Granskning av personaltätheten inom barnomsorgen KPMG AB 29 januari 2013 2010 KPMG AB, a Swedish limited liability company and a member firm of the
Innehåll 1. Inledning 1 1.1 Bakgrund 1 1.2 Syfte 1 1.3 Avgränsning 1 1.4 Revisionskriterier 1 1.5 Ansvarig nämnd 2 1.6 Metod 2 2. Skollagen 2 3. Iakttagelser 4 3.1 Statistik 5 3.2 Personaltäthet vid olika tidpunkter 7 3.3 Arbetsmiljö 9 4. Sammanfattande synpunkter och rekommendationer 10 2011 KPMG AB, a Swedish limited liability company and a member firm of the
1. Inledning 1.1 Bakgrund I finns förskolor i Olofström, Jämshög, Gränum, Kyrkhult och Vilshult. Förskolans uppgift är att erbjuda barn en god pedagogisk verksamhet, där omsorg, fostran och lärande bildar en helhet. Enligt årsredovisningen har antalet barn och barnomsorgstimmar sjunkit med 4% respektive 2%. Samtidigt har arbetsstyrkan minskat under samma period. Enligt skolverkets officiella statistik för läsåret 2010/2011 har, barnomsorgen (1-5 år) i, 5,6 inskrivna barn per årsarbetare. Genomsnittet för Sverige är 5,4 barn per årsarbetare. 1.2 Syfte Syftet med uppdraget är att granska om den officiella statistiken överensstämmer med verkligheten. Följande frågeställningar kommer att belysas; Antal anställda Andel utbildade Personaltäthet vid olika tidpunkter Antal inskrivna barn per enhet Arbetsmiljön 1.3 Avgränsning Granskningen avgränsas till barnomsorgen för åldersgrupp 1-5. 1.4 Revisionskriterier Vi kommer att bedöma om rutinerna/verksamheten uppfyller Kommunens interna riktlinjer Läroplanen för förskolan Skolverkets allmänna råd och kommentarer om kvalitet i förskolan (SKOLFS 2005:10) 1
Arbetsmiljölagen 1.5 Ansvarig nämnd Granskningen avser utbildningsnämnden. 1.6 Metod Granskningen har skett genom: Dokumentstudier Besök på 5 barnomsorgsenheter i mitten av november (Kyrkhults förskola, Vilshults förskola, Ekeryds förskola, Vilboken förskola och Jämshögs förskola). Totalt 11 avdelningar besöktes. Intervjuer med förskolechefer för förskolorna ovan. Kontakter har även tagits med förvaltningens ekonom samt förvaltningssekreterare. Rapporten har saklighetsgranskats av vidtalade förskolechefer (enligt ovan), förvaltningens ekonom och förvaltningschef. Granskningen har utförts av Lina Olsson med Lars Jönsson som projektledare. 2. Skollagen Skolverkets allmänna råd och kommentarer om kvalitet i förskolan (SKOLFS 2005:10) har utarbetats i syfte att förtydliga verksamheten utifrån nationella krav och mål samt för att ge stöd vid bedömning och utveckling av verksamhetens kvalitet ur likvärdighetssynpunkt. Vad gäller personaltäthet och barngruppens storlek anges att kommunen bör; redovisa hur personaltäthet, gruppstorlek och gruppsammansättning har anpassats till behoven i olika förskolor samt kunna visa hur hänsyn har tagits till faktorer som: - barnens ålder och kön - behov av särskilt stöd - andelen barn med annat modersmål än svenska - kontinuiteten i barn- och personalgrupp - personalens kompetens - lokalernas och utemiljöns beskaffenhet 2
- upptagningsområdets sociala karaktär - barnens närvarotider genomföra konsekvensutredningar innan beslut fattas som påverkar förskolors personaltäthet, gruppstorlek och gruppsammansättning. Utredningarna bör behandla både ekonomiska och pedagogiska konsekvenser återkommande följa upp och utvärdera vilken betydelse personaltätheten samt barngruppernas storlek och sammansättning har i förhållande till möjligheten att bedriva en god pedagogisk verksamhet i enlighet med läroplanen. I skolverkets allmänna råd och kommentarer anges vidare att det inte