UFFE Utvecklings- och fältforskningsenheten En ljusnande framtid är vår? En utvärdering av Umeå kommuns satsning på ungdomsjobb mellan åren 2010-2013 Jan Hjelte Kristina Westerberg Kajsa Svanevie 2014-12-12
Sammanfattning Bakgrund och syfte Föreliggande rapport är en utvärdering av Umeå kommuns satsning på ungdomsjobb (UKSU) mellan åren 2010 2013. Bakgrunden till satsningen var att en privat aktör donerade 20 miljoner kronor till kommunen som oavkortat skulle gå till ungdomslöner. Denna donation blev något av en igångsättare för satsningen. En annan bidragande orsak var en ökad medvetenhet om vikten av förebyggande insatser. Ytterligare en bidragande orsak var att kommunstyrelsen, genom satsningen, ville uppmärksamma ungdomsarbetslösheten som samhällsproblem, bl.a. den ökade risken för socioekonomisk marginalisering. Dessutom fanns det stora utmaningar i kommunen vad gäller framtida rekrytering av personal. Därför sågs satsningen även som en möjlighet att motivera ungdomar att söka sig till kommunen som arbetsgivare. Syftet med utvärderingen var att undersöka intentionerna, genomförandet och resultatet av Umeå kommuns satsning på ungdomsjobb mellan åren 2010-2013. Utvärderingen besvarar fyra frågeställningar: Q1: Hur förväntades satsningen fungera och på vilken grund? Q2: Genomfördes de avsedda aktiviteterna? Q3: Vilka resultat ledde satsningen till för ungdomarna? Q4: Vad kan antas ha bidragit till resultaten? Metod För att besvara studiens frågeställningar användes ett flertal datainsamlingsmetoder: befintlig statistik, skrivna dokument, kvalitativa intervjuer med nyckelaktörer och ungdomar samt enkätundersökningar. Olika typer av data användes för att besvara olika frågeställningar. Vilka data som användes för att besvara de olika frågeställningarna såg ut på följande sätt. Frågeställning Data Q1: Hur förväntades satsningen fungera och -Kvalitativa intervjuer med nyckelaktörer på vilken grund? -Dokumentation Q2: Genomfördes de avsedda aktiviteterna? -Dokumentation -Befintlig statistik Q3: Vilka resultat ledde satsningen till för ungdomarna? Q4: På vilket sätt kan insatserna antas ha bidragit till resultaten? -Förtydligande samtal med nyckelaktörer. -Enkät riktad till ungdomar som haft ungdomsjobb respektive sökt, men inte fått ungdomsjobb. -Intervjuer med ungdomar som haft ungdomsjobb Resultat Resultaten presenterades i fyra olika kapitel. I det första resultatkapitlet redovisades hur UKSU var tänkt att fungera. Av resultaten framgick att insatserna i första hand var tänkt att omfatta avtalsenliga löner, en intresseorienterad rekrytering samt lärande och stödjande arbetsplatser. Dessutom skulle ungdomsjobben utgöra s.k. plusjobb, d.v.s. de skulle inte ersätta ordinarie personal utan vara en resursförstärkning i verksamheterna. Utifrån analysen framträdde ett flertal omedelbara och mellanliggande resultat. Bland annat antogs ungdomarna utveckla yrkesrelaterade färdigheter och en ökad motivation 2
till arbete och utbildning inom det yrkesområde de varit verksamma i. Slutresultatet av satsningen skulle vara att kommunen fick ökade rekryteringsmöjligheter samt att ungdomar fick ökade möjligheter till försörjning, främst genom vikariat och sommarjobb. I det andra resultatkapitlet skildrades hur rekryteringsprocessen gick till. Där framgick att ungdomar rekryterades i tre omgångar; 2010, 2011 och 2012. De olika omgångarna visade upp både likheter och olikheter, vilka såg ut på följande sätt: Formella meriter Kvotering av ungdomar från ungdomstorget Försörjningsstöd Spännvidd i verksamhetsområden Kön Bakgrund Omgång 1 Omgång 2 Omgång 3 Rekrytering utifrån Ej krav på formella Ej krav på formella formella meriter meriter meriter Ej kvotering Kvotering Kvotering 16% gick från försörjningsstöd till arbete 21% gick från försörjningsstöd till arbete 20% gick från försörjningsstöd till arbete Stor spännvidd Stor spännvidd Liten spännvidd Större andel kvinnor Större andel kvinnor Större andel kvinnor 11% hade utomnordisk 5% hade utomnordisk Ingen uppgift bakgrund bakgrund Medan den första omgången i större utsträckning riktade sig till ungdomar nära arbetsmarknaden, i termer av konkurrens och formella meriter, hade de två efterföljande omgångarna en tydligare orientering mot ungdomar längre från arbetsmarknaden. Det framgick också att till den första omgången rekryterades fler kvinnor än män trots att det var en större andel unga män än unga kvinnor som var arbetslösa. Detta var inte i enlighet med intentionerna med den första omgången eftersom rekryteringen skulle vara representativ för arbetslösa unga vuxna vad gäller kön. Förklaringen till avvikelsen stod att finna i att de stora rekryteringsområdena var äldreomsorg samt skola och barnomsorg. Inom dessa yrkesområden var det endast ett fåtal män som sökte, varför det till övervägande del var unga kvinnor som rekryterades. I det tredje resultatkapitlet presenterades vilka förändringar i ungdomarnas livssituation som satsningen bidrog till. Av resultaten framgick ingen statistiskt signifikant skillnad mellan de som haft ett ungdomsjobb och de som sökt, men inte fått ett ungdomsjobb, vad gäller försörjning eller sysselsättning. Inte heller fanns någon statistiskt signifikant skillnad mellan dessa grupper beträffande motivation till arbete eller utbildning. På basis av detta går det inte att hävda att de ungdomar som haft ungdomsjobb har lättare att få in en fot på arbetsmarknaden än ungdomar som sökt, men inte fått ett ungdomsjobb. Inte heller går det att hävda att de som haft ett ungdomsjobb är mer motiverade till arbete och utbildning än dem som sökt, men inte fått ett ungdomsjobb. Däremot förefaller det finnas stöd för att ungdomsjobb, i likhet med andra jobb, kan bidra till både ökad motivation till arbete och utbildning, och ökad tilltro till sin egen förmåga. Av resultaten framgår även att en relativt stor andel ungdomar ca 20% av dem som hade haft ungdomsjobb rekryterades till den kommunala organisationen efter att de deltagit i UKSU. Däremot är det inte möjligt att veta huruvida detta beror på satsningen eller om en stor andel ungdomar hade rekryterats till kommunen även om satsningen inte genomförts. Det framgick också att det var fler tillsvidareanställda från 3
