Towards an Entrepreneurship Policy - A Nordic Perspective En sammanfatting
Sammanfattning Bakgrund Denna bok handlar om entreprenörskapspolitik och dess utveckling i de nordiska länderna. I boken definieras entreprenörskapspolitik på samma sätt som i Lundström och Stevenson 2002. Definitionen innefattar tillämpande av den s.k. MOS-modellen, med tre delvis integrerade delar: Motivation, möjligheter (Opportunities) och kunskap (Skills). Att modellen är integrerad innebär bl a att olika åtgärder kan återspegla mer än ett av de tre områdena. Ett.ex.empel på detta är entreprenörskapsutbildning i skolor, vilket givetvis påverkar såväl kunskaps- som motivationsfaktorer. Dessutom handlar entreprenörskapspolitik i stor utsträckning om åtgärder som riktas mot individerna i samhället snarare än mot organisationer av olika slag. Jämfört med mer traditionella småföretagspolitiska åtgärder riktar sig entreprenör-skapspolitiken mot tidiga stadier av företagsprocesser. Enligt definitionen handlar det om åtgärder t.o.m. tre och ett halvt år efter företagsstart. Denna gräns är liktydig med vad som används i t.ex. de s.k. GEM-rapporterna, se Reynolds et al 2002. Ett motiv är att det är upp till denna tidpunkt som de flesta misslyckanden äger rum, dvs. sannolikheten att överleva som företagare är stor om man klarar sig de första 42 månaderna. I denna bok finns dock även ett stort intresse för åtgärder riktade mot tiden före eventuella planer hos individer att starta företag. Politiska åtgärder handlar ofta om att ändra beteenden i önskad riktning, t.ex. genom att bistå med finansiellt stöd för att underlätta företagsstart eller tillväxt, genom informations- eller rådgivningsinsatser öka intresset hos individer att starta företag, genom att uppmuntra s.k. särskilda grupper öka deras andel av företagspopulationen eller genom olika former av administrativa regler undvika vissa beteenden. Vill man inte påverka människors beteende i en mer entreprenöriell riktning, behövs inte heller någon särskild politik. Ett företags beteende är ju i själva verket beteendet hos ett antal individer. Därigenom handlar politiska åtgärder om att ändra individers beteende, vare sig detta sker i olika legala former eller inte. Politiska åtgärder är dessutom bara ett sätt att påverka ett sådant beteende. 3
Projektbeskrivning Detta projekt behandlar utvecklingen av entreprenörskapspolitik i de nordiska länderna. Projektet har kunnat genomföras tack vare finansiellt stöd från Nordisk Industrifond Centrum för innovation och marknad. Projektet initierades av SMB Forum, en enhet inom Nordisk Industrifond med särskilt fokus på frågor kring små och medelstora företag (SME). En utgångspunkt i projektet har varit ett antagande om att vi skulle finna liknande förutsättningar och sammanhang i de olika nordiska länderna, s.k. kontexter. Dessa beskrivs som tre delvis integrerade områden: resultat, struktur samt SME och entreprenöriell vitalitet. För varje område har ett antal variabler definierats. Projektet har genomförts av ett nätverk av forskare i de olika länderna. Varje land har ett kapitel i boken där utvecklingsprocessen mot en entreprenörskaps-politik beskrivs. Många dokument, rapporter och artiklar har samlats in och analyserats, ett stort antal människor har intervjuats. Totalt har 77 intervjuer och 16 regionala seminarier genomförts för att diskutera resp. land. I varje landrapport finns det en kontextbeskrivning, avsnitt om utvecklingen av existerande program för såväl befintliga som nya företag, beskrivningar av genomförda utvärderingar, liksom gjorda iakttagelser och erfarenheter. Därigenom kan den mest detaljerade informationen om policysystem, organisationer inom området och större program återfinnas i de olika landkapitlen. Följande forskare har deltagit i projektet: Frank Skov Kristensen och Sören Qvist Eliasen, Teknologisk Institut, Danmark, Vesa Routamaa, Universitetet i Vaasa, Finland, Berglind Hallgrimsdottir och Charlotte Sigurdardottir, IMPRA Innovationscenter, Teknologisk Institut, Island, Svenn Are Jenssen, Lars.k.olvereid, Eirik Pedersen och Beate Rotefoss, Handelshögskolan i Bodö samt Kunskapsparken i Bodö, Norge. Håkan Boter, Handelshögskolan vid Umeå universitet, och Anders Lundström, Stiftelsen Forum för småföretagsforskning (FSF), Sverige. 4
