Misstankar om korruption och oegentligheter 2012
Sammanfattning Totalt inkom det 120 anmälningar med misstankar om korruption/oegentligheter till Sida under året. Det är en markant ökning sedan rapporten 2011. Under 2012 gjordes 58 anmälningar om korruption/oegentligheter till Sidas utredningsfunktion. Därutöver inkom det 31 anmälningar via Sidas whistle-blowing system, som togs i drift i mars 2012. Det inkom även information om 31 misstankar om korruption/oegentligheter från Sidas ramorganisationer. Ökningen av antalet anmälningar bedöms bero på ett ökat fokus av arbetet med intern styrning och kontroll samt en ökad satsning på controllerfunktionen inom Sida. Satsningarna på anti-korruptionsutbildning för Sidas medarbetare har sannolikt också bidragit till förändringarna i statistiken. De främsta orsakerna till att utredningar av misstänkt korruption/oegentligheter har påbörjats har varit ospecificerade misstankar p.g.a. bristande intern styrning och kontroll, bristande finansiell rapportering, samt misstankar om förskingring, stöld och förfalskning. Samarbetsparten har i de flesta ärenden varit en enskild organisation (NGO) även om samarbetsparter såsom mottagarlandets regering, partianknutna organisationer och andra svenska myndigheter också har förekommit. Sida har återkrävt medel med ett sammanlagt belopp om ca 54 000 000 SEK. Sida har under 2012 som första myndighet i Sverige infört ett system för visselblåsare (whistle-blowing system) Under året inrättade Sida som första svenska statliga myndighet ett så kallat whistle-blowing system, som möjliggör för individer att anmäla misstankar om korruption/oegentligheter. Det går även att göra anonyma anmälningar. Systemet verkar som ett komplement till övriga anmälningskanaler. Funktionen återfinns på Sidas hemsida www.sida.se och en dialog förs med utrikesdepartementet om att den ska göras tillgänglig även på hemsidan Swedenabroad.se. Intresset för whistle-blowing systemet från media och svenska myndigheter har varit stort. Sidas funktion för utredning av korruptionsmisstankar förstärktes under året med två årsarbetskrafter, varav en med revisionskompetens och en med juridisk kompetens. Utredningsfunktionen blev därigenom mer självförsörjande i utredningsarbetet än tidigare, vilket är ett led i Sidas strävan att säkerställa en stark och självständig funktion för hantering av korruptionsärenden. 2
1. Inledning I Sidas instruktion anges att myndighetens verksamhet ska organiseras så att oegentligheter och korruption i biståndet motverkas. Sida definierar korruption som ett missbruk av förtroende, makt, eller position för otillbörlig vinning. Med korruption menar vi tagande och givande av muta, utpressning, favorisering och nepotism, förskingring samt svindleri och partiskhet. Sida organiserar sitt anti-korruptionsarbete utifrån fyra nivåer: Etik och integritet inom den egna organisationen Förebygga och hantera korruption i av Sida finansierade insatser Stärka mottagarländer och partners i det egna anti-korruptionsarbetet Delta i det globala anti-korruptionsarbetet genom internationell samverkan Sida verkar i miljöer där korruptionen är utbredd. Sidas anti-korruptionsregel är grunden för Sidas arbete för att motverka korruption och oegentligheter. Dess huvudsakliga budskap är: Aldrig acceptera! Alltid agera! Alltid informera samt alltid förebygga vid misstanke om korruption. Sida har en process för hantering och utredning av misstankar om korruption och oegentligheter. Alla misstankar ska enligt Sidas anti-korruptionsregel anmälas till närmste chef och/eller till Sidas utredningsfunktion. 