1(6) YTTRANDE 2010-10-13 Dnr SU 302-1448-10 Regeringskansliet (Justitiedepartementet) 103 33 Stockholm Remiss: Departementspromemorian En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess (Ds 2010:17) Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, som anmodats yttra sig i rubricerade ärende, får härmed anföra följande. Fakultetsnämnden tillstyrker att förslaget läggs till grund för lagstiftning, men vill göra ett antal påpekanden samt föreslå att ytterligare överväganden görs i vissa avseenden. Nedflyttning av ytterligare måltyper till förvaltningsrätt Fakultetsnämnden har inga invändningar mot förslaget i denna del, men menar mot bakgrund av den genomförda förändringen där länsrätterna ersatts av ett mindre antal större förvaltningsrätter - att även frågan om nedflyttning av prövningen av sekretessmål bör kunna övervägas i detta sammanhang. Överlämnande av mål Fakultetsnämnden delar uppfattningen att en förvaltningsrätt eller en kammarrätt som saknar behörighet att handlägga ett mål ska kunna överlämna målet till en behörig motsvarande domstol utan att först behöva höra om den som har inlett målet har något att invända mot det. Enligt promemorian bör parterna underrättas om att ett överlämnande sker. Enligt fakultetsnämndens uppfattning bör i stället av författningstexten framgå att så skall ske. Parterna måste självklart veta i vilken domstol målet hanteras. Naturligt är att den överlämnande domstolen underrättar parten. Samtidigt är det mest praktiskt om detta ombesörjs av den domstol som målet överlämnas till. Part får då inte bara den nya domstolens kontaktuppgifter utan också information om målnummer, vilket är betydelsefullt. Vidare anges att domstolen kan efterfråga parts inställning till en överflyttning. Fakultetsnämnden menar att detta är överflödigt då regleringen avser obligatoriska Stockholms universitet Besöksadress: Telefon: 106 91 Stockholm Universitetsvägen 10 E Telefax: E-post:
2 (6) processuella regler. Part, som av någon anledning är missnöjd med överlämnandet, har alltid möjlighet att återkalla sin talan och kan därigenom anses tillgodosedd. Formkrav vid ingivande av handlingar Fakultetsnämnden tillstyrker förslaget att kravet på egenhändigt undertecknande ska avskaffas, en förändring som kommer att underlätta en utökad elektronisk hantering. I promemorian anges vidare att rätten i vissa fall ska få begära bekräftelse och att domstolen, om sådan inte inkommer, får bortse från meddelandet. Enligt fakultetsnämndens mening måste dock, för det fall att ett mål lagts upp hos domstolen, 5 FPL beaktas. Avskrivning får då inte ske innan domstolen förelagt parten att bekräfta underskriften. Inkommer inte sådan ska målet avvisas. Fakultetsnämnden menar att detta är en god ordning, även om det kan innebära en extra omgång för domstolen. Sannolikt kommer frågan sällan att aktualiseras. Enligt fakultetsnämndens mening kan fler av de krav som ställs upp i 3 FPL tas bort. Exempelvis kan kravet att enskild ska uppge sitt yrke strykas. En sådan uppgift saknar regelmässigt relevans och framstår dessutom som otidsenligt. Detsamma gäller naturligtvis uppgift om motpartens eller dennes ställföreträdares yrke. Fakultetsnämnden menar vidare att det i detta sammanhang bör övervägas om inte regleringen i 44 FPL, om när en handling ska anses ha kommit in till domstolen, bör ges samma lydelse som föreslås för FL (se SOU 2010:29 s. 377 ff.). När det gäller regleringen avseende ombud och biträden ställer sig fakultetsnämnden tveksam till förslaget att det inte längre ska vara möjligt att använda sig av en juridisk person som ombud eller biträde. Motsvarande begränsning finns inte i förslaget till FL. Att lagarna inte samordnas i detta avseende kan leda till att en part måste byta ombud om ärendet går vidare till domstol. Vidare ställer sig fakultetsnämnden tveksam till att frågan regleras genom hänvisningar till RB och inte direkt i FPL. Rent allmänt framstår dessa hänvisningar som mindre lyckade och de motiv härför som framhölls i prop. 1971:30 saknar numera i stort relevans. Dessa hänvisningar innebär att samma regel kan komma att prövas av både Regeringsrätten (respektive Migrationsöverdomstolen) och Högsta domstolen. Här finns en risk för motstridiga slutsatser och därmed en försämrad praxisbildning. Dessutom leder dessa hänvisningar till att ett mer otidsenligt språkbruk dras in i förvaltningsprocessen. I RB talas exempelvis om ombuds oredlighet. Modernare förefaller vara att anknyta till den föreslagna regleringen i FL, som talar om bristande lämplighet. Ytterligare ett problem med dessa hänvisningar är att det kan bli svårt att överblicka konsekvenserna. Således är fakultetsnämnden osäker på hur exempelvis 12 kap. 14 2 st. RB är avsedd att tillämpas av förvaltningsdomstolarna. Den rimliga tolkningen synes vara att en blankofullmakt inte ger
