Rapport Prognosutvärdering 2012 2013:31
ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som pdf-fil eller beställas från www.esv.se. Datum: 2013-04-26 Dnr: 5.3-390/2013 ESV-nr: 2013:31 Copyright: ESV Rapportansvariga: Lalaina Hirvonen och Sofia Nilsson
Förord Ekonomistyrningsverkets (ESV:s) prognoser ska ha hög precision så att risker för budgetavvikelser kan identifieras i ett tidigt skede. Enligt regleringsbrevet ska ESV senast den 30 april 2013 redovisa och kommentera prognosprecisionen och analysera prognosavvikelser för 2012. Dessutom ska det redovisas hur prognoserna görs tillgängliga, hur prognosmetoderna dokumenteras samt insatser och resultat när det gäller att fördjupa analysen. I detta ärende har generaldirektör Mats Wikström beslutat. Utredare Lalaina Hirvonen och Sofia Nilsson har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har även avdelningschef Matts Karlson och biträdande avdelningschef Håkan Jönsson deltagit. Därtill har flertalet av medarbetarna på avdelningen Analys och prognoser medverkat i den tidigare handläggningen. EKONOMISTYRNINGSVERKE T, 26 APRIL 2013 1
Innehåll Förord... 1 Sammanfattning... 5 1 Inledning... 7 2 ESV:s prognosprecision jämfört med andra prognosinstitut... 9 2.1 BNP och offentliga sektorns finansiella sparande... 9 2.1.1 BNP-prognoserna 2012... 9 2.1.2 Offentliga sektorns finansiella sparande 2012... 10 2.2 Budgetens inkomster och utgifter jämförelse med regeringen... 11 2.3 Skatteprognoserna avseende 2011... 14 3 ESV:s prognosavvikelse... 15 3.1 Den makroekonomiska utvecklingen... 15 3.2 Takbegränsade utgifter... 17 3.3 Skatteintäkter och inkomster... 18 3.3.1 Skatteintäkter... 18 3.3.2 Skatteinkomster... 19 3.4 Varför är avvikelserna större för inkomster än utgifter?... 19 3.5 Fördjupad avvikelseanalys... 19 3.5.1 Kommentarer till enskilda utgiftsområden under utgiftstaket... 19 3.5.2 Kommentarer till utgifter som inte omfattas av utgiftstaket... 22 3.5.3 Kommentarer till enskilda skatter och inkomster... 25 3.6 Kategorin Övriga avvikelser historiskt perspektiv... 29 4 Metod för prognosuppföljning... 31 4.1 Utvärdering gentemot andra prognosinstitut... 31 4.2 ESV:s prognosavvikelse... 31 4.3 Differensanalysen utgör underlag för ESV:s egen analys... 31 4.4 Mått på avvikelserna... 32 4.5 Beräkningarna formaliserade... 32 5 Appendix... 33 6 Bilaga... 43 6.1 Hur görs ESV:s prognoser tillgängliga?... 43 6.2 Hur dokumenteras prognosmetoderna?... 43 6.3 Hur arbetar ESV med att fördjupa analysen?... 43 Appendix Appendix 1. Takbegränsade utgifter 2012, Totala avvikelser... 34 Appendix 2. Takbegränsade utgifter 2012, Makroekonomiska avvikelser... 35 Appendix 3. Takbegränsade utgifter 2012, Beslutsavvikelser... 36 Appendix 4. Takbegränsade utgifter 2012, Övriga avvikelser... 37 Appendix 5. Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster i statens budget 2012, Totala avvikelser... 38 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 26 APRIL 2013 3
Appendix 6. Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster i statens budget 2012, Makroekonomiska avvikelser... 39 Appendix 7. Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster i statens budget 2012, Beslutsavvikelser... 40 Appendix 8. Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster i statens budget 2012, Övriga avvikelser... 41 4 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 26 APRIL 2013
Sammanfattning BNP och finansiellt sparande för ett antal prognosinstitut I årets prognosutvärdering har ESV:s prognoser för BNP och den offentliga sektorns finansiella sparande för 2012 jämförts med regeringens, Konjunkturinstitutets och Riksbankens prognoser samt prognoserna från de stora bankerna. Jämförelsen avser prognoserna från och med augusti 2010. Prognosfelen uppvisar ett likartat mönster. Stora överskattningar i början, sedan nedreviderade prognoser som bottnade våren 2012. Bankernas BNP-prognoser avseende 2012 var generellt sett mer pricksäkra än de som levererades av de statliga prognosinstituten. De statliga instituten överskattade utfallet under hösten 2010 i högre grad än bankerna. De statliga prognosinstituten hade dock högre prognosprecision än bankerna när det gäller prognoserna för den offentliga sektorns finansiella sparande. Sett till enbart de två prognoser som gjordes under 2012 hade ESV den bästa precisionen. ESV:s prognos nådde redan i marsprognosen den nivå som utfallet sedermera skulle hamna på. Jämförelse mellan regeringens och ESV:s prognoser ESV gör som enda prognosinstitut prognoser i samma struktur och med samma detaljeringsgrad som regeringen i den statliga budgeten. På en övergripande nivå är prognosfelen i regeringens och ESV:s prognoser förvånansvärt likartade i storlek avseende budgetsaldo, inkomster och utgifter. Jämförelsen avser här prognoser i september 2011 samt april och september 2012. Regeringen överskattade inkomsterna något mer samtidigt som man överskattade utgifterna något mindre än ESV, varför regeringens prognosprecision på statens budgetsaldo i genomsnitt blev knappt 4 miljarder kronor sämre än ESV:s. Såväl regeringen som ESV har i prognoserna överskattat skatteintäkterna för 2012. Överskattningen är något högre i ESV:s prognos. När det gäller utgifterna är överskattningen av utgiftsområdena exklusive ränteutgifter i genomsnitt något mindre i ESV:s prognos. Det beror enbart på den första jämförelsen där regeringen överskattade dessa utgifter i högre grad än ESV. Vid de följande två jämförelserna var överskattningen i regeringens prognoser exakt lika stora som i ESV:s. Regeringens något lägre genomsnittliga avvikelse för de totala utgifterna beror på Riksgäldens nettoutlåning. För denna svårprognostiserade post var regeringens avvikelse lägre vid de första två prognostillfällena. Utvärdering av ESV:s prognoser ESV:s makroprognoser har utvärderats för alla prognoser från och med december 2011. Den makroekonomiska utvecklingen är ett viktigt underlag för ESV:s prognoser på statens budget. BNP underskattades vid de första prognostillfällena. BNP-tillväxten fick sedan revideras upp och låg från och med juni ungefär i nivå med utfallet. Det enda tillfället som tillväxten överskattades var i september då utfallen för de två första kvartalen var starka. Som en följd av att BNP-tillväxten inledningsvis underskattades blev i de första prognoserna även sysselsättningen lägre och arbetslösheten högre än utfallet. Först i december låg prognosen nära utfallet. Prognosen för arbetslösheten låg relativt nära utfallet från och med juni. Inflationen enligt KPI var inledningsvis högre än utfallet trots att efterfrågan i ekonomin var underskattad. Det berodde på att sänkningen av bolåneräntorna underskattades. Prognosavvikelserna för inkomsterna är oftare större än för utgifterna eftersom utgifterna dels omfattas av ett tak för hur höga de totalt får bli, dels omfattas av regler och villkor kring hur anslagsmedel får användas. Skatteinkomsterna varierar i stället med skattebasernas utveckling som i stor utsträckning beror på den allmänna konjunkturutvecklingen. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 26 APRIL 2013 5