1.1 Stärkt utredningsfunktion I Sidas verksamhetsplan och målbild för 2012 står det att: Sida har ett väl fungerande system för korruptionsbekämpning, som kan fungera som inspiration och föredöme för kolleger i biståndsvärlden. Sidas generaldirektör har tydliggjort att Sida ska höja ambitionsnivån och ligga i framkant inom antikorruptionsområdet. Som en följd av målbilden förstärktes Sidas funktion för utredning av korruptionsmisstankar under året med två årsarbetskrafter, varav en med revisionskompetens och en med juridisk kompetens. Utredningsfunktionen är därigenom mer självförsörjande i utredningsarbetet än tidigare, vilket är ett led i Sidas strävan att säkerställa en stark och självständig funktion för hantering av korruptionsärenden. Förstärkningen har bland annat lett till att ärenden kan hanteras snabbare och mer effektivt. Adekvata åtgärder kan vidtas på ett tidigare stadium eftersom funktionen nu har resurser och kompetens att utreda fler ärenden i egen regi, istället för att som nu upphandla externa revisorer. Sida bedömer att förstärkningen även innebär att analysen av avslutade ärenden kan bli mer djupgående, vilket bidrar till att ökade lärdomar kan dras och föras tillbaka ut i organisationen. Utredningsfunktionen rapporterar direkt till Sidas generaldirektör. 3
1.2 Utredningsprocessen Sida följer en process för hantering av inkomna misstankar om korruption och oegentligheter. En anmälan om korruptionsmisstanke kan komma till utredningsfunktionen genom olika kanaler, se tabell 3. En första bedömning görs om anmälan avser en av Sidas insatser och om korruption/oegentligheter i någon form misstänks. Om så är fallet påbörjas en utredning som syftar till att fastställa om misstanken utgör ett brott mot avtalet mellan Sida och samarbetsparten. Under pågående utredning håller Sida normalt alla utbetalningar inne i avvaktan på utfallet av utredningen och om avtalsbrott kan konstateras efter slutförd utredning återkräver Sida felaktigt använda medel. Under en utredning uppkommer ofta misstankar om brottslighet. I dessa fall uppmanar Sida samarbetsparten att anmäla misstanken till polis eller åklagare i det land där det misstänkta brottet har begåtts, så att rättssystemet i samarbetslandet kan hantera den brottslighet som sker inom landet och i enlighet med landets brottslagstiftning. I de av Sveriges samarbetsländer där påföljden för korruptionsbrott är dödsstraff uppmanar Sida aldrig till polisanmälan. 1.3 Sidas whistle-blowing system Sida inrättade i mars som första svenska statliga myndighet ett så kallat whistle-blowing system, som möjliggör för individer att anmäla misstankar om korruption och oegentligheter. Sida fick uppdraget i regeleringsbrevet för 2010 där det stod att myndigheten särskilt ska prioritera att säkerställa en inom myndigheten stark och självständig funktion för hantering av korruptionsfrågor, inklusive ett så kallat whistle-blower system. Inför inrättandet av systemet gjorde Sida flera utredningar med syftet att inhämta kunskap och får direktiv om hur ett whistle-blowing system ska inrättas på en statlig myndighet. Sida begärde samråd med Datainspektionen och gjorde en hemställan till Riksarkivet. Systemet ska enligt Datainspektionens direktiv verka som ett komplement till andra anmälningskanaler och att organisationens interna informations- och anmälningskanaler ska användas i första hand. Whistle-blowing systemet är ytterligare en av de åtgärder som vidtogs under året för att minimera risken för korruption och oegentligheter och samtidigt kunna möta den ökade ambitionsnivån och uppfylla målbilden för 2012. I oktober deltog medarbetare från Sidas utredningsfunktion på det Nationella nätverket mot korruptions årliga möte. Temat var whistle-blowing och anordnades av; Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus). Utredningsfunktionen presenterade Sidas tillvägagångssätt vid inrättandet av whistle-blowing systemet och vilka utmaningar man har stött på. 4
