RAPPORT U2009:21 Utvärderingsmodeller vid upphandling ISSN 1103-4092
Förord I lagen om offentlig upphandling står att en upphandlande myndighet ska anta det anbud som innehåller det lägsta priset eller det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga. När man bedömer vilket anbud som är ekonomiskt mest fördelaktigt ska hänsyn tas till olika kriterier som är kopplade till föremålet för kontraktet, t.ex. pris, miljöegenskaper, driftskostnader, kvalitet, service och tekniska egenskaper. Dessa kriterier kan utvärderas enligt olika modeller. Lagstiftningen ger dock inte så stor vägledning till hur utvärderingen kan genomföras eller hur viktning kan ske. Föreliggande rapport ger vägledning till alla som upphandlar avfallstjänster och vill veta mer om vilka utvärderingsmodeller som är lämpliga att använda. Rapporten fungerar som ett komplement till Avfall Sveriges Mall för upphandling av avfallshämtning och Rapport 2008:1 Vägledning för upphandling av avfallsbehandlingstjänster. I rapporten presenteras för- och nackdelar med olika utvärderingsmodeller och det ges exempel på utvärderingskriterier som kan användas i avfallsupphandlingar. Användning av referenser, som är en omdebatterad fråga, diskuteras grundligt. Malmö oktober 2009 Håkan Rylander Ordf. Avfall Sveriges Utvecklingssatsning Weine Wiqvist VD Avfall Sverige
INNEHÅLLSFÖRTECKNING Bakgrund 1 1. Juridiska förutsättningar 2 2. Prövning av anbud en sammanfattning 4 2.1 Kvalificering av anbudsgivare 4 2.2 Utvärdering av anbud 5 2.3 Kvalificering och utvärdering skiljelinjer och upphandlingsstrategier 6 2.4 Strategier för upphandling 7 3. Upphandlingat i avfallsbranschen 10 4. Utvärderingsmodeller 11 4.1 Utvärdering utan beräkningsmodell 11 4.2 Poängsätta pris 12 4.3 Modeller som prissätter kvalité 15 4.3.1 Justerat pris med påslag/avdrag i absoluta värden 16 4.3.2 Justerat pris genom procentuellt påslag/avdrag 18 5. Utvärderingskriterier 20 5.1 Pris 20 5.2 Driftkostnader 21 5.3 Referenser 22 5.3.1 Kan referenser användas i utvärderingsfasen? 23 5.3.2 Hur kan man gå tillväga när man tar referenser? 25 5.4 Teknisk prestanda 26 5.5 Genomförandeplaner 27 5.6 Miljöarbete 28 6. Sammanfattande råd 29 REFERENSER 31
Bakgrund Föreliggande rapport har tagits fram av Avfall Sverige som ett stöd till svenska kommuner, kommunala avfallsbolag och kommunalförbund vid upphandling av avfallstjänster. Avfall Sverige har tidigare tagit fram rapporterna Mall för upphandling av avfallshämtning (tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting och Sveriges Åkeriföretag) och Vägledning för upphandling av avfallsbehandlingstjänster, rapport 2008:01. I dessa rapporter återfinns detaljerade råd kring bland annat upphandlingsprocessen, tekniska specifikationer och utformning av förfrågningsunderlag varför vi inte tar upp dessa frågor i föreliggande rapport. Syftet med denna rapport är att komplettera de tidigare publikationerna med en fördjupning kring utvärdering av anbud vid offentlig upphandling. Rekommendationerna bygger på en genomgång av lagstiftning, vägledande rättsfall och erfarenheter från svenska upphandlande myndigheter inom avfallsområdet. Vidare har rapporter och rekommendationer från bland annat Konkurrensverket, Sveriges Kommuner och Landsting, Miljöstyrningsrådet etc. fungerat som underlag. I rapporten används ett antal exempel från genomförda upphandlingar. Dessa exempel är till för att illustrera olika varianter och ska inte betraktas som allmänna rekommendationer eller förslag till modeller. Projektledare för arbetet har varit Jenny Westin, Avfall Sverige. Rapporten har sammanställts av Magnus Montelius vid Sweco Environment Referensgruppen för projektet har utgjorts av: Tommy Bertilsson, Partille kommun Marie Castor, VA SYD Mats Cronqvist, Stockholms stad Magnus Ljung, Sveriges Kommuner och Landsting Anders Norrby, Arvika kommun Heikki Salmiranta, SITA Sverige AB Kjell Svensson, upphandlingskonsult Bea Tjärnhell, SÖRAB Jan-Olof Åström, Umeå Vatten och Avfall AB Medlemmarna i referensgruppen har bidragit med exempel och erfarenheter samt givit synpunkter på rapportens innehåll och upplägg. För slutsatser och rekommendationer svarar dock rapportens författare och de behöver inte nödvändigtvis representera hela referensgruppens åsikt. En remissversion av rapporten har även lästs och kommenterats av ytterligare ett antal kommuner och kommunala bolag samt organisationer och konsulter verksamma inom upphandling. Rapporten har vidare avseende referenser till och slutsatser av vägledande rättspraxis granskats av advokat Per-Ola Bergqvist, Foyen Advokatfirma. 1