Prognosavvikelserna kan hänföras till tre kategorier: makroekonomiska förutsättningar, nya politiska beslut som fattats efter aktuellt prognostillfälle och övriga faktorer. Det finns inte alltid någon exakt eller tydlig koppling mellan de makroekonomiska nyckeltal som prognoserna bygger på och vissa specifika poster på budgeten. Detta medför att avvikelser som indirekt hänför sig till makroekonomiska förändringar i många fall klassificeras till kategorin Övriga avvikelser. De takbegränsade utgifterna för 2012 överskattades vid samtliga prognostillfällen. Det var framför allt sju utgiftsområden som hade större prognosavvikelser: Internationellt bistånd, Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp, Integration och jämställdhet, Arbetsmarknad och arbetsliv, Kommunikationer, Areella näringar, landsbygd och livsmedel samt EU-avgiften. Överskattningen av utgifterna berodde framför allt på fel som klassificeras som Övrigt. Den största totala avvikelsen, på 5,8 miljarder kronor, uppkom i marsprognosen. Den genomsnittliga avvikelsen var på 3,9 miljarder kronor och motsvarar 0,4 procent av det takbegränsade utgifterna. Det är en förbättring jämfört med föregående år och även något bättre än genomsnittet för perioden 1997 2012. För skatteintäkter finns slutligt utfall först i samband med att den årliga inkomsttaxeringen är avslutad, vilket avseende 2012 är i början på december 2013. Därför mäts avvikelserna mot den prognos för skatteintäkterna 2012 som publicerades i ESV:s marsprognos 2013. De redovisade beloppen för inkomsterna på statens budget är däremot ett faktiskt utfall. Skatteintäkterna och inkomsterna överskattades vid samtliga tillfällen med undantag för prognosen i december 2012. De största felen hör till kategorin Övrigt. Makroekonomiska förutsättningar och Beslut bidrog i genomsnitt till en liten underskattning av intäkterna. Prognosavvikelsen för statens skatteintäkter var som störst vid första prognosen, 30,9 miljarder kronor. Avvikelserna var störst för skatt på kapital och mervärdesskatt. Det genomsnittliga felet på ESV:s prognoser på den offentliga sektorns intäkter, vilka inkluderar statens skatteintäkter, kommunernas skatteintäkter och avgifter till APfonderna, uppgick i genomsnitt till 12,9 miljarder kronor. Den genomsnittliga avvikelsen för prognoserna på statens skatteintäkter uppgick till 12,0 miljarder kronor och motsvarar 1,5 procent av utfallet. Det är en försämring jämfört med 2011 då avvikelsen uppgick till 9,7 miljarder kronor, men det är bättre än genomsnittet för perioden 2007 2012. Tabell 1. Prognosprecisionen, prognosfel hänförliga till övriga faktorer, genomsnittliga avvikelser och procent Prognosavvikelser 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Snitt 1 Takbegränsade utgifter, mdkr -0,7 3,6 4,4 3,6 2,0 2,1 6,5 6,2 7,7 8,2 5,3 2,5 7,3 3,9 4,6 procent av utfall -0,1 0,5 0,6 0,4 0,2 0,2 0,7 0,7 0,8 0,9 0,6 0,3 0,7 0,4 0,5 Offentliga sektorns skatteintäkter, mdkr -28,5 26,6-9,1 1,6 9,4 12,9 14,7 Procent av utfall -1,9 1,8-0,6 0,1 0,6 0,8 1,0 Statens skatteintäkter, mdkr -28,9 24,0-7,7 2,4 9,7 12,0 14,1 Procent av utfall -3,5 3,1-1,0 0,3 1,2 1,5 1,8 Inkomster, mdkr -14,7-20,7-6,9-0,8 12,1-4,1-23,1-15,7-1,4 7,6 6,5 6,9 5,8 19,8 10,4 Procent av utfall -2,0-2,6-0,9-0,1 1,8-0,6-3,1-1,9-0,2 0,8 0,9 0,9 0,7 2,5 1,4 1 Avser genomsnitt i absoluta tal 1999-2012 resp. 2007-2012. 6 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 26 APRIL 2013
INLEDNING 1 Inledning ESV ska enligt sin instruktion göra prognoser och analyser av den statsfinansiella utvecklingen. Prognoserna ska ha hög precision så att risker för budgetavvikelser kan identifieras i ett tidigt skede. De bakomliggande analyserna ska vara tolkningsbara och tydligt dokumenterade. I syfte att mäta måluppfyllelsen gör ESV varje år en uppföljning av precisionen i de kortfristiga prognoserna. Denna rapport är en sammanställning av de fem prognoser för 2012 som gjorts mellan december 2011 och december 2012. Rapporten innehåller kommentarer och analyser av större avvikelser mot utfallet. Informationen är en viktig utgångspunkt för ESV:s arbete med att utveckla prognosmetoderna och därmed förbättra precisionen på de områden där det behövs. De områden som ingår i utvärderingen är på utgiftssidan de takbegränsade utgifterna och på inkomstsidan statens inkomster och skatteintäkter. Även intäktsprognoserna för kommunsektor och ålderspensionssystem berörs då dessa ingår som poster på statens budget. För att täcka in hela utgiftssidan i budgeten analyseras också prognosavvikelserna för de tre posterna som inte omfattas av utgiftstaket: Statsskuldsräntorna, Riksgäldens nettoutlåning och Kassamässig korrigering. Nytt denna gång är kapitlet Jämförelse med andra prognosinstitut där ESV:s prognoser jämförs med andra prognosinstituts bedömningar, vilket är ytterligare ett sätt att analysera våra prognosavvikelser. Samtidigt utgår avsnittet ESV:s bedömning av prognosprecisionen i vilket ESV:s måluppfyllelse kommenteras utifrån en fastställd bedömningsskala baserat på ESV:s tidigare prognoser. Prognosavvikelserna kan hänföras till tre kategorier: makroekonomiska förutsättningar, nya politiska beslut som fattats efter aktuellt prognostillfälle och övriga faktorer. I det inledande kapitlet jämförs ESV:s prognosprecision med andra prognosmakares bedömningar. I efterföljande kapitel redovisas ESV:s prognosavvikelse för den makroekonomiska utvecklingen, de totala avvikelserna för inkomster och utgifter, fördelade på de olika avvikelsekategorierna. Kapitlet innehåller också en fördjupad analys av de områden där avvikelserna är som störst. Där kommenteras enskilda utgiftsområden samt olika skatter och övriga inkomster. Avslutningsvis finns det också en redovisning av avvikelser som tillhör kategorin Övriga avvikelser. Eftersom utvärderingen ska utgöra underlag för framtida förbättringar är det viktigt att identifiera avvikelser av systematisk karaktär. ESV:s metod för att särskilja de tre kategorierna beskrivs i kapitlet Metod för prognosuppföljning. I Appendix presenteras tabeller med ytterligare detaljer och i sista kapitlet Bilaga redovisar vi hur ESV gör prognoserna tillgängliga, hur prognosmetoderna dokumenteras samt insatser och resultat när det gäller att fördjupa analysen. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 26 APRIL 2013 7