Rörelser mot en entreprenörskapspolitik Den självklara frågan är varför det är intressant att beskriva förändringar från en traditionell politik mot en mer entreprenörskapsorienterad politik. Projekt och program för befintliga företag har använts i de flesta länderna i 20-30 år, varför skulle detta ändras? Man kan se ett antal anledningar till varför intresset ökar för att inta ett mer entreprenöriellt perspektiv. 1. Den entreprenöriella aktiviteten är låg i de nordiska länderna. I de s.k. GEM-studierna som genomförts de senaste åren har de nordiska länderna, möjligen med undantag för Island, placerat sig bland de länder som har relativt låg andel s.k. potentiella eller blivande entreprenörer, liksom lågt TEA-index, för definitioner se Reynolds m fl (2002). 2. De nordiska länderna har, också här med undantag för Island, en stor offentlig sektor och högt skattetryck. I nästan alla de nordiska länderna har man en stor offentlig sektor vars relativa storlek växer. Om man inte ser ytterligare framtida möjligheter att höja skattenivån, behövs fler entreprenörer och/ eller fler växande företag som skapar en större privat sektor och därmed en ökad skattebas. 3. En åldrande befolkning. Under kommande årtionden kommer efterfrågan på hälso- och sjukvård i Norden att öka på grund av en åldrande befolknings struktur. Detta kommer även att påverka andra delar i det sociala välfärdssystemet. Samtidigt kan de nordiska länderna uppvisa ett högt deltagande i arbetskraften för båda könen, en relativt låg arbetslöshet, möjligen med undantag för Finland, och en relativt hög levnadsstandard. Allmänna observationer Vissa förändringar avseende småföretags- och entreprenörskapspolitiken har ägt rum i Norden de senaste fem åren. Finland deklarerade Entreprenörskapsdecenniet redan 1995, Sverige har under 2002 startat ett nytt entreprenörskapspolitiskt program, om än med mycket 5
små resurser, Danmarks nya regering har infört en rad entreprenörskapsfrämjande åtgärder, Island har infört vissa förbättringar för innovativa entreprenörer och Norge har lagt större tyngd på att förbättra förutsättningarna för individer att starta företag. Samtidigt arbetar samtliga länder sedan tidigare med att på olika sätt verka för en ökad kompetens hos blivande eller existerande företagare. Politiker ifrågasätter i viss utsträckning effektiviteten hos de befintliga policy-åtgärder som huvudsakligen riktats mot.ex.isterande småföretag. Detta kan noteras i Sverige och Danmark, tidigare i Finland men också till en viss grad i Norge. Samtidigt verkar det som om Finland är på väg att tänka om vad gäller deras nuvarande inriktning av entreprenörskapspolitiken. Varje nordiskt land spenderar en stor del av sin budget på policyåtgärder för att öka investeringarna i FoU-relaterade aktiviteter. Det handlar om att stödja olika former av innovationssystem, ofta i anslutning till de tekniska högskolorna eller universiteten. Här ligger de nordiska länderna högt jämfört med många andra länder. Samtidigt finns uppenbara problem med att få till stånd hög effektivitet i transfereringar av tekniska innovationer samt att få många avknoppningar från innovationssystemen. Det är därför möjligt att vi framöver kommer att få se en ökad integration mellan de entreprenörskaps- och innovationspolitiska systemen. I flera av de nordiska länderna kan man särskilja mellan ett fokus på ett kollektivt system och ett mer kapitalistiskt, individorienterat system. Detta nämns också i den danska studien, där man konstaterar att skillnaden i politiken beror på vilken typ av regering man har. I boken framhålls att vi inte ser någon motsättning mellan dessa angreppssätt. Även i mer s.k. kollektivistiska system är det individer som måste uppmuntras till entreprenöriellt skapande. Det går t.ex. inte att bygga upp kluster eller kompetensblock utan motiverade individer. En liknande faktor som beskrivs i boken är en s.k. dubbel bestraffningseffekt. Den innebär en rädsla för framgång och en rädsla för misslyckande bland entreprenörer. Det är inte enbart positivt att som framgångsrik entreprenör visa att en sådan framgång innebär hög ekonomisk vinning. Däremot är det mer tillåtet att i 6