1. Juridiska förutsättningar Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) tillsammans med lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) har från och med 2008-01-01 ersatt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (gamla LOU). Lagarna bygger i huvudsak på EGdirektiven 2004/18/EG respektive 2004/17/EG. I LOU ska upphandlingar över tröskelvärdet göras enligt öppet eller selektivt förfarande. Förhandlat förfarande får endast göras om särskilda skäl föreligger. Enligt LUF får förhandlat förfarande alltid väljas. En annan skillnad är att det i LOU finns en uttömmande uppräkning av de bevis som kan krävas vid styrkande av en anbudsgivares tekniska kapacitet. Motsvarande uppräkning finns inte i LUF. Det finns även skillnader vad gäller ramavtal. I LOU används benämningen upphandlande myndighet och i LUF upphandlande enhet. Kommunala upphandlingar på avfallsområdet styrs av LOU. Vi kommer därför att genomgående referera till LOU i denna rapport och använda begreppet upphandlande myndighet. Vad gäller modeller för prövning och utvärdering skiljer sig de båda lagarna dock inte åt och det som står i denna rapport är även tillämpbart vid upphandling enligt LUF. All offentlig upphandling styrs av samma grundläggande princip (LOU 1 kap. 9 respektive LUF 1 kap. 24 ): Upphandlande myndigheter/enheter skall behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar skall vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. Det finns även paragrafer som specifikt behandlar prövning och utvärdering av anbud. LOU 10 kap. handlar om uteslutning av leverantörer: Omständigheter som ska leda till uteslutning av leverantörer (1 ) Omständigheter som får leda till uteslutning av leverantörer (2 ) Intyg och bevis angående leverantör (3 ) I LOU 11 kap. behandlas kontroll av leverantörers lämplighet och val av deltagare, bland annat: Bevis på den ekonomiska ställningen (7-9 ) Teknisk och yrkesmässig kapacitet (10 ) Bevis på teknisk kapacitet (11 ) Kvalitetssäkringsstandarder (14 ) Standarder för miljöledning (15 ) 2
I 12 kap. 1 anges grunderna för tilldelning av kontrakt. En upphandlande myndighet skall anta antingen 1. det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga för den upphandlande myndigheten, eller 2. det anbud som innehåller det lägsta priset. Vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, skall myndigheten ta hänsyn till olika kriterier som är kopplade till föremålet för kontraktet, såsom pris, leverans- eller genomförandetid, miljöegenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service och tekniskt stöd. En upphandlande myndighet skall i annonsen om upphandlingen eller i förfrågningsunderlaget ange vilken grund för tilldelning av kontraktet som kommer att tillämpas. I 2 anges vidare: Den upphandlande myndigheten skall ange hur sådana kriterier som avses i 1 andra stycket kommer att viktas inbördes vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga. Kriterieviktningen får anges som intervall med en lämplig största tillåtna spridning. Om det enligt den upphandlande myndigheten inte är möjligt att ange viktningen av de olika kriterierna, skall dessa anges i fallande prioritetsordning. Bestämmelserna i 15 kap. LOU är som en lag i lagen. Kapitlet innehåller regler för upphandling som inte omfattas av EG-direktivet, det vill säga upphandlingar under tröskelvärdet, upphandling av B-tjänster oavsett värde samt försvars- och säkerhetsupphandlingar. Vad gäller tilldelning av kontrakt (15 kap. 16 ) finns här en mindre skillnad jämfört med upphandlingar som faller under direktivet vilket diskuteras i kapitel 4. Det är inte möjligt att endast utifrån paragrafer i LOU avgöra detaljer i vad som är möjligt och inte för prövning av anbud. Därför har vägledande domar en stor betydelse som juridiskt underlag. Sverige är bundet att följa EG-rätten och utslag i EG-domstolen utgör högsta instans för vägledande domar. Även domar i Sverige är förstås vägledande så länge det inte finns EG-domar eller domar i högre nationell instans som gör en annan bedömning. Instanser i Sverige som hanterar överprövningar är länsrätter, kammarrätter och regeringsrätten. I denna rapport har vi lagt stor vikt vid vägledande domar eftersom dessa har en stor betydelse vid bedömning av olika utvärderingsmodellers tillämplighet. Som framgår fortsättningsvis av denna rapport måste samtidigt vägledande domar bedömas med viss försiktighet eftersom de utgår ifrån de omständigheter som rådde vid den aktuella överprövningen. Vidare kan nya domar i högre instanser förändra rättspraxis. En annan viktig instans är Konkurrensverket som från och med den 1 september 2007 har ansvaret för tillsyn över offentliga upphandlingar och att granska att de offentliga aktörer som ska tillämpa upphandlingsreglerna verkligen gör det och att de följer regelverket. Sverige arbetar för närvarande även med att införa EG:s nya rättsmedelsdirektiv i svensk lagstiftning. I korthet syftar de nya reglerna till att komma till rätta med problem med otillåten direktupphandling. 3
