Malmö stad Revisionskontoret ÅRSRAPPORT KOLL 2015 Grundskolenämnden
Den kommunala revisionen är fullmäktiges kontrollinstrument för att granska den verksamhet som bedrivs i nämnder och bolagsstyrelser. Stadsrevisionen i Malmö granskar nämnders och styrelsers ansvarstagande för att genomföra verksamheten enligt fullmäktiges uppdrag. Stadsrevisionen omfattar både de förtroendevalda revisorerna i revisorskollegiet och de sakkunniga revisorerna på revisionskontoret. I Kommunallag (1991:900) 6 kap 7 anges att nämndernas ansvar för verksamheten är att nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De skall också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. I Kommunallag (1991:900) 9 kap 9 anges att revisorernas uppgifter är att pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. I revisionskontorets årsrapport sammanfattar den sakkunniga revisorn det gångna årets granskning av respektive nämnd vilket ger de förtroendevalda revisorerna underlag för sin prövning utifrån kommunallagen. Fördjupade granskningar som görs under året rapporteras i sin helhet i enskilda rapporter. Alla publikationerna finns på Stadsrevisionens hemsida ÅRSRAPPORT KOLL 2015 Grundskolenämnden
Sammanfattning 2 Årets granskning 3 Intern kontroll 4 Verksamheten 7 Ekonomi 11 Räkenskaper 12 Bilaga 1 - Bedömningskriterier 13 Bilaga 2 - Fördjupade granskningar 14 Bilaga 3 Uppföljning tidigare granskningar 16 Bilaga 4 Nyckeltal 19 1
Sammanfattningsvis bedöms grundskolenämndens interna kontroll vara inte helt tillräcklig. Bedömningen grundas på att för de mätbara indikatorerna till nämndens mål har nämnden inte upprättat och beslutat om några realistiska och mätbara målvärden som skall uppnås vilket gör det svårt att bedöma nämndsmålens uppfyllnad. Revisionen är medveten om utmaningen för grundskolenämnden att hantera såväl skollagens krav som kraven inom kommunens målstyrning. Bedömningen ska dock delvis ses mot bakgrund av att nämnderna haft relativt kort tid att formulera och anpassa sina nämndmål och dess indikatorer till kommunfullmäktigemålen samt att denna arbetsstruktur är i ett uppbyggnadsskede. Nämnden har följt upp ekonomin i samband med utfallsprognoser och delårsrapporter. Verksamheten följs upp genom olika rapporter löpande under året men nämnden har inte gjort bedömningar vid delårsrapporterna av hur man kommer att nå målen vid verksamhetsårets slut. Nämndens riskhantering har granskats och bedömts. Nämnden bedöms i stort ha en tillräcklig process för att hantera risker. Med detta menas av nämnden fastställd ordning hur riskanalys ska arbetas fram och eventuella uppdateringar under verksamhetsåret. Nämndens kontrollmiljö och systematiska kontroll bedöms som tillräcklig. Sammantaget bedöms nämnden ha bedrivit verksamheten på ett inte helt ändamålsenligt sätt. Bedömningen grundar sig på att, trots beslut i rätt riktning såsom resursfördelning, fördelning av 1:e lärare och det systematiska kvalitetsarbetet så har detta inte fått fullt genomslag i hela organisationen. Revisionskontoret bedömer, i enlighet med grundskolenämnden själv, att målen för skolan inte är uppnådda. Under året har nämnden prognostiserat ett nollresultat. Grundskolenämnden har redovisat ett överskott om 10,5 miljoner kronor. Verksamheten bedöms därmed skötas på ett från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. Nämndens balans- och resultaträkning har granskats och bedömts. Räkenskaperna bedöms i allt väsentligt vara rättvisande. Balansposterna kommenteras endast i de fall väsentliga avvikelser noterats i förhållande till god redovisningssed. 2
Den årliga revisionen omfattar granskningar och bedömningar inom följande områden: Intern kontroll Verksamhet Ekonomi Räkenskaper Revisionen sker i enlighet med kommunallagen och andra tillämpliga lagar samt i enlighet med reglementet för stadsrevisionen. Revisionsarbetet bedrivs enligt god revisionssed för yrkesrevisorer som den uttrycks i SKYREV:s vägledningar och rekommendationer. Granskningen utgår från en riskanalys och genomförs med den inriktning och omfattning som behövs för att ge en rimlig grund för bedömning och ansvarsprövning av nämnden. Revisionskontorets bedömningskriterier redovisas i bilaga 1. I årsrapporten redovisas översiktligt resultatet av årets granskningar av nämnden. De fördjupade granskningar som genomförts under året redovisas närmare i bilaga 2. En uppföljning av i vilken mån nämnden har beaktat rekommendationer från tidigare års granskning redovisas översiktligt i rapporten och mer detaljerat i bilaga 3. För nämnden