Utredningen Nordiska scenarier Johan Strang, den 3 maj 2012 UTRIKES- OCH SÄKERHETSPOLITIK Fritt referat från arbetsgruppens möte vid Försvarshögskolan Stockholm, den 24 april, 2012 Närvarande Pertti Joenniemi, Karelian Institute, University of Eastern Finland (ordförande) Paul Holtom, Stockholm International Peace Reasearch Institute Peter Munk Jensen, Danish Institute for International Studies Hanna Ojanen, Finlands utrikespolitiska institut Silja Omarsdottir, University of Iceland Johan Strang, CENS Carl-Einar Stålvant, Försvarshögskolan, Stockholm Jacob Westberg, Försvarshögskolan, Stockholm Diskussion kring olika former av internationell samverkan Det har sällan funnits visioner om överstatlighet för det nordiska samarbetet målet har inte varit att ge ifrån sig suveränitet till ett gemensamt politiskt organ, utan snarare att göra mellanstatliga avtal och arrangemang på områden där man har gemensamma intressen. Den gemensamma arbetsmarknaden och passfriheten var gemensamstatliga lösningar som Norden var tidiga med. Det unika med det nordiska samarbetet är att också det mellanstatliga till en väldigt hög grad präglas av ett informellt nätverkssamarbete. Även om man brukar karakterisera nätverk som demokratiska, så kan det finnas ett problem här, eftersom det inte alltid är så lätt att identifiera den politiska styrmekanismen. EU är en kombination av överstatlighet och mellanstatlighet. Länderna har gett över en del av sin beslutsmakt till de gemensamma organen. Detta betyder också att EU är en centralare institution för de nordiska länderna än de nordiska. Men frågan är var utrymmet finns för ny gemensamstatliga nordiska initiativ idag. Kanske vi behöver ett nytt språk för att karakterisera det internationella samarbete som nu växer fram. Nordens gränser När man ska diskutera förutsättningarna för ett fördjupat nordiskt försvarssamarbete gäller det att minnas att de nordiska länderna har sina egna försvarspolitiska utmaningar och historiska erfarenheter. Man kunde också säga att de nordiska länderna har olika syn på själva 1
Nordenbegreppet. Medan Finland och Sverige har ett Östersjöperspektiv, så har Norge ett Nordatlantenperspektiv (som bl a syns på framsidan av Stoltenbergrapporten). Samtidigt har vi också ett officiellt Norden med de fem länderna som är mycket väletablerat. Det finns en uppenbar konflikt mellan Stoltenbergs och Wetterbergs syn på Norden och på det utvidgade Nordenbegrepp som fanns på 1990-talet och som Birkavs Gade-rapporten förespråkade. I Norden brukar vi tala varmt om våra närområden och speciellt om Baltikum, men då det kommer till kritan, t ex då det gäller att diskutera nya medlemmar i Nordiska Rådet, brukar vi alltid vända oss till det etablerade Norden 5. Jacob Westberg om det nordiska försvarssamarbetets historia Napoleonkrigen gav embryot till den nordiska säkerhetspolitiska modellen. Visserligen hade man vissa försök till gemensam försvarspolitik med skandinavismen under mitten av 1800-talet, men det var tanken om de små självständiga fredliga neutrala nordiska länderna som blev den dominerande. Under första världskriget gick alla länder sin egen väg i neutralitetspolitikens tecken. Danmark förde en tyskanpassad, Norge en västanpassad och Sverige en strikt neutralitetspolitik. Under mellankrigstiden, i Nationernas Förbund, stod de skandinaviska länderna för en slags småstatsidealism som förespråkade en universalism, lika rättigheter för alla länder, medling och nedrustning. 