ESV:S PROGNOSPRECISION JÄMFÖRT MED ANDRA PROGNOSINSTITUT 2 ESV:s prognosprecision jämfört med andra prognosinstitut 2.1 BNP och offentliga sektorns finansiella sparande I ESV:s prognospublikation redovisas, sedan ett par år tillbaka, hur ESV:s prognoser förhåller sig till andra prognosinstituts bedömningar. De prognoser som jämförs med ESV:s prognos är regeringens, Konjunkturinstitutets och Riksbankens. Även de prognoser som bankerna gör redovisas. Det är inte möjligt att jämföra alla variabler då metoderna för hur man arbetar med och redovisar prognoserna skiljer sig tämligen mycket åt. De två kanske mest centrala variablerna, BNP och den offentliga sektorns finansiella sparande, beräknas och redovisas emellertid av de flesta prognosinstitut varför dessa variabler har valts ut som jämförelse. Många institut har i sina prognoser lagt in icke-beslutad finanspolitik. I jämförelsen av institutens prognoser över finansiellt sparande har vi justerat för detta så att den vid varje prognostillfälle överensstämmer med den finanspolitik som ingår i regeringens prognoser. En sådan justering har däremot inte kunnat göras för BNP-prognoserna. Nedan redovisas hur de olika prognosinstitutens prognoser förhöll sig till utfallet för 2012. I diagrammen redovisas fem prognoser avseende 2012 för vart och ett av prognosinstituten. Vi har begränsat antalet prognoser till att omfatta de som är jämförbara med regeringens publicerade prognoser, det vill säga budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Den första jämförelsen avser de prognoser som publicerades under augusti och september 2010. 2.1.1 BNP-prognoserna 2012 Hösten 2010 var prognoserna för BNP 2012 i spannet 2,6 3,4 procent bland de statliga prognosinstituten. Högst prognos hade regeringen medan Riksbanken hade den mest dämpade bedömningen. Under våren 2011 höjde prognosinstituten upp sina prognoser något. Regeringen och Konjunkturinstitutet gjorde de största höjningarna. I de prognoser som publicerades under augusti och september 2011 gjorde alla prognosinstitut stora nedrevideringar. Regeringen, som fram till dess haft den mest optimistiska bedömningen, hade vid denna tidpunkt nu i stället den mest pessimistiska prognosen, 1,3 procent. Nedrevideringarna fortsatte även under våren 2012 men var mindre än halvåret innan. Dessa prognoser var även de som var närmast utfallet. Under hösten 2012 skedde en upprevidering hos samtliga statliga prognosinstitut men denna skulle visa sig vara alltför stor i förhållande till utfallet som innebar att BNP-tillväxten blev 0,8 procent. Diagram 1. Prognoser för BNP 2012 de statliga prognosinstituten Procent 4,5 3,5 2,5 1,5 0,5-0,5 Källa: ESV BP11 VÅP11 BP12 VÅP12 BP13 ESV KI Regeringen Riksbanken Utfall -0,5 Prognoserna och därmed prognosfelen uppvisar ett likartat mönster. Störst spridning hade regeringens och Konjunkturinstitutets prognoser. Även medelfelet och det absoluta medelfelet är något större i dessa prognoser. Prognosfelen hos bankerna har samma mönster som hos de statliga prognosinstituten. Stora överskattningar i början, sedan nedreviderade prognoser som bottnade våren 2012. Bland bankerna är det Nordea som har den största spridningen, lika stor spridning som i regeringens prognoser. Däremot har Nordea det lägsta medelfelet. Bankernas prognoser för BNP avseende 2012 var generellt sett mer pricksäkra än de som 4,5 3,5 2,5 1,5 0,5 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 26 APRIL 2013 9
ESV:S PROGNOSPRECISION JÄMFÖRT MED ANDRA PROGNOSINSTITUT gjordes av de statliga prognosinstituten. En viktig förklaring till detta är att de prognoser som de statliga instituten gjorde under hösten 2010 (BP11) i högre grad överskattade utfallet jämfört med bankerna. Diagram 2. Prognoser för BNP 2012 bankernas prognoser Procent 4,5 3,5 2,5 1,5 0,5-0,5 Källa: ESV BP11 VÅP11 BP12 VÅP12 BP13 SHB Nordea SEB Swedbank Utfall -0,5 2.1.2 Offentliga sektorns finansiella sparande 2012 Mönstret i prognoserna för det finansiella sparandet påminner till stor del om prognoserna för BNP, vilket är naturligt då sparandet - framför allt via skatteintäkterna - är konjunkturberoende. 4,5 3,5 2,5 1,5 0,5 prognosen vid denna tidpunkt trots att de hade den lägsta BNP-prognosen. Även Konjunkturinstitutets prognos avviker från de andra institutens på så sätt att spridningen i prognosen för det finansiella sparandet är mycket liten trots att variationen för BNP-prognosen är tämligen stor. I prognosen som gjordes hösten 2010 redovisade Konjunkturinstitutet en prognos för BNP på 3,0 procent och en prognos för sparandet på 0,3 procent av BNP. I prognosen under våren 2012 var prognosen för BNP 0,4 procent och prognosen för sparandet - 0,4 procent av BNP. Den lilla variationen i prognoserna innebar dock att Konjunkturinstitutet hade den bästa prognosprecisionen på sparandet, både när man ser till spridning och till medelfel. Sett till enbart de två prognoser som gjordes under 2012 hade däremot ESV den bästa precisionen. ESV:s prognos nådde redan första halvåret 2012 den nivå som utfallet sedermera skulle hamna på. Diagram 4. Prognoser för offentliga sektorns finansiella sparande 2012 bankernas prognoser Procent av BNP 2,5 2,5 1,5 1,5 Diagram 3. Prognoser för offentliga sektorns finansiella sparande 2012 de statliga prognosinstituten Procent av BNP 2,5 2,5 0,5-0,5-1,5 BP11 VÅP11 BP12 VÅP12 BP13 0,5-0,5-1,5 1,5 1,5 SHB Nordea SEB Swedbank Utfall 0,5 0,5 Källa: ESV Anm: SHB redovisade inga prognoser för det finansiella sparandet före 2011. -0,5-1,5 Källa: ESV BP11 VÅP11 BP12 VÅP12 BP13 ESV KI Regeringen Riksbanken Utfall -0,5-1,5 Regeringen, som hade den högsta BNP-prognosen under hösten 2010, hade emellertid inte den högsta prognosen för det finansiella sparandet. Det var i stället Riksbanken som hade den högsta Bankerna överskattade det offentliga sparandet i högre utsträckning än de statliga prognosinstituten. Swedbank hade sammantaget den minsta spridningen i prognoserna mätt som skillnaden mellan högsta och lägsta prognos och hade även lägst medelfel. Liksom i Konjunkturinstitutets prognoser är variationen i Swedbanks prognoser för BNP betydligt större än variationen i prognosen för det finansiella sparandet. Hösten 2010 redovisade Swedbank en prognos för BNP på 10 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 26 APRIL 2013
