Meddelandeblad Mottagare: Nämnder och verksamheter i kommuner med ansvar för vård och omsorg om äldre personer: förtroendevalda, förvaltningschefer, medicinskt ansvariga sjuksköterskor (MAS), avdelnings- och enhetschefer och biståndshandläggare. Nr 17/2012 December 2012 Kommunens ansvar för enskilda vid omvandling av särskilda boenden för äldre till trygghetsbostäder Socialstyrelsen har under en tid fått ett stort antal frågor från olika kommuner i landet om vilka regler som gäller när särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor (härefter särskilda boenden) omvandlas till så kallade trygghetsbostäder. I samband med omvandling av särskilda boenden uppstår en rad juridiska frågor som rör den enskilda biståndstagaren som kommunen måste ta ställning till. Socialstyrelsen vill genom detta meddelandeblad rikta uppmärksamheten på de regler och frågeställningar som kommunen måste beakta i förhållande till den enskilde vid en omvandling av ett särskilt boende till trygghetsbostäder. Särskilda boenden för äldre Av 5 kap. 5 andra stycket socialtjänstlagen (2001:453), SoL, framgår att kommunen ska inrätta särskilda boenden för de äldre människor som behöver det. I kommunens ansvar ingår att ta reda på behoven av särskilda boenden och bostäder med särskild service och planera för den fortsatta utvecklingen. 1 Kommunen har dock en stor frihet i fråga om hur äldres behov av sådant boende, service och vård ska tillgodoses. Bestämmelsen binder inte kommunen att anordna en viss form av boende, utan kommunen kan anordna de boendeformer som är mest ändamålsenliga med utgångspunkt i de lokala förhållandena. 2 1 Prop. 1990/91:14 s. 41. 2 Prop. 1990/91:14 s. 42. Information: Sayran Khayati 075-247 32 66, Anna Hagelbäck 075-247 45 87, Helena Axestam 075-247 36 75
Begreppet särskilt boende ingen definition Begreppet särskilt boendet är inte preciserat i lag utan är sedan den så kallade Ädelreformen 3 ett samlingsbegrepp för de former av boenden som tidigare benämndes servicehus/servicelägenhet, ålderdomshem, gruppboenden för dementa och sjukhem. Platser för korttidsvård eller korttidsboenden är också en del i begreppet särskilda boenden. 4 Det saknas därmed en legaldefinition av vad som är ett särskilt boende. Det som har betonats är att de särskilda boenden ska vara till för dem som inte längre kan bo kvar i ordinärt boende på grund av att behovet av tillsyn eller kravet på trygghet och säkerhet inte längre kan tillgodoses i det egna hemmet. 5 Fram till Ädel-reformen användes ordet servicehus som ett gemensamt begrepp för olika former av boende med gemensam service. I förarbetena till den gamla socialtjänstlagen uppställdes följande tre krav för att ett boende skulle få betecknas som ett servicehus. 6 Bostaden ska vara så utformad och utrustad att den boende kan utveckla sina personliga resurser och leva ett självständigt liv. Den boende ska varje tid på dygnet kunna erhålla de tjänster som krävs för att den boende ska kunna klara sin tillvaro och känna sig trygg. Det ska finnas tillgång till personal som kan bedöma när det behövs social och medicinsk vård och som kan svara för att det ges sådan. Dessa tre kriterier har dock inte återupprepats i samband med Ädel-reformen men skulle ändå kunna tjäna som ett riktmärke för när kommunerna utformar och organiserar särskilda boenden. Bostad i särskilda boenden beviljas som bistånd Enligt 4 kap. 1 SoL har en enskild som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat rätt till bistånd för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin för sin livsföring i övrigt. Genom biståndet ska den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå och biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Ansökan om bostad i särskilt boende prövas som bistånd enligt 4 kap. 1 SoL. Begreppet livsföring i övrigt omfattar rätten till bistånd i form av hemtjänst samt rätt till bostad i ett särskilt boende om den enskilde har behov av sådana insatser. 7 Att bostad i särskilt boende beviljas med stöd av 4 kap. 1 SoL innebär att det finns särskilda regler om handläggning, dokumentation och avgifter i socialtjänstlagen och förvaltningslagen (1986:223), FL samt regler om sekretess i o ffentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL som måste beaktas. Avslag på en ansökan om bostad i särskilt boende kan enligt 16 kap. 3 SoL överklagas till domstol genom förvaltningsbesvär. Socialnämnden har inte någon skyldighet att i ett beslut om bistånd avseende särskilt boende ange var biståndet ska verkställas. 