omgång 1 än från övriga omgångar. En möjlig förklaring till detta kan vara skillnader i rekryteringskriterier och gruppernas sammansättning. I omgång 1 utgick rekryteringen från formella meriter. Eftersom det krävs utbildning för vissa tillsvidaretjänster, exempelvis undersköterskeutbildning inom äldreomsorgen eller socionomutbildning för andra delar i socialt arbete kan en förklaring vara att det var fler ungdomar med lämplig utbildningsbakgrund som rekryterades i den första omgången. I det sista resultatkapitlet presenterades hur ungdomarna i satsningen relaterade deras motivation till arbete och utbildning till interventionerna i UKSU. Lönen, dokumenterad arbetslivserfarenhet, arbetsuppgifternas innehåll samt om det fanns en lärande och stödjande miljö på arbetsplatsen påverkade deras uppfattningar om jobbet, men också i vilken utsträckning de utvecklade färdigheter för att klara av arbetsuppgifterna. Uppfattningarna om jobbet och upplevelsen av att ha utvecklat nya färdigheter var i sin tur något som påverkade deras motivation till arbete och utbildning inom det yrkesområde de varit verksamma. Samordnade och riktade insatser en möjlig väg Om man på basis av rapporten reflekterar över vad man kan göra på lokal nivå för att motverka marginalisering och långtidsarbetslöshet bland unga vuxna kan samordnade och riktade insatser mot dem som står längre från arbetsmarknaden vara en möjlig väg. Dessa insatser skulle kunna omfatta samordnad yrkespraktik och riktade utbildningsinsatser i förhållande till prognostiserade rekryteringsbehov på den lokala arbetsmarknaden. Därmed skulle interventionen inte enbart kunna väcka intresse hos unga vuxna utan också bidra till att de har formella meriter som motsvarar de krav som ställs på arbetsmarknaden. 4
INNEHÅLLSFÖRTECKNING SID 1 Inledning 9 1.1 Bakgrunden till satsningen 9 1.2 Syfte och frågeställningar 10 1.3 Rapportens fortsatta disposition 11 2 Ungdomsarbetslöshet 12 2.1 Ungdomsarbetslöshetens konsekvenser 12 2.2 Ungdomsarbetslöshetens orsaker 13 2.3 Olika ungdomsgrupper, olika insatser 14 2.4 Insatser för att motverka ungdomsarbetslöshet 14 2.4.1 Vad kan staten göra? 15 2.4.2 Vad kan kommunen göra? 15 2.5 Framgångsfaktorer för ökade förutsättningar till arbete eller utbildning 16 3 En interventionsteoretisk ansats 18 4 Metod 20 4.1 Översiktlig beskrivning av datainsamlingsmetoder 20 4.2 Kvalitativa intervjuer med nyckelaktörer 20 4.3 Dokument, befintlig statistik och förtydligande samtal med nyckelpersoner 21 4.4 Enkätundersökningen 21 4.4.1 Enkätens utformning 21 4.4.2 Enkätstudiens upplägg och urval 22 4.4.3 Deltagare 23 4.4.4 Bortfallsanalys 25 4.5 Kvalitativa intervjuer med ungdomar som hade haft ett ungdomsjobb 25 4.6 Etiska överväganden 26 4.7 Utvärderarrollen 26 5 Hur var UKSU tänkt att fungera? 28 5.1 Problem och orsaker 28 5.2 Insatserna och deras relation till tänkta resultat 29 5.2.1 Relationen mellan insatser och omedelbara resultat 29 5.2.2 Relationen mellan omedelbara och mellanliggande resultat 30 5.2.3 Relationen mellan mellanliggande resultat och slutresultat 31 5.3 Finns det stöd för interventionsteorin? 31 5.4 Utvärderingens resultatmått 33 6 Rekryteringen av ungdomarna 34 6.1 Rekryteringsprocessen 34 6.1.1 Omgång 1: Baltic-satsningen 2010 34 6.1.2 Omgång 2: UKSU 2011 35 6.1.3 Omgång 3: UKSU 2012 36 6.2 Sammanfattande reflektioner 36 7 Förändringar i ungdomarnas arbetslivssituation 38 7.1 Ungdomarna 38 5
7.1.1 Deltagarnas kommentarer 41 7.2 Rekryteringen till kommunala verksamheter 42 7.3 Sammanfattning och kommentarer 44 8 Vad bidrog till resultaten, enligt ungdomarna? 47 8.1 Faktorer som påverkade ungdomarnas motivation 47 8.1.1 Främjande faktorer 47 8.1.2 Hindrande faktorer 47 8.2 Insatsernas betydelse 48 8.2.1 Faktorer som påverkade upplevelserna av försörjningsmöjligheter 48 8.2.2 Faktorer som påverkade trivseln 48 8.2.3 Faktorer som påverkade tilltron till sin förmåga 49 8.3 Avslutande reflektioner 50 9 Diskussion 53 9.1 Villkorade möjligheter 53 9.2 Arbete som skyddsfaktor, men för vem? 54 9.3 Samordnade och riktade insatser en möjlig väg 55 9.4 Begränsningar och framtida kunskapsbehov 56 Referenser 57 Bilagor BILAGA 1. Intervjuguide, intervjuer med nyckelaktörer 61 BILAGA 2. Intervjuguide, intervjuer med ungdomar 62 BILAGA 3. Analys av intervjuer med ungdomar 63 6
Förkortningar och begreppsdefinitioner AKU: Arbetskraftsundersökningarna. AKU vid Statistiska Centralbyrån (SCB) är den enda källan med kontinuerliga uppgifter om den totala arbetslösheten för Sveriges befolkning i åldern 15-74 år och står för det officiella arbetslöshetstalet. AKU tar fram månatlig, kvartalsvis och årlig statistik. (SCB Arbetskraftsundersökningarna, 2012). Arbetslöshet: AKU:s definition av arbetslöshet baseras på FN-organet ILO:s rekommendationer som också är antagna av Eurostat. Enligt denna definition är innebörden av arbetslös en person som ingår i arbetskraften men som inte är sysselsatt, vilket också innefattar heltidsstuderande som söker arbete. En person räknas som arbetslös om denna (1) inte är sysselsatt (2) kan börja ett arbete inom 14 dagar (3) aktivt har sökt arbete under de senaste fyra veckorna (inklusive mätveckan) eller inväntar att börja nytt arbete inom tre månader efter mätveckan. Att innefatta arbetssökande heltidsstuderande i definitionen (och därmed i statistiken) är nytt sedan 2008, vilket gör att senare uppmätt arbetslöshet med nödvändighet blir högre än tidigare (samtidigt som den uppmätta arbetskraften blir högre). Därutöver har åldersspannet också vidgats från 16-64 år till 15-74 år. Ett annat mått på arbetslöshet redovisas fortsatt av Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) som, i syfte att ge underlag för planering av arbetsmarknadspolitiken, begränsar sin registerbaserade statistik till personer som är inskrivna som arbetssökande på arbetsförmedlingen (Konjunkturinstitutet, 2012). Arbetslöshetsstatistik: Den officiella svenska arbetslöshetsstatistiken redovisas av AKU, SCB:s Arbetskraftsundersökningar. Syftet med AKU är att ge en bild av hela arbetsmarknaden och undersökningarna bygger på enkätuppgifter som baseras på ett slumpmässigt urval av befolkningen. Statistiken belyser såväl antal som andel sysselsatta respektive arbetslösa (SCB Arbetskraftsundersökningarna, 2012). Arbetsmarknadsinsatser: Arbetsmarknadspolitiska program eller arbetsmarknadspolitiska insatser (åtgärder) är benämningen på samhälleliga interventioner som syftar till att höja de arbetslösas kompetens för att hjälpa dem att komma tillbaka till arbetsmarknaden (Ekonomifakta, 2012). De kan innefatta praktik, arbetsträning, stöd i att söka arbete eller motivationsstöd till fortsatta studier. Ofta ges insatserna inom ramen för tidsbegränsade så kallade ungdomsprojekt. De angivna målen är i allmänhet att hjälpa ungdomar in på arbetsmarknaden och att motverka utanförskap (Ungdomsstyrelsen, 2005). Genomförande: Omsättandet av insatser, eller aktiviteter, under tiden för en intervention (Lindgren, 2010). Informationsansvaret: kommunernas lagstadgade skyldighet att hålla sig informerade om de ungdomar 16 19 år som inte följer något nationellt gymnasieprogram (Olofsson et al., 2012). Intervention: (lat. intervenere) den aktuella insatsen eller åtgärden inom en given intervention, det vill säga det som kommer emellan det som annars skulle ha hänt (Lindgren, 2010). 7