relevanta nyckeltal finns redovisade i bilaga 4. Nämndernas arbete med jämställdhetsintegrering beaktas i granskningen. De förtroendevalda revisorerna i styrgrupp Skola träffar grundskolenämndens presidium och förvaltningsledning i samband med delårsrapport 2 och årsbokslut 2015. Därutöver har revisionskontorets styrgrupp fått en halv dags föredragning av grundskoleförvaltningens ekonomiavdelning, myndighetsavdelning och kvalitetsavdelning. Sakkunnig revisor har varit Kaj Oldrup vid revisionskontoret. Sakkunnig revisor har prövat sitt oberoende med mera i enlighet med SKYREV:s rekommendation R2 och inte funnit något hinder mot att utföra granskningen. Årsrapporten har delgivits förvaltningen för faktakontroll. Årsrapporten är ett utkast och inte en offentlig handling fram till dess att revisorskollegiet beslutar om revisionsberättelsen 2015. 3
Under denna rubrik görs bedömning av om nämndens interna kontroll är en integrerad del i verksamhetens styrning och uppföljning. Vidare bedöms om den interna kontrollen säkerställer att verksamheten bedrivs effektivt och i enlighet med beslutade mål, att lagar, förordningar och andra regler följs samt att en tillförlitlig finansiell redovisning och rättvisande rapportering om verksamheten lämnas. Sammanfattningsvis bedöms grundskolenämndens interna kontroll vara inte helt tillräcklig. Bedömningen grundas på att för kommunfullmäktiges målområde 1-7 så har grundskolenämnden i nämndsbudgeten för 2015 uttryckt att alla elever omfattas och att det därav finns ett målvärde, det vill säga 100 %, som kan mätas med de angivna indikatorerna. För grundskolenämnden är det en utmaning att hantera skollagens krav på att alla barn ska få ledning och stimulans i sitt lärande vilket tolkas som ett 100-procentmål och de kommunala önskemålen att uppsatta mål också ska vara realistiska. Vad grundskolenämnden uppfattar som realistiska värden under verksamhetsåret för mål/indikatorer saknas således. Vad gäller kommunfullmäktiges målområde 8-9 i nämndsbudgeten för 2015 finns det däremot inte angivna målvärde för några delar. Det innebär att för två av kommunfullmäktiges nio målområden finns inte målvärden upprättade för en del av indikatorerna. Bedömningen ska dock delvis ses mot bakgrund av att nämnderna haft relativt kort tid att formulera och anpassa sina nämndmål och dess indikatorer till kommunfullmäktigemålen samt att denna arbetsstruktur är i ett uppbyggnadsskede. Nämndens riskhantering har granskats och bedömts. Nämnden bedöms ha en inte helt tillräcklig process för att hantera risker. Med detta menas av nämnden i förväg fastställd ordning hur riskanalys ska arbetas fram och eventuella uppdateringar under verksamhetsåret. Det bör noteras att Grundskolenämnden vid sitt möte 2015-02-20 47, på ordförandens yrkande, lade till ett kontrollmål utöver tjänstemannaförslaget. Det finns inte en dokumenterad riskanalys knuten till nämndens beslut om intern kontrollplan. Grundskoleförvaltningen har redogjort för hur den i praktiken har arbetat med riskbedömningar. Det framgår inte tydligt för en del av de risker som identifierats av förvaltningen men som inte tagits med i den interna kontrollplanen hur dessa ska hanteras av nämnden. Delar av de brister som identifierats i rapporter från förvaltningen (Kvalitetsredovisning, Kunskapsresultaten, Elevenkäter och Medarbetarenkät) blir inte dokumenterat riskbedömt av grundskolenämnden. Redovisade uppgifter och 4
den interna kontrollplanen som sådan indikerar dock starkt att dessa källor har beaktats i det praktiska arbetet på förvaltningen. Uppgifterna går dock ej att verifiera. En del i nämndens interna kontroll är att säkerställa en ändamålsenlig styrning och kontroll av ekonomi och verksamhet. Utifrån nämndens budget för år 2015 är bedömningen att nämndens egna mål delvis konkretiserar kommunfullmäktiges mål för den verksamhet som nämnden bedriver. Exempelvis kan nämndens mål under kommunfullmäktiges målområde 8 en ekologiskt hållbar stad behöva utvecklas vidare. Nämnden har beslutat om en budget i balans. Nämndens kontrollmiljö avseende styrdokument för verksamheten och ekonomin har granskats och bedömts. Granskningen visar att det finns styrdokument för att hantera förtroenderisker. Fördelningen av ansvar och befogenheter är tydligt angivet i nämndens delegationsordning och uppdaterad attestförteckning. En del i nämndens interna kontroll är att identifiera och löpande analysera organisationens risker. Riskanalysen syftar till ändamålsenlig verksamhetsstyrning, tillförlitlig finansiell rapportering och