8 Om den enskilde inte har ansökt om ett specifikt boende är det tillräckligt att det av beslutet framgår att den enskilde beviljats bistånd i form av särskilt boende. Det är först när beslutet ska verkställas som det bestäms var den enskilde ska få sin bostad. 3 Prop. 1990/91:14. 4 Prop. 1990/91:14 s. 54 och prop. 2005/06:115 s. 79 f. 5 Prop. 1996/97:124 s. 89. 6 Prop. 1979/80:1 del A s. 284 och 286. 7 Prop. 1996/97:124 s. 84 ff. 8 JO beslut 30 december 2004, dnr 1838-2002 och jfr prop. 2000/01:80 s. 90 f. 2
Kommunens hälso- och sjukvårdsansvar i särskilda boendeformer Varje kommun ska enligt 18 första stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som efter beslut av kommunen bor i en sådan boendeform eller bostad som avses i 5 kap. 5 andra stycket SoL. Bestämmelsen innebär att kommunen har en lagstadgad skyldighet att erbjuda hälso- och sjukvård åt de äldre som bor på särskilda boenden efter biståndsbeslut enligt 4 kap. 1 SoL. Ansvaret omfattar insatser upp till sjuksköterskenivå, det vill säga att läkarinsatser är ett ansvar för landstingen (18 fjärde stycket HSL). Kommunens ansvar omfattar också habilitering, rehabilitering och hjälpmedel inklusive förbrukningsartiklar som behövs för inkontinens (18 b och 18 c HSL). Trygghetsbostäder De så kallade trygghetsbostäderna regleras inte i socialtjänstlagen och det finns inte heller någon lagstadgad skyldighet för kommunen att inrätta den typen av bostäder. Att inrätta trygghetsbostäder är således ett frivilligt åtagande för kommunen och faller inom ramen för kommunernas allmänna komptens som regleras i k ommunallagen (1991:900). 9 Kommunerna, men även andra, kan få investeringsstöd för att inrätta trygghetsbostäder enligt förordningen (2007:159) om investeringsstöd till äldrebostäder m.m. Vad som avses med trygghetsbostäder framgår av 2 i den nämnda förordningen. Där anges att trygghetsbostäder är sådana bostäder där det finns personal som dagligen på olika sätt kan stödja de boende under vissa angivna tider. Bostäderna kan vara hyresrätter, kooperativa hyresrätter eller bostadsrätter. Bostäderna ska innehas av personer som fyllt 70 år. När det gäller makar, sambor eller syskon räcker det att en av personerna i hushållet fyllt 70 år. Vidare ska trygghetsbostäder vara planerade så att det är möjligt att bo kvar om man får en funktionsnedsättning som kräver hjälpmedel för förflyttning. Det är därför viktigt att bostaden genom sin utformning underlättar, dels för den enskilde att använda moderna och bra hjälpmedel för att kunna klara sig, dels för att personalen ska kunna utföra sitt arbete med effektiva metoder och moderna och bra hjälpmedel utan att riskera sin hälsa. 10 Trygghetsbostäderna ska också innehålla lokaler för gemensamma aktiviteter. Det är grundläggande att trygghetsbostäder bemannas med personal varje dag för att skapa kontakt med de boende, erbjuda gemensamma måltider och erbjuda kulturella aktiviteter m.m. 11 Skillnader mellan trygghetsbostäder och särskilda boenden Till skillnad från bostad i särskilda boenden krävs inget biståndsbeslut för att en enskild ska få bo i en trygghetsbostad. Fördelning av bostäderna sker på samma sätt som på den reguljära bostadsmarknaden, genom till exempel ett kösystem. Det finns inte heller någon möjlighet för den enskilde att överklaga ett beslut rörande boende i trygghetsbostad genom förvaltningsbesvär. Vidare är reglerna om handläggning, dokumentation och avgifter som finns i socialtjänstlagen och förvaltningslagen inte tillämpabara för den här typen av boenden. 9 Prop. 2009/10:116 s. 85. 10 Prop. 2009/10:116 s. 86. 11 Prop. 2009/10:116 s. 86. 3