Personer med utländsk bakgrund: Detta avser utrikes födda personer som själva invandrat, men också personer som är födda i Sverige med minst en utrikes född förälder. Om båda föräldrarna är födda utrikes har personen enbart utländsk bakgrund (Ds 2000:43). Resultat: Det som kommer ut av en intervention, det vill säga prestationer som i sin tur leder till förändringar för människor. (Lindgren, 2010) UKSU: En förkortning av Umeå kommuns Satsning på Ungdomsjobb. Ungdom (ung vuxen): Här avses målgruppen för den utvärderade interventionen, det vill säga personer mellan 18 och 24 år. För den kvoterade gruppen gäller dock 18-29 år. I utvärderingen kommer begreppen ungdom och ung vuxen att användas synonymt. När vi talar om unga, ungdomar eller unga vuxna avses personer mellan 18 och 25 år, förutom vad gäller den kvoterade gruppen. Utanförskap: I en svensk kontext har utanförskap länge använts som begrepp för det samlade antalet personer som står utanför arbetsmarknaden på grund av exempelvis arbetslöshet, ekonomisk försörjning, förtidspension, eller sjukdom. När AKU (SCB) fick regeringens uppdrag att redovisa arbetslöshet enligt den ovan den internationella standarden blev arbetslöshetssiffrorna och utanförskapssiffrorna emellertid inte längre jämförbara (Ekonomifakta). Därmed har officiella mätningar av utanförskap, i denna mening, ebbat ut. En annan innebörd av utanförskap är social exkludering, så som en blockering från arbetsmarknaden (Rantakeisu et al., 2002). Interventionsteori (programteori, verksamhetsteori): Antaganden och idéer om hur en satsning förväntas fungera (Hansen & Vedung, 2011). Författarnas bidrag till färdigställandet av slutrapporten Jan Hjelte har varit huvudförfattare och ansvarat för redigering och slutlig sammanställning. Hjelte har även ansvarat för analysen av intervjuerna med nyckelaktörer och ungdomar. Därutöver har Hjelte författat kapitel 5, 8 och 9 samt delar av kapitel 4 och 6. Kristina Westerberg har författat kapitel 7 och delar av kapitel 4 samt ansvarat för den statistiska analysen av det kvantitativa materialet. Kajsa Svanevie har författat kapitel 1, 2 och 3 samt huvuddelen av kapitel 6. Dessutom har Svanevie ansvarat för huvuddelen av insamling och analys av dokument och befintlig statistik. 8
1 Inledning Umeå kommun ligger i Västerbottens län och har cirka 114 000 invånare. kommunen är norra Sveriges befolkningsrikaste och ungefär hälften av invånarna i Umeå stad är inflyttade. I kommunen finns Umeå Universitet som är Sveriges femte största, med 37 000 studenter. Medelåldern är 38 år. Umeå kommun blev utnämnd till årets tillväxtkommun år 2008 och har även fått utnämningar som årets ungdomskommun och Sveriges kvalitetskommun. I kommunen finns cirka 11 000 företag. Den största arbetsgivaren är emellertid Umeå kommun, med över 9 000 anställda, varav drygt 80 procent inom skola, vård och omsorg (Andersson & Eriksson, 2006). Andra stora arbetsgivare i kommunen är Västerbottens läns landsting, Umeå Universitet, Volvo lastvagnar, Posten och Ålö AB. År 2010 initierades en särskild satsning i Umeå kommun på kommunala ungdomsjobb. Umeå kommuns satsning på ungdomsjobb (UKSU) genomfördes i tre omgångar med start 2010, 2011 respektive 2012 och där den sista omgången avslutades 2013. Syftet med UKSU var att ge unga vuxna fotfäste på arbetsmarknaden och minska risken för utanförskap (social och ekonomisk marginalisering). Ungdomarna skulle också stimuleras till att välja en yrkesbana inom offentlig sektor. Satsningen vände sig generellt till ungdomar mellan 18 och 24 år som var inskrivna vid arbetsförmedlingen, men även specifikt till unga vuxna mellan 18 och 29 år med flera myndighetskontakter. 1.1 Bakgrunden till satsningen Bakgrunden till UKSU var att en privat aktör gick in som något av en igångsättare. Under 2009 kontaktades kommunstyrelsens ordförande av ägaren av det största privata fastighetsbolaget i Umeå, Baltic-gruppen, som ville donera 20 miljoner kronor till kommunen. Donationen skulle oavkortat gå till ungdomslöner. Ägaren hade först kontaktat arbetsförmedlingen, men de ansåg sig inte kunna ta emot donationen eftersom de är en statlig myndighet. Umeå kommun tog emellertid emot donationen. Detta var upptakten till den första rekryteringsomgången av tre inom ramen för Umeå kommuns satsning på ungdomsjobb. En annan bidragande orsak till satsningen var en ökad medvetenhet inom kommunen om vikten av preventiva insatser till följd av att forskning påvisade värdet av detta (se t.ex. Nilsson & Wadeskog, 2010). Ett konkret avtryck av den ökade medvetenheten var att kommunfullmäktiges år 2010 beslutade om sociala investeringar på 200 miljoner kronor, vilket möjliggjordes av ett budgetöverskott. Av denna summa öronmärktes 60 miljoner till ungdomsjobb, vilket öppnade upp för en flerårig satsning. Ytterligare en bidragande orsak var att kommunstyrelsen, genom satsningen, ville uppmärksamma ungdomsarbetslösheten som ett allvarligt samhällsproblem med långtgående konsekvenser för både individ och samhälle. Ökade risker för socioekonomisk marginalisering av ungdomar hade bl.a. indikerats av ökande kostnader för försörjningsstöd (ekonomiskt bistånd). Det arbetsmarknadspolitiska huvudansvaret är visserligen statligt, men ansvaret faller även delvis på kommunerna. Enligt Socialtjänstlagen (2001:53) har kommunerna det yttersta ansvaret för individers trygghet och välfärd. En arbetslös ungdom utan egen försörjning och som står utanför trygghetssystemet (a-kassa) faller under den kommunala socialtjänstens ansvar när det gäller ekonomiskt bistånd (försörjningsstöd). En fjärde delförklaring till satsningen var de framtida rekryteringsutmaningar som kommunen stod inför. Enligt den rekryteringsprognos som fanns att tillgå vid tiden för satsningen skulle det finnas ett stort kompetensförsörjningsbehov i framtiden, både till följd av volymökningar och till följd av pensionsavgångar. När det gäller Umeå kommuns 9