ESV:S PROGNOSPRECISION JÄMFÖRT MED ANDRA PROGNOSINSTITUT 2,6 procent och en prognos för det finansiella sparandet på 0,1 procent av BNP. Våren 2012 var prognosen för BNP 0,2 procent medan prognosen för sparandet var -0,3 procent av BNP. Sammantaget uppvisade de statliga prognosinstituten högre prognosprecision än bankerna när det gäller prognoserna för offentliga sektorns finansiella sparande 2012. De prognosinstitut som hade lägre följsamhet mellan BNP och finansiellt sparande, som exempelvis Konjunkturinstitutet och Swedbank, hade ett mindre prognosfel än övriga men nådde inte den nivå som utfallet sedermera hamnade på, snabbare än andra. 2.2 Budgetens inkomster och utgifter jämförelse med regeringen ESV gör som enda prognosinstitut detaljerade prognoser i samma struktur som statens budget och enligt samma beräkningsprinciper som regeringen. Det senare innebär att ESV endast beaktar beslutad eller tydligt aviserad finanspolitik. Att prognoserna görs i samma struktur och enligt samma beräkningsprinciper möjliggör direkta jämförelser av prognoserna på detaljerad nivå. Med start från budgetpropositionen 2012, som lades fram i september 2011, jämförs regeringens tre prognoser med motsvarande prognoser som ESV lagt fram under perioden fram till dess att utfallet för statens budget blev klart. ESV:s prognoser har valts så att de ligger i nära anslutning till regeringens prognoser. Jämförelsen försvåras av att ESV:s prognos, i september 2011, gjordes före budgetpropositionen för 2012 och därför inte utan vidare kan jämföras med de prognoser som publicerats därefter. För jämförbarhet justeras ESV:s prognos vid denna tidpunkt, se tabell nedan. Förslagen i budgetpropositionen för 2012 medförde att ESV:s prognos efter justering blev 15,3 miljarder kronor svagare. Därtill så kalkylerar regeringen schablonmässigt med 15 miljarder kronor i inkomster av försäljning av statlig egendom i två av de tre prognoser som ingår i jämförelsen. ESV:s prognosprincip är däremot att alltid invänta varje enskilt försäljningsbeslut innan sådana inkomster medräknas i prognosen. För att öka jämförbarheten har försäljningsinkomsterna, såväl i prognoser som i utfall exkluderats från analysen. Detta innebär att regeringens prognos i budgetpropositionen för 2012 och i vårpropositionen 2012 har minskats med 15 miljarder kronor. Utfallet för inkomster och budgetsaldo har justerats med 0,3 miljarder kronor. Tabell 2. Justering av ESV:s prognos (sep 2011), för ökad jämförbarhet Sep 2011 Förslag BP 2012 Justerad prognos sep 2011 Totala inkomster 823,6-3,6 820,0 Totala utgifter 806,6 11,7 818,3 Saldot på statens budget 17,0-15,3 1,7 Källa: ESV Prognosfelen på övergripande nivå är förvånansvärt likartade i storlek. Det genomsnittliga felet är ungefärligen lika stort vad gäller budgetsaldo, inkomster och utgifter. Såväl regeringen som ESV har i prognoserna överskattat skatteintäkterna för 2012. Regeringen överskattade inkomsterna något mer samtidigt som man överskattade utgifterna något mindre än ESV, varför regeringens prognosprecision på statens budgetsaldo i genomsnitt blev knappt 4 miljarder kronor sämre. Precisionen för utgiftsprognoserna har varit ungefär densamma i ESV:s som i regeringens prognoser. Det kan dock noteras att överskattningen av utgiftsområdena (exklusive ränteutgifter) i genomsnitt är något mindre i ESV:s prognos. Det beror enbart på den första jämförelsen (september 2011) där regeringen överskattade dessa utgifter i högre grad än ESV. I de följande två jämförelserna var överskattningarna i regeringens prognoser lika stora som i ESV:s. Detta gäller på totalnivå. På enskilda utgiftsområden fanns skillnader, se tabell 3. Regeringens något lägre genomsnittliga avvikelse för de totala utgifterna beror på Riksgäldens nettoutlåning. För denna svårprognostiserade post var regeringens avvikelse lägre vid de två första prognostillfällena. För mer jämförelser av ESV:s och regeringens prognoser på statens inkomster och utgifter, se efterföljande tabeller. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 26 APRIL 2013 11
ESV:S PROGNOSPRECISION JÄMFÖRT MED ANDRA PROGNOSINSTITUT Tabell 3. Utgiftsområden exklusive ränteutgifter Prognosavvikelse Utfall Sep-11 BP 2012 Mar-12 VÅP 2012 Sep-12 BP 2013 Snitt Snitt Utgiftsområde 2012 6/9 20/9 30/3 16/4 5/9 20/9 ESV Reg. 1 Rikets styrelse 11,5 0,6 0,3 0,4 0,3 0,3 0,1 0,4 0,2 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 13,5-0,1-0,1-0,3-0,2-0,1-0,1-0,2-0,2 3 Skatt, tull och exekution 10,3-0,1-0,1 0,0-0,3 0,0-0,2 0,0-0,2 4 Rättsväsendet 38,2-0,2-0,3 0,0-0,5-0,1-0,3-0,1-0,4 5 Internationell samverkan 1,5 0,4 0,5 0,5 0,4 0,4 0,1 0,4 0,3 6 Försvar och samhällets krisberedskap 45,5 0,2 0,1 0,1-1,0-0,3-1,2 0,0-0,7 7 Internationellt bistånd 30,2 0,8 0,1-0,6 0,8-0,4 0,5-0,1 0,5 8 Migration 8,2-0,6 0,9 0,1 0,3 0,2 0,2-0,1 0,5 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 58,7 0,3 1,4 0,6 1,2 0,2 0,4 0,4 1,0 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 94,9-2,1-1,5-0,9-0,9 0,2 0,4-0,9-0,7 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 41,3-0,2-0,2-0,1-0,1 0,0 0,0-0,1-0,1 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 75,6 0,6 1,1 0,5 0,5 0,0 0,0 0,4 0,5 13 Integration och jämställdhet 6,8 1,4 1,6 1,3 1,2 1,0 1,1 1,2 1,3 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 66,6-0,6 3,9 2,3 1,9 0,7-0,2 0,8 1,9 15 Studiestöd 21,1 0,2 1,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1 0,4 16 Utbildning och universitetsforskning 53,8-0,6 0,7 0,2 0,3 0,0-0,3-0,1 0,2 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 12,3 0,0 0,0-0,1-0,1-0,1-0,1-0,1-0,1 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande samt konsumentpolitik 1,0 0,0 0,2 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1 19 Regional tillväxt 3,4 0,0 0,0-0,1-0,1-0,1-0,1-0,1-0,1 20 Allmän miljö- och naturvård 4,8 0,3 0,2 0,2 0,2 0,1 0,2 0,2 0,2 21 Energi 2,7 0,2 0,2 0,5 0,6 0,4 0,5 0,4 0,4 22 Kommunikationer 42,9-0,5 0,2 1,4 0,6 0,7 0,5 0,5 0,4 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel 16,4 1,3 1,3 1,4 1,4 0,9 0,9 1,2 1,2 24 Näringsliv 5,9 0,7 0,1 0,1 0,0 0,1 0,0 0,3 0,1 25 Allmänna bidrag till kommuner 85,1-0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 27 Avgiften till Europeiska unionen 31,5 1,5-0,2-0,8-0,4-0,6 0,8 0,0 0,0 Förändring av anslagsbehållningar -2,8-0,9 Summa utgiftsområden exklusive räntor (UO 26) 783,7 3,4 8,3 6,5 6,5 3,2 3,2 4,4 6,0 Anm.: Avvikelse = prognos minus utfall, det vill säga: positiv avvikelse = överskattad prognos och negativ avvikelse = underskattad prognos. Sep-11, Mar-12 och Sep-12 är ESV:s prognoser, där Sep-11 har justerats för förslag i BP 2012. BP 2012, VÅP 2012 och BP 2013 är regeringens prognoser. 12 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 26 APRIL 2013