1.4 Sidas stöd till det civila samhället (CIVSAM) Det civila samhället är en viktig aktör i arbetet med att minska fattigdom och bidra till en demokratisk utveckling. Under året fördelades ca1,6 miljarder kronor till de organisationer som Sida har ramavtal med, s.k. ramorganisationer. Ramorganisationerna vidareförmedlar svenska biståndsmedel till enskilda organisationer i Sverige och i samarbetsländerna. Misstankar om korruption/oegentligheter som uppstår hos någon av dessa organisationer utreds av ramorganisationen själv. Ramorganisationen ska enligt avtalet med Sida skyndsamt informera Sida när misstanke om korruption och oegentligheter uppstår och därefter hantera misstankarna i samråd med Sida. Under året tog Sida fram tydligare riktlinjer för ramorganisationernas rapportering och hantering av misstänkta korruptionsärenden. Syftet var att öka medvetenheten kring korruptionsrisker och att hanteringen av ärenden ska göras mer effektivt. Riktlinjerna tydliggör när och i vilken form ramorganisationerna ska rapportera misstänkt korruption, samt vilka åtgärder Sida förväntar sig att ramorganisationen vidtar för att utreda misstankarna. Syftet är även att detta ska leda till en mer enhetlig bedömning från Sida av ramorganisationernas hantering av dessa ärenden. 2. Anmälda misstankar år 2012 För att kunna göra statistiken jämförbar över tid delas inkommande misstankar om korruption och oegentligheter upp i två olika tabeller. En för de kanaler som är vanligast förekommande enlig tabellen ovan inklusive whistle-blowing systemet och en för anmälda misstankar från Sidas ramorganisationer. 2.1 Antal anmälda misstankar (exklusive Sidas ramorganisationer) Tabell 1: Antal misstankar 2007-2012 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Anmälda misstankar 35 15 37 38 38 58+31 1 Avslutade utredningar 2012 0 0 2 3 14 12+5 2 Pågående utredningar 0 1 0 3 13 41+0 3 Under året skedde en ökning av antalet anmälda misstankar om korruption och oegentligheter jämfört med år 2011. Ökningen beror troligtvis på ett ökat fokus av arbetet med intern styrning och kontroll samt en ökad satsning på controllerfunktionen inom Sida. 1 Totala antalet anmälningar som inkommit via whistle-blowing systemet. 2 Avslutade utredningar av whistle-blowinganmälningar 3 Pågående utredningar från whistle-blowingsystemet 5
Även satsningarna på anti-korruptionsutbildningar för Sidas medarbetare har bidragit till förändringarna i statistiken. Införandet av whistle-blowing systemet har även det, bidragit till fler anmälda ärenden. Orsaken till ökningen är således inte att korruptionen har ökat i Sidas samarbetsländer, utan snarare att Sidas personal agerar tidigare på varningssignaler och upptäckter korruptionsmisstankar mer frekvent än tidigare år. Få ärenden har inkommit som rör insatser i Afghanistan och det Humanitära (HUM) stödet, trots att det är stora korruptionsrisker i dessa miljöer och denna stödform. Inga anmälningar rörande insatser i Latinamerika har inkommit. Under 2012 avslutades sammanlagt 31 ärenden, varav 12 var sådana ärenden som också anmäldes under året. Ärenden som kan avslutas redan efter några månaders utredning avser som regel falska anklagelser om korruption/oegentligheter eller sådana avtalsbrott som inte grundar sig på korruption/oegentligheter och som därför inte ligger inom utredningsfunktionens mandat att utreda såsom exempelvis försenad finansiell rapportering. Dessa ärenden överlämnas till respektive avdelning för vidare hantering. De ärenden som har avslutats under året efter en fullständig utredning har främst avsett