2. Prövning av anbud en sammanfattning Vid utformning av en upphandling har den upphandlande myndigheten tre principiella verktyg för att säkerställa bästa möjliga affär: 1. Tekniska specifikationer i förfrågningsunderlaget. Krav på varan eller tjänsten. Detta beskrivs mer utförligt i Mall för upphandling av avfallshämtning. 2. Kvalificering av anbudsgivare. Minimikrav på det företag som ska leverera varan eller tjänsten. 3. Kriterier vid utvärdering. Utvärdering av ekonomiskt mest fördelaktiga anbud, värdering av den vara eller tjänst som är föremålet för kontraktet. Enligt LOU 6 kap. 13 kan upphandlande myndigheten även ställa särskilda sociala, miljömässiga och andra villkor för fullföljande av kontraktet. Prövning av anbud omfattar således flera moment. Först avgörs vilka anbud som ska förkastas och därefter utvärderas de anbud som kvalificerat sig. 2.1 Kvalificering av anbudsgivare Kvalificering av anbudsgivare kan sägas bestå av olika moment: uteslutning av anbudsgivare på formella grunder och kontroll att anbudsgivaren har tillräcklig kapacitet för att genomföra uppdraget. Vissa omständigheter ska leda till uteslutning av en anbudsgivare medan andra får leda till uteslutning, LOU 10 kap. 1-2. En upphandlade myndighet ska utesluta en leverantör om myndigheten får kännedom om att leverantören enligt lagakraftvunnen dom gjort sig skyldig till viss ekonomisk brottslighet som riktar sig mot bland annat gemenskapens ekonomiska intressen. Omständigheter som gör att leverantörer får uteslutas är till exempel om leverantören är i eller föremål för ansökan om konkurs, är dömd för brott i sin yrkesutövning, har begått ett allvarligt fel i sin yrkesutövning etc. Leverantörers kapacitet granskas utifrån de krav som angetts i förfrågningsunderlaget eller annonsen/ kvalifikationsunderlaget avseende ekonomisk ställning samt teknisk och yrkesmässig kapacitet. Bevis på ekonomisk kapacitet kan till exempel utgöras av företagets omsättning, balansräkningar eller intyg från banker. Kraven som ställs ska vara tydligt angivna. Exempel på kriterier kan vara nyckeltal för likviditet och soliditet. En annan modell är att kräva bevis på rating enligt ett etablerat institut som Dun & Bradstreet eller UC med lägsta accepterade rating angiven. I dessa fall måste även andra bevis godtas. Exempel på bevis på teknisk kapacitet som nämns i LOU 11 kap. 11 är: Förteckning över utförda uppdrag/leveranser med intyg att de utförts tillfredställande samt uppgift om värde, tidpunkt och plats. Uppgifter om teknisk personal, till exempel antal anställda per år. Beskrivning av teknisk utrustning och metoder Uppgifter om kvalifikationer hos ledande personal Uppgifter om miljöskyddsåtgärder, om det med hänsyn till det som kontraktet avser behövs. 4
Listan ovan är förkortad och förenklad. Den fullständiga och mer omfattande listan i lagtexten är uttömmande, det vill säga den tekniska kapaciteten får endast styrkas på ett eller flera av de sätt som anges i LOU 11 kap. 11. I 11 kap. 13 anges vidare att för till exempel tjänster och byggentreprenader får särskild vikt fästas vid yrkeskunnande, effektivitet, erfarenhet och tillförlitlighet. Den upphandlande myndigheten kan kräva intyg på standarder för kvalitets- eller miljöledningssystem. Myndigheten ska hänvisa till system som är certifierade av organ som uppfyller europeiska standarder för certifiering. Dock måste även likvärdiga intyg från organ som är etablerade inom EES och andra bevis på likvärdiga åtgärder som lämnas av leverantörer godtas. Miljöstyrningsrådet föreslår att ett likvärdigt systematiskt miljöarbete minst bör omfatta följande punkter: Aktuella miljölagar och miljöregler identifieras och efterlevs Identifiering av uppdragets betydande miljöaspekter All operativ personal genomgår relevant miljöutbildning Avvikelsehantering Rapportering En upphandlande myndighet får inte ställa vilka krav som helst på leverantören, kraven måste vara relevanta och rimliga i förhållande till det som ska upphandlas. 2.2 Utvärdering av anbud Det finns två alternativa grunder för att tilldela kontraktet: 1. Det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet 2. Det anbud som innehåller lägst pris. Vid utvärdering av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska den upphandlande myndigheten ta hänsyn till olika kriterier som är kopplade till föremålet för kontraktet som pris, genomförandetid, miljöegenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, tekniska egenskaper etc. I kapitel 4 diskuteras olika utvärderingsmodeller mer i detalj. Vid upphandling är det viktigt med avvägning mellan krav i den tekniska specifikationen av föremålet för kontraktet, dvs varan eller tjänsten, och utvärderingen. Ska det formuleras som minimikrav eller poängsättas och viktas i utvärderingen? I båda fallen handlar det om egenskaper hos föremålet för kontraktet, egenskaper som antingen utgör ett minimikrav eller som utgör underlag för att identifiera det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Det kan finnas anledning för upphandlande myndigheter att fundera över om kriterier som används i utvärderingen istället bör utgöra minimikrav. 5