sådana fall peka på antal arbetsställen som genererats. Det tycks också som om många företagsstödjande organisationer undviker att arbeta med individer som har misslyckats i sina tidigare försök att starta och driva företag. Det saknas i stor utsträckning policyorienterad forskning i de nordiska länderna, och därigenom saknas.k.unskap om såväl teori bakom genomförda åtgärder i systemen som om effekterna av dem. En anledning är bristen på akademiska incitament för akademiker att ägna sig åt policyorienterad forskning. En annan anledning är bristen på kommunikation mellan forskarsamhället och beslutsfattarna. Även om den policyrelevanta kunskapen fanns skulle det ändå inte vara lätt att veta, vilka konkreta åtgärder som borde vidtas. Ett undantag har varit Finland, där projektet Entreprenörskapsdecenniet initierades av forskarsamhället. Det saknas.k.lart formulerade mål för politikområdet. Några exempel på allmänt formulerade målsättningar är: - att etablera en konkurrenskraftig struktur - ett långsiktigt värdeskapande - att vara en ledande nation i utvecklingen av - att åstadkomma den effektivaste användningen av resurser - att samordna regeringspolitiken inom olika områden - att motivera och öka entreprenörskap. Sådana formuleringar blir mycket svåra att följa upp och bedöma om utvecklingen gått åt rätt håll eller inte. Slutligen kan vi se ett uppifrån-och-ner-perspektiv i det operativa systemet, dvs. åtgärder beslutas på nationell nivå, införs av centrala organisationer och genomförs på regional eller lokal nivå. Samtidigt pågår en nedifrån-och-upp-rörelse där många initiativ tas på lokal eller regional nivå, ofta med delfinansiering från EU. Härigenom ser vi också en ökad kompetens hos många regionala och lokala serviceorgan. I denna utveckling finns även en risk att centrala myndigheter samt det politiska systemet inte är medvetna om vad som pågår i olika delar av landet. Ett sätt att försöka komma till rätta med detta problem i de nordiska länderna är att mer arbeta med nätverk mellan centrala, regionala samt lokala organisationer. 7
Kontextbeskrivning I de olika länderkapitlen finns en beskrivning av landspecifika kontexter. Om vi ser till de redovisade sifferuppgifterna för olika variabler, kan vi konstatera stora skillnader mellan kontexterna i de olika länderna. Ett.ex.empel på detta är: BNP-tillväxt, där Norge har 2,5 gånger så hög tillväxt som Danmark; arbetslöshetsnivå, där Finland har nästan fyra gånger så hög arbetslöshet som Island; befolkningens deltagande i arbetskraften, där Island har 30% högre nivå än Finland; och kvinnors andel av arbetskraften, där Island har 1,5 ggr så hög nivå som Finland. Liknande stora skillnader finns för variabler som använts för att mäta strukturen samt vad som sker inom småföretagssektorn och andel entreprenörer. De nordiska länderna har alltså inte så likartade kontexter som vi från början antog. Därmed är det inte heller uppenbart att de borde ha liknande inriktningar av politiska åtgärder inom detta område. Det finns inga enkla samband mellan de variabler som beskriver småföretags och entreprenöriell vitalitet och det verkliga utfallet i t.ex. ekonomisk tillväxt i de nordiska länderna. Sambanden beror på vilka variabler man väljer i de olika grupperna. Sammanfattning av länderstudierna Danmark kombinerar innovations- och entreprenörskapspolitik Danmarks politik är huvudsakligen inriktad på att skapa goda förutsättningar för entreprenörer och småföretag. Här finns också ett fokus på att sprida teknologi. Enligt vår uppfattning, har inget annat nordiskt land i lika stor utsträckning kombinerat innovationer och teknisk utveckling med frågor rörande småföretags- och entreprenörskapsutveckling. Exempel på detta är GTS-systemet, TIC-nätverket och ett ökat intresse för byggande av s.k. kompetensblock. Danmark harockså vissa skattemässiga fördelar för individer som startar företag eller som anlitar särskilda entreprenörer för hushållstjänster. 8
