen. Av delegationsordning 2008-11-27 framgår att fastighetschef har rätt att upphandla konsulttjänster upp till ett belopp av 250 tkr. Av delegationsordning 2011-09-08 uppgår beloppet till 350 tkr. Detta medför att det har brutits mot delegationsordningen då beställningar gjorts. Återrapportering av upphandlingsbeslut till nämnd har utifrån vad vi erhållit endast gjorts i januari 2011 avseende vissa beställningar. Av rapporteringen framgår dock ingen information avseende omfattning eller innehåll av fattade beslut. 8
bedömningar Information till nämnd lämnades avseende samtliga delprojekt 2012-05-30. Informationen beskriver vad som genomförts under perioden 2010-2011. Informationen innehåller brister. Kostnaderna som anges stämmer inte överens med faktisk fakturerade belopp. Av protokollet framkommer att ledamöter i nämnden inte är överens om projektet eller om hur informationen lämnades. Vi bedömer att hela projektet präglas av en informell arbetskultur som innebär att beslut inte dokumenteras i tillräcklig omfattning. 9
Avsnitt 2 Strategi avseende införande av biogas samt upphandling 10
Biogasprojektet fakta Ledningskontoret har 2009-02-18 utarbetat ett förslag till regional strategi och förslag till kommunal handlingsplan för att stimulera införandet av biogas som fordonsbränsle på Gotland och den kommunala verksamheten. Kommunstyrelsen fattar följande beslut 2009-02-26: - Att anta upprättat förslag till regional strategi och kommunal handlingsplan för införande av biobränsle som fordonsbränsle- - Att uppdra till ledningskontoret i samarbete med tekniska förvaltningen att upprätta en projektorganisation för genomförande av handlingsprogrammet och upphandla biogas som fordonsbränsle. Tekniska kontoret lämnar 2009-03-25 (upphandlingsuppdrag) ett uppdrag till Serviceförvaltningens upphandlingsavdelning att genomföra upphandlingen. 11
Biogasprojektet fakta, forts Kommunstyrelsen behandlade på nytt biogasprojektet med regional strategi och kommunal handlingsplan 2009-04-23 112. Här lämnade styrelsen förslag till fullmäktige att: Upprättat förslag till regional strategi för införande av biogas på Gotland antas. Upprättat förslag till kommunal handlingsplan för införande av biogas på Gotland antas. Tekniska nämnden får i uppdrag att genomföra upphandlingen av biogas för samtliga nämnder. Kommunfullmäktige beslutade 2009-04-27 76 i enlighet med kommunstyrelsens förslag. 12
Tekniska nämndens delegationsordning Delegationsordning för nämnden är antagen 2008-11-27. Av delegationsordningen framgår att all upphandling överstigande två mnkr delegeras till tekniska nämndens arbetsutskott. Det anges vidare att arbetsutskottet kan vidaredelegera dessa beslut. Detta är inte möjligt enligt kommunallagen eftersom det endast är förvaltningschef som kan få rätt att vidaredelegera av nämnden (KL 6:37). Formuleringen i nämndens delegationsordning innebär (om denna efterlevs) att vilken tjänsteman som helst i kommunen skulle kunna få delegation att fatta upphandlingsbeslut till vilket belopp som helst. Den nu gällande delegationsordningen (2011-09-08) innehåller samma formulering som den tidigare med den ändringen att upphandling överstigande tre mnkr delegeras till arbetsutskottet. 13
Upphandlingen av biogas Upphandlingen genomförs tekniska förvaltningen och upphandlingsavdelningen. Upphandlingens värde uppskattades till c:a 40 mnkr enligt det uppdrag som lämnas till upphandlingsavdelningen. Beslut avseende upphandling fattas av tekniska nämndens arbetsutskott 2009-09-03 149. Leverans av biogas ska ske under avtalsperiod 2010-02- 01 2015-12-31. Avtalet avseende köp av biogas tecknas 2009-09-22. Avtalet omförhandlades under hösten 2009 och nytt avtal tecknas 2010-03- 24. Vi har ingen uppgift om vem som beslutat om omförhandlingen. Avtalen skrivs under av teknisk chef och ordförande i tekniska nämnden. Undertecknande av avtal är i delegationsordningen delegerat till förvaltningschef (verkställighet). 14
Genomförda upphandlingar efter beslut om strategi och handlingsplan Upphandlingsavdelningen kan anlitas vid upphandling. Denna avdelning har dock inte, enligt egen uppgift, något ansvar för att tillse att biogasstrategin efterlevs. Avdelningen kan heller inte beordra regionens nämnder eller förvaltningar att ställa särskilda krav. Upphandlingsavdelningens uppgift avser att säkerställa att LOU och kommunens riktlinjer avseende upphandling efterlevs. Ett antal upphandlingar av fordon har gjorts efter det att upphandling av biogas genomförts. Upphandling skolskjutsar beställarna valde bort krav på biogasfordon främst för att det bara fanns en tankstation på ön. Finns dock öppning till övergång till biogas i avtalet. Upphandling leasingbilar - krav på biogas skulle innebära en utökad kostnad på 45-50 tkr/bil. Valde därför diesel. 15