Skälet till att upphandlande myndigheter ibland formulerar krav som utvärderingskriterier kan till exempel vara: Det finns osäkerhet kring hur många leverantörer som kan leverera varor/tjänster som uppfyller kravet och man vill inte begränsa konkurrensen. Kostnaden för att uppfylla kravet är okänt och man vill väga kravuppfyllelse mot merkostnad i utvärderingen. Det finns osäkerhet om varan/tjänsten kan levereras med detta krav inom erforderlig tid. Om man däremot vet att många aktörer på marknaden kan leverera varan/tjänsten med detta krav uppfyllt, kostnaden är känd och merkostnaden enligt upphandlande myndighet är värd den nytta man får samt nödvändig utrustning finns tillgänglig på marknaden bör man överväga att istället sätta nivån som ett minimikrav vid upphandlingen och specificera det i förfrågningsunderlaget. Grundprincipen bör rimligtvis vara att beskriva uppdraget och de tekniska kraven så detaljerat som möjligt i den tekniska specifikationen och inte ta dessa frågor i anbudsutvärderingen. Anledningen till att aspekter ibland i onödan läggs in i utvärderingsfasen beror ofta på att kommunen har tidsbrist inför upphandlingen och inte har utrett kraven för den upphandlade tjänsten tillräckligt. I Avfall Sveriges rapporter Mall för upphandling av avfallshämtning och 2008:01 Vägledning för upphandling av avfallsbehandlingstjänster finns detaljerade råd kring tekniska specifikationer varför vi inte kommer att beröra denna fråga vidare i föreliggande rapport. 2.3 Kvalificering och utvärdering skiljelinjer och upphandlingsstrategier En mycket viktig och omdebatterad fråga är vad som bör ingå i kvalificering av anbudsgivare och vad som bör ingå i utvärderingen då det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet väljs. Det finns flera viktiga aspekter av detta. En aspekt är den juridiska tolkningen. Enligt LOU 12 kap. 1 ska den upphandlade myndigheten välja det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet med hänsyn till kriterier som är kopplade till föremålet för kontraktet. Enligt rättspraxis innebär det att kvalificeringsfasen är kopplat till leverantörens kapacitet medan utvärderingsfasen endast ska beakta faktorer knutna till egenskaper av den tjänst eller vara som ska levereras. Även om principen är klar råder oenighet i enskilda fall vad som är företagets kapacitet respektive egenskaper hos den tjänst som ska levereras, se till exempel 5.3 utvärdering av referenser. De andra aspekterna är av mer strategisk natur och behandlas under 2.4 nedan. 6
2.4 Strategier för upphandling Inom ramen för LOU och rättspraxis kan upphandlande myndigheter välja olika modeller och strategier för tilldelning av kontrakt. En modell är att sätta kraven på kontraktsföremålet och leverantörens kapacitet högt och därefter utvärdera enligt lägsta pris eller ekonomiskt mest fördelaktiga anbud där faktorer utöver pris ges en lägre vikt. Detta grundar sig på utgångspunkten att företag som klarar kvalificeringskraven kommer att leverera likvärdiga tjänster varför endast priset eller i alla fall främst priset är avgörande. Den andra modellen är att ha lägre krav så att fler anbudsgivare kan konkurrera, men tillmäta större vikt vid kvalité hos den levererade tjänsten i utvärderingen. Detta kan utgå utifrån ett resonemang att även företag med lägre kapacitet kan leverera tjänster av hög kvalité. Det är således egenskaper hos tjänsten och inte endast företaget som sådant som bör beaktas. En annan orsak kan vara att marknaden ser ut på ett sådant sätt att man vill ge fler företag möjlighet att konkurrera. De båda modellerna illustreras i figuren 2.1 nedan. Figur 2.1 Modeller för kvalificering och utvärdering av anbud. A) Tonvikt på minimikrav på kontraktsföremålet och kvalificering av anbudsgivare respektive B) Tonvikt på värdering av kvalité på den levererade tjänsten i utvärderingsfasen. Illustrationen är givetvis en förenkling, främst därför att kvalificeringsfasen handlar om företagets kapacitet och utvärderingsfasen om föremålet för kontraktet, men den kan ändå sägas representera vägval för den upphandlande myndigheten vid val av strategier för prövning av anbud. Figuren ska inte tolkas som att den totala nivån på kvalitetskraven är konstant. Självfallet kan en upphandlare välja att ställa mycket höga krav i de tekniska specifikationerna samt vid kvalificering och lägga stor tonvikt på kvalitetsfaktorer vid utvärderingen. Alternativt kan man sätta kvalificeringskraven så att många företag kan lämna anbud och därefter låta huvudsakligen pris styra. Nedan följer en förenklad illustration. 7