efterlevnad av tillämpliga lagar och föreskrifter. Nämndens riskhantering har granskats och bedömts. Nämnden bedöms ha en inte helt tillräcklig process för att hantera risker. Den riskanalys som bör föregå beslut om internkontrollplan blev inte dokumenterat genomförd på alla enheter inför verksamhetsåret. Nämndens uppföljningsstruktur har granskats och bedömts. Nämnden bedöms inte ha en tillräcklig uppföljningsstruktur. Nämnden har följt upp ekonomin i samband med utfallsprognoser och delårsrapporter. Verksamheten följs upp genom olika rapporter löpande under året men nämnden har inte gjort bedömningar vid delårsrapporterna av hur man kommer att nå målen vid verksamhetsårets slut. Revisionen påtalade detta vid sitt höstmöte med nämndens presidium och kommunstyrelsen initierade ett särskilt ärende i frågan till kommunfullmäktige. Kommunfullmäktige beslutade vid sammanträdet 2015-10-29 att uppmana grundskolenämnden att i samband med redovisningen vid delårsrapport januari april 2016 redovisa de åtgärder som vidtagit för att med början av år 2016 kunna säkerställa ett deltagande i redovisningen av uppfyllelsen av nämndsmål samt kommunfullmäktigemål enligt de kommunövergripande riktlinjer som finns. Enligt planen för intern kontroll ska vissa av dess punkter avrapporteras under året och så har också skett. 5
Nedanstående sammanställning visar att prognossäkerheten i nämndens ekonomiska rapportering har varit god. Tabell 1 prognosjämförelse Prognos Prognos Prognos Prognos Utfall UP1 DR1 DR2 UP2 2015 Totala intäkter 3 036 3 053 3 043 3 092 3 148 Totala personalkostnader 2 063 2 067 2 052 2 043 2 051 Totala övriga kostnader 4 289 4 295 4 309 4 325 4 335 Kommunbidrag 3 312 3 312 3 321 3 281 3 281 Finansiella intäkter 0 0 0 0 0 Finansiella kostnader 4 4 4 4 3 Resultat -9 0 0 0 10 6
Under denna rubrik görs bedömning av om nämndens verksamhet bedrivits i enlighet med reglementet för nämnden, kommunfullmäktiges mål och uppdrag, nämndens mål, samt lagar och riktlinjer som gäller för nämnden. Sammantaget bedöms nämnden ha bedrivit verksamheten på ett inte helt ändamålsenligt sätt. Bedömningen grundar sig på att, trots beslut i rätt riktning såsom resursfördelning, fördelning av 1:e lärare och det systematiska kvalitetsarbetet så har detta inte fått fullt genomslag i hela organisationen. Revisionskontoret bedömer, i enlighet med grundskolenämnden själv, att målen för skolan inte är uppnådda. Målet för skolan i Sverige är att alla elever ska nå sina mål, vilket är mer än att alla elevers ska få godkänt i alla skolämnen. Det kan framhållas att inom grundskoleförvaltningen finns elever, lärare, rektorer och skolor som når mycket goda resultat. De åtgärder som vidtas centralt bedöms vara baserade på skollagen, övriga författningar, Skolverkets rekommendationer och Skolinspektionens olika granskningar. Skolinspektionen har (våren 2014) bedömt grundskolenämndens systematiska kvalitetsarbete. I rapporten finns några viktiga meningar: --- Sammanfattningsvis bedömer Skolinspektionen att de mål som är formulerade i Malmö stads nya uppföljningssystem för grundskolan har en tydlig utgångspunkt i de nationella målen. Målen för uppföljningen är kända för rektorerna, men då det nya systemet är under uppbyggnad finns det behov av fortsatt implementeringsarbete. I grundskolenämndens interna kontroll av det systematiska kvalitetsarbetet står följande i analysen: --- Den förvaltningsgemensamma strukturen för arbetet är på plats. Nu behöver organisationens genomförande av arbetet förbättras. Den övergripande analysen saknar fortfarande viktiga delar, lärdomar från t.ex. elevhälso- och arbetsmiljöarbetet, som måste kompletteras innan förvaltningen har en samlad kunskap om sitt resultat och hur förvaltningens arbete på alla nivåer bidrar till det. --- Grundskolenämnden har själva analyserat huvudverksamheterna i sina rapporter om upplevd trygghet, nationella prov och betyg, samt vid årets slut sammanlagt i förvaltningens kvalitetsrapport. I grundskolenämndens årsanalys under kommunfullmäktiges målområde 8 - En stad för alla utvecklas detta i koncentrat. Nämnden konstaterar att den är en av de nämnder som dagligen träffar tusentals Malmöbor. När det gäller målgruppen barn mellan 6 och 15 år har grundskoleförvaltningen i det närmaste 85 % av populationen. Grundskolenämndens bidrag till för att kommunfullmäktiges mål ska kunna uppnås är därmed betydande. 7