finns några belägg för att det skulle finnas någon gruppstorlek eller personaltäthet som är den optimala i alla sammanhang. Förutsättningarna varierar. En kunskapsöversikt som Skolverket tagit fram visar dock att riktmärket för en gruppstorlek om ca 15 barn är att föredra, för att barnen ska utvecklas på ett optimalt sätt. Man lyfter även fram att de yngsta barnen och barn i behov av särskilt stöd har behov av att ingå i mindre grupper än så för att få sina behov tillgodosedda. Grupper, där flertalet av barnen är under tre år, bör vara mindre än grupper med äldre barn. Kommunerna avgör, utifrån lokala förhållanden, vilken gruppstorlek och vilken personaltäthet som är den lämpligaste. Enligt Skolverkets utvärdering av förskolan har det främst varit ekonomiska överväganden som avgjort gruppstorlekarna. Faktorer som upptagningsområdets sociala struktur, personals utbildning och andel barn i behov av särskilt stöd har haft mindre betydelse. Genom redovisningar kan kommunen synliggöra huruvida gruppstorlekar och personaltäthet har anpassats till lokala behov. Det är även viktigt att det förs en dialog mellan kommun- och verksamhetsnivå kring lämplig personaltäthet och barngruppsstorlek. Personalens kompetens är en viktig källa för att bedöma möjligheterna av att genomföra det pedagogiska uppdraget. I utvärderingar av förskolans måluppfyllelse bör det framgå vilken betydelse personaltäthet, gruppstorlek och gruppsammansättning har haft för den pedagogiska verksamheten. Utredningar om ekonomiska och pedagogiska konsekvenser av personaltäthet samt antal barn i barngrupperna utgör, tillsammans med redovisningar och utvärderingar, viktiga underlag vid bedömningen av förskolans kvalitet. Kommunens regler inom förskola och fritidshem Kommunen har regler inom förskola och fritidshem som årligen revideras. Där anges information om exempelvis förskolan och dess roll, verksamhetstid och maxtaxa. 3
3. Iakttagelser I årsredovisningen 2011 anges att förskolan slutar 1,3 miljon kronor sämre än budget med anledning av personalkostnader. Antal barn 492(530) och antalet omsorgstimmar 13 861(14 015) anges slutat lägre än budget medan genomsnittstiden, timme per vecka och barn, har ökat och slutade 28,2 (26,4) högre än budget. Vidare specificeras att när löneutfallet räknats om i prestation hade det funnits ca 4,5 tjänster för mycket i verksamheten. Följande diagram presenteras i årsredovisningen och visar antal barn och omsorgstimmar över en längre tidsperiod. Någon kvalitetsredovisning för år 2011 har inte genomförts, då det enligt nya skollagen inte finns krav på sådan. Det sker ekonomisk återrapportering av förskolans verksamhet i förhållande till budget vid varje nämndssammanträde. Antal omsorgstimmar och antal barn, liksom personaltäthet rapporteras regelbundet till nämnden. Vi har dock inte funnit att det skett någon redovisning till nämnden av hur personaltäthet, gruppstorlek och gruppsammansättning har anpassats till behoven i olika förskolor. Vi har inte heller funnit att det utvärderats vilken betydelse personaltätheten samt barngruppens storlek och sammansättning har i förhållande till möjligheten att bedriva en god pedagogisk verksamhet, i enlighet med Skolverkets allmänna råd och kommentarer om kvalitet i förskolan. Resursfördelningsmodellen inom förskolan utgår från följande formel; X/5/34=Antalet tjänster. X avser antal omsorgstimmar per vecka, medan 5 är antal barn och 34 timmar avser omsorg per tjänst 1. 1 Egentligen är en tjänst 40 timmar men övriga 6 timmar är planeringstid. 4