Figur 2.2 Modeller för kvalificering och utvärdering av anbud. C. Lägre krav i tekniska specifikationen och vid kvalificering. Huvudsakligen prisfaktor i utvärderingen. D. Höga minimikravkrav i tekniska specifikationen och på leverantör i kvalificeringsfasen. Stor vikt vid kvalité i utvärderingen. Kvalité snarare än pris styr prövningen av anbud. Låt oss illustrera med några exempel från avfallsbranschen. Det nedanstående är endast exempel på hur man kan resonera och inga riktlinjer i de enskilda fallen. Förbränning av hushållsavfall är en väl definierad tjänst och svenska förbränningsanläggningar uppfyller i stort sett samma miljökrav. Det beror på att dessa krav är reglerade som höga minimikrav i EU:s förbränningsdirektiv. Det är därför en mogen marknad med likvärdig kvalité på tjänsten mellan olika leverantörer. I utvärderingsfasen bör vissa faktorer som påverkar kommunens totala kostnader som transportavstånd och möjlighet till mellanlagring vid driftsstopp vägas in, men i övrigt kan behandlingspriset avgöra. Det kan sägas vara en strategi enligt modell A. Vid insamlingsentreprenader för hushållsavfall kan tjänstens utförande variera starkt mellan olika entreprenörer, även med en detaljerad teknisk specifikation. Tjänstens utförande kan även sägas bero på faktorer som inte endast är knutna till entreprenörens generella kapacitet utan även hur de kommer att genomföra den kontrakterade tjänsten. Faktorer utöver minimikraven i den tekniska specifikationen som handlar om erfarenhet hos ansvarig arbetsledare, genomförandeplan, personalpool och fordonsutrustning för det specifika uppdraget, etc. Det kan därför vara befogat att ge fler företag möjlighet att konkurrera i utvärderingsfasen, men lägga stor vikt vid tjänstens kvalité. Det kan sägas vara modell B eller D. 8
Återigen, detta är endast exempel på möjliga resonemang. Notera även att i utvärderingen kan krav som ställts i de tekniska specifikationerna förstärkas i utvärderingen. I båda fallen handlar det om föremålet för kontraktet. Till exempel så kan minimikrav på fordon anges i den tekniska specifikationen, men anbudsgivare vars fordon uppfyller högre ställda krav (angivna som utvärderingskriterier) kan viktas upp utvärderingen. Däremot kan inte krav i kvalificeringsfasen förstärkas i utvärderingen då de handlar om olika saker: anbudsgivarens kapacitet respektive föremålet för kontraktet. Därför är illustrationen över olika strategier i detta avsnitt en förenkling. Därutöver måste krav vid kvalificering och faktorer vid utvärderingen väljas så att de är tydliga och transparenta samt givetvis relevanta för den tjänst som ska levereras. 9
3. Upphandlingar i avfallsbranschen Inom avfallsbranschen förekommer en mängd olika upphandlingar som var och en har olika förutsättningar och krav. Nedan ges ett antal exempel: Insamlingsentreprenader. Här ges många gånger kvalitetsaspekter en stor vikt vid utvärdering. Som stöd vid utformning av förfrågningsunderlag finns Avfall Sveriges rapport Mall för upphandling av avfallshämtning. Behandlingstjänster. Här finns i princip möjligheten att lämna öppet mellan olika behandlingsformer (till exempel kompostering och rötning) för att istället vikta miljöaspekter i utvärdering. En allmän rekommendation är dock att sträva efter att identifiera behandlingsmetod så långt som möjligt i den tekniska specifikationen. Som stöd i processen finns Avfall Sveriges rapport 2008:01 Vägledning för upphandling av avfallsbehandlingstjänster. Byggentreprenader. Det kan till exempel röra sig om konstruktion eller andra byggarbeten vid återvinningscentraler och deponier. För utformning av förfrågningsunderlag har Byggandets kontraktskommitté (BKK) tagit fram Allmänna bestämmelser (AB 04) och Allmänna bestämmelser för totalentreprenader (ABT 06). Driftentreprenader. Det kan till exempel vara för återvinningscentraler, omlastningsstationer eller kommunens behandlingsanläggning. Vid upphandling av driftentreprenader för ÅVC är avvägningen mellan funktionskrav, för till exempel god service, gentemot tekniska krav, som antalet personal, av stor vikt. Varor. Det kan handla om enkla varor som kärl till mer komplexa som insamlingsfordon. Vikten vid andra faktorer än pris bör anpassas till varans karaktär. Transporter. Det kan till exempel vara avfallstransporter från en omlastningsstation till behandlingsanläggning (om behandlingsanläggningen ligger längre bort än att det är motiverat att varje sopbil åker och lämnar vid anläggningen). Avfallstransporter kan ingå som en del av upphandling av behandlingstjänster eller upphandlas separat. Miljöstyrningsrådet har tagit fram exempel på miljöoch trafiksäkerhetskrav som kan användas vid upphandling av godstransporttjänster som utförs med bland annat tunga fordon. Konsulttjänster. De flesta kommuner handlar någon gång under ett verksamhetsår upp konsulttjänster, dock är det i allmänhet en mycket liten del av den totala budgeten. Vid en undersökning som konsultföretaget Sweco genomförde på uppdrag av Svenskt Vatten ansåg många kommuner att detta var den mest komplicerade tjänsten att handla upp. 10