ESV:S PROGNOSPRECISION JÄMFÖRT MED ANDRA PROGNOSINSTITUT Tabell 4. Totala skatteintäkter och totala inkomster på statens budget Prognosavvikelse Utfall Sep-11 BP 2012 Mar-12 VÅP 2012 Sep-12 BP 2013 Snitt Snitt 2012 6/9 20/9 30/3 16/4 5/9 20/9 ESV Reg. Skatt på arbete 938,9 1,3-10,9 0,5-1,6 2,4 0,6 1,4-4,0 Direkta skatter på arbete 507,1 1,6-4,0 2,6 1,3 1,2 0,0 1,8-0,9 Indirekta skatter på arbete 431,8-0,3-7,0-2,1-2,9 1,2 0,6-0,4-3,1 Skatt på kapital 177,0 20,7 15,5 8,6 11,1 4,3 8,1 11,2 11,6 Skatt på företagsvinster 97,0 17,3 12,5 10,3 12,0 8,2 8,8 11,9 11,1 Avkastningsskatt 11,2 1,1-1,0-0,2-1,0-0,1-0,9 0,3-1,0 Skatt på kapitalvinster 31,6-1,0 1,4 1,3 1,4-0,7 1,4-0,1 1,4 Övriga kapitalskatter hushåll 37,2 3,2 2,6-2,8-1,3-3,1-1,2-0,9 0,1 Skatt på konsumtion och insatsvaror 453,7 15,1 8,6 7,4 7,2 7,1 9,0 9,9 8,3 Mervärdesskatt 331,7 9,7 4,1 4,6 3,8 5,6 5,7 6,6 4,5 Punktskatter 122,0 5,4 4,5 2,8 3,4 1,5 3,3 3,3 3,7 Restförda och övriga skatter 4,2-1,9 0,4-0,6 0,2-1,5-1,3-1,4-0,2 Totala skatteintäkter 1 573,8 35,4 13,6 16,0 16,9 12,3 16,4 21,2 15,6 Avgår EU-skatter 6,9 0,8 0,5 0,2 0,3 0,3 0,2 0,4 0,3 Offentliga sektorns skatteintäkter 1 566,9 34,6 13,1 15,8 16,6 11,9 16,2 20,8 15,3 Avgår skatter till andra sektorer Kommunala inkomstskatter 577,6-2,7-9,7-1,2-1,7 0,1-0,4-1,2-3,9 Avgifter till AP-fonder 201,5-1,0-2,6-0,3-1,6-0,5-0,5-0,6-1,6 Statens skatteintäkter 787,8 38,3 25,4 17,2 19,9 12,3 17,1 22,6 20,8 Periodiseringar samt 7000-8000 4,9-10,8-4,7 7,1 6,9 9,9 4,6 2,1 2,3 Övriga inkomster -5,4 5,3 10,2 5,1 7,0 3,4 4,5 4,6 7,2 Totala inkomster 787,3 32,7 30,9 29,4 33,7 25,7 26,2 29,3 30,3 Anm.: Avvikelse = prognos minus utfall, det vill säga: positiv avvikelse = överskattad prognos och negativ avvikelse = underskattad prognos. Sep-11, Mar-12 och Sep-12 är ESV:s prognoser, där Sep-11 har justerats för förslag i BP 2012. BP 2012, VÅP 2012 och BP 2013 är regeringens prognoser. Inkomster från försäljning av egendom har exkluderats från samtliga prognoser och utfall. Tabell 5. Statens budget i sammandrag Prognosavvikelse Utfall Sep-11 BP 2012 Mar-12 VÅP 2012 Sep-12 BP 2013 Snitt Snitt 2012 6/9 20/9 30/3 16/4 5/9 20/9 ESV Reg. Totala inkomster 787,3 32,7 30,9 29,4 33,7 25,7 26,2 29,3 30,3 Skatteintäkter 787,8 38,3 25,4 17,2 19,9 12,3 17,1 22,6 20,8 Periodiseringar 4,9-10,8-4,7 7,1 6,9 9,9 4,6 2,1 2,3 Övriga inkomster -5,4 5,3 10,2 5,1 7,0 3,4 4,5 4,6 7,2 Totala utgifter 812,5 5,7 1,9 17,4 11,8 18,7 20,0 13,9 11,2 Utgiftsområden exkl. räntor 783,7 3,4 8,3 6,5 6,5 3,2 3,2 4,4 6,0 Statsskuldräntor m.m. 27,4-1,7-5,5-8,7-8,1 0,2 0,4-3,4-4,4 Riksgäldskontorets nettoutlåning 1,0 4,0-0,9 19,5 13,4 15,2 16,3 12,9 9,6 Kassamässig korrigering 0,4 0,0 0,0 0,1 0,0 0,1 0,0 0,1 0,0 Budgetsaldo -25,2 27,0 29,0 12,0 21,9 7,0 6,2 15,4 19,1 Anm.: Avvikelse = prognos minus utfall, det vill säga: positiv avvikelse = överskattad prognos och negativ avvikelse = underskattad prognos. Sep-11, Mar-12 och Sep-12 är ESV:s prognoser, där Sep-11 har justerats för förslag i BP 2012. BP 2012, VÅP 2012 och BP 2013 är regeringens prognoser. Inkomster från försäljning av egendom har exkluderats från samtliga prognoser och utfall. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 26 APRIL 2013 13
ESV:S PROGNOSPRECISION JÄMFÖRT MED ANDRA PROGNOSINSTITUT 2.3 Skatteprognoserna avseende 2011 När prognosprecisionen för 2012 har utvärderats har den senast aktuella skatteprognosen använts som utfall för skatteintäkterna. Även om den senast aktuella prognosen (gjord i mars 2013) avseende 2012 är baserad på kontrolluppgifter, månadsutfall på statsbudgeten med mera, så kommer det slutliga utfallet som så småningom blir tillgängligt att avvika i någon mån. När det gäller skatteprognoserna avseende 2011 görs här en uppföljning av ESV:s och regeringens prognoser från september 2010 till september 2012. Det framgår av diagram 5 att prognosfelen var relativt små i samtliga fem redovisade prognoser. ESV:s prognosfel var som störst i september 2011, 13 miljarder kronor, vilket motsvarar 0,8 procent av de totala skatteintäkterna. Prognosfelet minskade under 2012 och uppgick till mellan 0,3 och 0,6 procent av de totala skatteintäkterna. Diagram 5. Offentliga sektorns skatteintäkter avseende 2011 1 565 1 555 1 545 1 535 1 525 1 515 Källa: ESV Diagram 6. Statens totala inkomster 2011 860 840 BP11 VÅP11 BP12 VÅP12 BP13 ESV Regeringen Utfall 1 565 1 555 1 545 1 535 1 525 1 515 860 840 820 820 800 800 780 Källa: ESV BP11 VÅP11 BP12 ESV Regeringen Utfall 780 14 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 26 APRIL 2013
ESV:S PROGNOSAVVIKELSE 3 ESV:s prognosavvikelse 3.1 Den makroekonomiska utvecklingen Den makroekonomiska utvecklingen är ett viktigt underlag för ESV:s prognoser på statens budget. På inkomstsidan har prognosen för lönesumman stor påverkan på intäkterna från direkta och indirekta skatter på arbete. Konsumtion och investeringar har stor betydelse för utvecklingen av momsintäkterna. Driftsöverskottet i företagssektorn är en viktig faktor för prognosen på bolagsskatten. Prognosen för arbetslöshet och antal personer i arbetsmarknadspolitiska program har stor inverkan på de beräknade utgifterna för arbetsmarknad och arbetsliv. Växelkursen påverkar hur stor avgiften till Europeiska unionen blir medan räntenivåer och växelkurser påverkar utgifterna för statsskuldsräntor. I slutet av 2011 var det tydligt att det skulle ske en inbromsning i ekonomin och att BNPtillväxten 2012 skulle bli betydligt svagare än 2011. BNP underskattades dock vid de första prognostillfällena och BNP-tillväxten fick sedan revideras upp under 2012 (se tabell). Från och med juni låg prognosen på BNP-tillväxten ungefär i nivå med utfallet. Inledningsvis var det samtliga delar i försörjningsbalansen som underskattades. Dessa reviderades dock upp ganska snabbt men offentlig konsumtion underskattades under hela perioden. Investeringarna underskattades rejält de två första prognosomgångarna men sedan gjordes en kraftig upprevidering i juniprognosen och då hamnade prognosen närmare utfallet. Bidraget från lagerinvesteringarna har sedan 2007 svängt kraftigt mellan åren. Det var därför uppenbart att det skulle bli ett stort negativt lagerbidrag 2012. Men inte att det skulle bli så stort som -1,1 procentenheter. I september var konjunkturutsikterna ganska ljusa och utfallen för de två första kvartalen var starka. BNP-tillväxten reviderades därför upp och hamnade då över utfallet. Det var det enda tillfället som tillväxten överskattades. I löpande priser underskattades inte BNP-tillväxten lika mycket som i fasta priser de första två prognostillfällena och från och med juni låg prognosen över det preliminära utfallet. Det var främst en relativt kraftig överskattning av ökningen av exportpriserna som gjorde att BNPdeflatorn var högre än utfallet vid samtliga prognostillfällen. I de två första prognosomgångarna underskattades dessutom importpriserna och det blev då stor skillnad mellan nettoexporten i fasta respektive löpande priser. Som en följd av att BNP-tillväxten inledningsvis underskattades blev vid de första prognostillfällena även sysselsättningen lägre och arbetslösheten högre än utfallet. I början väntades sysselsättningen falla under 2012 men utfallet visade i stället att antalet sysselsatta fortsatte öka. Gång på gång visade AKU-undersökningen att sysselsättningsutvecklingen var starkare än väntat och prognosen fick revideras upp successivt. Först i december låg prognosen nära utfallet. Arbetslösheten reviderades ner, men från och med juni låg prognosen ganska konstant. Prognosen var då i linje med det första utfallet som redovisades för arbetslösheten för 2012. Utfallen för 2010 2012 har därefter reviderats till följd av att SCB gjorde en översyn av beräkningsmetoden och arbetslöshetsnivån höjdes då med cirka 0,3 procentenheter per år. Därmed blir jämförelsen mellan prognosen och nuvarande utfall för arbetslösheten skev. Prognosen för antalet personer i program låg ganska rätt redan från början och det har inte skett någon större revidering mellan prognosomgångarna. Inflationen enligt KPI var inledningsvis högre än utfallet trots att efterfrågan i ekonomin var underskattad. Att prognosen för inflationen var för hög beror framför allt på att sänkningen av bolåneräntorna underskattades. Kronan stärktes också mer än väntat vilket bidrog till att sänka KPI under året. Den underliggande inflationen, som bättre speglar efterfrågeläget i ekonomin, var EKONOMISTYRNINGSVERKET, 26 APRIL 2013 15
ESV:S PROGNOSAVVIKELSE för låg inledningsvis men höjdes under året. De korta marknadsräntorna låg i linje med utfallet vid varje prognostillfälle medan de långa marknadsräntorna överskattades något vid de första prognostillfällena. Tabell 6. Avvikelser från utfall, makroekonomiska förutsättningar 2012 Procentenheter Prognosavvikelse Utfall Dec-11 Mar-12 Jun-12 Sep-12 Dec-12 Snitt 2012 16/12 30/3 19/6 5/9 17/12 Försörjningsbalans BNP, fp 0,8-0,8-0,9-0,2 0,3 0,0-0,3 BNP, lp 1,6-0,3-0,2 0,3 0,7 0,4 0,2 Hushållens konsumtion, fp 1,5-0,9-0,6 0,1 0,2-0,1-0,3 Hushållens konsumtion, lp 2,8-1,5-1,0 0,0 0,0-0,3-0,6 Offentlig konsumtion, fp 0,8-0,7-0,3-0,4-0,3-0,3-0,4 Offentlig konsumtion, lp 3,6-1,1-0,4-0,6-0,5-0,6-0,6 Investeringar, fp 3,4-2,6-2,4-0,5 0,2-0,2-1,1 Investeringar, lp 4,0-2,3-2,2-0,2 0,4 0,0-0,8 Lager -1,1 0,4 0,6 0,2 0,2 0,3 0,3 Export, fp 0,7-1,0-1,8-0,4 0,7-0,5-0,6 Export, lp -0,9-0,3-1,2 0,8 1,9-0,2 0,2 Import, fp -0,1-0,9-0,7-0,1 0,6-0,4-0,3 Import, lp -1,1-1,4-1,2 1,0 1,5-0,3-0,1 Nettoexport, fp 0,4-0,1-0,6-0,2 0,1-0,1-0,2 Nettoexport, lp 0,1 0,4-0,1 0,0 0,3 0,0 0,1 Arbetsmarknadsvariabler Sysselsatta 0,7-0,9-0,9-0,4-0,4-0,1-0,5 Arbetslöshet 8,0 0,1 0,0-0,4-0,4-0,3-0,2 Arbetade timmar 0,6-0,9-1,0-0,3-0,4-0,2-0,6 Personer i program, % av arbetskraften 3,7 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 Timlön 2,9 0,1 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 Lönesumma 3,9-1,1-0,9-0,3-0,3-0,3-0,6 Diverse nyckeltal Bruttodriftsöverskott i företagssektorn -2,8 0,4 0,4-0,2 2,1 1,0 0,7 KPI 0,9 0,2 0,2 0,3 0,1 0,0 0,2 3-månaders ränta 1,3 0,0 0,0 0,3 0,1 0,0 0,1 5-årig statsobligation 1,1 0,5 0,3 0,4 0,1 0,0 0,2 SEK/Euro 8,7 0,4 0,2 0,2-0,1 0,0 0,1 SEK/USD 6,8 0,1 0,2 0,3 0,1 0,0 0,2 Anm.: Avvikelse = prognos minus utfall, det vill säga positiv avvikelse = överskattad prognos och negativ avvikelse = underskattad prognos. 16 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 26 APRIL 2013
ESV:S PROGNOSAVVIKELSE 3.2 Takbegränsade utgifter I kapitel 2 ESV:s prognosprecision jämfört med andra prognosinstitut redovisas tre prognoser avseende 2012 med startpunkten budgetpropositionen för 2012. Vi har där valt att begränsa antalet prognoser till att omfatta de som är jämförbara med regeringens publicerade prognoser i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Den första jämförelsen görs med ESV:s prognos som publicerades den 6 september 2011, det vill säga innan budgetpropositionen för 2012 publicerades. För att kunna jämföras med budgetpropositionen och de efterföljande prognoserna har ESV:s prognos justerats för förslagen i budgetpropositionen, se tabellen nedan. Tabell 7. Inledningstabell totala utgifter på statens budget Kopplingen till tabellerna i jämförelseavsnittet Sep-11 Förslag Justerad BP 2012 Dec-11 Utfall 6/9-11 BP 2012 Sep-11 20/9-11 16/12 2012 Totala utgifter 806,6 11,7 818,2 807,4 817,5 812,5 Utgiftsområden exkl. räntor 775,4 11,7 787,1 792,0 788,9 783,7 Statsskuldsräntor m.m. 25,7 0,0 25,7 21,9 20,7 27,4 Riksgäldens nettoutlåning 5,0 0,0 5,0 0,1 7,4 1,0 Kassamässig korrigering 0,4 0,0 0,4 0,4 0,4 0,4 Här i kapitel 3 analyseras dock prognosavvikelserna i de fem prognoser avseende 2012 som ESV publicerat efter budgetpropositionen 2012, se nedanstående tabell. Tabell 8. Takbegränsade utgifter 2012 Prognosavvikelse Utfall Dec-11 Mar-12 Jun-12 Sep-12 Dec-12 Snitt 2012 16/12 30/3 19/6 5/9 17/12 Totalt 1 022,2 5,1 6,4 4,9 3,2 0,9 4,1 Utgiftsområden exkl. räntor 783,7 5,2 6,5 5,0 3,2 0,9 4,2 Ålderspensionssystemet 238,5-0,1-0,1-0,1-0,1 0,0-0,1 -Makro 1,3 1,2 0,8 0,3 0,0 0,7 -Beslut 0,2-0,6-1,3-0,9 0,0-0,5 -Övrigt 3,6 5,8 5,3 3,8 0,9 3,9 Anm.: Avvikelse = prognos minus utfall. De takbegränsade utgifterna för 2012 överskattades vid samtliga prognostillfällen. Avvikelsen var i stort sett lika stor vid de tre första prognostillfällena, för att därefter minska allt mer i de två sista prognoserna. För 2012 uppgick det genomsnittliga felet till 4,1 miljarder kronor, vilket motsvarar 0,4 procent av dessa utgifter. Det kan jämföras med 2011 då utgifterna också överskattades vid alla prognostillfällen och det genomsnittliga felet uppgick till 7,2 miljarder kronor. Överskattningen av utgifterna berodde framför allt på fel som klassificeras som Övrigt. Förändrade makroekonomiska förutsättningar bidrog