3.1 Statistik Det finns en osäkerhet och variation i statistiken avseende personaltätheten. Vi kommer nedan presentera den statistik som finns från Skolverket, utbildningsnämndens verksamhetsberättelse samt utdrag från förvaltningen. Enligt Skolverkets statistik var fördelningen följande för (vilket även kan jämföras med motsvarande information för grannkommunerna i tabellen nedan); Kommun/ Variabler Antal inskrivna barn Antal årsarbet are Personaltäthe t, antal barn per årsarbetare Årsarbetare med pedagogisk högskoleutbildnin g (%) Antal barn per avdelning Sölvesbor g 2011 674 143 4,7 50 17,7 2010 691 146 4,7 47 17,3 Karlsham n 2011 1 314 246 5,4 76 14,8 2010 1 291 233 5,5 75 15,6 Olofström 2011 463 88 5,2 63 17,8 2010 481 86 5,6 100 16,0 Riket 2011 472 161 88 872 5,3 54 16,8 2010 457 996 85 599 5,4 54 16,9 Tabellen ovan ger en jämförelse mellan s personaltäthet i förhållande till riket samt angränsade kommuner. har då haft en personaltäthet på 5,6 år 2010 och 5,2 år 2011. Rikets personaltäthet uppgår till 5,4 år 2010 och 5,3 år 2011. År 2010 hade således mindre personal per barn än riksnittet, medan kommunen låg över riksnittet år 2011. Orsaken till detta är att antal inskrivna barn har minskat samtidigt som antal årsarbetare har ökat år 2011. Såväl Sölvesborgs som Karlshamns kommun har fler årsarbetare per barn i förhållande till. 5
Samtlig personal i hade pedagogisk högskoleutbildning, enligt statistiken för år 2010. Förvaltningen har dock uppgivit att detta felrapporterats då detta endast avsåg förskollärarna 2. År 2011 var 63 procent utbildade, enligt statistiken. Detta är dock fortfarande över rikssnittet som uppgår till 54 procent. Skolverket rekommenderar en gruppstorlek motsvarande cirka 15 barn, för att barnen ska utvecklas på ett bra sätt. Vi noterar att detta värde uppgår till 17,8 barn per avdelning i Olofströms kommun för år 2011. I utbildningsnämndens verksamhetsberättelse för år 2011 anges följande; Nyckeltal Utfall 2008 Utfall 2009 Utfall 2010 Utfall 2011 Antal barn 531 527 505 492 Antal 4,18 4,38 4,63 4,55 barn/personal Omsorgstim/vecka 14 352 13 852 13 616 13 861 Omsorgstim/vecka o barn 27,0 26,3 27,0 28,2 Detta visar att högre antal barn, liksom mer personal per barn än den nationella statistiken. Anledningen till att statistiken skiljer sig åt, är att den insamlats vid två skilda tidpunkter. Den nationella statistiken sammanställs innan kommunens varmed denna skillnad uppkommer. 2 I kommunen är 66 % förskollärare och 34 % barnskötare. 6
Den senaste sammanställningen av personaltätheten inom förskolan skedde i oktober år 2012(fördelat per förskola i kommunen); Antal barn Summa tjänster Antal barn per årsarbetare 3 Antal omsorgstimmar Antal barn per årsarbetare 4 EKERYD 118 21,93 5,38 3 374 4,53 BRÄNNAREGÅRDEN 84 15,03 5,59 2 321 4,54 KYRKHULT 64 10,82 5,91 1 653 4,49 VILSHULT 12 2,70 4,44 233 2,54 VILBOKEN 104 19,27 5,40 3 080 4,70 JÄMSHÖG 57 12,07 4,72 1 656 4,04 GRÄNUM 35 6,40 5,47 885 4,07 SUMMA 474 88,22 5,37 13 202 4,40 Tabellen visar att personaltätheten skiljer sig åt mellan olika förskolor. Exempelvis har Vilshults förskola fler årsarbetare per barn liksom Jämshögs förskola medan Kyrkhults förskola och Brännaregårdens förskola har färre årsarbetare per barn. 3.2 Personaltäthet vid olika tidpunkter Fem förskolor och totalt 11 avdelningar har besökts inom ramen för granskningen. Flera faktorer medför dock att det inte ger en rättvisande bild att redogöra för personaltäthet vid exakt vårt besök. Då avdelningarna besöktes vid olika tidpunkter under dagen hade de olika