Foto: Elisabeth Lorenz ÅRSRAPPORT 2015 Sidas hantering av korruptionsmisstankar

Transkript

1 Foto: Elisabeth Lorenz ÅRSRAPPORT 2015 Sidas hantering av korruptionsmisstankar

2 ÅRSRAPPORT 2015 Foto: Sida GD HAR ORDET! Charlotte Petri Gornitzka Korruption finns i alla länder rika och fattiga, demokratier och diktaturer. Fattiga människor drabbas särskilt hårt. Att bekämpa korruption är därför ett centralt område för Sida. Vi arbetar för att stärka transparens, ansvarsutkrävande och opartiskhet i offentliga institutioner och myndigheter. Ett bra exempel är stödet till International Commission Against Impunity in Guatemala (CICIG), som syftar till att motverka straffrihet, bland annat vid korruptionsbrott. I april 2015 avslöjade CICIG en omfattande korruptionsskandal som ledde till åtal av bland andra dåvarande president Perez Molina. Att minskad korruption nu har skrivits in som ett delmål i de Globala målen för hållbar utveckling, ger oss en plattform för det fortsatta arbetet mot korruption. Framgångsrikt arbete mot detta mål kan göra stor skillnad för fattiga människor. Sida förbättrar och stärker systemen ständigt för att bekämpa korruption. Årets korruptionsrapport visar att vi har vässat våra system ytterligare. Det har bidragit till att vi har kunnat identifiera och förutse korruptionsrisker i högre utsträckning i vår verksamhet. Whistleblowers har tipsat om korruption och oegentligheter i större utsträckning än tidigare år. Jag ser det som ett viktigt bevis på att våra rapporteringskanaler under året blivit mer kända och tillgängliga. Vi har även ställt återkrav i fler utredningar än tidigare krävde vi tillbaka sammanlagt 46,9 miljoner kronor som inte använts på det sätt som avtalats. Erfarenheter från verksamhet under året visar att brotten blir allt mer sofistikerade och att utvecklingen går mot tuffare och svårare förhållanden i utredningsprocessen. Det innebär att vi måste samarbeta mer med andra biståndsgivare och förfina våra utredningsmetoder ytterligare. Vi avser att systematisera detta arbete än mer under Dessa olika perspektiv speglar en föränderlig, men även dynamisk korruptionsbekämpningsrörelse som växer runt om i världen. Nationella myndigheter fullgör löften och går samman för att stoppa gränsöverskridande korruption. Civila samhället driver ledare att bli mer transparenta och privata sektorn samarbetar mer aktivt inom anti-korruptionsområdet. Vi kommer att fortsätta vårt arbete för att bidra till minskad fattigdom genom en stark agenda mot korruption och genom att fortsätta leva upp till våra ledord: Alltid förebygga, aldrig acceptera, alltid agera och alltid informera vid misstanke om korruption. Charlotte Petri Gornitzka 2

3 SIDAS HANTERING AV KORRUPTIONSMISSTANKAR SAMMANFATTNING Sida har under 2015 fortsatt sitt arbete med att öka transparensen i hanteringen av korruptionsmisstankar genom att publicera 148 sammanfattningar av avslutande ärenden (avslutspromemorior) på openaid.se. Detta kan jämföras med 53 publicerade avslutspromemorior under Under året har Sida mottagit sammanlagt 129 anmälningar om korruption och/eller andra oegentligheter. Av dessa bedöms endast nio anmälningar sakna substans. Sida har ställt återkrav i 53 fall till ett sammanlagt belopp uppgående till kronor. Detta kan jämföras med 26 fall 2014 och återkrav på kr. Av årets inkomna anmälningar (129) har 41 utredningar avslutats. Totalt under året har 107 utredningar avslutats. Flertalet av de rapporterade anmälningarna avser misstankar om oegentligheter hos en vidareförmedlad part till Sidas avtalsparter. Detta förhållande är också i linje med Sidas bedömningar om att riskerna är större ju längre ner i förmedlingskedjan av bistånd man kommer. Antalet anmälningar från multilaterala organisationer har ökat, från 10 till 18 under året, men Sida bedömer att det fortfarande här finns ett stort mörkertal. Sida har noterat att den omgivning i vilken revisorer utreder misstankar om korruption har blivit mer hotfull och svårarbetad. Sida och UD har gemensamt utvecklat en webbaserad utbildning inom anti-korruption som avser att ge alla anställda grundläggande kunskaper i ämnet och i hur man ska hantera och motverka korruption. Som statsanställda och regeringsföreträdare i Sverige, har vi alla har ett särskilt ansvar för att arbeta mot korruption oavsett var vi är, säger Sveriges utrikesminister Margot Wallström. Jag uppmuntrar alla anställda att gå kursen. 3