Därutöver kan nämnas att kommunen inte har något hälso- och sjukvårdsansvar för de enskilda som lever i trygghetsbostäder enligt 18 första stycket HSL. Att omvandla ett särskilt boende Inom ramen för sin skyldighet att ge omsorg åt äldre människor har kommunen en betydande handlingsfrihet och bestämmanderätt när det gäller att prioritera mellan olika stödformer och anpassa verksamheten efter de lokala förutsättningarna. Det ankommer på kommunen att bedöma behovet av antalet särskilda boenden, ordna olika kategorier av sådana boenden och närmare bestämma var dessa ska vara belägna, hur stora de ska vara och andra liknande organisatoriska frågor. 12 Av det följer att det även ligger inom kommunens handlingsfrihet att omvandla ett särskilt boende till trygghetsbostäder. Kommunens beslut om att omvandla ett särskilt boende är därför en organisatorisk fråga som primärt inte berörs i socialtjänstlagen eller i förvaltningslagen. Kommunens omvandlingsbeslut innebär dock inte att den enskildes biståndsbeslut om bostad i särskilt boende upphör att gälla. När beslutet om omvandling ska genomföras är kommunen därför skyldig att säkerställa fortsatt verkställighet av biståndsbeslutet för den enskilde (16 kap. 3 andra stycket SoL). Om kommunen inte gör det, så har den ändrat ett så kallat gynnande förvaltningsbeslut, det vill säga ett beslut om beviljad biståndsinsats enligt 4 kap. 1 SoL. Ändring av gynnande förvaltningsbeslut Huvudregeln är att gynnande förvaltningsbeslut inte kan ändras till den enskildes nackdel eller återkallas. Det innebär att en enskild som beviljats bostad i särskilt boende enligt 4 kap. 1 SoL, ska kunna förlita sig på att beslutet inte ändras. Den enskilde har ett behov av att känna trygghet och kontinuitet för att kunna planera sin situation. Det finns dock vissa undantag från huvudregeln att gynnande beslut inte kan ändras eller återkallas. Återkallelse av sådana beslut anses få ske om beslutet har försetts med ett förbehåll om återkallelse, om tvingande säkerhetsskäl föreligger (t.ex. fara för den enskildes liv eller hälsa), eller om ett beslut har fattats med ledning av vilseledande uppgifter som den enskilde har lämnat. 13 Dessutom kan det för beslut om fortlöpande bistånd utan tidsbegränsning finnas vissa situationer där en ändring av ett gynnande beslut kan vara motiverat på grund av ändrade förhållanden. Ett sådant exempel skulle kunna vara om biståndsbehovet väsentligt har förändrats. Det är bara sådana förhållanden som beaktas vid det ursprungliga beslutet som kan få föranleda en omprövning. 14 Beslut om bistånd för särskilt ändamål eller ett bistånd eller insats för en begränsad tid kan dock bara ändras eller återkallas om något av de generella undantagen föreligger. För att inte äventyra den enskildas rättssäkerhet, när en kommun omvandlar särskilda boenden till trygghetsbostäder, är det av stor vikt att kommunen har en god planering för den fortsatta verkställigheten av den beviljade biståndsinsatsen, det vill säga bostad i särskilt boende. I princip innebär det att den enskilde måste erbjudas en ny bostad i särskilt boendet för att beslutet ska anses vara verkställt. Om kommunen inte erbjuder den 12 Prop. 1990/91:14 s. 42. 13 Prop. 1985/86:80 s. 39. 14 RÅ 2000 ref 16. 4
enskilde en ny bostad i ett särskilt boende som tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå och som inte är i paritet med det ursprungliga beslutet, riskerar kommunen att ändra ett gynnande förvaltningsbeslut. Det innebär att den nya insatsen måste tillförsäkra den enskilde den hjälp och det stöd som han eller hon ursprungligen beviljats av nämnden. Den enskildes rätt till inflytande och information Av 3 kap. 5 S ol framgår att socialnämndens insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med den enskilde. Av lagens förarbeten framgår att bestämmelsen klart och tydligt anger att socialtjänsten inte får vidta insatser över huvudet på den enskilde. 15 När det gäller stora förändringar i en verksamhet är det därför viktigt att den enskilda som berörs får information i god tid och ges möjlighet att ställa frågor och diskutera situationen. Mot bakgrund av sekretessbestämmelserna i 26 kap. OSL samt att det ursprungliga beslutet om bostad i särskilt boende bygger på en individuell bedömning och enbart gäller för den enskilde, kan inte informationen ges gruppvis utan den måste förmedlas till varje individ. Detta hindrar självfallet inte att mer allmän och generell information om förändringen av det särskilda boendet ges i grupp till enskilda och närstående. Vidare ska den enskilde också få tillfälle att framföra sina önskemål om valet av särskilt boende. Den enskilde har ingen oinskränkt rätt att få som han eller hon vill men den enskildes önskemål av val av boende ska så långt som möjligt respekteras. 