Grundskolenämnden drar slutsatsen att den måste ompröva hur stöd till elever som inte når målen bäst kan utformas. Nämnden påpekar att den ordinarie undervisningen behöver utvecklas. Undervisningen måste i högre grad individualiseras, vara anpassad till varje elevs behov och ständigt återkopplas till eleven. Detta innebär också att elever som kan gå fortare fram eller nå högre betyg ska få bättre stöd till detta. Enligt anvisningar från stadskontoret ska respektive nämnd göra en analys av hur nämndens mål har bidragit till att uppnå kommunfullmäktigemålet. Om analysen visar på svag måluppfyllelse ska nämnden kortfattat beskriva vad som behöver göras för att förbättra måluppfyllelsen. Nämnden har i årsanalysen följt upp av kommunfullmäktige beslutade mål. Det framgår där att nämnden anser sig inte ha nått måluppfyllelse avseende de av kommunfullmäktige beslutade målen. Beträffande nämndsmålen finns inte uppsatt målvärden vilket gör det svårare att uppfatta måluppfyllelsen. Texterna tolkas som att inte heller nämndsmålen uppnås. Grundskolenämnden har tidigt angett som sina kärnuppdrag; kunskapsmålen och likvärdighet. I den organisationsmodell som grundskoleförvaltningen arbetar med ses olika funktioner som stödjande för att eleverna ska nå sina mål. Centralt på förvaltningen finns stabsavdelningar som följer och stöder rektorernas ledningsuppdrag på skolorna. En viktig stödfunktion är att avlasta rektorerna när det gäller lokalförsörjning. I revisionens årsrapport finns detta samlat i bilaga 3 som en uppföljning av den fördjupade granskning som behandlade lokaler och mark för förskola och skola. En annan men strategiskt viktig stödfunktion är HR-avdelningen. I grundskolenämndens årsanalys (under Kf:s målområde 9 En stad med bra arbetsvillkor) behandlas de utmaningar som grundskoleförvaltningen har. Andelen behöriga lärare i förvaltningen, i meningen att de har lärarlegitimation, var under hösten 83 %. Det är stor konkurrens om behöriga lärare och antalet nya lärare motsvarar inte efterfrågan. I medarbetarenkäten från 2014 fick grundskolenämnden ett lågt index avseende stress samt hot och våld hos medarbetarna på grundskolorna. Ingen ny mätning har gjorts under 2015 men incidentsammanställningen visade på fortsatt högt värde på området hot och våld på skolorna. Förvaltningen har angett strategier och planer för kompetensförsörjning respektive det systematiska arbetsmiljöarbetet (SAM). Det framgår att det praktiska arbetet på 8
skolorna ser olika ut. Slutsatsen från grundskolenämnden är att den inte kan ha anses ha nått sitt mål om en god arbetsmiljö. Det framgår också att grundskoleförvaltningen har en stor andel av stadens personal och får därmed stor betydelse för hur kommunfullmäktiges mål ska kunna uppnås. Nämnden har följt upp de av kommunfullmäktige till nämnden riktade uppdragen. Det har varit tre uppdrag under kommunfullmäktigemålområde 3 En stad för barn och unga: Utbyggnadsstrategi för nya skolor. (Slutrapport december 2015) Utvärdera och analysera skolverksamheten och skolornas mottagande av nyanlända elever. Dels en rapport avseende Mosaikskolan åk 7-9, dels en avseende nyanlända i lägre årsskurser. Båda har avrapporterats till kommunstyrelsen för återredovisning till kommunfullmäktige. Förbättra övergången mellan grundskola och gymnasium. Avrapportering skedde vid ett gemensamt internat mellan de båda förvaltningarna. Detta uppdrag slutbehandlades i nämndens årsanalys. Beträffande mottagningsskolan Mosaik har grundskoleförvaltningen ändrat mottagningssystemet och individualiserat tiden på Mosaikskolan för högstadiebarn. Åtgärderna syftar till öka genomströmningen och påskynda integrationen i skolorna genom en modell som innebär att dessa elever tydligare erbjuds en skolgång över hela staden. Förutsatt att dessa åtgärder får effekt så svarar detta mot den kritik som har förekommit (Malmökommissionen) mot att ha en skola för nyanlända. Skolinspektionen utförde under 2015 en granskning som gäller fritidsverksamheten. En kort redogörelse finns i revisionens årsrapports bilaga 3. Under 2015 har 51 domar och beslut gått emot nämnden. En del av dessa är inte slutligen avgjorda. Det finns framförallt två grupper av ärenden beslut om tilläggsbelopp respektive elevärenden. Det är framförallt fall där barn- och elevombudet eller skolinspektionen riktar kritik mot handläggningstid eller otillräckliga åtgärder mot kränkande behandling som får anses vara av väsentlig betydelse. Enligt skolinspektionens uppgifter har under året 25 beslutade ärenden klassificerats som kränkande behandling. I 18 fall var det särskilt stöd som konstaterades som brist. Fördjupad granskning av Skola för elever med stora svårigheter har genomförts 2015 av revisionen. Granskningen visade på att grundskolenämnden inte har en tillräckligt ändamålsenlig organisation för att säkerställa att de elever 9