kompetensförsörjningsbehov finns en rekryteringsprognos, en beräkningsmodell utarbetad av Sveriges kommuner och Landsting (SKL), för åren 2006-2015 (Andersson & Eriksson, 2006). Enligt rekryteringsprognosen skulle Umeå kommun behöva anställa drygt 8 500 nya medarbetare under tidsperioden, givet att servicenivån var oförändrad jämfört med basåret. De stora rekryteringsområdena var vård och omsorg respektive förskola. Andersson och Eriksson (a.a.) menade emellertid att det fanns ett par samverkande omständigheter som kunde försvåra nyrekryteringen. Konkurrensen om vård- och omsorgspersonal antogs hårdna och strategier för att möta denna utveckling sågs därför som viktiga. Samtidigt bedömde författarna att det skulle finnas begränsade ekonomiska förutsättningar för nyrekrytering. Enligt Andersson och Eriksson (2006) är en allmän tendens att det sker en höjning av utbildningsnivåerna för olika yrken, bland annat till följd av ett förändrat arbetsinnehåll. Inom förskolan har andelen förskollärare ökat och andelen barnskötare i motsvarande grad minskat. Inom vård- och omsorgsområdet har andelen undersköterskor på motsvarande sätt ökat, samtidigt som andelen vårdbiträden minskat. Dessutom menar författarna att det ofta efterfrågas personal med högre utbildningsnivå även för yrkesgrupper där de formella utbildningskraven inte har förändrats. Sammantaget medför ökad konkurrens och högre utbildningsnivåer även högre lönekostnader och därmed ett minskat ekonomiskt utrymme för nyrekrytering. På Umeå kommuns förfrågan, via kommunstyrelsens personalutskott, tog Utvecklings- och fältforskningsenheten vid Umeå socialtjänst (UFFE) på sig uppdraget att genomföra en utvärdering av den då redan initierade och pågående kommunala satsningen på ungdomsjobb. Mot bakgrund av det generella kunskapsbehov som finns idag när det gäller innehållet i och resultaten av åtgärder mot ungdomsarbetslöshet, och av det lokala kunskapsbehov som identifierats i samråd med projektets ledning i Umeå kommun, är huvudfrågan för utvärderingen hur UKSU har fungerat i förhållande till dess övergripande syften. 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet med utvärderingen var att undersöka intentionerna, genomförandet och resultatet av Umeå kommuns satsning på ungdomsjobb 2010-2013. Utvärderingen besvarar följande frågeställningar: Q1: Hur förväntades satsningen fungera och på vilken grund? Q2: Genomfördes de avsedda aktiviteterna? Q3: Vilka resultat ledde satsningen till för ungdomarna? Q4: Vad kan antas ha bidragit till resultaten? Utvärderingens första frågeställning är orienterad mot det som benämns interventionsteori (verksamhetslogik eller programteori). Med detta avses centrala antaganden om hur satsningen ska fungera. (Hansen & Vedung, 2011). Den andra frågeställningen fokuserar på satsningens genomförande. Med genomförande åsyftas omsättandet av insatser, eller aktiviteter (jfr Morén & Blom, 2003). Här är det av intresse för utvärderingen att kontrastera satsningens genomförande mot dess underliggande interventionsteori. Den tredje frågeställningen är inriktad mot satsningens resultat. Med detta avses förbättringar i avnämarnas livssituation. Sådana förbättringar kan ta sig kvalitativa (livstillfredsställelse eller vidgade val- och handlingsmöjligheter), men också kvantitativa uttryck som t.ex. arbete, ekonomi eller boende (Morén & Blom, 2003). Utvärderingen intresserar sig med andra ord för vad 10
satsningen resulterat i, mot bakgrund av vad interventionsteorin framhållit som centrala målsättningar. Den fjärde och sista frågeställningen riktar i stället blickarna mot förhållandet mellan insatser och resultat, d.v.s. på vilket sätt insatserna kan antas ha bidragit till resultatet. 1.3 Rapportens fortsatta disposition I syfte att nå en fördjupad förståelse av problemområdet ungdomsarbetslöshet presenteras i kapitel 2 en mindre kunskapsöversikt utifrån aktuell forskning på området. Vilka kunskaper finns om ungdomsarbetslöshet, dess orsaker och konsekvenser, men också om lösningar på denna problematik? I kapitel 3 beskrivs utvärderingens teoretiska utgångspunkter i termer av en interventionsteoretisk ansats. Kapitel 4 skildrar studiens metodansats. Där framgår att utvärderingen bygger på en mixad metodansats som omfattar intervjuer, dokumentstudier, statistik och enkätundersökning. Kapitel 5 återger UKSU:s interventionsteori, d.v.s. hur satsningen var tänkt att fungera. Kapitel 6 beskriver hur rekryteringen av ungdomar till satsningen gick till samt vilka ungdomar som rekryterades. I kapitel 7 återges vilka förändringar i ungdomarnas livssituation som, utifrån satsningens tänkta resultat, framträdde efter att UKSU avslutats. Kapitel 8 skildrar sedan på vilket sätt insatserna i UKSU kan antas ha bidragit till dessa förändringar. Kapitel 9 är utvärderingens diskussionskapitel. Här sammanfattas och diskuteras studiens resultat. 11
2 Ungdomsarbetslöshet Arbetslösheten bland ungdomar (15-25 år) har varit två till tre gånger högre än arbetslösheten i åldersgruppen 25-54 under minst 40 år (1968-2007). Den relativa ungdomsarbetslösheten i Sverige har samtidigt ökat allt sedan 1998. Ungdomar som har avslutat gymnasieskolan utan examen är i högst utsträckning drabbade av arbetslöshet, medan de med längre utbildning eller yrkeskompetensgivande utbildning har en lägre arbetslöshet. Ju mindre arbetslivserfarenhet och ju längre arbetslöshetsvaraktighet, desto svårare är det att etablera sig på arbetsmarknaden. När det gäller den officiella statistiken över ungdomsarbetslöshet visar den hur många ungdomar i åldersgruppen 15-24 år som är arbetslösa som andel av arbetskraften. Den aktuella statistiken inkluderar alla ungdomar i åldern 15-24 år som antingen är sysselsatta eller aktivt söker jobb, d.v.s. är arbetslösa. Den offentliga statistik som finns att tillgå presenteras på läns- och inte på kommunnivå på grund av för få observationer i många kommuner. 2009 låg nivån i Västerbottens län på 25%, d.v.s. samma nivå som riksgenomsnittet. arbetsförmedlingen har dock egen statistik över inskrivna ungdomar i Umeå kommun. I december 2009, d.v.s. i anslutning till att UKSU startade, såg ungdomsarbetslösheten i kommunen ut på följande sätt. Tablå 1. Arbetslösa ungdomar i Umeå kommun, december 2009. Arbetslösa ungdomar Man 836 (59%) Kvinna 586 (41%) Summa 1422 Umeå kommun (Af:s statistik dec -2009) Utomnordisk 99 (11%) 53 (9%) 152 (11%) Med funktionshinder 46 (5,5%) 16 (3%) 62 (4%) Med gymnasieutb. 