Då man ansåg att de befintliga systemen inte åstadkom tillräckligt mycket samarbete mellan universitet och näringsliv eller så många forskningsbaserade företag, tog man för några år sedan ett nytt initiativ för att skapa nya former av innovationssystem. Regionala inkubatorcenter och flera regional teknikparker har också skapats. Ett nätverk för s.k. affärsänglar har skapats. Trots dessa åtgärder är antalet entreprenörer ännu lågt, initiativ kring entreprenörskapsutbildning få och inkomstskatterna höga. Danmark är det nordiska land som har mest uttalat fokus på integration av innovations-, småföretags- och entreprenörskapspolitik. Finland omvärdering av den holistiska entreprenörskapspolitiken Finland koncentrerade sig på utveckling av småföretag fram till 2000, även om det s.k. Entreprenörskapsdecenniet officiellt inleddes 1995. Liknande problem som i Danmark har lyfts fram, dvs. få entreprenörer, höga skatter och en stor offentlig sektor. En tvärdepartementsgrupp har bildats. Ett problem tycks ha varit otillräckliga resurser för att genomföra de idéer som arbetats fram inom projektet. Undersökningar med avseende på attityder, avsikter och beteende gjordes i olika delar av landet. Syftet var att dessa skulle utgöra en bas för framtida åtgärder. Dessa undersökningar genomfördes i några regioner men har sedan inte fortsatt. En hel del omorganisationer har skett; bl a har ett slags first stop shop på regional nivå skapats (EEDC), KERA har blivit Finvera, och andra stora aktörer är TEKES och SITRA. Ett nätverk för affärsänglar har bildats, endast en ansökningsblankett behövs för att registrera ett nytt företag, skattelättnader för hushållstjänster liknande den danska reformen har införts, liksom vissa åtgärder för särskilda målgrupper såsom kvinnor. Det är emellertid inte uppenbart vad som kommer att hända med den finska helhetssynen på entreprenörskapspolitiken. Finland tycks f.n. inte vara den ledande nation inom t.ex. entreprenörskapsutbildning som de var under 90-talet. Ett annat sätt att se på den nuvarande 9
situationen är att strukturen nu finns på plats och systemet har normaliserats, att det därför inte skulle behövas lika många nya idéer och åtgärder som tidigare. Det är dock inte den bild som ges i kapitlet om Finland. Island skapar goda villkor för innovativt entreprenörskap Island har en relativt kort historia vad gäller egentlig småföretagspolitik. Många av åtgärderna infördes under senare delen av 1990- talet. En startfond bildades 1995, liksom IMPRA, ett innovationscenter inom Islands Teknologiska institut, ett inkubationscenter, New Business Venture Fund, 1997, samt Islands Forskningsråds Teknologifond (RANNIS). Under perioden 2001 till 2003 har ytterligare åtgärder vidtagits för att stimulera mångfalden i kunskapsbasen och för att få fler innovativa företag inom nya områden som bioteknik. Finansmarknaden har privatiserats, utländska investeringar välkomnas och kan ges gynnsamma villkor. I vissa avseenden kan därför utvecklingen jämföras med den politik som bedrivits av Irlands regering, se Stevenson och Lundström, 2001, där dessa frågor har getts hög prioritet. Det är lätt att starta företag på Island och det verkar vara färre regler och mindre byråkratiskt krångel jämfört med de andra nordiska länderna. Administrativa regler är därför ingen stor fråga i den befintliga politiken. Vissa speciella projekt finns för att öka intresset av att starta företag. Några exempel är Bästa affärsplan -tävlingar, Bästa nya idé och Ut ur byrålådan. Det finns också ett antal informativa webbplatser liknande dem som finns i de andra nordiska länderna. Island har ett antal startbidrag som kan erhållas från Regionala utvecklingsfonden, Arbetsmarknadsverket, Nationella startfonden, New Business Venture Fund och IMPRAs startfond. Under vissa omständigheter kan man också få skatteåterbäring för FoU-investeringar. 10