beläggning. Det är exempelvis extra mycket barn kl 9-14, varmed de avdelningar som besöktes under denna tidsperiod skulle ha fått en helt annan siffra än de avdelningar som besöktes tidigt på morgonen respektive sent på eftermiddagen. Dessutom fluktuerar antal barn respektive dag, vilket gör att en rättvisande bild inte kan ges. Vi har dock noterat följande; - Samtliga besökta avdelningar för journal över barnens närvaro. Vi noterar dock att det centrala systemet Dexter dock inte alltid är uppdaterat med korrekta tider och barn 3 Utan hänsyn till omsorgstid. 4 Inkl. omsorgstid. 7
per avdelning. Detta då listorna som vi erhållit centralt inte stämde överens med förskoleavdelningens uppgifter. - Det har under granskningen uppgivits att antal omsorgstimmar inte stämmer, då nya tillfälliga tider ständigt uppkommer. Förändringar i tider anges i journalen av barnens närvaro, men registreras inte centralt. Det är först om den nya tiden är permanent, genom att förändringarna förekommit under en månad, som föräldern måste lämna in ett nytt schema för barnet. - Det sker regelbundna uppföljningar av personal i förhållande till antal barn. Då tiderna ständigt förändras, och därigenom antal barn, är det svårt att fördela personal på ett bra sätt. Det har under granskningen uppgivits att det finns stora variationer mellan såväl hög som låg beläggning. - Det varierar mellan olika förskolor hur man arbetar. Inom vissa förskolor slår man samman avdelningar senare på eftermiddagen när det är färre barn. Andra har personal som även arbetar i förskoleklass viss del av dagen samtidigt som förskolan även kombineras som fritids. Vissa förskolor har lokaler som underlättar att flera avdelningar går samman vissa tider under dagen. - Då föräldrar som har rätt att ha sina barn på förskolan 15 timmar per vecka 5, numera kan förlägga dessa tider när de själva vill, blir det ett stort antal barn tisdag- torsdag, främst kl 9-14. Tidigare var dessa barns tid lagd kl. 8 11. Detta är nytt för höstterminen 2012 och utvädering av fri placeringstid ska ske efter sex månaders försök. På vissa avdelningar har hänsyn tagits till det förändrade behovet varmed personalen utökats kl. 9-14 tisdag - torsdag. Vissa av de besökta avdelningarna har dock inte utökat personalen eller justerat schemat efter den förändrade barntätheten. Det är lägre beläggning måndag och fredag. Det är färre barn på hösten, då femåringar gått vidare till förskoleklass. Under vårterminen är det dock hög beläggning. Inom två förskolor har man löst detta genom att utöka delanställningar under våren. - Det är upp till respektive förskolechef hur de väljer att fördela givna resurser enligt budget i förhållande till kommunens resursfördelningsmodell. Vissa förskolechefer strävar efter att personaltätheten ska ligga så nära 5,0 som möjligt. Det sker även en fördelning utifrån mindre respektive större barn, där vissa planerar efter en personaltätheten motsvarande 4,0 för mindre barn och 5,8 för större barn. Mellan vissa avdelningar är det gynnsamt att arbeta tillsammans (med anledning av nära lokalisering). Detta påverkar även personaltätheten liksom huruvida det finns barn i behov av särskilt stöd på avdelningen. 5 I enlighet med utbildningsnämndens beslut 115, 2011-12-05. 8