ospecificerade misstankar p.g.a. bristande intern styrning och kontroll, bristande finansiell rapportering, misskötsel av medel, samt misstankar om förskingring, stöld och förfalskning. Sidas samarbetspart har varit mottagarlandets regering i tre ärenden, enskild organisation (NGO) i 17 ärenden, annan svensk myndighet i två ärenden och partianknutna organisationer (PAO), universitet, statligt bolag, samt internt i övriga ärenden. Efter avslutade utredningar har Sida återkrävt medel i tio ärenden och med ett sammanlagt belopp om ca.54 000 000 SEK 4 5. Sida hade vid 2012 års utgång 49 pågående utredningar av de ärenden som rapporterades in under 2012. Vi årets utgång var det totalt 66 pågående utredningar. Detaljerna i dessa utredningar kan av sekretesskäl inte redovisas förrän respektive ärende är avslutat, varför en redovisning motsvarande den som gjorts för avslutade ärenden måste vänta tills så sker. Av de 58 anmälningar som inkommit till Sida via olika kanaler förutom tips via whistleblowing systemet, påbörjades utredningar i 53 fall. Av de totalt 89 anmälningar som inkom under 2012, har hittills sex ärenden anmälts till polis eller åklagare av samarbetsparten i respektive samarbetsland. Inrättandet av whistle-blowing systemet har medfört en ökning av inkommande anmälningar, även om många inte lett till någon utredning. Av de 31 anmälningar som inkom via whistleblowingsystemet påbörjades utredning endast i fem av fallen. Det kan konstateras att karaktären på de anmälningar som inkommer via whistle-blowing systemet skiljer sig åt jämfört med de som kommer via de andra kanalerna. Via whistle-blowing systemet kommer i högre grad missnöjesyttringar mot biståndet i stort, snarare än anmälningar som rör Sidas verksamhet. Sida anser det dock vara positivt att whistle-blowing systemet bidrar till ökade möjligheter att anmäla misstankar om korruption/oegentligheter. Systemet ska verka som ett komplement till övriga rapporteringskanaler. 4 Beloppet inkluderar även det belopp som återkrävts från regeringen i Uganda, se under rubriken 2.2 5 Av beloppet avser 1 122 240 SEK det utestående beloppet i ISS-ärendet, se under rubriken 2.2 6
2.2 Några exempel på utredningar I oktober 2012 fick Sida kännedom om misstänkt förskingring via den ugandiske riksrevisorns rapportering till Ugandas regering rörande Peace Reconstruction and Development Programme (PRPD). Enligt ugandiska riksrevisionen hade ungefär hälften av medlen inte hanterats i enlighet med avtal. Ca 200 miljoner kronor har betalts in av Sverige, Danmark, Norge och Irland under den reviderade perioden. Enligt den ugandiska riksrevisionen handlar det om inblandning av personal från främst tre instanser, och som troligen samarbetat: finansministeriet, centralbanken och premiärministerns kontor. Trots de kontrollmekanismer som finns har ansvariga chefer inte upptäckt missförhållanden i tid. Sida stoppade genast utbetalningar till PRPD och ställde ett återkrav på de förskingrade medlen motsvarande 45 MSEK (Sidas andel). Av dessa har Ugandas regering återbetalat ca 23 MSEK och förhandlingar pågår om resterande belopp. Sverige och Sida har krävt att rättsliga åtgärder vidtas för de inblandande. Ärendet har uppmärksammats i media och är under pågående utredning. Ett annat exempel på ett ärende som avslutades under 2012, är Sidas samarbete med Institute for Security Studies (ISS) i Kenya. Sida blev i oktober 2011 informerade om att det fanns misstankar om förskingring av medel av anställda inom organisationen. En utredning initierades och resultatet visade förutom förskingring på svag intern styrning och kontroll och allvarliga brister i ekonomisystemet. ISS har vidtagit disciplinära åtgärder mot några anställda och en person är anmäld till polis och åklagare och en rättsprocess är pågående. ISS har även ställt ett civilt återbetalningskrav på motsvarande ca 1,1 MSEK, som är det förskingrade beloppet. ISS har vidtagit åtgärder med anledning av de brister som identifierades i revisionsrapporten. Sida återkräver detta belopp och överväger att beloppet dras av från kommande utbetalning till organisationen. 