1936, då det var uppenbart att NF inte fungerade som det var tänkt, möttes de nordiska utrikesministrarna för att diskutera möjligheterna till ett försvarsförbund. Planerna gick om intet eftersom Sverige inte kunde ge några garantier, utan gjorde det klart för alla att man måste avgöra omfattningen av sitt stöd från fall till fall. Men inte heller Danmark ( det spelar ändå ingen roll om tysken kommer ) eller Norge ( vi måste förankra detta i västmakterna ) var så värst intresserade. Det var bara Finland som verkligen ville ge sig in i detta och tack vare den svenska utrikesministern Rickard Sandler gjorde man en del finsk-svenska samarbetsinitiativ i upptakten till det andra världskriget. Då man under efterkrigstiden diskuterade en försvarsunion föll det på liknande grunder att Finland nu var bundet av sin relation till Sovjet gjorde det inte lättare. Men det är viktigt att komma ihåg att det hemliga eller informella nordiska försvarspolitiska samarbetet fortsatte under hela kalla krigsperioden. Det nya säkerhetsbegreppet Efter murens fall har situationen förändrat sig i grunden. Den gamla nordiska balansen finns inte längre, men samtidigt har också själva säkerhetsbegreppet förändrats. Försvarspolitiken handlar om andra saker än om ett invasionsförsvar. Det är inte fråga om hotet om ett existentiellt krig, utan om att utföra enskilda insatser under FN-sanktion. Försvarspolitiken har också blivit low politics. Det har ingen särställning utan är som vilket annat politikområde som helst dominerat av ekonomiska hänsyn. Medan målsättningen tidigare var att 2
en svensk soldat aldrig skulle behöva använda sitt vapen, skulle detta idag ses som ett tecken på ett bekymmersamt slöseri med resurser. Det har kommit en allt tydligare internationell dimension i försvarspolitiken. Det handlar om att dela risker, ansvar och kostnader. Ur en traditionell territorialförsvarspolitisk synvinkel är det överdrivet att påstå att de nordiska länderna gjort sig beroende av varandra kommer det till kritan är det NATO som man vilar på. Men talar man om klimat-, terrorism- eller cyberhot ligger det kanske något i detta. Samarbetets motiv och drivkrafter Vilken är drivkraften och det yttersta motivet bakom det nordiska samarbetet? Det är lätt att se hur en plats i G20 skulle vara av nytta för de nordiska länderna, men hur motiverar man samarbetet på det utrikes- och försvarspolitiska området? Frågar man försvarsministrarna eller tjänstemännen på försvarsministerierna får man oftast tre svar: Det nordiska samarbetet 1) underlättar utvecklingen mot ett insatsförsvar, 2) ökar förmågebredden, och 3) sparar pengar. Det är alltså inte frågan om någon idealistisk nordism. Ett annat sätt att argumentera för det nordiska samarbetet kunde vara att fråga sig var Norden gemensamt kunde erbjuda världen? Man kunde t ex tänka sig att Norden erbjöd FN ett paket för fredsbevaring eller hantering av post-konfliktområden. Men frågan är i vilken mån FN faktiskt är intresserade av detta, och i vilken mån de nordiska försvarsministerierna har tålamod med att tillhandahålla en beredskap som kanske inte används. Man kunde också tänka sig att Norden gemensamt kunde stå för vissa värderingar eller hållningar. I Arktis har man lyckats lägga klimatfrågan högt på agendan och man har också lyckats formalisera samarbetet i Arktiska rådet. Förutsättningar för ett fördjupat nordiskt försvarssamarbete Förutsättningarna för ett fördjupat nordiskt försvarssamarbete är utmärkta idag, inte minst eftersom omvärlden till skillnad från tidigare verkar stöda det. Medan USA länge var av uppfattningen att försvarssamarbete ska ske inom NATO, så ser de nu positivt på regionala samarbeten i NATOs gränsområden. Också inom EU verkar regionerna få större betydelse. Man kunde t o m säga att både EU och NATO håller på att fragmenteras i små öar av samarbetskluster, bland vilka Norden i mångas ögon håller på att utvecklas till en modell. Också i Ryssland ser man antagligen hellre ett nordiskt försvarspolitiskt samarbete än att