http://www.diva-portal.org This is the published version of a paper published in Socialvetenskaplig tidskrift. Citation for the original published paper (version of record): Lundgren, M., Blom, B., Morén, S., Perlinski, M. (2009) Från integrering till specialisering: om organisering av socialtjänstens individ- och familjeomsorg 1988-2008. Socialvetenskaplig tidskrift, (2): 162-183 Access to the published version may require subscription. N.B. When citing this work, cite the original published paper. Permanent link to this version: http://urn.kb.se/resolve?urn=urn:nbn:se:umu:diva-26094
Frånintegrering tillspecialisering omorganiseringav socialtjänstensindivid-och familjeomsorg1988-2008 minna lundgren, björn blom, stefan morén & marek perlinski Individ-ochfamiljeomsorgeniSverigeskommunerhar underdesenastetjugoårengåttfrånettmergeneralistiskt orienteratarbetssätttillenorganisationmedspecialiseradearbetsgrupper.idenhärartikelnvisarvipåolika formeravspecialiseringochredovisarenkartläggning överhurdetserutikommunernaidag.vidiskuterar ocksåmöjligaanledningartillförändringen. Bakgrund I Sverige är det kommunerna som har det MinnaLundgren,fil.kand./socionom,Östersunds kommun. BjörnBlom,professorisocialtarbete,Umeåuniversitet. StefanMorén,professorisocialtarbete,Umeåuniversitet. Marek Perlinski, universitetsadjunkt i socialt arbete,umeåuniversitet. ytterstaansvaretföratthjälpamänniskor sombefinnersigisocialtutsattasituationer. Menvilkenhjälpsomskallges,hurdenskall utformas,ochhurarbetetskallorganiseras ärinteregleratidetaljochkommunernahar enrelativtstorfrihetattsjälvaorganisera densocialaservicenenligtlokalaförutsättningar(socialtjänstlagen2kap4,kommunallagen3kap4 ).Trotssocialtjänstlagens formuleringomallamänniskorsrätttilllika behandlingvidenbedömningavderashjälp- Socialvetenskapligtidskriftnr2 2009 162
behov, kan skillnader i kommunernas sätt attorganiseraindivid-ochfamiljeomsorgen ledatillattbehovenbedömsolikaberoende påvilkenkommunmanbori(byberg2002, Minas2005,Stranz2007). När den nya socialtjänstlagen utarbetades under 1970-talet var ledordet helhetssyn. Med helhetssyn menades att individens hela problemsituation skulle belysas, att man skulle ta i beaktande inte bara individens problem, utan hela detsammanhangindividenbefinnersigi. Man framhöll att socialtjänstens organisationintelängreskullebyggasuppenligt symptomprincip(eller i enlighet med de gamlabarnavårds-,socialhjälps-ochnykterhetsvårdlagarna), utan socialarbetarna förväntadesfungerasomgeneralisteroch arbetamedallatyperavsocialaproblem (SOU 1974:39). Helhetssynens prägel på organisationenhadeocksåsingrundiatt manvilleundvikadensocialastigmatiseringdetinnebarattkategoriseramänniskorochderasproblem.klienternaskulle dessutombarabehövahakontaktmeden socialarbetare (Bergmark & Lundström 2005). Islutetav1980-taletbörjadedenintegrerade organisationsmodellen att utsättasförkritik.manmenadeattindivid-och familjeomsorgen(ifo)iställetkundeorganiseras utifrån principen att samarbeta medkollegorochinstansermedbättrekunskaper. Genom en specialisering av IFOs arbetsområde skulle klienterna få möta socialarbetaremedhögrekompetensinom sittarbetsområde(bergmark&lundström 2005).Isocialtjänstutredningenfrån1999 (SOU 1999:97) menade man att helhetssynenintebaraskallpräglahurmanserpå klienten,utanocksåhurmanarbetaroch hur man organiserar sig. Dock motsätter mansigintespecialisering,baradettainte påverkarhelhetssyneniarbetetmedklienten.stödettillklientenkanblimerkompetentocheffektivtgenomattifoorganiserasiolikafunktioner. Kommunernas frihet att själva välja hurmanvillorganiseradetsocialaarbetet (Kommunallagen 3 kap) gör att det i Sverige idag finns ett stort antal olika modeller för hur man organiserar IFO. I endelkommunerärdentraditionellaifoverksamhetenintelängresamladunderen ochsammanämnd,utanbarnavårdsfrågor samsas exempelvis med frågor som rör utbildning,ochekonomisktbiståndåterfinns i nämnden för arbetsmarknadsfrågor.påsammagångfinnsdetocksåkommunersomefteratthavaritorganiserade