till att utgifterna överskattades vid samtliga prognostillfällen förutom vid det sista prognostillfället. Den genomsnittliga avvikelsen bidrog med 0,7 miljarder kronor till avvikelsen på totalnivån. På arbetsmarknadsområdet överskattades utgifterna då den öppna arbetslösheten överskattades i de två första prognoserna. På anslaget Gårdsstöd och djurbidrag m.m. under utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel överskattades utgifterna i de tre första prognoserna eftersom ESV:s växelkurs för euron var för hög. Till följd av beslut som regering och riksdag fattat efter aktuellt prognostillfälle överskattades prognosen vid det första prognostillfället för att därefter underskattas. Den största avvikelsen var i juniprognosen och i snitt underskattades utgifterna med 0,5 miljarder kronor. Utgifterna underskattades framför allt eftersom det under året togs flera EU-beslut i form av ändringsbudgetar som ökade EU-budgetens utgifter och därmed Sveriges EU-avgift. Även ett beslut som togs under hösten om revidering av BNI- och momsbaserna förklarar underskattningen av utgifterna. Prognosavvikelser under kategorin Övrigt bidrog till att utgifterna överskattades vid samtliga fem prognosomgångar. Den största avvikelsen, på 5,8 miljarder kronor uppkom i marsprognosen och motsvarar 0,57 procent av de takbegränsade utgifterna. Den genomsnittliga avvikelsen var på 3,9 miljarder kronor och motsvarar 0,38 procent. Det är en förbättring jämfört med 2011 då motsvarande andel låg på 0,74 procent. Större prognosavvikelser under kategorin Övrigt förekom på sex utgiftsområden: Inter- EKONOMISTYRNINGSVERKET, 26 APRIL 2013 17
ESV:S PROGNOSAVVIKELSE nationellt bistånd, Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp, Integration och jämställdhet, Arbetsmarknad och arbetsliv, Kommunikationer samt Areella näringar, landsbygd och livsmedel. Utgifterna inom Integration och jämställdhet överskattades till följd av att kommunerna tog emot ett färre antal flyktingar än beräknat. Utgifterna för arbetsmarknad överskattades främst till följd av att andelen öppet arbetslösa med ersättning samt snittersättningen till personer med aktivitetsstöd överskattades. Utgifterna för kommunikationer överskattades främst till följd av senareläggningar av väginvesteringsprojekt samt förseningar vid byggandet av Förbifart Stockholm. Areella näringar, landsbygd och livsmedel överskattades bland annat till följd av att utbetalningar till projekt inom landsbygdsprogrammet blev lägre än väntat. Utgifterna för Internationellt bistånd underskattades. Den största underskattningen gjordes på anslaget för Biståndsverksamhet. Utfallet blev helt i linje med anvisade medel på statens budget, vilket ESV inte förväntade sig då detta inte varit fallet tidigare år. Även utgifterna inom området Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp underskattades då ESV räknade med ett för lågt antal utbetalda sjukpenningdagar. 3.3 Skatteintäkter och inkomster För jämförbarhet med regeringens prognoser har ESV:s prognos för skatteintäkter och inkomster justerats i inledningstabellen för regeländringar och förslagen i budgetpropositionen. Tabell 9. Inledningstabell inkomster Kopplingen till tabellerna i jämförelseavsnittet Sep-11 Förslag Justerad BP 2012 Dec-11 Utfall 6/9-11 BP 2012 Sep-11 20/9-11 16/12-12 2012 Totala inkomster 823,6-3,6 820,0 833,1 818,7 787,6 Skatteintäkter 829,7-3,6 826,0 813,1 818,8 787,8 Periodiseringar -5,9 0,0-5,9 0,2 1,5 4,9 Övriga inkomster -0,1 0,0-0,1 19,8-1,6-5,1 I nedanstående kapitel analyseras dock prognosavvikelserna i de fem prognoser avseende 2012 som ESV publicerat efter budgetpropositionen 2012. 3.3.1 Skatteintäkter Tabell 10. Offentliga sektorns skatteintäkter 2012 Prognosavvikelser Utfall Dec-11 Mar-12 Jun-12 Sep-12 Dec-12 Snitt 2012 16/12 30/3 19/6 5/9 17/12 Totalt 1 566,9 25,6 15,7 15,5 11,8-4,7 12,8 -Makro 2,8-2,4 1,1 1,6-3,6-0,1 -Beslut -0,4-0,4 0,2 0,2 0,1-0,1 -Övrigt 23,1 18,5 14,2 10,1-1,2 12,9 Anm.: Avvikelse = prognos minus utfall. Skatteintäkterna och inkomsterna överskattades vid samtliga tillfällen med undantag för prognosen i december 2012. De största felen hör till kategorin Övrigt (se efterföljande tabeller samt appendix för utförliga tabeller som visar skillnaden mellan de olika posterna). Intäkter innebär skatter hänförda till det år de avser och inkomster är betalda skatter under året. Makroekonomiska förutsättningar och beslut bidrog i genomsnitt till en liten underskattning av intäkterna. Skatteintäkterna överskattades på grund av utfall och modelljusteringar som klassificeras under kategorien Övrigt. Det var skatteslagen mervärdesskatt och skatt på kapital som stod för de största avvikelserna. Tabell 11. Statens skatteintäkter 2012 Prognosavvikelse Utfall Dec-11 Mar-12 Jun-12 Sep-12 Dec-12 Snitt 2012 16/12 30/3 19/6 5/9 17/12 Totalt 787,8 30,9 17,1 15,4 12,2-4,2 14,3 - Makro 9,4 0,4 1,8 2,1-3,3 2,1 -Beslut -0,4-0,4 0,2 0,2 0,1-0,1 - Övrigt 22,0 17,1 13,4 10,0-1,0 12,3 Anm.: Avvikelse = prognos minus utfall. Den totala avvikelsen för skatteintäkterna i den offentliga sektorn uppgick i genomsnitt till 12,8 miljarder kronor, vilket motsvarar 0,8 procent av skatteintäkterna. Flertalet skatter fastställs i samband med den årliga inkomsttaxeringen, vilket innebär att den definitiva avvikelsen för 18 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 26 APRIL 2013
ESV:S PROGNOSAVVIKELSE skatteintäkterna tidigast kan redovisas efter den årliga taxeringen är klar, det vill säga i början av december 2013. Skillnaden mellan statens och den offentliga sektorns skatteintäkter utgörs av kommunala inkomstskatter, som 2012 uppgick till 577,6 miljarder kronor, och avgifter till Ålderspensionssystemet, vilka 2012 uppgick till 201,5 miljarder kronor. Statens skatteintäkter som utgör den största delen av den offentliga sektorns intäkter blev 787,8 miljarder kronor 2012. Det är 30,9 miljarder kronor lägre än vad ESV räknade med i december 2011. 3.3.2 Skatteinkomster Till skillnad från skatteintäkterna är de redovisade beloppen för inkomsterna på statens budget ett faktiskt utfall. Summan av skatteinkomster och övriga inkomster utgör statens totala inkomster. Utfallet för skatteinkomsterna består av de in- och utbetalningar av skatter som skett under budgetåret 2012. Sammantaget uppgick prognosavvikelsen för statens totala inkomster i genomsnitt till 25 miljarder kronor, vilket motsvarar 3,2 procent av de totala inkomsterna. Tabell 12. Statens inkomster 2012 Prognosavvikelse Utfall Dec-11 Mar-12 Jun-12 Sep-12 Dec-12 Snitt 2012 16/12 30/3 19/6 5/9 17/12 Totalt 787,6 31,0 30,0 33,7 25,3 5,0 25,0 - Makro 13,2 6,4 4,0 0,0 0,1 4,7 -Beslut -1,9 1,4 1,5 1,5-0,1 0,5 - Övrigt 19,7 22,2 28,2 23,9 5,0 19,8 Anm.: Avvikelse = prognos minus utfall. 