Finland och Sverige skulle gå med i NATO. Bland de återhållande faktorerna för ett fördjupat nordiskt försvarssamarbete kunde räkna upp ländernas olika alliansförhållanden (NATO & EU), de nationella särintressena, samt den bristande tilliten som trots allt finns mellan alla länder i dessa frågor. Som drivande faktorer kunde man vid sidan av det ekonomiska räkna upp våra gemensamma strategiska intressen (vi ligger trots allt nära varandra), våra gemensamma institutioner, våra goda erfarenheter av samarbete, och det nordiska samarbetets breda stöd i alla länder. 3
En försvarspolitisk integration kan gå längs tre linjer. Man kan betona rollspecialisering (Finland sköter en sak, Sverige en annan); man kan gå in för gemensamt ägandeskap för kostsamma saker som t ex långtransportflyg; eller så kan man försöka satsa på en gemensam styrkeproduktion som skulle öka förmågebredden. Vinsterna skulle utan tvivel vara störst om man lyckades få till stånd en omfattande rollspecialisering, men det kräver en mycket hög solidaritet och ett djupt förtroende för varandra. Det försvarspolitiska samarbetet måste i så fall socialiseras och politiseras. Tilliten och förtroendet kan födas genom erfarenheter av samarbete på flera olika nivåer, men man kan också odla fram solidaritet uppifrån genom att man gör sig beroende av varandra och medvetandegör detta från politiskt håll. Det verkar som om försvarsmakterna accepterat det ökade samarbetet och gett sig in i det med hull och hår, men det verkar också som om man saknar klara politiska signaler och ett klart politiskt stöd. Man kunde skilja mellan funktionell (man börjar med de pragmatiska småsakerna) och federativ (man börjar med en konstitution) integration. Frågan är hur långt man kan gå i en funktionell integrationsprocess innan demokratifrågan pockar sig? Och hur ska man lösa denna fråga? Westberg tyckte det skulle vara fint om man (vid sidan av ett formellt regerings- och parlamentssamarbete) kunde engagera organisationslivet i detta. Ta nordiska atlantkommittén, eller skapa en förening under namnet Nordens Folk och Försvar. Det är visserligen ett faktum att det nordiska försvarspolitiska samarbetet inte drivs av några gamla nordistiska ideal, utan av krassa ekonomiska och försvarsstrategiska överväganden. Men ingenting säger att detta samarbete inte kunde kapas av nordister. Man kunde t o m säga att det finns ett utrymme och ett behov av en växelverkan mellan försvarsmaktens egna ekonomiska och strategiska argument och någon slags politisk vision. Frågan om utrikes- och försvarspolitikens ställning i det officiella samarbetet Björn von Sydow har nyligen lagt fram en motion i Sveriges riksdag om att man borde skapa ett ministerråd för försvarssamarbetet. Argumentet är att man borde skapa synlighet, en bredare medvetenhet och en djupare trovärdighet för detta samarbete; om medborgarna och allmänheten inte vet hur nationen förbundit sig med andra länder, hur ska man då kunna agera effektivt i kristid? Försvarsministrarna är antagligen emot detta eftersom de är rädda för att skapa en nordisk budget om vilken man skulle vara tvungen att börja strida. Man vill inte skapa en sjätte nordiskt nation till vilken man skulle mista ytterligare makt. Speciellt i Danmark är man också oroliga för att skapa ytterligare en internationell förpliktelse som konkurrerar med EU och NATO. Det kan finnas en konflikt mellan den nordiska solidaritetsförklaringen och det man förpliktat sig till 4