669 (80%) 426 (73%) 1095 (77%) (fullständiga eller icke fullständiga betyg) Med högskoleutb. 43 (5%) 61 (10%) 104 (7%) Som framgår av tablån var det en större andel unga män (59%) än unga kvinnor (41%) som var arbetslösa. 11% av ungdomarna hade utomnordiskt ursprung och 4% hade någon form av funktionshinder. 2.1 Ungdomsarbetslöshetens konsekvenser Ungdomsarbetslöshet är ett mycket allvarligt samhällsproblem med komplexa orsaksmönster. Att vara ung och arbetslös innebär att vara utan försörjning, av att stå utanför en arbetsgemenskap och av att hamna eller riskera att hamna utanför trygghetssystemen. Ett blockerat inträde till arbetsmarknaden innebär en form av social exkludering. Exkludering i detta avseende innebär i sig en risk för svårigheter även inom andra centrala livsområden som exempelvis begränsade ekonomiska resurser, begränsade möjligheter att leva som andra, social isolering och begränsning när det gäller boende (Rantakeisu et al., 2002). Arbetslöshet innebär med andra ord en ökad risk för en marginaliseringsprocess som kan leda till ett mer omfattande socialt utanförskap. På bärande punkter innebär arbetslöshet ett frånsteg från samhällsnormen om ett fullt medborgarskap och delaktighet i samhället. För individen innebär arbetslöshet en överhängande, och med tiden tilltagande, risk att uppleva att inte få bidra till samhället, att inte vara betydelsefull och av att vara utanför. Arbetslöshet kan väcka känslor av skam och riskerar en förlust av framtidshopp, med känslor av hopplöshet och brist på 12
mening. Utanförskapet kan över tid bidra till en vanmakt, som ytterst tar sig negativa sociala, psykologiska och kroppsliga uttryck. Unga arbetslösa lider av exempelvis huvudvärk, magbesvär, sömnsvårigheter och nervösa besvär i större utsträckning än icke-arbetslösa. Idag är det också väl belagt att ekonomisk svårighet till följd av arbetslöshet är relaterad till psykisk ohälsa. Eftersom psykisk ohälsa i sig minskar möjligheten att få arbete finns en uppenbar risk för att man som ung vuxen hamnar i något av ett ekorrhjul om man står utanför arbetsmarknaden (Hammarström, 2002). Man kan också se att ungdomsarbetslöshet förefaller påverka den psykiska hälsan mer negativt än arbetslöshet som inträffar senare i livet. Enligt Strandh et al. (2014) får ungdomsarbetslöshet inte enbart kortsiktiga utan även långsiktiga konsekvenser för den psykiska hälsan även senare i livet i termer av nervösa symptom, sömnproblem och depressiva symptom. Detta kan enligt författarna vara en följd av att ungdomstiden är en känslig period där exponering för arbetslöshet riskerar att leda till permanenta konsekvenser för den psykiska hälsan. För samhället är kostnaderna för utanförskap stora i termer av direkta försörjningskostnader, indirekta välfärdskostnader på kort sikt, ökade välfärdskostnader på lång sikt, uteblivna produktionsvärden samt uteblivna välfärdsintäkter. (Nilson & Wadeskog, 2010). 2.2 Ungdomsarbetslöshetens orsaker Ungdomsarbetslöshetens orsaker är komplexa och kan återfinnas på både samhälls- och individnivå. På samhällsnivå är låga investeringsnivåer, strukturrationaliseringar och lågkonjunktur orsaker till arbetslöshet bland alla grupper, men på grund av LASreglerna har ungdomar en högre risk än andra att bli arbetslösa i en lågkonjunktur och många ungdomar har dessutom tidsbegränsade anställningar (Håkansson, 2011). Även bristande överensstämmelse mellan utbildningsutbud och den lokala arbetsmarknaden kan bidra till ungdomsarbetslöshet. Om utbildningsutbudet inte överensstämmer med den lokala arbetsmarknadens behov och om det saknas eller råder brist på omskolningsmöjligheter så ökar risken för mer manifest arbetslöshet. Kontextuella omständigheter av mer tillfälligt slag kan också försvåra ungdomsgruppers möjligheter att få jobb (d.v.s. öka konkurrensen om jobben) så som större ungdomskullar, samtidigt som antalet sökbara jobb är oförändrat eller minskande. En annan orsak till ungdomsarbetslöshet är ökade kvalifikationskrav på arbetsmarknaden, vilket nämnts tidigare. Med ökade kvalifikationskrav minskar vissa ungdomsgruppers tillträde till arbetsmarknaden genom att konkurrensen ökar (Olofsson et al., 2012). Skärpta krav kan handla om formella kvalifikationer, dokumenterad erfarenhet och referentuppgifter, men också om personliga egenskaper som framåtanda. Om arbetsgivare inte vågar satsa på oprövade kort drabbas särskilt ungdomar. Med krav på språkkunskaper och/eller bristande möjlighet att förena språkundervisning med ett ingångsjobb så minskar tillträdet till arbetsmarknaden för nyanlända (Hammarström, 2002). Följaktligen har även ungdomar som med utländsk bakgrund en ökad risk att gå in i arbetslöshet. (Hammarström, 2002; Hammarström & Janlert 2002; Håkansson, 2011). Även faktorer som på ett mer konkret sätt relaterar till ungdomars individuella livssammanhang kan bidra till arbetslöshet. En sådan faktor är ingen eller ofullständig gymnasieutbildning. Om den unge inte påbörjar eller hoppar av gymnasiet t.ex. till följd av erfarenheter av skolmisslyckanden (bristande stöd från hem, skola och samhälle under barndom och uppväxt i svåra livssituationer eller på grund av bristande vägledning inför gymnasiet), minskar deras tillträde till arbetsmarknaden i synnerhet 13
med höjda kvalifikationskrav. Det kan också vara så att ungdomar utbildar sig inom områden med stort överskott på arbetskraft och då minskar chansen att få jobb. Ytterligare en orsak kan stå att finna i ungdomarnas uppväxtmiljö. De som under sin uppväxt erfarit social och ekonomisk marginalisering (i hem- och närmiljö) exempelvis med exponering av missbruk, våld, kriminalitet och där tidiga ändamålsenliga/tillräckliga samhälleliga stödinsatser saknats eller brustit, löper en förhöjd risk för ohälsa, psykosocial problematik och skolmisslyckanden. Med detta reduceras både upplevda och reella möjligheter i förhållande till arbetsmarknaden Bakom det synliga problemet, att en ungdom inte får något arbete kan det, med andra ord, finnas en multifaktoriell problematik. 