16 Om den enskilde tackar nej till den erbjudna bostaden I de fall behovet av insats kvarstår, kan ett beslut om särskilt boendet inte anses vara verkställt i och med den enskilde tackar nej till ett erbjudet boende. Då behovet består, anses inte beslutet vara verkställt så länge som den enskilde inte tackat ja till den erbjudna bostaden och flyttat dit. Att den enskilde tackar nej till erbjudandet kan bero på att boendet inte motsvarar den enskildes önskemål eller att det erbjudna boendet inte är anpassat till dennes behov. Att den enskilde tackar nej till det erbjudna boendet innebär i de flesta fall inte att förutsättningarna för biståndsbeslutet har ändrats. Socialnämnden kan därför inte återkalla det gynnande förvaltningsbeslutet enbart av den anledningen att den enskilde tackat nej till det erbjudna boendet. Om den enskilde tackar nej till ett erbjudet boende och behovet av biståndet fortfarande kvarstår bör det antecknas i journalen av vilka skäl den enskilde har tackat nej till erbjudandet. 17 Det kan däremot vara möjligt att den enskilde väljer att tacka nej till erbjudandet eftersom han eller hon inte är längre är i behov av boendet eller att behovet kan tillgodoses på annat sätt. I de fallen finns det möjlighet för socialnämnden att avsluta ärendet och dess verkställighet. Nämnden bör då anteckna i journalen när och av vilka skäl insatsen har avslutats. 18 15 Prop. 1979/80:1 del A s. 528. 16 JO beslut 30 december 2004, dnr 1838-2002. 17 5 kap. 1 AR SOSFS 2006:5. 18 6 kap. 3 AR SOSFS 2006:5. 5
Möjligheten att överklaga ett verkställighetsbeslut När en kommun beslutar om att en enskild ska flytta från ett särskilt boende till ett annat särskilt boendet rör det sig om en ändring av en tidigare beviljad biståndsinsats och därmed inte en omprövning av ett tidigare beslut om bistånd. En sådan flyttning utgör i regel en fråga om en ändring av verkställigheten av ett biståndsbeslut. 19 Rena verkställighetsbeslut anses i regel inte vara överklagbara. Om verkställighetsbeslutet, med hänsyn till omständigheterna i ärendet, innefattar ett mer självständigt avgörande och är utrustat med en självständig effekt för den enskilde kan det inte uteslutas att beslutet kan överklagas till domstol. 20 JO har i ett beslut framhållit att ett förordnande som rör verkställigheten av nämndens beslut om bistånd i form av särskilt boende kan inrymma moment som kan påverka den enskildes situation i flera hänseenden och därmed få sådana rättsverkningar för den enskilde att han eller hon torde ha ett berättigat intresse av att få åtgärden prövad av domstol. Så kan vara fallet om han eller hon erbjuds en plats i ett boende som ligger långt från hemorten. Ett annat sådant fall är om en placering sker i ett boende som inte har särskild kompetens att ta hand om personer med vissa sjukdomar eller ett boende som rent allmänt sett har en begränsad servicenivå. 21 Vidare har Högsta förvaltningsdomstolen i två avgöranden bedömt att beslut om att flytta en enskild från ett särskilt boende till ett annat varit utrustat med en sådan självständig effekt för den enskilde att beslutet ansetts vara överklagbart. 22 Utifrån dessa två domar finns det goda grunder anta att beslut som innebär att en enskild måste flytta från ett särskilt boende till annat i regel skulle kunna vara överklagbara. Ytterst är det dock domstolen som gör en bedömning i varje enskilt fall för att avgöra om nämndens beslut om ändrad verkställighet har en sådan självständig effekt för den enskilde att beslutet kan anses vara överklagbart. Referenser Förbeten Prop. 1979/80:1 del A Om socialtjänsten Prop. 1985/86:80 Om ny förvaltningslag Prop. 1990/91:14 Om ansvaret för service och vård till äldre och handikappade m.m. Prop. 1996/97:124 Ändring i socialtjänstlagen Prop. 2000/01:80 Ny socialtjänstlag m.m. Prop. 2005/06:115 Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre Prop. 2009/10:116 Värdigt liv i äldreomsorgen Avgörande från domstol RÅ 2000 ref. 16 RÅ 2007 ref. 7 RÅ 2012 ref. 12 Högsta förvaltningsdomstolens dom den 28 september 2012, mål nr. 5994-11 Beslut från JO JO beslut den 30 december 2004, dnr 1838-2002 19 JO beslut 30 december 2004, dnr 1838-2002. 20 RÅ 2007 ref. 7. 21 JO beslut 30 december 2004, dnr 1838-2002. 22 RÅ 2012 ref. 11 och Högsta förvaltningsrättens dom den 28 september 2012, Mål nr. 5994-11. 6
Denna information (art nr 2012-12-39) kan laddas ner och beställas från Socialstyrelsens webbplats: www.socialstyrelsen.se/publikationer. E-post: publikationsservice@socialstyrelsen.se Fax: 035-19 75 29 Publicerad: www.socialstyrelsen.se, 2012