genom EU. Frankrike skulle knappast acceptera att Finland och Sverige bistod Norge och inte Italien om dessa två länder plötsligt drabbades av en pandemi. Å andra sidan kan man hävda att man idag faktiskt kan lägga stora frågetecken vid både EU och NATO. Och man behöver kanske inte heller se nordiska lösningar som motsatser till de europeiska. Vägen till ett europeiskt försvarssamarbete kan gå via Norden. Pertti Joenniemi betonade hur annorlunda denna diskussion är i förhållande till den klassiska nordiska säkerhetspolitiska modellen, enligt vilken målsättningen var att hålla försvarspolitiken borta från inte bara det officiella nordiska samarbetet, men från hela den nordiska regionen. Peter Munk Jensen om Danmarks syn på det nordiska samarbetet Den nya danska regeringen tog upp det nordiska samarbetet i sin programdeklaration, vilket var enastående eftersom det (kanske) aldrig hänt förr. Man tog utgångspunkt i Stoltenbergrapporten och ville förstärka solidaritetsförklaringen, vilket också var något överraskande eftersom Danmark inte var så pigga på den från början. Man hade också en idé om att skapa ett nordiskt Institut för Globala Reformer som skulle vara ett kompetenscentrum för FN-frågor, fredsmäkling etc. Den nya regeringen slopade den föregående regeringens krav om att skära ned utgifterna till det nordiska samarbetet med 10 %, men i övrigt har det nog inte skett så mycket nordiskt på Christiansborg. I sitt öppningstal som ny statsminister nämnde Helle Thorning-Schmidt inte Norden med ett enda ord. Generellt menade Munk Jensen att det officiella Danmark inte drivs av någon vision om en nordisk förbundsstat eller försvarsunion. Det nordiska är ok om det handlar om ett pragmatiskt samarbete där man sparar pengar eller vinner något konkret, men någon nordism är det inte frågan om. Dessutom är det skäl att påpeka att finns det ett stort motstånd mot internationalisering inom byråkratin, som effektivt stryper möjliga politiska initiativ om ambassadsamarbete eller liknande. Man vill inte ge ifrån sig sin makt. Paul Holtom om vapenhandel Det är fem länder som står för lejonparten av den internationella vapenexporten: USA, Ryssland, Tyskland, Frankrike och Storbritannien. EU står tillsammans för över en tredjedel av världens vapenhandel. Sverige placerar sig på en åttonde plats, medan de övriga nordiska länderna ligger mycket längre ned i listan. Det finns några få exempel på nordiskt vapenexportsamarbete, men oftast är det fråga ett samarbete mellan en nordisk producent och en producent från något av de stora vapenländerna. Handeln mellan de nordiska länderna är heller inte stor. Den parlamentariska kontrollen av vapenexporten är större i Norden än på många andra håll, och media och civilsamhälle är också mycket engagerade i frågan. Norden kunde kanske frösöka 5
profilera sig som normentreprenörer i formandet av en internationell eller europeisk vapenexportpolitik. Nedrustningsfrågan Det är något paradoxalt att nedrustningsfrågan försvunnit från den försvarspolitiska agendan, även om det verkar som om försvars, säkerhets och solidaritetsfrågor får en större uppmärksamhet än på länge. Det uppenbara svaret är att en nedrustningsdiskussion inte behövs eftersom man inte upplever att det finns något hot. Men varför växer då ett nordiskt försvarssamarbete fram i en tid då man inte upplever några konkreta yttre hot? Det nya försvarssamarbetet är kanske motiverat framför allt av att man upplever detta som en brytningstid, då man inte riktigt vet vad som står bakom hörnet. Kommer NATO och EU att finnas kvar i den form vi känner dem idag? De flesta riktigt innovativa nordiska samarbetsförslagen har kommit i liknande situationer. Ofta har det varit Danmark som upplevt detta som starkast, och ofta har det varit Danmark som valt den europeiska lösningen då det verkligen kommit till kritan. Kanske vi idag står i en liknande situation där folk drömmer om förbundsstater och försvarsförbund, men där det som står bakom knuten egentligen är ett ännu mera integrerat Europa. 6