som behöver kompensatoriska insatser av psyko-sociala skäl får detta. (bilaga 2) Uppföljningen av tidigare granskningar visar att grundskolenämnden delvis åtgärdat de brister som framgick av granskningarna. Väsentliga nyckeltal för nämnden redovisas i bilaga. Det framgår att målet att alla elever ska få godkänt i alla ämnen inte uppfylls. Det är också en stor spännvidd mellan hur långt skolorna når beträffande detta mål. 10
Under denna rubrik görs bedömning av nämndens ekonomiska resultat utifrån de av kommunfullmäktige beslutade ekonomiska ramarna. Grundskolenämnden har under året prognostiserat ett utfall i enlighet med budget för helåret. Utfallet blev ett överskott med 10,47 miljoner kronor. Verksamheten bedöms därmed skötas på ett från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. Följande resultat samt avvikelse i förhållande till budget redovisas för nämnden 2015: Tabell 2 resultaträkning, mnkr Budget helår Helår Avvikelse 2015 2015 Intäkter 3 084,03 3 147,71 63,69 Totala intäkter 3 084,03 3 147,71 63,69 Personalkostnader -2 057,83-2 051,41 6,42 Övriga kostnader -4 276,67-4 335,30-58,63 Avskrivningar -26,51-27,91-1,39 Totala kostnader -6 361,02-6 414,63-53,60 Nettokostnad -3 276,99-3 266,91 10,08 Kommunbidrag 3 280,63 3 280,63 0,00 Övriga finansiella intäkter 0,00 0,00 0,00 Övriga finansiella kostnader -3,64-3,26 0,38 KB & finansiella poster 3 276,99 3 277,38 0,38 Resultat efter KB & fin poster 0,00 10,47 10,47 Årets uppföljningar har identifierat budgetavvikelser inom dels Malmö International School, dels Värner Rydénskolan. Nämnden har genomfört korrigerande åtgärder för att komma tillrätta med budgetavvikelsen genom centralt avsatta medel. Budgetavvikelserna förklaras med att Malmö International School är under uppbyggnad och de extra insatser som har satts in på Värner Rydénskolan. För elevökningar erhåller Grundskolenämnden demografisk kompensation. Under 2015 har elevökningen inneburit att lokalerna har fyllts på med elever, vilket i sig ger lägre kostnad per elev. Varje ny skola innebär dock ökade hyror och kapitalkostnader. För nya skolor ökar kostnaderna språngvis. Nya lokaler kostar också mer per kvadratmeter än de äldre. Samtidigt 11
krävs ombyggnader av äldre lokaler så att de klarar dagens krav på ventilation, tillgänglighet, skydd mot buller och krav på grupprum med mera. Kommunstyrelsen har initierat ett ärende om hur de ökade lokalkostnaderna ska hanteras framöver. Datorer krävs i allt högre omfattning av pedagogiska skäl. Den tekniska utvecklingen skyndar på förnyelse av såväl hårdvara som mjukvara vilket leder till högre kostnader per elev. Alltmer läromedia, som traditionellt har varit i pappersform, finns nu som program, webbbaserade lösningar och applikationer för Iphones. Detta har synts i tydligt i 2015 års redovisning. Kostnaderna för lärare lär öka mer än genomsnittlig löneökning för anställda i kommunen. Detta särskilt för lärare inom ämnen med brist på behöriga. Det finns ett (tillfälligt) statsbidrag för 1:e-lärarreformen med flera lärartjänster där intentionen är att dessa lärare ska ha ett väsentligt påslag på lönen. Utöver årskostnaden för en lärare finns krav på ökad bemanning inom skola/förskola. Under denna rubrik görs bedömning av om nämndens räkenskaper är rättvisande och upprättade i enlighet med den kommunala redovisningslagen och god redovisningssed. Balans- och resultaträkning ska ge en rättvisande bild av nämndens resultat och förmögenhetsställning. Räkenskaperna bedöms i allt väsentligt vara rättvisande. Balansposterna kommenteras endast i de fall väsentliga avvikelser noterats i förhållande till god redovisningssed. 12
I Kommunallag (1991:900) 9 kap 9 anges att revisorernas uppgifter är att pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. För revisorernas granskning av verksamhet, ekonomi, intern kontroll samt räkenskaper används följande bedömningar och bedömningskriterier: Ändamålsenlig verksamhet Tillfredsställande ekonomi Rättvisande räkenskaper Tillräcklig intern kontroll Nämndens verksamhet har bedrivits i enlighet med nämndens reglemente, kommunfullmäktiges mål och uppdrag, nämndens mål, samt aktuella lagar och riktlinjer. Nämndens verksamhet har bedrivits inom de av kommunfullmäktige beslutade ekonomiska ramarna. Nämndens bokslut är rättvisande och upprättade i enlighet med den kommunala redovisningslagen och god