4 ÅRSRAPPORT 2015 Foto: Ylva Sahlstrand INLEDNING Nora Mercado Gonzalez, kvarterspolischef i Estelí, en stad i norra Nicaragua. I Estelí satsar polisen på preventivt arbete bland ungdomar. 4 Sida verkar för att minska fattigdomen i världen. Studier visar att hög grad av fattigdom innebär ökade risker för korruption. Sidas uppdrag medför att en stor del av verksamheten sker i miljöer där korruptionen är utbredd. Under åren har myndigheten därför byggt upp och utvecklat sitt regelverk och sina system för att dels minimera riskerna för korruption och dels för att förbättra hanteringen av korruptionsmisstankar. När misstankar om korruption eller andra oegentligheter uppstår, utreds dessa skyndsamt. Medan utredning pågår stoppar Sida alla eventuella planerade utbetalningar i ärendet. Om utredningen kan påvisa missbruk av medel kräver Sida återbetalning och vidtar lämpliga åtgärder för att förhindra framtida korruptionsfall. Sidas anti-korruptionsregel är grunden för Sidas arbete med att motverka korruption och andra oegentligheter i verksamheten. Begreppet korruption är inte definierat i svensk lagstiftning och Sida definierar korruption som, ett missbruk av förtroende, makt eller position för otillbörlig vinning. Sida har en särskild och oberoende funktion, Utredningsgruppen, för hantering av korruptionsmisstankar. Gruppen består av tre personer med kompetens inom korruptionsutredning, ekonomi, revision och juridik. Gruppen är placerad centralt i organisationen, vid generaldirektörens stab, med rapporteringsskyldighet direkt till generaldirektören. Under hösten 2015 har en person i gruppen varit tjänstledig. Sida har för avsikt att gruppen ska vara fullt bemannad från hösten Utredningsgruppen hanterar alla korruptionsmisstankar enligt en av generaldirektören beslutad process, som säkerställer att hanteringen sker på ett enhetligt, rättssäkert och skyndsamt sätt. Rutinerna innebär att Utredningsgruppen tar emot anmälningar och genomför utredningar, som syftar till att få fram tillräckligt underlag för att Sida ska kunna konstatera om ett avtalsbrott har skett och fatta beslut om vilka åtgärder som ska vidtas. Innan detta sker, görs en första bedömning för att fastställa att den omfattas av Utredningsgruppens uppdrag. En utredning kan omfatta både interna och externa granskningar och revisioner. Åtgärder som kan vidtas är bland andra att Sida håller inne utbetalningar, kräver tillbaka oredovisade eller missbrukade medel, säger upp avtal och gör polis- eller åtalsanmälan. I de fall korruptionsmisstanken har uppstått hos en samarbetspart som vidareförmedlar svenska biståndspengar, säkerställer Sida att samarbetsparten hanterar ärendet i enlighet med Sidas krav och i enlighet med underliggande avtal. Utredningsgruppen har inte mandat att utreda misstänkt brottslighet utan detta anmäls till polis eller åklagare. Utredningsgruppen samordnar alla korruptionsutredningar och har en rådgivande roll i förhållande till den avdelning som berörs av ett ärende. Under utredningstiden håller gruppen Sidas ledning och presstjänst informerade om ärendet. När utredningen är färdig lämnar Utredningsgruppen skriftliga rekommendationer till ansvarig chef om vilka åtgärder som bör vidtas. Denna fattar sedan beslut om vilka åtgärder som ska vidtas i samråd med Utredningsgruppen. Därefter avslutar Utredningsgruppen ärendet och sammanfattar de lärdomar som kan dras i en avslutspromemoria. Promemoriorna publiceras på openaid.se, förutsatt att det inte råder någon sekretess i ärendet.