4. Utvärderingsmodeller Enligt LOU kan man i en upphandling tilldela kontraktet efter en utvärdering enbart på pris. För kvalificerade och komplexa tjänster dit många upphandlingar på avfallsområdet kan sägas tillhöra används ofta kriteriet det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Det senare innebär att angivet pris på något sätts vägs mot angivna kriterier, ibland kallade kvalitetskriterier och ibland miljö- och kvalitetskriterier. Dessa ska kunna kopplas till egenskaper hos den levererade varan eller tjänsten och vara relevanta för uppdraget. I 12 kap. 2 LOU framgår att kriterierna för tilldelning av kontrakt ska viktas inbördes. Endast om det enligt upphandlande myndighet inte är möjligt att ange viktningen kan dessa istället anges i fallande prioritetsordning. För upphandlingar som inte faller under EG-direktivet och istället regleras av 15 kap. LOU är utrymmet att använda kriterier i fallande prioritetsordning något större. 15 kap. 16 stipulerar att kriterierna ska viktas inbördes eller anges i fallande prioritetsordning. 4.1 Utvärdering utan beräkningsmodell Det finns i princip tre modeller för att utvärdera ekonomiskt mest fördelaktiga anbud utan att använda en beräkningsmodell. 1. Kriterierna anges i fallande prioritetsordning. Utrymmet för denna typ av utvärdering är mindre i och med nya LOU och denna modell bör undvikas, främst för upphandlingar över tröskelvärdet. 2. En procentuell viktning anges utan att den upphandlande myndigheten specificerar hur varje kriterium kommer att värderas. Denna modell har kritiserats i ett flertal domar. Vid en upphandling av digitala karttjänster angav Vilhelmina kommun kriterier för ekonomiskt mest fördelaktiga pris som sex olika faktorer med en procentsats angiven för varje kriterium. Däremot angavs inte hur värdering av de enskilda kriterierna skulle göras. Kammarrätten i Sundsvall beslutade att upphandlingen skulle göras om. 1 Skälet var att man ansåg att kommunen genom denna modell lämnat utrymme för heltigenom subjektiva bedömningar och därmed åsidosatt affärsmässigheten vid upphandlingen. Länsrätten hade tidigare gjort samma bedömning. 3. Poängsättning av pris och kvalité utan att den upphandlande myndigheten specificerar hur varje kriterium kommer att värderas. En angiven maximal poängsumma för varje kriterium utan att närmare ange hur denna kommer att beräknas. Denna modell är i princip samma som den procentuella viktningen med samma svagheter ur juridisk synvinkel. 1 Kammarrätten i Sundsvall, Mål nr 943-1997 11
I den så kallade Migrationsverksdomen 2 konstaterade Regeringsrätten att även förfrågningsunderlag och utvärderingsmodeller som inte är optimalt utformade får godtas under förutsättning att de principer som bär upp LOU och gemenskapsrätten inte träds för när. En förutsättning var att utvärderingsmodellen är angiven så att varje leverantör med utgångspunkt i underlaget ska kunna skapa sig en bild av möjligheten att lämna ett konkurrenskraftigt anbud. Efter denna dom har dock EG-domstolen i den så kallade Lianakis-domen 3 slagit fast att det inte är förenligt med likabehandlingsprincipen att fastställa viktningskoefficienter och underkriterier för tilldelning i efterhand. Konkurrensverket menar i en analys 4 att Migrationsverksdomen därmed kan få anses ha mist delar av sin betydelse. Att upphandlande myndigheter ibland väljer dessa modeller trots allt beror förmodligen på att man finner det svårt att specificera vad som ska uppfyllas för varje kriterium. Det finns dock förutom juridiska aspekter flera skäl att undvika dessa modeller och istället ange en klar beräkningsmodell i förfrågningsunderlaget: Förarbetet med att ta fram en beräkningsmodell kan tydliggöra för den upphandlande myndigheten vilka faktorer som innebär ett ekonomiskt mer fördelaktigt anbud. Genom att presentera en tydlig och beräkningsbar modell kan anbudsgivare lämna mer konkurrenskraftiga anbud med en mix av pris och kvalité som motsvarar upphandlarens preferenser. Det ger en klar signal om transparant förfarande vid utvärderingen vilket kan stimulera till fler och bättre anbud. Sammantaget bör upphandlande myndigheter försöka undvika denna typ av utvärderingar och istället använda en klart angiven beräkningsmodell. 