3.3 Arbetsmiljö Det finns ett dokument avseende egenkontrollplan för kommunens förskolor 2012/13, där riktlinjer förmedlas avseende områden för egenkontroll såsom skötsel, underhåll, el, städning, kemikaliehantering, hygien, livsmedelshantering, åtgärdsansvar mm. Inom besökta avdelningar sker arbetsplatsträffar en gång per månad. I vissa fall genomförs arbetsplatsträffar gemensamt med alla förskolor i kommunen. Därutöver förekommer, inom respektive förskola, husmöte varannan vecka. Det genomförs även ett pedagogiskt café två gånger per termin. Där kan personalgruppen diskutera aktuella frågor, med utgångspunkt från ett tema, som bestäms utifrån arbetslagens rekommendationer. Det har under granskningen dock framkommit att det skulle behövas mer tid till samverkan. Två timmar en gång per månad uppges inte räcka. En gång per år genomförs en skyddsrond. För Kyrkhults, Ekeryds, Vilbokens och Jämshögs förskolor har vi erhållit skyddsrondsprotokoll, handlingsplan och uppföljning för år 2011. Vi har erhållit ett skyddsrondsprotokoll från Vilshults skola. Det är oklart om förskolan inkluderas i detta skyddsrondsprotokoll och då tidigare förskolechef slutat, har vi inte kunnat få klarhet i detta. Samtliga fyra förskolor har i skyddsrondsprotokoll angivit problem vad gäller hög arbetsbelastning och att bemanningstätheten är låg. I vissa skyddsrondsprotokoll nämns även fysiskt och psykiskt ensamarbete, negativ stress och/eller sjukskrivningar. I vissa fall har åtgärdsförslag utformats såsom att föra problematiken vidare till politiken, det har dock inte angivits när åtgärderna ska vara klara eller huruvida åtgärd genomförts i samtliga handlingsplaner. Ytterligare ett problem som tagits upp på flera förskolor är en hög ljudnivå. Miljöförbundet Blekinge Väst har även genomfört en inspektion år 2012 hos Kyrkhults,Ekeryds, Vilbokens och Jämshögs förskolor. Kommentaren var då att en radonmätning bör ske i lokalerna i Kyrkhults och Jämshögs förskolor. Vad gäller Ekeryds förskolor angavs att lista över vilka kemikalier som används saknas, att det är kallt drag från fönster på en avdelning, att säkerhetsdatablad saknas på vaktmästeriet och att anmälan till länsstyrelsen angående transport av farligt avfall ska ske. Vilbokens förskola hade inga kommentar. Medarbetarenkät Det har under år 2012 genomförts en medarbetarenkät. I denna ställdes bl.a. frågan; Min arbetstid räcker till för att utföra mina arbetsuppgifter. En stor andel inom förskolorna svarade varken bra eller dåligt på denna fråga. I övrigt skiljde sig svaren åt mellan förskolorna. För Vilbokens, Jämshögs och Gränums förskola ansåg 58 procent detta stämma mycket eller ganska bra. Vad gäller Ekeryds och Brännaregårdens förskolor ansåg 34 % att påståendet stämde dåligt eller mycket dåligt. Även gällande Vilshults förskola ansåg en stor del av personalen att påståendet stämde dåligt eller mycket dåligt (detta resultat är dock inte representativt då enkätsvaren avser hela grundskolan och inte endast förskolan). Det ställdes även en fråga om den fysiska miljön var god. Vad gäller denna fråga skiljde sig svaren också åt mellan förskolorna. I exempelvis Kyrkhults förskola ansågs cirka 87 procent att påståendet stämde ganska eller mycket bra. Vad gäller Ekeryds och Brännaregårdens förskolor anser 41 % det stämma ganska dåligt (45 % ansåg att påståendet stämmer bra eller mycket bra och nära 14 % har svarat att det varken stämmer bra eller dåligt). 9