3 (6) ombudet behörighet att väcka talan. Dylika osäkerheter kan undanröjas genom att reglera förhållandena direkt i FPL. Domstolens utredningsansvar Enligt fakultetsnämndens mening bör övervägas om och i vilken utsträckning reglerna om utredningsskyldighet i FPL och FL bör samordnas. Fakultetsnämnden välkomnar att det i författningstexten, såsom föreslås i promemorian, anges att rätten genom frågor och påpekanden ska försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar. Fakultetsnämnden vill dock påpeka att detta knappast kan gälla avseende kommunalbesvärsmål. I Förvaltningslagsutredningens förslag till reglering i FL (19 ) anges att enskild part, som väckt ett ärende hos en myndighet, ska ge in den utredning som är tillgänglig för parten och som parten vill åberopa till stöd för det framställda anspråket. Frågan är om det inte även i FPL bör förtydligas att det är parterna som har huvudansvaret för att skaffa fram utredningen. I linje med detta menar fakultetsnämnden att det bör betonas att regeln mer handlar om processledning än om utredningsskyldighet. Anteckningar vid muntlig förhandling Fakultetsnämnden tillstyrker förslaget i denna del. Dock bör övervägas om inte uttrycket erkännanden bör bytas ut mot ett annat ord, t.ex. vitsordanden. Erkännanden är ett laddat ord som dessutom för tankarna till brottmål. Enhetliga regler för överklagande Förslaget att införa en enhetlig överklagandetid, och därmed för vissa måltyper en kortare tid än den som idag gäller, är inte helt oproblematiskt. En sådan ordning kan innebära problem för s.k. En-myndigheter, t.ex. Skatteverket och Försäkringskassan. I sådana organisationer är det ofta så att en särskild avdelning, som kan befinna sig på annan ort, kan överta målet under vissa förhållanden. Tre veckor kan då vara en väl kort tid för dessa myndigheter att utreda konsekvenserna av en dom och avgöra om den bör överklagas. Risken är att ordningen i stället leder till ett ökat antal blanka överklaganden. En förkortad överklagandetid kan även vara problematisk för enskilda parter där dessa behöver konsultera sina ombud inför ett överklagande, exempelvis i komplicerade skattemål. Det kan således finnas anledning att ytterligare överväga om fördelarna med den
4 (6) föreslagna ändringen, enhetlighet och eventuellt kortare handläggningstider, uppväger de nackdelar förslaget kan komma att innebära för såväl enskilda som offentliga parter. Till detta kommer att regleringen i FPL då kommer att avvika från reglerna om överklagandetid för myndighetsbeslut i vissa specialförfattningar. Om detta är lämpligt och vad konsekvenserna skulle bli av att även dessa regler ändras bör övervägas ytterligare. Prövningstillstånd i kammarrätt Fakultetsnämnden instämmer i förslaget att en ny grund för att meddela prövningstillstånd införs, de s.k. granskningsfallen. Enligt fakultetsnämndens mening saknas anledning att i detta avseende ha skilda regleringar för allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. Förändringen är dessutom angelägen om avsikten är att införa ett generellt krav på prövningstillstånd för överklagande till kammarrätt (jfr SOU 2010:44). Partiellt prövningstillstånd Fakultetsnämnden tillstyrker förslaget att införa en möjlighet för kammarrätt att meddela partiellt prövningstillstånd. Det kan noteras att detta framstår som särskilt angeläget för Migrationsöverdomstolen. Domförhet i kammarrätt vid ledamots förhinder Fakultetsnämnden instämmer i förslaget att kammarrätten i vissa fall ska vara domför även efter det att en av ledamöterna eller en av nämndemännen har fått förhinder. En sådan reglering innebär större enhetlighet i förhållande till vad som gäller för förvaltningsrätt och för Regeringsrätten, samt även för hovrätterna. Hinder för anställda vid vissa myndigheter att vara nämndemän Fakultetsnämnden har inga erinringar mot förslaget, men konstaterar att länsstyrelserna alltjämt är part i ett flertal stora målgrupper.