5 SIDAS HANTERING AV KORRUPTIONSMISSTANKAR Återkrav Arbetet med återkrav har intensifierats under året. Riktlinjer för hur Sida ska tillämpa insatshanteringsregeln vid återkrav har tagits fram. Antalet återkrav har ökat markant under 2015 och Sida har ställt återkrav i 53 fall, till ett sammanlagt belopp om kronor. Detta kan jämföras med 26 fall 2014 till beloppet kr. Foto: Lotta Westerberg SÄRSKILDA FRÅGOR UNDER 2015 Ändrat arbetssätt med Sidas ramorganisationer Utredningsgruppen hade under 2015 fokus på avdelningen för partnerskap och innovation (PARTNER). Detta innebar bland annat en ökad dialog och rådgivning till Sidas enhet som hanterar de svenska organisationer som har ramavtal med Sida (ramorganisationer), med syfte att få en enhetlig och skyndsam rapportering av ramorganisationernas korruptionsärendehantering. Tidigare hanterades rådgivning och uppföljning gällande ramorganisationernas ärenden på enheten för stöd till civila samhället (CIVSAM), men numera hanteras rådgivningen kring dessa ärenden av Utredningsgruppen. I och med denna organisering hanteras ärendena enligt samma rutiner som Sidas övriga misstankar om korruption. Utredningsgruppen har deltagit på samtliga årsmöten med ramorganisationerna och redovisar deras ärenden i den ordinarie statistiken. Sidas whistleblowingsystem Sida var den första svenska statliga myndigheten som implementerade ett whistleblowingsystem. Sedan dess har Sida utvärderat och förbättrat systemet bland annat genom att utveckla en App1 som gör det möjligt att ta bilder och skicka in tips om misstänkt korruption och oegentligheter anonymt till Sidas utredningsgrupp. Så många som 23 av totalt 33 utlandsmyndigheters webbplatser Sweden Abroad har publicerat en länk till Sidas investigation-brevlåda där man kan tipsa om korruption och oegentligheter. Webbaserad utbildning Sida och UD har gemensamt utvecklat en webbaserad kurs som syftar till att ge alla anställda insikt i förekomsten av korruption samt medvetenhet om situationer som kan leda till korruption. Kursen finns på två språk (engelska och svenska) och riktar sig till alla anställda oavsett position eller sektor. Den presenterar också konkreta verktyg för att hantera risker för korruption i Sidas verksamhet och bland Sidas samarbetsparter. Makhfi Girls High School i Faizabad Badak shan i Afghanistan, är en av många skolor som får bistånd från Sida via the Education Quality Improvement Program (EQUIP) of the Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF). Vi accepterar aldrig korruption och ska alltid agera när vi misstänker korruption. Denna kurs bygger på konkreta och realistiska exempel som ger alla anställda tillgång till den kunskap som behövs för att hantera vanliga situationer på ett bra sätt. Sidas generaldirektör Charlotte Petri Gornitzka. 1 App Store: Öppna Biståndet 5