Norge skapar goda möjligheter för att lösa framtida problem Norge ligger högt vad gäller BNP per capita och BNP-tillväxt. En stor del av detta har emellertid sin grund i utvinningen av energikällor, och man fruktar problem på längre sikt om man inte skapar ett mer entreprenöriellt samhälle baserat på innovativa idéer och nya företag. Därför ses dagens låga siffror vad gäller antalet potentiella entreprenörer som ett bekymmer i längden. Många av åtgärderna är precis som i övriga Norden teknologiinriktade. Norge har infört ett antal program inom utbildningsområdet, t.ex. Ja till Europa, Initiativ för en dynamisk lokal skola, olika partnerskap med näringslivet och Ung företagsamhet. Det finns också ett antal projekt på universitetsnivå som Venture Cup och CONNECT. Precis som i de andra länderna satsar man på information och webbplatser, t.ex. VINN för start- och EEA-frågor. Några av de viktigaste aktörerna är SND (den norska industri- och utvecklingsfonden), NFR (Norges Forskningsråd) och SIVA-nätverket. Var och en av dessa aktörer driver ett antal porgram såsom Etableringsstipend, FRAMprogrammet, FORNY och SkatteFUNN. Det mesta av satsade resurser går till åtgärder för att stärka kompetensen hos blivande eller existerande företagare och i viss utsträckning till motivationsområdet. Det finns även ett ökande intresse för att arbeta med regelförenklingar. Många av insatserna riktas mot entreprenörer inom innovations- eller högteknologiska områden. Sverige lägger till entreprenörskapspolitiska åtgärder till en traditionell småföretagspolitik Sverige påbörjade utvecklingen av en småföretagspolitik redan under 1970-talet. Då bildades många av de stora aktörerna som är verksamma ännu idag, om än under andra formella namn. Småföretagspolitiken grundades från början på regionalpolitiska och arbetsmarknadsfrågeställningar. Intresset för småföretag uppstod då strukturella kriser för många av storföretagen skapade stora regionala och lokala svårigheter. 11
Genom åren har ett antal småföretagspolitiska åtgärder införts, främst olika finansieringsprogram, helt eller delvis offentligt finansierade. Sverige har emellertid relativt få finansiella instrument i form av bidrag. De flesta är istället olika typer av lån med större riskexponering än den ordinarie finansmarknaden är beredd att acceptera. Ett annat område som under många år visats stort intresse är forskning och utveckling och olika innovationssystem. Sverige har ett antal forskarbyar. En hel del åtgärder finns för att öka antalet avknoppningsföretag från universiteten. Det är idag också ett tilltagande intresse för området. Särskilda åtgärder med entreprenörskapspolitisk prägel är fortfarande relativt få. Sverige har Starta eget-linjen och olika webbplatser. Det finns också ett intresse för att försöka öka antalet individer som startar företag, men totalt sett har Sverige få potentiella entreprenörer. De senaste åren har intresset för entreprenörskap ökat, bl a avseende entreprenörskapsutbildning i skolorna. Mycket av det som pågår är emellertid initierat på lokal eller regional nivå. På nationell nivå är fokus snarare på innovationer och hur man ska öka överföringen av tekniska innovationer till befintliga småföretagare. I likhet med de övriga nordiska länderna försöker Sverige uppgradera sin industri. Problemet med utvärderingar Det saknas ordentliga utvärderingar i alla de nordiska länderna. Därför kan vi lika lite som någon annan ge ett bra svar på frågan om de olika åtgärdernas effekter samt effektivitet. I normalfallet är det så att den organisation som ansvarar för ett projekt eller program initierar något slags uppföljning eller utvärdering, även om de själva inte genomför den. Det oändliga problemet med småföretags- och entreprenörskapspolitik Vissa frågor inom områdena entreprenörskaps- och småföretagspolitik är av oändlig natur, eller annorlunda uttryckt, mer eller mindre omöjliga att lösa. Tre exempel på sådana frågor är administra- 12