redovisningssed. Nämndens mål, uppdrag och ekonomiska ramar överensstämmer med fullmäktiges beslut. Nämnden har fastställt mätbara och uppföljningsbara mål i enlighet med fullmäktiges beslut. I enlighet med reglementet för intern kontroll samt tillhörande tilllämpningsanvisningar har nämnden: säkerställt att verksamheten styrs i enlighet med beslutade mål, lagar, förordningar och andra regler samt har en tillförlitlig finansiell rapportering kontroll över ekonomi, prestationer och kvalitet samt säkerställer att fattade beslut verkställs och följs upp. som grund för den årliga planeringen, prioriteringen och uppföljningen av det interna kontrollarbetet genomfört en risk- och väsentlighetsanalys. löpande följt upp det interna kontrollsystemet och antagit en särskild plan för uppföljning av den interna kontrollen. löpande erhållit rapportering av resultatet från uppföljningen samt vid upptäckta brister förslagit åtgärder. Om granskningen utifrån bedömningskriterierna påvisar väsentliga avvikelser bedöms ovanstående områden som inte helt, alternativt inte, ändamålsenlig/ tillfredsställande/ rättvisande/ tillräcklig. 13
Skola för elever med stora svårigheter. Revisionskontoret har på uppdrag av revisorskollegiet under perioden april - augusti granskat avseende den grupp av elever som placeras i särskild undervisningsgrupp. Skollagen anger att skolorna ska pröva mindre omfattande åtgärder innan beslut sker om placering i särskild undervisningsgrupp. Slutsatsen är att grundskolenämnden inte har en tillräckligt ändamålsenlig organisation för att säkerställa att de elever som behöver kompensatoriska insatser av psyko-sociala skäl får detta. Revisionskontoret lämnar ett antal rekommendationer till grundskolenämnen i rapporten. Grundskolenämnden yttrade sig och menade att revisionen hade identifierat ett antal viktiga utvecklingsområden. 1. Se över organisationen så att den säkerställer en rättssäker behandling av alla placeringar i särskild undervisningsgrupp eller motsvarande Grundskoleförvaltningen arbetar bland annat med att ta fram ett förslag på hur ett förvaltningsövergripande team kan inrättas och finansieras med uppdraget att ha ett övergripande ansvar för kvalitetssäkring av de förvaltningsövergripande undervisningsgrupperna. Förvaltningen kommer vidare se över riktlinjer och rutiner för ansökningar, antagningskriterier, förarbete, och ta fram blanketter och rutiner för dokumentation samt ta fram tydligare rutiner för elevhälsans arbete. Förvaltningen arbetar också med främjande av närvaro minskning av frånvaro som ett särskilt åtagande 2015 och så kallade tematiska kvalitetsbesök pågår förnärvarande. Grundskolenämnden bedömer därför att nämndens och förvaltningens pågående utvecklingsarbete är i linje med revisionens rekommendationer. 2. Precisera vad som menas med skyndsamt i rutinerna för åtgärdsprogram. Detta är ett arbete som pågår, enligt grundskoleförvaltningen, genom att det genomförs återkommande utbildningar för rektorer och övrig personal kring arbetet med särskilt stöd. 3. Uppdra åt förvaltningen att ge grundskolenämnden en överblick och samlad bild av hur extra anpassningar och särskilt stöd fungerar på skolenheterna och vidta i förekommande fall nödvändiga åtgärder. Grundskoleförvaltningen kommer att utöver rådande kunskapsunderlag bättre skapa kunskap specifikt kring hur extra anpassningar och särskilt stöd fungerar, kommer förvaltningen enligt sin handlingsplan att skapa en struktur för uppföljning av de förvaltningsövergripande särskilda undervisningsgruppernas verksamhet samt uppföljning av de elever som har avslutat sin placering i en förvaltningsövergripande undervisningsgrupp. 14
4. Gör en samlad utvärdering av placeringar i Särskild undervisningsgrupp. Grundskoleförvaltningen hänvisar till sitt utvärderings- och utredningsarbete som pågick våren 2015 och förvaltningsledningen har beslutade därefter om fortsatta insatser och utvecklingsarbete utifrån föreliggande utredning. Implementering har påbörjats hösten 2015 och inför nämndens budgetprocess 2016. 5. Se över inrapporteringen i ärendesystemet Platina och ta initiativ så att detta ITsystem bättre stödjer rektorer och utbildningschefer när det gäller att bevaka tidsfrister och att ge överblick av antalet beslut inom nämndens ansvarsområde. Grundskoleförvaltningen hänvisar till att varje skola är sin egen arkivbildare och ansvarar hanteringen av sina handlingar. Beträffande systemet som sådant så är det stadskontoret som ansvarar för detta. Enligt grundskoleförvaltningen stödjer Platina inte fullt ut de behov av ärendeprocesser som grundskoleförvaltningen har i denna fråga. Behoven har framförts kontinuerligt till stadskontoret men grundskoleförvaltningen har inte fått gehör och behoven har inte prioriterats. Vad gäller IT-system generellt är det ett utvecklingsområde där mycket skett det senaste året som arbetet t.ex. kring IT-baserade planerings och uppföljningsverktyg för alla skolor. 