6 ÅRSRAPPORT ÅRS ÄRENDEHANTERING I detta avsnitt redovisas årets siffror för hanteringen av korruptionsmisstankar. Sedan Sida år 2007 började samla in och redovisa statistik om korruptionsärenden, har omorganisationer och andra förändringar i verksamheten skett. Detta innebär vissa svårigheter att jämföra siffror över tid. Den statistik som redovisas nedan är därför snarare en samlad bild av de mönster som kan iakttas i korruptionsärendehanteringarna. Av erfarenhet kan konstateras alla korruptionsärenden hos Sidas samarbetsorganisationer och utlandsmyndigheter inte alltid har rapporterats vidare till Sida. Detta är ett område för ständig förbättring och uppföljning där Utredningsgruppen kommer fortsätta att fokusera. Hanteringen av korruptionsmisstankar som uppkommer i utvecklingssamarbetet hos Sidas ramorganisationer inom det civila samhället redovisas från och med i år i den ordinarie statistiken. Ramorganisationerna utreder själva de korruptionsmisstankar som uppkommer inom sin verksamhet och håller Sida informerat om utredningarna och vidtagna åtgärder i enlighet med underliggande överenskomna avtal. Utredningsgruppen gör en bedömning om tillräckliga åtgärder har vidtagits. Anmälningar Under 2015 har sammanlagt 129 korruptionsmisstankar anmälts till Sida. Under 2014 var motsvarande siffra 144. Av årets anmälningar bedöms nio anmälningar sakna substans. Totalt har 107 ärenden avslutats under 2015 jämfört med 101 ärenden under utredningar av årets inkomna ärenden avslutats jämfört med 50 under Sida eftersträvar en skyndsam hantering av korruptions ärenden och har ambitionen att genomföra och avsluta utredningen inom ett år från det att anmälan inkommit. Antalet pågående utredningar vid årets slut uppgår till 123. ANTAL INKOMNA MISSTANKAR

7 SIDAS HANTERING AV KORRUPTIONSMISSTANKAR Vem anmäler korruptionsmisstankar? Den absolut största delen, 79 av 129 inkommande anmälningar om korruptionsmisstankar, gjordes av Sidas samarbetsparter. Organisationerna upptäcker (i sin tur) korruptionen genom tips, revision, fältbesök m.m. Näst största grupp som genererar misstankar är whistleblowers, med 24 anmälningar. Sidas handläggare och chefer har rapporterat in 17 misstänkta fall, efter att de har agerat på varningssignaler i uppföljningen av en insats. Resterande anmälningar kommer från andra givare (6), media (1) och Utrikesdepartementet (2). VEM/VILKA ANMÄLER KORRUPTIONSMISSTANKAR TILL SIDA? Vilka är Sidas samarbetsparter i de inrapporterade misstankarna? Sidas samarbetsparter är antingen själva den implementerande parten av stödet eller har i uppdrag att vidareförmedla stöd till andra organisationer. Av 129 korruptionsmisstankar inkomna till Sida har 84 avsett vidareförmedlande organisationer. I dessa fall kan den misstänkta korruptionen ha ägt rum i en organisation som har fått svenska biståndspengar vidareförmedlade till sig och som alltså inte är Sidas direkta samarbetspart. I detta avsnitt redovisas fördelningen av de 129 ärenden mellan Sidas olika avtalspartner, men själva misstanken avser i de flesta fall nästa led i vidareförmedlingskedjan. När det gäller anmälda korruptionsmisstankar som tar sikte på Sidas olika samarbetsparter, avser de flesta enskilda organisationer (NGOs), följt av multilaterala organisationer och därefter följer samarbeten med andra stater. Endast en anmälan har inkommit från en svensk statlig myndighet. Civilsamhällesorganisationer (CSO) är som grupp Sida största samarbetsparter, vilket kan vara en av förklaringarna till att flest korruptionsmisstankar rapporteras från/mot denna grupp. Samtidigt finns tydligt stipulerat skyldighet att rapportera korruptionsmisstankar i avtalen med dessa. Under året har det inkommit 18 anmälningar avseende Sidas samarbete med multilaterala organisationer. Denna siffra bedöms dock som osäker eftersom det finns svårigheter för Sida att få tillgång till information om pågående korruptionsmisstankar hos de multilaterala organisationerna. Detta beror på begränsningar i det underliggande avtalet som resulterar i begränsad transparens och insyn i det multilaterala systemet. Samarbetsparter, 79 Whistleblowers, 24 Sida medarbetare, 17 Andra givare, 6 Media, 1 UD, 2 VILKA ÄR SIDAS SAMARBETSPARTER I DE INRAPPORTERADE MISSTANKARNA? NGO, 94 Multilateraler, 18 Stat Stat, 6 Internt, 6 Myndigheter, 1 Övriga, 2 7