5 (6) Övrigt Enligt fakultetsnämnden bör i detta sammanhang även övervägas att ändra omröstningsreglerna. I dag hänvisas i 26 LAFD till omröstningsreglerna i 16 och 29 kap. RB, utan att det klargörs när reglerna för tvistemål respektive brottmål ska tillämpas. Det är ytterst olyckligt när det råder osäkerhet kring innebörden av processuella regler som kan ha direkt betydelse för utgången i målet. Frågan, som behandlats relativt utförligt i doktrinen, synes lämpligen lösas så att det direkt av FPL framgår att ordföranden har utslagsröst vid lika röstetal och att detta gäller i samtliga måltyper. Enligt fakultetsnämndens mening finns det vidare anledning att överväga om inte en beslutsmyndighets beslut att överlämna handlingarna till högre instans bör kunna överprövas av besvärsinstansen efter invändning från part, men inte ex officio. Stockholms universitet har framfört denna synpunkt i sitt remissvar över en ny förvaltningslag och fakultetsnämnden hävdar nu denna uppfattning även beträffande FPL. Det framstår som särskilt angeläget avseende FPL, eftersom det ter sig som om en överprövning efter invändning från part är möjlig i kommunalbesvärsmål (RÅ 1997 ref. 46). Systematiska skäl kan anföras för att en överinstans oavsett om det är en förvaltningsmyndighet eller en förvaltningsdomstol inte ex officio får pröva underinstansens rättidsprövning, men väl efter invändning. Samma regler skulle då gälla oavsett vilken instans det handlar om om det nu, som bland annat hävdas i kommentaren till FPL, föreligger en skillnad i detta avseende och oavsett vilket rättsmedel det gäller (förvaltningsbesvär eller kommunalbesvär). Vidare kommer då samtliga sakprövningsförutsättningar att behandlas på samma sätt. Det förefaller märkligt att rättidsbedömningen till skillnad från andra sakprövningsförutsättningar inte skulle kunna ifrågasättas. Dessutom kan argumenteras för att parterna bör behandlas på samma sätt. Det kan te sig otillfredsställande att den part som får sin talan avvisad kan få en överprövning, medan den part som riskerar något genom att en talan inte avvisas saknar rätt att få frågan prövad. Vidare förefaller det inte motiverat att ett överklagande kan återlämnas för rättidsprövning om det framgår att myndigheten från början ansett det för sent inkommet, men måste sakprövas om myndigheten först senare vidgår att handlingarna inte borde ha överlämnats till besvärsmyndigheten. Härutöver talar rättssäkerhets- och trygghetsskäl för att ett positivt rättidsbeslut måste gå att få överprövat av besvärsmyndigheten. I annat fall skulle part som utverkat ett gynnande förvaltningsbeslut, aldrig kunna vara säker på att inte behöva besväras av en överklagandeprocess om en saklegitimerad enskild eller en klagoberättigad myndighet sedan kortare eller längre tid förflutit efter att överklagandetiden gått ut, av någon anledning väljer att överklaga beslutet och tiden inte uppmärksammas av beslutsmyndigheten. I sammanhanget bör även uppmärksammas lydelsen av den föreslagna 6 b. Bestämmelsen, som motsvarar 6 a i nuvarande lydelse, innebär att ett överklagande inte ska avvisas då klaganden fått en felaktig besvärsanvisning. Vad som inte regleras är effekten av en utebliven besvärshänvisning. Den som inte fått någon sådan måste då i stället begära återställande av försutten tid i högre instans. Det framstår inte som motiverat att göra skillnad mellan dessa
6 (6) situationer. Enligt fakultetsnämnden bör avvisning inte ske i något fall då domstolen inte lämnat en korrekt underrättelse om hur man överklagar (jfr SOU 2010:29 s. 673 f.). I samklang med vad som föreslås avseende FL (jfr SOU 2010:29 s. 528) bör slutligen 31 FPL ändras på så sätt att kravet på en beslutsunderättelse, och vad denna ska innehålla, inte enbart gäller slutliga beslut.