4.2 Poängsätta pris Dessa metoder bygger på att pris i upphandlingen relateras till ett eller flera referenspriser. Man talar antingen om endogen poängsättning, vilket innebär att det sätts utifrån inkomna anbud, eller exogen poängsättning där poängen sätts i relation till ett angivet referenspris. Den vanligaste modellen är att sätta poäng på pris utifrån lägsta anbudspris. Anbudet med lägsta pris ges högsta poäng och för övriga anbud poängsätts priset enligt följande modell: Anbudets prispoäng = Lägsta pris x Maxpoäng för pris Anbudets pris 2 RÅ 2002 ref 50 3 EG-domstolens mål C-532/06 4 Konkurrensverket analys: referenser i anbudsutvärdering 2009-04-28 12
Fiktivt exempel: En kommun ska handla upp en insamlingsentreprenad för säck- och kärlavfall. Man önskar ge pris och kvalité samma viktning. Maxpoäng för kvalité sätts till 10 poäng och för pris därmed också 10 poäng Om lägsta anbudet är 1,0 miljoner får detta 10 prispoäng. Ett anbud på 1,4 miljoner får 1,0/1,4 x 10 = 7,1 prispoäng. Ett anbud på 1,7 miljoner får på samma sätt 1,0/1,7 x 10 = 5,9 prispoäng o s v. Dessa prispoäng kan sedan summeras med anbudens kvalitetspoäng och en total poängsumma erhålls för varje anbud. En variant av denna modell är att den maximala prispoängen reduceras med samma procent som det enskilda anbudspriset överstiger lägsta pris. Anbudets prispoäng = [ 1 - Anbudets pris - Lägsta pris ] Lägsta pris x Maxpoäng för pris Det är viktigt att tydligt ange i förfrågningsunderlaget vilken av dessa modeller man använder eftersom de kan få olika utfall. Modeller som poängsätter pris har kritiserats av bland annat Nämnden för Offentlig Upphandling (NOU) och Konkurrensverket. I en upphandling om IT-stöd i Jönköpings kommun begärde en av anbudslämnarna en granskning och NOU beslutade sig för att ta upp ärendet 5. Upphandlingens utvärderingsmodell följde modellen med poängsättning av pris utifrån lägsta lämnade pris. NOU:s huvudsakliga kritik mot modellen var att utgången kan påverkas av ovidkommande anbud. Låt oss illustrera denna risk med samma fiktiva fall från avfallsbranschen som ovan. 5 NOU skrivelse 2005-10-17, Diarienummer 2004/0024-26. 13
Fiktivt exempel, fortsättning I upphandlingen ovan inkommer fyra anbud. Priset poängsätts som tidigare beskrivits och kvalitetspoäng bestäms och summeras för varje anbud Anbudsgivare Pris (kkr) prispoäng kvalitetspoäng Total poäng 1 1 000 10,0 2,0 12,0 2 1 600 6,3 8,5 14,8 3 1 400 7,1 7,5 14,6 4 1 700 5,9 7,0 12,9 Anbudsgivare 2 vinner. Om däremot anbudsgivare 1 inte inkommit med ett anbud så hade utfallet blivit annorlunda. Anbudsgivare Pris (kkr) prispoäng kvalitetspoäng Total poäng 2 1600 8,8 8,5 17,3 3 1400 10,0 7,5 17,5 4 1700 8,2 7,0 15,2 Nu vinner istället anbudsgivare 3. Utvärderingsmodellen påverkas av om anbudsgivare 1 lämnat anbud trots att detta anbud inte tilldelas kontraktet. NOU kritiserade modellen på grund av att ovidkommande anbud på detta sätt påverkar resultatet. Utgångspunkten för kritiken var: 1. Det finns risk för en dumpningseffekt eftersom ett anbud kan lämnas som påverkar utgången och kan sägas manipulera modellen. I detta fall menade kommunen att dumpningseffekten var en försumbar risk och att man inte sett tecken på detta. 2. Det blotta faktum att utfallet kan påverkas av ovidkommande anbud gör att man kan ifrågasätta om modellen säkerställer att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet väljs. Konkurrensverket har i en rapport 6 kritiserat modellen på liknande grunder. Det är förmodligen mindre troligt att någon dumpningseffekt kommer att kunna iakttas med de upphandlingar som görs i avfallsbranschen. Däremot kvarstår argumentet att blotta faktum att ovidkommande anbud kan påverka gör att modellen inte kan ses som optimal. Det finns andra varianter av modeller som poängsätter pris utifrån ett endogent referenspris (utifrån inkomna anbud): Poängsättning efter både lägsta och högsta pris Poängsättning efter fördelning av lämnade priser I Konkurrensverkets rapport 2004:01 beskrivs dessa i detalj. De har dock samma inneboende svaghet som poängsättning efter lägsta pris. 6 Konkurrensverkets uppdragsforskningsserie: 2004:01 14