Biogasprojektet beslut efter upphandlingen Regionstyrelsen fattar beslut 2012-05-31 143 att: 1. Ledningskontoret ges i uppdrag att omförhandla avtal 2. Biogasstrategin ska uppdateras och förankras i regionens verksamheter och inarbetas i förslag till Energiplan, Energi 2020. 3. Biogassamordning, vad gäller egna fordon och transporter, integreras i uppdraget om samordnad transportorganisation. 4. Ledningskontoret i uppdrag att undersöka möjligheten till ytterligare extern finansiering. 5. Regiondirektören ges i upp drag att tillsätta en revisionsutredning avseende upphandling. 16
bedömningar Kommunstyrelsens borde enligt vår bedömning 2009 redan i sitt första beslut avseende biogasprojektet ha föreslagit fullmäktige att anta strategi och handlingsplan samt att uppdra åt verksamheten att genomföra upphandlingen av biogas. Upphandlingens beräknade värde uppgick till 40 mnkr. Vare sig beslut i styrelse eller fullmäktige anges någon ekonomiska ram för upphandlingen. Fullmäktiges beslut innehåller inget uppdrag avseende projektorganisation för genomförande av handlingsplan. Vi kan konstatera att fullmäktiges beslut att ge tekniska nämnden i uppdrag att genomföra upphandlingen, kommer efter det att upphandlingen redan initierats. 17
bedömningar Tekniska nämndens arbetsutskotts beslut är enligt vår bedömning korrekt utifrån gällande delegationsordning. Beslutet avseende upphandling är inte finansierat av fullmäktige. Med tanke på projektets omfattande betydelse och beräknad kostnad, borde upphandlingsbeslut ha fattats av fullmäktige eller beslut avseende finansiering medföljt uppdraget att genomföra upphandlingen. Fullmäktige borde ha lämnat i uppdrag till ledningskontoret att inrätta en projektorganisation för genomförande av handlingsplanen samt lämnat i uppdrag till nämnderna att efterleva ambitionerna i densamma. Konsekvensen av ovanstående har enligt vår bedömning lett till att nämnderna inte tagit ansvar för att följa beslut avseende strategi och handlingsplan. 18
Avsnitt 3 Projekt Kibaha 19
Projekt Kibaha Vi kan konstatera att biståndsprojektet har pågått i över 10 år. Ingen har, såvitt vi noterat, ifrågasatt själva projektet som är vällovligt. Det finns dock invändningar mot hur vissa delar har handlagts. Till dessa hör att skänka sopbilen. Här gör tekniska förvaltningen och tekniska nämnden vissa fel som vi bedömer grundar sig på kunskapsbrister. Vi bedömer att inget av dessa fel är av en sådan dignitet att det föranleder några påpekanden från vår sida. Vi kan däremot se att de grundläggande problemen som tidigare berörts i denna granskning är tillämplig även här. Detta omfattar den arbetskultur som finns inom förvaltningen och som ytterst handlar om en långtgående delegation kopplat till en bristfällig återföring/information till nämnden. 20
Avsnitt 4 Sammanfattning och rekommendationer 21
Sammanfattning Vår sammanlagda bedömning är att två (Tom Hansson och Kibaha) av de tre granskade projekten inom tekniska nämnden/tekniska förvaltningen handlar om rådande arbetskultur. Den präglas av en långtgående delegation, av ett arbetssätt där tjänstemännen fattar självständiga beslut och där delegationsbeslut och information återförs knapphändigt till nämnden. Upphandlingen av fastighetskonsulten Tom Hansson AB visar på omfattande brister: Ingen komplett upphandlingsdokumentation finns av beställningarna som sammanlagt uppgår till 5,6 mkr. Beställningarna innebär att regler avseende direktupphandling inte följts samt avsteg mot delegationsbestämmelserna. Informationen till nämnden om detta projekt har varit bristfällig. 22
Sammanfattning - fortsättning Fastighetschefen har formellt gjort beställningarna av Tom Hansson AB, vilket i vissa fall har varit felaktigt. Besluten har inneburit avsteg mot såväl direktupphandlingsreglerna som nämndens delegationsordning Vi bedömer dock att det är förvaltningschefens ansvar att se till att såväl interna som externa regler följs inom förvaltningen. Vad gäller upphandlingen av biogas bedömer vi att tekniska nämndens arbetsutskott har beslutat enligt gällande delegationsordning. De brister vi ser inom detta projekt är främst att projektorganisation för genomförande inte har inrättats samt att fullmäktige inte beslutat om finansiering av upphandlingen. 23
Rekommendationer Tekniska nämnden behöver enligt vår uppfattning utbildning avseende vilken roll och vilket ansvar de har för sin verksamhet med utgångspunkt från bland annat kommunallagens regler. Utbildningen bör också innefatta vilka krav nämnden kan/ska ställa på sin förvaltning för att få tillräckliga beslutsunderlag för att fatta korrekta beslut. Den interna kontrollen inom förvaltningen är enligt vår uppfattning bristfällig. Förvaltningsorganisationen präglas av ett mycket informellt arbetssätt. Vi rekommenderar att en åtgärdsplan utarbetas för att strikta upp hur beslut fattas av såväl nämnd som förvaltning samt tydliggör tjänstemännens och politikernas roller. Vår bedömning är att detta kommer att medföra ett omfattande arbete. 24
Rekommendationer, forts Vi rekommenderar att tekniska nämndens delegationsordning omarbetas. Detta dels p g a att den innehåller formella felaktigheter, dels p g a att delegation avseende upphandling är mycket långtgående. 25