tiva regler, skatter och anställningslagar. Med detta avses att oberoende vilka nivåer som finns på t.ex. skatter eller vilka anställningslagar som finns kommer de alltid att betraktas för höga eller för rigida. På väg mot en entreprenörskapspolitik några avslutande förslag: Skapa en politik grundad på entreprenörernas verkliga behov snarare än på myter. Vi kan se många exempel där det inte är uppenbart att ett projekt eller program är skapat för att möta entreprenörernas behov. Låt oss ge två exempel. One stop shops är inte nödvändigtvis något som behövs, enligt resultat av undersökningar bland entreprenörer. Det är inte heller uppenbart vilken typ av kompetens som entreprenörer saknar och som bör hanteras av offentligt finansierade konsulter. Skapa en individuell integrerad politik baserad på ett nordiskt perspektiv. Det finns några särskilda förutsättningar i de nordiska länderna som bör beaktas om en integrerad politik ska skapas. Först och främst måste man ta hänsyn till de speciella förutsättningar som råder i resp. land. De nordiska länderna är inte mindre kopior av t.ex. USA. Detta innebär bl.a. att man i större utsträckning måste öka de entreprenöriella aktiviteterna inom den offentliga sektorn, öka näringslivets andel för att skapa större värden för offentlig finansiering och att ha mer regional såväl som internationell utblick. Integrera innovations- och entreprenörskapspolitiska åtgärder. Alla länderna fokuserar på åtgärder för innovationssystem och FoUområdet. Entreprenörskapspolitiken bör därför integreras med innovationspolitik, om man beaktar de olika stadier i en utvecklingsprocess där båda dessa politikområden är verksamma. Utveckla en politik grundad på kunskap från forskarsamhället. För att skapa en integrerad politik är det av avgörande betydelse att använda kunskap från policyorienterad forskning. I denna bok ges många exempel på den ringa användningen av den kunskap som 13
ändå finns inom olika områden inom entreprenörskapspolitiken. Många av de problem som formulerats inom politiken är mer av typen uttalanden från olika aktörer eller myter som utvecklats i systemet. Utveckla mål som är möjliga att analysera och utvärdera. De mål som används är för generellt formulerade för att vara av något värde när man ska analysera om olika åtgärder har haft positiva effekter eller varit effektiva. Åtgärder för att förändra attityder är sannolikt viktigt i det nordiska sammanhanget. I flera studier, t.ex. GEM-rapporterna, visar de nordiska länderna ett lågt s.k. TEA-index. I viss utsträckning har detta med individers attityder och avsikter att göra. Det har befunnits vara fallet i Finland och i viss mån också i Sverige. Därför behöver varje land, möjligen med undantag för Island, en strategi för hur man ska arbeta med motivationshöjande åtgärder inom entreprenör-skapspolitiken. Öka ansträngningarna inom området administrativa regler. Om man anser detta område vara viktigt bör resurserna öka. Det är uppenbart att lite resurser investeras inom området, i förhållande till de uttalanden om hur viktigt området är för utvecklingen av småföretagssektorn och antalet entreprenörer. Lärande i systemet. Strukturen i t.ex. småföretagspolitiken är sig väldigt lik även sett under en längre period. Många av de program och projekt som finns idag har pågått i många år. Det är inte bara entreprenörskapspolitiken som varit av tilläggskaraktär, utan också småföretagspolitiken i sig. Projekt och program har lagts till medan inte särskilt många lagts ned. Vi anser att det är en brist på lärande i systemet. Det finns dessutom många liknande program i de nordiska länderna vilket ger möjlighet till att också lära av varandra. 14