Det finns inga publicerade exempel över utvärderingar på avfallsområdet där man kunnat iaktta en dumpningseffekt av dessa modeller, trots att denna typ av utvärdering med poängsättning utifrån lägsta lämnade pris har förekommit i många upphandlingar, framförallt tidigare. Det innebär dock inte att det kan ha förekommit. En annan svaghet hos dessa modeller som observerats 7 är att om kvalitetskriterierna åsätts en mycket stor vikt så kan prisfaktorn i realiteten helt slås ut och anbud med mycket högt pris vinna. Detta kan angripas genom att i förfrågningsunderlaget ange högsta tillåtna pris eller genom att tillämpa en utvidgad poängskala. Modeller där pris poängsätts har prövats i upprepade domstolsavgöranden, men trots den kritik som förekommer har de godtagits 8 9 10. Genomgående för dessa domar är att man funnit att trots modellens brister har anbudsgivare kunnat lämna konkurrenskraftiga anbud och att krav på förutsägbarhet och likabehandling var tillgodosedda. Motiveringen hänvisar i något fall till RÅ 2002 ref 50 (se 4.1). Dock bör man beakta modellens inneboende svaghet och den kritik som framkommit från tunga instanser och överväga andra modeller än poängsättning av pris utifrån endogent referenspris (utifrån inkomna anbud). Om den används bör man testa modellen för att försäkra sig om att vikten på kvalité inte blivit så stor att prisfaktorn helt kan slås ut. Det finns även modeller som bygger på ett exogent referenspris, d v s ett pris som inte bestäms utifrån inkomna anbud utan av anbudsgivaren. En variant är att ange poäng för olika intervall. Det leder dock till att anbudsgivare lämnar pris i den övre delen av intervallen. En annan variant är att sätta ett antaget referenspris och låta prispoängen vara kontinuerligt avtagande i förhållande till detta. Ett problem med en sådan modell är att den blir ickelinjär. Ett antaget referenspris för upphandlingen kan istället användas som referenspris vid modeller för prissättning av kvalité, se 4.3.1 nedan. 4.3 Modeller som prissätter kvalité Modeller som prissätter kvalité bygger på att kvalitetsaspekter kvantifieras och används till att ta fram ett justerat pris eller anbudspris som ligger till grund för utvärderingen. Dessa kallas ibland för mervärdesmodeller. Det finns två principiella utformningar: Kvalitetsaspekter räknas om till ett påslag i absoluta tal som läggs till eller dras ifrån anbudspriset. Påslaget är oberoende av anbudets pris. Kvalitetsaspekter används för att ta fram en procent med vilken anbudet räknas upp (eller ned) till ett anbudspris. Påslaget beror av anbudets pris. 7 Sammanställning av utvärderingsmodeller, SKL PM 2008-08-06 8 Kammarrätten i Göteborg, Mål 5142-5147-07 9 Kammarrätten i Sundsvall, Mål 10 Länsrätten i Stockholm, Mål 21367-06 15
4.3.1 Justerat pris med påslag/avdrag i absoluta värden Med denna modell värderas anbudets kvalité för varje faktor till ett värde i absoluta tal. Det kan antingen ske genom att olika faktorer poängsätts och räknas om till ett monetärt värde. Eller också värderas olika parametrar direkt i ett monetärt värde. Beroende på modell kan justeringen antingen göras genom påslag eller avdrag. Exempel: Insamlingsentreprenad i Malmö stad (VA SYD) Utvärderingen görs genom att ett tilläggspris beräknas som läggs till anbudspriset. Tre stycken kriterier poängbedöms: Referenser Genomförandeplan Uppstartsplan Varje kriterium poängbedöms från 0-3 där tre motsvarar högsta kvalitetsbetyg. För varje kriterium är kravet för att uppnå de olika poängen tydligt angivet. Varje kriterium är dessutom viktat: 30% för referenser, 55% för genomförandeplan och 15% för uppstartsplan. Den viktade kvalitetspoängen multipliceras med 12 miljoner kronor så att ett tilläggspris erhålls som läggs till anbudspriset. Faktor Poäng (0-3) Tilläggspris Referenser (30%) X (3-X) * 0,3*12 miljoner Genomförandeplan (55%) Y (3-Y)*0,55*12 miljoner Uppstartsplan (15%) Z (3-Z)*0,15*12 miljoner Ett totalt tilläggspris beräknas genom att summera delsummorna och detta tilläggspris läggs till respektive anbudspris för att erhålla ett justerat pris. Modellen togs fram med målet att kvalité skulle väga tungt vid utvärderingen. Det maximala tilläggspriset på 36 miljoner (för en anbudsgivare som fått noll poäng på samtliga parametrar) motsvarade det uppskattade priset på entreprenaden. Det visade sig sedan att det lägsta priset var mer än 30% lägre. Därmed kom kvalité att väga ännu tyngre än man först hade avsett. VA SYD är efter upphandlingen nöjd med modellen då den tunga viktningen på kvalité gjorde att entreprenaden tilldelades det man med facit i hand anser vara det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Flera kommuner som använt denna modell uppger att de är nöjda och anser att den väl speglar det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Den har inte problem med påverkan från ovidkommande anbud som poängsättning utifrån endogent referenspris (utifrån inkomna anbud). En kritik som framkommit mot modellen och även prövats i domstol är att man inte kan ange förhållandet mellan pris och kvalité i procent. Den procentuella fördelningen beror av anbudens storlek och är olika för olika anbud. 16