2.3 Information om misstankar från ramorganisationerna Tabell 2: Antal ärenden ramorganisationerna 2009-2012 2009-2010 2011 2012 Ramorganisationerna/ CIVSAM 45 15 31 Eftersom Sida i år har infört nya rutiner gällande hantering av korruptionsmisstankar för ramorganisationerna kan några särskilda slutsatser av detta arbete ännu inte dras. Generellt kan dock sägas att misstankar om korruption/oegentligheter i ramorganisationernas underorganisationer ofta avser felaktigt användande av medel, d.v.s. till annat än avtalade aktiviteter samt rent brottslig verksamhet såsom förskingring och stöld. Under 2013 kommer en tydligare bild av ramorganisationernas ärenden om korruption/oegentligheter att kunna redovisas. 7
Antal 2.4 Vem anmäler misstankar? Anmälningar om misstänkt korruption/oegentligheter kommer in till Sida genom olika kanaler. Vi har ovan redovisat en ny kanal i form av whistle-blowing systemet. I övrigt inkommer anmälningar från Sidas handläggare, controllers och chefer, men även från andra givare, via press och media och från allmänheten. År 2012 såg fördelningen ut på följande sätt: Tabell 3. Hur anmälningar om misstantankar inkom till Sida under 2012 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2012 Whistleblowing-systemet Andra givare Handläggare Myndighetsbrevlåda etc. Press/media Internrevisionen 2.5 Anmälda misstankar fördelade på världsdel och länder samt interna ärenden Tabell 4: Anmälda misstankar om korruption och oegentligheter 2012 35 30 25 20 15 10 5 0 Afrika Asien Europa LA Internt Afrika ligger fortfarande högt i statistiken för inkommande anmälningar, vilket är naturligt eftersom den största andelen av Sidas insatser återfinns där, både volymmässigt och i antalet länder. Inga ärenden anmäldes från Sidas arbete i Latinamerika. Med interna ärenden menas anmälningar som rör Sidas egen personal. 8
Nedan följer statistik fördelat på länder inom respektive världsdel. Tabell 5: Afrika AFRIKA Antal misstankar Mocambique 3 Kenya 5 S. Sudan 2 Uganda 5 Zambia 3 Tanzania 4 Rwanda 1 Liberia 1 Somalia 2 Zimbabwe 3 DRC 1 Sydafrika 1 Elfenbenskusten 1 Totalt: 32 Utredningar Utredningar har påbörjats i 29 av de totalt 32 anmälda misstankarna från Afrika. I ett ärende kunde det omedelbart konstateras att det var fråga om en falsk anklagelse och två ärenden avfärdades omedelbart då de inte rörde Sida-medel. Tabell 6: Asien ASIEN Antal misstankar Afghanistan 2 Bangladesh 4 Indien 1 Indonesien 1 Pakistan 1 Sri Lanka 1 Kambodja 1 Papa Nya Guinea 1 Totalt: 12 Utredningar Utredning har inletts för alla anmälningar utom i ett fall där anmälan inte avsåg Sidas verksamhet. 9
Tabell 7: Europa EUROPA Antal misstankar Schweiz 1 Ukraina 2 Serbien 1 Albanien 1 Makedonien 1 Turkiet 1 England 1 Sverige 4 Totalt: 12 Utredningar Elva utredningar påbörjades av tolv anmälningar år 2012. Ett ärende överlämnades till UD för utredning. Tabell 8: Interna Intern Antal misstankar Totalt: 2 2 Utredningar Av två inkomna interna ärenden lämnades ett över till utrikesdepartementet för hantering, eftersom arbetsgivaransvaret inte låg hos Sida. Det kvarvarande ärendet hanterades av Sida i enlighet med sedvanliga rutiner. Anmälan inkom anonymt via whistle-blowing systemet och var riktat mot Sidas generaldirektör. Ärendet uppmärksammades i media, men föranledde inga åtgärder. 10