2.3 Olika ungdomsgrupper, olika insatser På ett analytiskt plan kan tre olika grupper av arbetslösa ungdomar urskiljas (SOU 2007). Den första gruppen karaktäriseras av en närhet till arbetsmarknaden. Ungdomarna går mellan arbeten eller mellan arbete och studier, med kortare uppehåll som arbetssökande. Ungdomarna i denna grupp har i allmänhet avslutade gymnasiestudier, är målmedvetna och fortsätter ofta till vidare studier. Den andra gruppen består av ungdomar som i allmänhet avslutat gymnasieskolan, men med ofullständiga betyg (till exempel på grund av felval). De saknar i allmänhet arbetslivserfarenhet och kan vara osäkra på sina möjligheter att få arbete och på relationen mellan egna resurser och arbetsgivares potentiella krav och förväntningar. Den tredje gruppen består av ungdomar som ofta har avbrutit gymnasiet. För vissa kan det föreligga en problematisk social situation. De ungdomar som i högst utsträckning är drabbade av arbetslöshet är också de med begränsade resurser i form av utbildning, hälsa och uppväxtmiljö (Nilsson & Wadeskog, 2010). Givet att olika grupper av arbetslösa ungdomar har olikartad livssituation när det gäller exempelvis utbildning och social situation har de också olika behov av stöd i förhållande till arbetslöshet. Angående gruppen ungdomar närmast arbetsmarknaden (Grupp 1) har de inte behov av att delta i något arbetsmarknadspolitiskt program, vilket snarare skulle riskera inlåsning. Ungdomar längre ifrån arbetsmarknaden (Grupp 2) kan ha behov av kartläggning, vägledning, information, och personligt stöd där t.ex. utbildning varvas med praktik. För ungdomar i sårbara livssituationer som befinner sig långt från arbetsmarknaden (Grupp 3) är det centralt att det finns ett samordnat system (för myndighetskontakter), ett välfungerande och motiverande personligt stöd, men också ett system som förutsätter att det alltid är en enskild professionell som har ett personligt ansvar för helheten för den enskilda ungdomen. (SOU 2007:18). 2.4 Insatser för att motverka ungdomsarbetslöshet Som nämnts tidigare kan både stat och kommuner ha ett ansvar i förhållande till arbetslösa ungdomar. Arbetsmarknadsområdet ligger under statens ansvar, men det kan bli en kommunal angelägenhet genom att lagstiftning föreskriver att det är kommunerna som har det yttersta ansvaret för medborgarna (SoL), men även genom att informationsansvaret kräver att kommunerna följer upp ungdomar som hoppat av skolan (SFS 2010:800, kap 29, 9). 1 Vad kan då dessa båda aktörer göra för att motverka arbetslöshet? 1 Varje kommun i Sverige har ett informationsansvar enligt Skollagen (SFS 2010:800, kap 29, 9) som innebär att en hemkommun ska löpande hålla sig informerad om hur de ungdomar i kommunen som fullgjort sin skolplikt (åk 9), inte har ett slutbetyg från gymnasiet samt ej fyllt 20 år, är sysselsatta. Detta i syfte för att kunna erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder. 14
2.4.1 Vad kan staten göra? Statliga interventioner kan handla om insatser för att behålla och skapa arbetstillfällen i landet eller i enskilda kommuner, men också matchning mellan arbetskraft och arbetsmarknad och tillförsäkrande av exempelvis språkkunskaper. Det kan också handla om att locka företag att behålla produktion, gynna etablering av produktion och gynna innovation för ny produktion. Det kan vara frågan om att stimulera en utvidgning av den offentliga verksamhet där staten har ett ansvar. Även utbildningspolitiska insatser kan skapa arbete genom att etablera ett utbildningsutbud som överensstämmer med arbetsmarknadens behov eller att skapa ett system för omskolning till bristyrken. Om man lokalt skapar ingångar till arbetsmarknaden för ömsesidig prövning så förbättras möjligheten för både arbetstagare och arbetsgivare att få prova på, under trygga förhållanden. Arbetsmarknadspolitiska program är en vanligt förekommande samhällelig intervention i Sverige. Programmen utformas i allmänhet i form av arbetspraktik, eller arbetsskapande åtgärder av inpressningstyp och har preliminärt visat sig inverka på chanserna att få arbete (Hammarström, 2002). Vid jämförelse mot kontrollgrupp har arbetsmarknadsutbildning visat på bättre resultat i jämförelse med öppen arbetslöshet. På motsvarande sätt har arbetspraktik visat på bättre resultat än ungdomsgarantin. Detta visar sammantaget att denna typ av interventioner har visst vetenskapligt stöd. Av en utvärdering genomförd av Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) framgår att deltagande i den så kallade ungdomsgarantin ledde till att en större andel ungdomar gick till studier jämfört med ungdomar som deltagit i andra program. De långsiktiga effekterna var dock inte mer positiva än för kontrollgruppen (Hall & Liljeberg, 2011). Forskare har samtidigt konstaterat att: internationellt sett är det inte obetydliga resurser som gått till exempelvis ungdomsgarantin. Men precisionen i den förefaller inte vara överdrivet stor. (SOU 2007:18, sid. 237). Mot bakgrund av detta menar man att ett alternativ istället kan vara att finna kombinationsformer för arbetsmarknadsutbildning och reguljär utbildning, men också ett lokalt utbud av olika yrkesinriktade utbildningar med praktikinslag. 2.4.2 Vad kan kommunen göra? När det gäller tidiga och proaktiva insatser ligger kommunerna ansvar framförallt i att skapa förutsättningar för barn och unga att nå skolans kunskapsmål och för att fånga upp ungdomar som hoppat av skolan. I en statlig arbetsmarknadspolitisk utredning (SOU 2013:13) argumenteras för att en skola som på ett bättre sätt identifierar och stödjer barn och ungdomar på sikt skulle kunna minska behoven av särskilda arbetsmarknadsinsatser för ungdomar 20 24 år. Tillgänglig forskning pekar, enligt utredarna, entydigt på fördelarna med tidiga insatser. Effektiva insatser för att barn och unga ska uppnå skolans lärandemål och erhålla fullständiga betyg bygger på att individuella behov systematiskt klarläggs och följs upp i förhållande till lärandemål. Proaktivt agerande för att motverka risk för skolmisslyckande bygger på kvalitetssäkring av förskola, av skola och av studie- och yrkesvägledning. En väl fungerande socialtjänst (rätt insatser, utförda på rätt sätt i förhållande till målgruppers och individers behov) är det yttersta skyddet för barn som far eller riskerar att fara illa när det gäller deras hälsa och utveckling. Kommunen kan agera proaktivt mot ungdomsarbetslöshet genom tidig upptäckt av social och ekonomisk utsatthet bland barn och unga, genom tidiga insatser och genom systematisk 15