3.4 Varför är avvikelserna större för inkomster än utgifter? Att prognosavvikelserna för inkomsterna i genomsnitt är större än för utgifterna är inte oväntat, eftersom utgifterna dels omfattas av ett tak för hur höga de totalt får bli, dels omfattas av en mängd regler och villkor kring hur anslagsmedel får användas. För större delen av inkomsterna finns inga motsvarande restriktioner eller regler. Skatteinkomsterna varierar i stället med skattebasernas utveckling som i stor utsträckning beror på den allmänna konjunkturutvecklingen. Vissa relativt stora prognosavvikelser hänförs till kategorin Övrigt, trots att det i grund och botten är fråga om avvikelser som beror på ändrade makroekonomiska förutsättningar. Framför allt gäller detta vissa poster på inkomstsidan, exempelvis bolagsskatterna som i stor utsträckning är beroende av den makroekonomiska utvecklingen, men där avvikelserna till stor del klassificeras till kategorin Övrigt. Det finns även exempel på utgiftssidan, så som bostadsbidragen, som påverkas av konjunkturförändringar men där avvikelserna till största delen hänförs till kategorin Övrigt. 3.5 Fördjupad avvikelseanalys Några utgifter och inkomster utmärker sig genom större prognosavvikelser. Här kommenteras dessa områden mer utförligt. I appendix finns detaljerade tabeller där avvikelserna har hänförts till kategorierna Makro, Beslut och Övrigt. I tabellerna redovisas avvikelserna vid årets fem olika prognostillfällen samt ett genomsnitt för avvikelserna. 3.5.1 Kommentarer till enskilda utgiftsområden under utgiftstaket Tabell 13. Utgiftsområde 07 Internationellt bistånd Prognosavvikelse Utfall Dec-11 Mar-12 Jun-12 Sep-12 Dec-12 Snitt 2012 16/12 30/3 19/6 5/9 17/12 Totalt 30,2-0,5-0,6-0,6-0,4-0,3-0,5 - Makro 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -Beslut 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 - Övrigt -0,5-0,6-0,6-0,4-0,3-0,5 Anm.: Avvikelse = prognos minus utfall. Utgifterna underskattades i samtliga prognoser. Avvikelsen i den första prognosen (december 2011) var 0,5 miljarder kronor, men störst var avvikelserna i mars- och juniprognoserna där de var 0,6 miljarder kronor. Den genomsnittliga underskattningen blev 0,5 miljarder kronor. Avvikelserna klassificeras helt under kategorin Övrigt. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 26 APRIL 2013 19
ESV:S PROGNOSAVVIKELSE Den största underskattningen gjordes på anslaget för Biståndsverksamhet där den i genomsnitt var 0,5 miljarder kronor. Utgifterna blev helt i linje med anvisade medel på statens budget, vilket ESV inte förväntade sig då det inte varit fallet tidigare år. På höständringsbudgeten minskades anslaget med 0,3 miljarder kronor för att finansiera ökade utgifter för ersättningar och bostadskostnader under Utgiftsområde 8 Migration. Detta påverkade inte den verksamhet som finansierades från anslaget då ingående anslagsbehållningar översteg minskningen av anslaget. Tabell 14. Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp Prognosavvikelse Utfall Dec-11 Mar-12 Jun-12 Sep-12 Dec-12 Snitt 2012 16/12 30/3 19/6 5/9 17/12 Totalt 94,9-1,6-0,9-0,5 0,2 0,4-0,5 - Makro 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -Beslut 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 - Övrigt -1,6-0,9-0,5 0,2 0,4-0,5 Anm.: Avvikelse = prognos minus utfall. Utgifterna underskattades i den första prognosen med 1,6 miljarder kronor. Det var framför allt utgifterna under anslaget Sjukpenning och rehabilitering m.m. som underskattades och prognosavvikelsen klassificeras helt under kategorin Övrigt. ESV räknade med att antalet ersatta sjukpenningdagar för 2012 skulle bli 36 miljoner dagar medan det i stället kom att utbetalas ersättning för 41 miljoner sjukpenningdagar. Antalet sjukfall blev både fler och längre än förväntat. Prognosavvikelsen i den första prognosen var den största eftersom vi i efterföljande prognoser reviderade upp prognosen för antalet sjukpenningdagar i takt med att antalet redovisade dagar ökade. Utgifterna underskattades i de tre första prognoserna, men överskattades däremot något i de två sista prognoserna, framför allt anslagen Aktivitets- och sjukersättningar m.m. samt Bidrag för sjukskrivningsprocessen. På Aktivitets- och sjukersättningsanslaget överskattades medelersättningen något och på anslaget Bidrag för sjukskrivningsprocessen överskattades antalet planerade behandlingar inom rehabiliteringsgarantin. Utgifterna underskattades i snitt med 0,5 miljarder kronor. Avvikelsen klassificeras vid varje prognostillfälle under kategorin Övrigt. Tabell 15. Utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet Prognosavvikelse Utfall Dec-11 Mar-12 Jun-12 Sep-12 Dec-12 Snitt 2012 16/12 30/3 19/6 5/9 17/12 Totalt 6,8 1,1 1,3 1,1 1,0 0,4 1,0 - Makro 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -Beslut 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 - Övrigt 1,1 1,3 1,1 1,0 0,4 1,0 Anm.: Avvikelse = prognos minus utfall. Utgifterna överskattades i den första prognosen med 1,1 miljard kronor. Det var framför allt ersättningen till kommuner för flyktingmottagande som bidrog till överskattningen. Den största avvikelsen uppkom vid den andra prognosen till följd av att ersättningen till kommunerna reviderades upp. Vid den sista prognosen reviderades kommunersättningarna ner med 0,5 miljarder kronor beroende på att betydligt färre flyktingar hade placerats ut i kommunerna än väntat. Den genomsnittliga prognosavvikelsen för samtliga prognoser för 2012 uppgick till 1,0 miljarder kronor. Prognosavvikelsen klassificeras i sin helhet under kategorin Övrigt. Tabell 16. Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv Prognosavvikelse Utfall Dec-11 Mar-12 Jun-12 Sep-12 Dec-12 Snitt 2012 16/12 30/3 19/6 5/9 17/12 Totalt 66,6 2,4 2,3 1,8 0,7-0,1 1,4 - Makro 0,7 0,5 0,1-0,2 0,0 0,2 -Beslut 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 - Övrigt 1,7 1,7 1,7 0,8-0,1 1,2 Anm.: Avvikelse = prognos minus utfall. Utgifterna överskattades vid den första prognosen med 2,4 miljarder kronor. Avvikelsen förklaras främst av en överskattning av den öppna arbetslösheten och andelen öppet arbetslösa med ersättning samt snittersättningen till personer med aktivitetsstöd. Dessutom bidrog en överskattning av utgifterna för arbetsmarknadspolitiska program 20 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 26 APRIL 2013