Då enkäten genomfördes under hösten år 2012, har det ännu inte skett några åtgärder med anledning av dess resultat. Avsikten är dock att diskutera svaren vid respektive arbetsplatsträff. Inom Kyrkhults, Ekeryds, Vilboken och Jämshögs förskolor har det även skett en föräldraenkät. Vad gäller Kyrkhults förskola har den genomförts i samband med en utställning av ett av förskolans teman. För övriga förskolor har föräldraenkäten varit en del i arbetet med att utforma en likabehandlingsplan. De frågor som ställts har exempelvis berört personalens bemötande, trivsel och stöttning. Svaren har återgivit att föräldrarna över lag är nöjda (vad gäller det urval vi granskat). Det har förekommit kommentarer avseende en avdelning gällande att personalens resurser är för begränsade. 4. Sammanfattande synpunkter och rekommendationer Vi har inte kunnat bedöma huruvida den centrala statistiken från Skolverket stämmer överens med det verkliga utfallet. Det skulle inte ge en rättvisande bild att redogöra för personaltätheten vid vårt besök då den skiljer sig åt beroende på exempelvis tidpunkt och dag. En annan faktor är att barnens tider på förskolan ständigt förändras. Vi uppmärksammar att rapporterad information till Skolverket, i förhållande till de uppgifter som förvaltningen själv sammanställt för år 2011, inte stämmer överens med anledning av skilda tidsperioder för mätning. Att endast göra bedömningar utifrån statistiken är riskabelt då det finns andra variabler som påverkar det statistiska underlaget. Skolverket rekommenderar en gruppstorlek motsvarande 15 barn för att barnen ska utvecklas på ett bra sätt. Vi noterar att detta värde uppgår till 17,8 barn per avdelning i för år 2011. Vi har inte funnit att det skett någon redovisning till nämnden av hur personaltäthet, gruppstorlek och gruppsammansättning har anpassats till behoven i olika förskolor. Vi inte heller funnit att det utvärderats vilken betydelse personaltätheten samt barngruppens storlek och sammansättning har i förhållande till möjligheten att bedriva en god pedagogisk verksamhet, i enlighet med Skolverkets råd och kommentarer. Nämnden rekommenderas att säkerställa att en kontinuerlig uppföljning sker. Genom att det förs journal över närvarande barn, finns uppgifter om det faktiska barnantalet, det sker dock ingen uppföljning av detta. Dessutom är inte korrekta tider eller barn registrerade i det centrala systemet Dexter. Vi noterar även att det inte sker någon systematisk uppföljning av inskrivna barn som inte nyttjar sin plats. Nämnden rekommenderas att överväga att följa upp den faktiska närvaron. Vi rekommenderar även att rutinerna avseende rapporteringen av omsorgstimmar ses över, även vid tillfälliga förändringar. Nytt för höstterminen 2012 är föräldrarnas fria placeringstid för de barn som går 15 timmar per vecka i förskolan. Ett större antal barn finns nu tisd-torsd kl. 11-14 i förhållande till tidigare. Alla avdelningar har inte anpassat personalens schema i förhållande till detta. Vi anser det vara viktigt att detta ses över. Det är, för övrigt, positivt att en utvärdering av den fria placeringstiden kommer ske efter sex månader. 10
Vi har även noterat att det i skyddsrondsprotokoll angivits att det finns ett problem med en hög arbetsbelastning. Frågan i medarbetarenkäten avseende huruvida personalens arbetstid räcker till för att utföra arbetsuppgifterna, gav mycket varierande svar mellan olika förskolor. Då enkätens resultat sammanställts under hösten år 2012, har inte några åtgärder vidtagits utifrån denna ännu. Vad gäller åtgärdsförslagen avseende arbetsbelastningen har det inte alltid angivits när åtgärderna ska vara klara eller huruvida åtgärd genomförts. Då vi inte med säkerhet kunnat fastställa att Vilshults förskola ingått i skolans skyddsrondsprotokoll, har inte en bedömning av förskolans arbetsmiljö kunnat ske. KPMG, dag som ovan Lina Olsson Revisor Lars Jönsson Certifierad kommunal yrkesrevisor 11