uppföljning. Detta förutsätter en kontinuerligt säkrad kvalitet av samhällsservicen så att insatserna fungerar på avsett sätt. Kommuner kan också bedriva uppsökande verksamhet beträffande de ungdomar som hoppar av gymnasieskolan. Informationsansvaret syftar till att fånga upp ungdomar befinner sig längst från arbetsmarknaden. Med uppsökande och uppföljande verksamhet när det gäller ungdomar som inte påbörjat, hoppat av respektive inte fullföljt gymnasiet så kan chanserna för denna grupp förbättras. Insatser kan vara motivationsorienterade samtidigt som det behövs utbildning som uppfattas som relevant, som förbättrar chanserna till arbete och som motsvarar gymnasiekompetens. (Olofsson et al., 2012; SOU 2007:18). En särskild grupp som är angelägen för kommunen att identifiera i förhållande till den lagstadgade skyldigheten är ungdomar i utsatta livsoch arbetssituationer som befinner sig utanför myndigheternas system. För denna målgrupp behövs särskilda insatser. Det krävs kvalificerad uppsökande verksamhet och systematisk uppföljning över tid. Det kan också handla om att skapa arenor för möten mellan arbetsgivare och arbetstagare. Detta kan ske genom att möjliggöra lokalt kontaktskapande till exempel genom att gynna lokalt föreningsliv, skapa lokala (och nationella) mötesplatser mellan potentiella arbetsgivare och arbetstagare, vilket ökar chanserna till arbete. Så kallade kompetenshöjande insatser är en annan möjlighet när det gäller flera aktuella grupper, men detta kräver tydliga definitioner och systematiskt klarläggande av huruvida ungdomarna själva upplever verksamheter som kompetenshöjande. Enligt en statlig utredning (SOU 2007:18) kan det behöva utvecklas system för att systematiskt och regelmässigt undersöka om de aktiviteter som erbjuds ungdomar är anpassade efter deras behov och framtidsplaner eller till arbetsmarknadens behov. Avsaknaden av systematisk uppföljning av satsningar gör att potentiella lärdomar inte tas till vara. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv och för att kunna erbjuda relevant verksamhet till enskilda individer borde det vara ett krav att genomföra uppföljning och utvärdering för att få kunskap om innehållet i och resultatet av insatser (SOU 2007:18). 2.5 Framgångsfaktorer för ökade förutsättningar till arbete eller utbildning Trots att kunskaperna inom området är begränsade har ett antal framgångsfaktorer identifierats. Bland annat har det framhållits att det är av vikt att sätta in insatser i ett tidigt skede, att ha en fungerande samverkan kring individen samt att bygga insatser på frivillighet och individuella val och lösningar. Det är angeläget att systematiskt kartlägga varje enskild ungdoms situation och behov, i syfte att utforma en för individen meningsfull och realistisk handlingsplan med tydliga målsättningar. Vid individuell planering bör fokus läggas på individuella färdigheter, på frivillighet, personliga önskemål och val. Individanpassade insatser bör sättas in så tidigt som möjligt för att motverka risken för passivisering och utanförskap. Målsättningarna ska syfta till egen försörjning på lång sikt och inte enbart till kortsiktig sysselsättning. Program som erbjuds bör innehålla utbildningsinslag med möjlighet för individen att utveckla sina färdigheter och kompetenser och resultera i intyg eller betyg. Metoder som tvingar in deltagare i ett projekt kan vara förödande. Regler för program bör istället vara flexibla så att en individuell anpassning kan göras i förhållande till individuella behov och förutsättningar. Under ett pågående program behöver risken för inlåsningseffekter motverkas (exempelvis genom parallellt jobbsökande). Ungdomar som bedöms stå långt från arbetsmarknaden kan behöva extra stöd 16
innan de är mogna att börja en utbildning eller gå ut på praktik för att på sikt få ett arbete. Det kan krävas små grupper för att ungdomarna ska känna trygghet. För att påverka attityderna bland socialt utsatta ungdomar kan det behövas påverkan från mentorer över lång tid. Vid praktik är engagerade handledare sannolikt en framgångsfaktor. Det behövs valideringssystem för att dokumentera kunskaper. Särskilt viktigt är detta för ungdomar som har praktiska erfarenheter, men bristfälliga teoretiska kunskaper från ett yrkesområde. På en mer övergripande nivå har man slutit sig till att effektiva program har en nära anknytning till den lokala arbetsmarknaden. Ett aktivt deltagande av arbetsmarknadens parter kan leda till starka nätverk med lokala arbetsgivare. Därutöver finns det skäl att samla en organisation där olika aktörer samverkar kring den enskilda individen. Formella hinder för samverkan mellan aktörerna kring arbetssökande ungdomar är få. Däremot kan informella hinder såsom revirtänkande, finansieringsfrågor och skilda målsättningar behöva överbryggas på lokal nivå (SOU 2007:18). 17
3 En interventionsteoretisk ansats Reformer och sociala programsatsningar utformas med syfte att skapa förändring. Därmed blir det i allmänhet en central uppgift för utvärderare att ta reda på om denna förändring uppnåtts och om i så fall programmet har bidragit till detta. Utvärderingsforskaren Hanne Kathrine Krogstrup (2011) argumenterar för vikten av att ta hänsyn till interventionens karaktäristika, men också till karaktäristiken hos det behov eller det problem som interventionen syftar till att möta. Med detta gör hon en distinktion mellan tama eller lättavgränsade problem och enkelt definierade interventioner å ena sidan, och vilda eller mer kontextberoende problem och komplexa interventioner å andra sidan. Hon argumenterar för att den första kategorin lämpar sig bättre för experiment genom exempelvis randomiserade kontrollerade studier, medan den andra kategorin kräver en annan forskningsmetodik. I detta fall kan den problematik som den kommunala satsningen syftar till att hantera betecknas som av kontextberoende karaktär, och att interventionen är komplex, föränderlig över tid och samverkande med andra insatser. Som framgått i det föregående kan faktorer på olika nivåer statlig, lokal, familj och individ bidra till arbetslöshet likväl som att förekomster av insatser från olika aktörer, ibland i samverkan, påverkar resultaten. För att besvara frågan om hur kommunens satsning på ungdomsjobb har fungerat har utvärderingen därför utformats som en så kallad interventionsteoretisk utvärdering. Med detta bygger utvärderingens metodik i huvudsak på två komponenter: 1. Rekonstruktion av en interventionsteori, d.v.s. hur insatsen är tänkt att fungera. 