8 ÅRSRAPPORT 2015 Fördelning över världsdelar Antalet anmälda korruptionsmisstankar som rör insatser i Afrika är relativt hög och en förklaring är att en stor del av Sidas verksamhet är inriktad mot länder i Afrika och därmed finns flest antal insatser här. Sammanlagt 56 procent av misstankarna rör Afrika. Den procentuella fördelningen, är annars ungefär på samma nivå som förra året med undantag för Latinamerika, vars ökning tros bero på att ramorganisationerna numera ingår i den ordinarie statistiken Globalt = 2 8

9 SIDAS HANTERING AV KORRUPTIONSMISSTANKAR Vidtagna åtgärder En av åtgärderna som Sida vidtar när korruption misstänks förutom själva utredningen är innehållande av utbetalningar. När korruption har konstaterats är ytterligare åtgärder krav om återbetalning av missbrukade och oredovisade medel, uppsägning av avtal och rättsliga åtgärder beroende på vad som framkommer i utredningen. I de fall korruptionsmisstanken har skett hos en samarbetspart som vidareförmedlar svenska biståndspengar, säkerställer Utredningsgruppen att Sidas part hanterar ärendet i enlighet med Sidas krav. Innehållande av utbetalningar och återkrav av medel är två av de åtgärder som säkerställer att samarbetsparterna använder mottagna medel i avtalat syfte. Detta är också bakgrunden till att Sida i slutet av 2013 förtydligade insatshanteringsregeln genom ett tillägg. Huvudregeln är sedan dess att Sida ska ställa återkrav när medel har använts utanför avtalat syfte. Endast när det föreligger särskilda skäl kan Sida avstå från att driva in medlen. Under året har Sida tagit fram riktlinjer för tillämpningen av regeln. Totala antalet återkrav 2015 var 53 stycken till det sammanlagda beloppet kronor. Detta kan jämföras med 26 återkrav om sammanlagt kronor för KRONOR TOTALT I statistiken för återkrav inräknas även de fall där Sidas samarbetspart har ställt ett återkrav på den vidareförmedlade parten och sedan använt medlen för överenskomna ändamål. Här ingår även de fall då Sida har kvittat återkrav mot kommande utbetalningar samt då samarbetsparten har täckt upp med egna medel. När misstanke om brott uppstår i en korruptionsutredning ska Sida, eller samarbetsparten, anmäla detta till polis eller åklagare. Efter avslutad utredning publicerar Sida materialet i form av en promemoria på openaid.se. Där framgår vilka åtgärder som vidtagits i respektive ärende. Sida har publicerat 148 avslutspromemorior under året jämfört med 53 föregående år. 9

10 ÅRSRAPPORT 2015 Övriga iakttagelser I flera av årets utredningar har korruption och oegentligheter uppstått som en följd av att samarbetsparten angett en alltför generell budget för insatsen. Detta skapar i sin tur risker för missbruk eller utrymme för samarbetsparten att använda Sidas medel på ett sätt som inte var avtalat. Ospecificerade budgetar som saknar tydliga uppgifter om vilka kostnader som kan ingå i exempelvis overheadkostnader och/eller personalkostnader försvårar även för Sidas möjlighet att utreda och ställa återkrav. I några av årets utredningar har det funnits brister i det underliggande avtal som Sida tecknat med samarbetsparten. Bristerna har bland annat avsett avsaknad av rätt att innehålla medel och avsaknad av rätt att återkräva felaktigt använda medel. Detta innebär ökade svårigheter för Sida att vidta åtgärder när korruption väl har konstaterats. Med en ökad fokusering på humanitärt stöd i svåra miljöer och stöd till samarbetet i Afghanistan ser vi ökade utmaningar och svårigheter i att utföra utredningarbete på grund av ökade säkerhetsrisker. Sida kan då tvingas göra avkall på annars höga krav på kvalitet i uppföljningar och utredningar. Tillsammans med andra biståndsgivare ser Sida en oroväckande trend om ökat hot mot revisorer i flera av utredningarna. Detta försvårar utredningsarbetet och blir en av de utmaningar som Sida behöver hitta lösningar och alternativ till att hantera under kommande år. Sida kan konstatera att myndighetens agerande i enskilda korruptionsfall har betydelse för hur andra aktörer arbetar mot korruption. Ett exempel är ett stort korruptionsärende i Zambia år I en artikel i tidskriften Development Today1 från mars 2015 beskriver man Sveriges agerande i korruptionsskandalen i hälsosektorn i Zambia 2009 enligt följande: When it became clear that Swedish aid funds had been misused, the reaction was swift and brutal. Detta agerande och hårda krav på den zambiska regeringen har enligt Rosewin Wandi, Director of Anti-Corruption Commission i Lusaka bidragit till en förbättring och förstärkning av kontrollsystemen i hälsosektorn och även andra ministerier i Zambia. Under året har utredningsgruppen bl. a medverkat i ett möte i Paris på initiativ av Världsbanken. Mötets syfte var att verka för ökad transparens i korruptionsarbetet och att åstadkomma gemensam agerande inom området att förebygga och utreda korruption. Detta nätverk fortsätter att träffas och utveckla metoder för ökade samarbeten i bl.a. svåra miljöer under Även agerandet i korruptionsärendet gällande Röda Kors-rörelsen 2013 har fått effekt då organisationen och då främst International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (IFRC) har stärkt sina anti-korruptionssystem väsentligt och som också välkomnats av organisationen. 1 Development Today May 8, 2015 sid