6. Kontrollera delegationsärenden så att dessa återrapporteras av samtliga delegater utan dröjsmål Delegationsärenden ska inrapporteras senast 10 i månaden efter fattade beslut. Respektive rektor har att besluta och administrera de beslut som åligger rektor enligt skollagen. Grundskoleförvaltningen påpekar att vad gäller beslut om åtgärdsprogram och placering i särskild undervisningsgrupp så ska rektor fatta dessa beslut enligt skollagen (3 kap. 9 och 11 ). Grundskolenämnden vill betona att sådant beslut inte är ett delegationsärende och något krav att återrapportera beslutet till grundskolenämnden finns således inte. Till det senare vill revisionskontoret påpeka att enligt Skolverkets rekommendationer bör huvudmannen skapa rutiner för att arbetet med extra anpassningar och särskilt stöd fungerar på skolenheterna och i förekommande fall vidta nödvändiga åtgärder. 15
I denna bilaga beskrivs grundskolenämndens hantering av synpunkter i tidigare granskningar. Uppföljningen av tidigare granskningar visar att grundskolenämnden delvis åtgärdat de brister som framgick av granskningen. Kränkande behandling (2013) Grundskolenämnden angav i sitt yttrande att rutinen för anmälan skulle ses och över och att anmälningar från personalen ska ske skyndsamt. Återrapportering sker varje månad till nämnden. Men det finns en stor variation mellan skolorna vilket kan vara ett tecken på att personal har olika bedömningsgrunder eller inte kan regelverket. Vidare framgår i ärenden där Skolinspektionen/Barn- och elevombudmannen har uttalat kritik att anmälningarna och i vissa fall utredningar på skolorna inte utförts tillräckligt snabbt. Grundskoleförvaltningen uppger att de har ett pågående arbete för att förbättra rutin och blankett för detta arbete. Alltjämt under 2015 förekommer kritik från Skolinspektionen/Barn- och elevombudsmannen att det har tagit för lång tid från anmälan på skolan till rapportering till huvudmannen respektive slutförda utredningar. Fritidshem (2014) Per oktober 2015 var det inte helt klarlagt hur personalresurserna fördelas och hur kompetensutveckling och rekrytering av personal inom fritidsverksamheten har utfallit. Uppgifter i februari 2016 bedöms ge en bättre överblick. Grundskoleförvaltningen har upplyst om att grundskolenämnden har ställt sig bakom utvecklingsplan för fritidshemmen 2015, och planen implementeras i dagsläget bland annat via särskilda fritidshemsutvecklare på PI Malmö. Förvaltningen framhåller att det råder en stor brist på fritidspedagoger i hela riket. Skolinspektionen har under oktober månad överlämnat sin tillsynsrapport Fritidshem i Malmö. I denna pekas några brister ut. Det gäller bland annat barngruppernas storlek och sammansättning, särskilt stöd, pedagogiskt ledarskap samt likvärdighet. Grundskolenämnden yttrade sig över Skolinspektionens tillsynsrapport vid sitt möte februari 2016. I yttrandet lyfts fram att förvaltningen nu har två centralt placerade fritidshemsutvecklare. Dessa ska stödja nätverk inom de olika utbildningsområdena. Grundskoleförvaltningen har angett följande fokusområden för nätverken: - Lämpliga gruppstorlekar - Lärande på fritidshemmet - Läroplansuppdraget - Samverkan skola, förskoleklass och fritidshem - Systematiskt kvalitetsarbete - Särskilt stöd 16
I yttrandet hänvisas också till den analys som förvaltningen har gjort i kvalitetsrapporten för 2015. Där konstateras att det påbörjade förvaltningsövergripande utvecklingsarbetet för att höja kvaliteten i fritidshemmen behöver intensifieras. Det behövs fortsatt kraftfulla insatser för att alla elever i fritidshemmen ska erbjudas en verksamhet som är likvärdig, har god kvalitet och uppfyller skolförfattningarnas krav. I förvaltningens kvalitetsrapport framkommer att Malmös fritidshem visar på en stor variation i fråga om exempelvis personalsammansättning och kompetens. Grundskoleförvaltningen har beslutat om utbildningsinsatser för att möta detta. Huvudmannen har bedömt att det utöver nuvarande rutiner finns ett behov av ett verktyg som ger huvudmannen och rektorerna ett bredare underlag för planering och sammansättning av grupper. Beträffande brister i det