2. Empirisk prövning av interventionsteorin, d.v.s. huruvida satsningen genomförts i enlighet med intentionerna, och med vilka resultat. Interventionsteori (även benämnt verksamhetslogik eller programlogik) är enligt Vedung (2009) sannolikt samhällsvetenskapens främsta bidrag till utvärderingsforskningen. Metodiken bygger på att utvärderaren identifierar, beskriver och använder de underliggande antaganden som en verksamhet vilar på för att planera utvärderingar och för att ta reda på hur verksamheter fungerat i praktiken. (Vedung 2009, Donaldson 2007, Weiss 1997). Interventionsteorin gör den underliggande logiken i den utvärderade verksamheten tydlig och denna logik kan sedan ligga till grund för en analys där rimligheten i tänkta orsak-verkan-samband värderas i förhållande till forskning. Utvärderare kan använda en rekonstruerad interventionsteori till att skräddarsy en utvärdering som granskar om verksamheten fungerat på avsett sätt och varför (Weiss 1997). Rekonstruktion av interventionsteori bygger på att utvärderaren identifierar det eller de problem som ska lösas eller hanteras med interventionen. Utvärderaren behöver identifiera antaganden om orsak och verkan beträffande hur problemet kan lösas eller hur situationen kan förbättras. Dessa antaganden har sin grund i hur satsningens nyckelarkitekter tänker sig att orsak och verkan hänger ihop. Theory-based Stakeholder Evaluation (TSE) bygger på att den teori som ligger bakom en intervention återskapas (rekonstrueras). Rekonstruktionen utgår från det formella beslutet för interventionens genomförande. Outtalade logiska implikationer görs explicita och grundsynen på förhållandet mellan problemförståelse och lösningsförslag klarläggs. Tillvägagångssättet innebär att rekonstruktionen görs på basis av starkast tänkbara och mest solida argumentation, vilket omfattar bästa tillgängliga forskningsstöd (Hansen & Vedung, 2011). 18
Själva rekonstruktionen innefattar tre olika komponenter: Situationsteori, kausal teori och normativ teori. Situationsteori fångar det som är kännetecknande för sammanhanget så som problemets omfattning, problemets utveckling fram till den rådande situationen samt problemets konsekvenser vid tidpunkten för programmets utformning och i framtiden om ingenting görs. Kausal teori beskriver hur interventionen, genom implementering och generering av utfall, direkt eller indirekt påverkar orsakerna till det underliggande problemet så att det blir löst, minskar i omfattning eller förhindras att öka i omfattning. Den kausala teorin omfattar också interventionens möjliga påverkan även inom andra områden under hela processens gång. Normativ teori motiverar varför de aspekter av situationen som ska påverkas av interventionen är önskvärda eller inte (oberoende av interventionen sätts in eller inte eller om en annan intervention sätts in). Weiss (1998) framhåller vikten av att i nästa led jämföra interventionsteorin med den faktiska utvecklingen. Genom arbetsgången jämförs teoretiska förväntningar med empiriska data. Den empiriska prövningen bidrar i föreliggande utvärdering dels till kunskap om på vilket sätt kommunens satsning fungerat i förhållande till målsättningar, dels till en analys av vad som kan antas ha bidragit till resultatet. Tanken med tillvägagångssättet är att både undersöka förekomsten av så kallade teorifel och genomförandefel. Teorifel innebär att en satsning bygger på felaktiga premisser, medan genomförandefel innebär att initiativet inte genomförts i enlighet med grundidén. (Weiss, a.a.). Utvärderingen gör med andra ord en empirisk prövning av projektets interventionsteori i förhållande till det faktiska genomförandet och resultaten. 19
4 Metod 4.1 Översiktlig beskrivning av datainsamlingsmetoder Studien har genomförts med stöd av en s.k. mixad metodansats. Det innebär att ett flertal datainsamlingsmetoder har använts utifrån om de ansetts lämpliga för att besvara studiens frågeställningar. Studiens empiri omfattar därför befintlig dokumentation, befintlig statistik, enkäter riktade till ungdomar och intervjuer med ungdomar som deltagit i satsningen, men också med nyckelpersoner i utformning och genomförande av UKSU. I den nedanstående tablån beskrivs vilka av studiens frågeställningar som respektive datainsamlingsmetod relaterar till. Tablå 2. Frågeställningar samt data som använts för att besvara respektive frågeställning. Frågeställning Data Q1: Hur förväntades satsningen fungera och -Kvalitativa intervjuer med nyckelaktörer på vilken grund? -Dokumentation Q2: Genomfördes de avsedda aktiviteterna? -Dokumentation -Befintlig statistik -Förtydligande samtal med nyckelaktörer. Q3: Vilka resultat ledde satsningen till för -Enkät riktad till ungdomar som haft ungdomarna? ungdomsjobb respektive sökt, men inte fått Q4: På vilket sätt kan insatserna antas ha bidragit till resultaten? ungdomsjobb. -Intervjuer med ungdomar som haft ungdomsjobb Kvalitativa intervjuer med nyckelaktörer och dokumentation utgjorde den huvudsakliga grunden för att få kunskap om satsningens interventionsteori, d.v.s. hur satsningen förväntades fungera och på vilken grund. Frågor i blickfånget var bakgrunden till satsningen, dess tänkta innehåll, vilket resultat man ville uppnå med UKSU samt på vilket sätt insatserna antogs bidra till resultaten. Dokumentation, befintlig statistik och förtydligande samtal med nyckelaktörer var ett underlag för att få kunskaper om huruvida de avsedda aktiviteterna genomfördes. Hur skedde annonseringen, hur gjordes urvalet av ungdomar som kunde vara aktuella, men också hur många och vilka grupper av ungdomar som fått ungdomsjobb. Med en enkät som riktade sig till de ungdomar som sökt ungdomsjobb var det möjligt att få kunskaper om satsningens resultat i termer av förändringar i ungdomarnas livssituation. De resultat som stod i blickfånget var huvudsakligen de som framträdde i satsningens interventionsteori, d.v.s. motivation till utbildning/arbete, försörjning samt tilltro till den egna förmågan. Genom intervjuer med ungdomar som haft ungdomsjobb var det avslutningsvis möjligt att få ökade kunskaper om på vilket sätt ungdomarna själva upplevde att satsningen bidrog till resultaten. 4.2 Kvalitativa intervjuer med nyckelaktörer Elva nyckelaktörer kontaktades via mail för förfrågan om intervju beträffande satsningens bakgrund och hur den var tänkt att fungera. Med andra ord var syftet med datainsamlingen att rekonstruera interventionsteorin (jfr Hansen & Vedung, 2010). Ett informationsbrev bifogades där syfte och genomförande preciserades. Intervjuerna var riktade öppna till sin karaktär (se bilaga 1). Samma grundstruktur hölls för respektive intervju utifrån ett antal temaområden. Varje område var i sin tur 20