11 SIDAS HANTERING AV KORRUPTIONSMISSTANKAR Utmaningar för 2016 Foto: Peter Lundberg Utredningsgruppen kommer även fortsatt att aktivt bidra till ett preventivt förhållningssätt vid insatshanteringen som innebär att olika aktörer tidigt kan agera på varningssignaler i syfte att minimera korruptionsrisker. Vi ser också fram emot en mer effektiv användning och utvecklande av Sidas ramavtal för revision med syfte att utföra bättre och enhetligare utredningar. Vi behöver även fokusera på hanteringen och vidareutvecklandet av metoder för utredningar i konflikt- och andra svårarbetade miljöer. Vidare kommer Utredningsgruppen att fokusera på avdelningar eller enheter, alternativt samarbetsformer, där inrapporterade korruptionsmisstankar är relativt få eller visar på en nedåtgående trend. Sida kommer under 2016 att fortsätta förhandlingar om en överenskommelse avseende informationsdelning i pågående korruptionsutredningar med FN-organet UNDP:s utredningsfunktion. Sida kommer att utveckla och förbättra samarbetet med UD gällande arbetet med anti-korruption och korruptionsutredningar på utlandsmyndigheter där både Sida och UD finns representerade. Detta sker genom en översyn av regelverk, rutiner och även genom kompetenshöjande insatser. Utredningsgruppen kommer att fortsätta som aktiv medlem i Världsbankens arbetsgrupp och nätverk med inriktning mot ekonomisk brottslighet, olagliga finansiella flöden och korruptionsbekämpning. För mer detaljerad information om genomförda och avslutade utredningar hänvisas till openaid.se: Unga kongolesiska motorcyklister som a rbetar för internationella Röda kors kommitten i Norra Kivu i demokratiska republiken Kongo och som skjutsar ut Röda korsdelegater i väglösa landskap för att utföra skyddsarbete bland internflyktingar på den kongolesiska landsbygden en verksamhet som stöttas av Sida. 11

12 Sida arbetar på uppdrag av Sveriges riksdag och regering för att minska fattigdomen i världen. Det kräver samarbete och uthållighet. Genom utvecklingssamarbete stödjer Sverige länder i Afrika, Asien, Europa och Latinamerika. Varje land ansvarar för sin utveckling. Sida förmedlar resurser och utvecklar kunskap och kompetens. Det gör världen rikare. Publicerad av: Sida, 2016 Copyright: Sida Layout: Sitrus Art.no.: SIDA61969sv urn:nbn:se:sida 61969sv Publikationen kan ladddas ner från Du som har funktionsnedsättning kan beställa denna publikation i alternativt format från info@sida.se. ST YRELSEN FÖR INTERNATIONELLT UT VECKLINGSSAMARBETE Adress: Stockholm Besök: Valhallavägen 199 Telefon: Fax: E-post: sida@sida.se