pedagogiska ledarskapet anger grundskolenämnden att förvaltningen har beslutat att inom ramen för sitt systematiska kvalitetsarbete ta fram kvalitetskriterier och indikatorer för att kunna bedöma den faktiska kvaliteten i samtliga fritidshem. Tomtmark och lokaler för förskole- och skolverksamhet (2014) Under 2014 genomfördes granskning av tomtmark och lokaler för förskole- och skolverksamhet på uppdrag av revisorskollegiet. Det övergripande syftet med granskningen var att granska om produktion av byggnader för förskole- och skolverksamhet sker på ett ändamålsenligt sätt. Granskningen visade på att produktion av byggnader för förskole- och skolverksamhet inte sker på ett ändamålsenligt och effektivt sätt och ett antal förbättringsområden identifierades. Revisorskollegiet översände granskningsrapporten till kommunstyrelsen och de berörda nämnderna för yttrande. Av yttrandena framgick att kommunstyrelsen och de berörda nämnderna instämde i de slutsatser som framkom i granskningen. Uppföljning av vilka åtgärder som vidtagits med anledning av förbättringsområdena som identifierades i granskningen har genomförts 2015. Av samtliga inkomna svar kan konstateras att granskningen har fått genomslag i kommunstyrelsen och de berörda nämnderna och att det pågår ett prioriterat arbete för att ta fram en mer ändamålsenlig och effektiv process för att få fram lokaler till förskole- och skolverksamhet. Det kan dock konstateras att arbete återstår. Uppföljning av vidtagna åtgärder kommer därför att ske även under 2016. Nedanstående åtgärder är genomförda av grundskoleförvaltningen: Den för de tre skolstyrelserna gemensamma avdelningen för fastighetsförsörjning har upplösts och grundskoleförvaltningens enhet ingår som en del av ekonomiavdelningen. Fastighetskontorets avdelning Lima har genomfört möten under andra halvan av 2015 där rollfördelningarna mellan förvaltningarna har varit ett ämne. En uppdaterad lokalförsörjningsplan har tagits fram. Syftet är att denna ska tydligare knyta an till stadens investeringsplan. 17
Utbyggnadsstrategin för förskola, grundskola, arbetsmarknads-, gymnasie- och vuxenutbildning lyftes på grundskolenämndens sammanträde i december 2015. Kapacitetsutredningen är föremål för kvalitetssäkring. En stor utmaning är att befolkningen har ökat starkt i stadens centrala delar och där finns störst brist på ledig tomtmark/lokaler. Grundskolenämnden har haft som en särskild punkt i sin interna kontrollplan för 2015 kontrollpunkten Samverkan mellan skola och förvaltningens funktion för lokalstöd. Denna avrapporterades till grundskolenämnden 2016-01-27. Kontrollen genomfördes under slutet av november som en enkät till rektorerna. Huvuddelen har svarat. Det framgår av enkätsvar och fritext att det finns utvecklingsområden för enheten framförallt information och kommunikation. De åtgärders som sätts in under 2016 är dels att förstärka bemanningen men också besöka respektive utbildningsområdenas ledningsmöten. 18
Tabell 4.1: Personalstatistik Utfall 2014 Utfall 2015 Antal anställda omräknade till heltid 4 394 4 736 Kvinnor, andel i % 72,5 71,9 Personal med utländsk bakgrund, andel i % 25,7 29,1 Total sjukfrånvaro i % 4,49 5,13 Tabell 4.2 Betyg. Procent av eleverna som har nått målen i samtliga ämnen i årskurs 9 År 2011 2012 2013 2014 2015 Malmös medelvärde andel som nått mål 62 63 62 65 64 Revisionskontoret avstår från att redovisa utfallet per skola. En sådan tabell för grundskolenämnden skulle omfatta mer än 30 rader (= antalet grundskolor med elever som aktuellt år har gått ut årskurs 9). Det väsentligaste är den stora variation som förekommer mellan skolorna. I topp att få eleverna att klara alla ämnen med godkänt ligger Malmö idrottsgrundskola med 96,2 %. I andra änden fanns Värner Rydénskolan där det var 29,4 % som klarade detta. Mottagningsskolan Mosaik hade drygt en procent som klarade av godkänt i alla ämnen. Det bör då noteras att Mottagningsskolan Mosaik tar emot nyanlända elever i åk 7-9. Grundskoleförvaltningen bedömer i dagsläget att endast ett fåtal elever - med mycket bristfällig eller ingen skolgång från sina hemländer - kommer att ha sin skolgång på Mosaikskolan under längre tid än ca 4 månader. Det finns också andra betygsmått - till exempel genomsnittligt meritvärde eller redovisning av behöriga till gymnasiet. Beträffande det senare finns flera olika varianter. Alla innebär olika sorters urval bland betygen. Grundskoleförvaltningen tar fram en omfattande rapport Kunskapsresultaten för varje år. I den finns också med resultat vid nationella prov. 19