enligtspecialiseringsprincipenåtergårtill en mer integrerad arbetsmodell för att skapaenbättrehelhetssyniarbetetmed klienten.devanligasteorganisationsprincipernainomifoärintegreringochspecialisering. Vanliga specialiseringsområden är t.ex. mottagning; ekonomiskt bistånd; barn-,ungdoms-ochfamiljearbete;missbruk; socialjour etc. En del kommuner delarocksåuppdetsocialaarbetetit.ex. utredning och insats eller myndighetsutövningochbehandling(bergmark&lundström1998). Videnytligbetraktelsetycksdetorganisatoriskalandskapetvaraganskasplittrat. Menhurserdetegentligenut? Syftet med den här artikeln är att beskrivahurindivid-ochfamiljeomsorgen i Sveriges kommuner är organiserad med avseendepåspecialiseringochintegrering. Lundgren,Blom,Morén&Perlinski:Frånintegreringtillspecialisering... 163
Följandetrefrågeställningarbildarutgångspunktförstudien: Hur är kommunernas IFO-verksamhet organiseradidag(2008)? Finns det något samband mellan kommunstorlekochorganisationstyp? Hur har kommunernas IFO-organisationerförändratssedanslutetav1980- talet? Artikelninledsmedenkortarepresentation avtidigareforskningsomrörifosorganisation,därefterredovisarvihurifoärorganiseradisverigeskommuneridag,ochavslutningsvisberörviorsakertillocheffekterav detnuvarandeorganisatoriskaläget. Tidigareforskning Den studie som redovisas i den här artikelningåriettstörreforskningsprojektom organiseringavsocialtjänstensifo. 1 Inom ramenförprojektetgenomfördesenomfattandelitteratursökningisyfteattkartlägga denbefintligaforskningenomindivid-och familjeomsorgens organisering både i Sverigeochinternationellt.Dedatabasersom genomsöktes var: Academic Search Elite (EBSCO), Applied Social Sciences Index (ASSIA),Socialservicesabstract,Sociologicalabstracts,PAIS,Webofscience(SCIexpanded, SSCI, A&HCI), ERIC, Arbline samtartikelsök.följandesökordanvändes iolikakombinationer:personalsocialser- 1 Projektetheter»Specialiseringellerintegration avsocialtjänstensindivid-ochfamiljeomsorg? Effekterpåinsatserochresultat«ochinansierasavForskningsrådetförarbetslivochsocialvetenskap(FAS). vice,organisation,integratedsocialservice, specialisedsocialservice,integration,specialisation,socialwork,genericsocialwork, socialtjänst, organisation, specialisering, generalisering, integrering, socialt arbete, socialsekreterare,specialisering. Utöverdettaharvisärskiltgåttigenom svenska doktorsavhandlingar och forskningsrapporter i socialt arbete. Statliga utredningarochdirektivsamtsocialstyrelsensrapportserierharocksågranskatsför atthittalitteratursombehandlarområdet IFOs organisation. Totalt bedömdes 169 publikationer ha viss relevans för forskningsprojektets inriktning. I den här artikelnredovisasfrämstdendelavforskningen somrörspecifiktsvenskaförhållanden. IFOiSverigeskommunerhargenomgått omfattande förändringar sedan den nya socialtjänstlagenträddeikraft1982,men kunskapen om hur omfattande specialiseringenärochhurdentarsigiuttryckär begränsadtillettfåtalstudier.påuppdrag avsocialstyrelsengenomfördebengteriksson och Per-Åke Karlsson 1988-1989 en enkätundersökningiallasverigeskommuner förattkartläggakommunernasifo-organisation. Enkätundersökningen kompletteradesmeddataomkommunernaskostnader förifoochförsocialbidrag,samtuppgifter omantaletsocialsekreterare.dessadatahar sedanrelateratstillkommunernasinvånarantal.dethuvudsakligasyftetmedstudien varattkartläggaorganisationsformerinom IFOiSverigeunderentidsperiodnärbehovetavspecialiseringinomIFOvaretthett diskussionsämne.ettavstudiensdelsyften varattundersökaivilkenmåndebattenom behoven av specialisering avspeglade faktiska organisatoriska förändringar i syfte Socialvetenskapligtidskriftnr2 2009 164
attökaspecialiseringen.vidtidpunktenför studiensgenomförandehade48procentav kommunerna en integrerad organisationsmodell,ochdenvanligastespecialiseringstypenvarattmanhadesärskildaekonomienheter,någotsomförekomi51procentav kommunerna (Eriksson & Karlsson 1989). Den senaste genomgången av kommunernas IFO-organisationer kommer från Åke Bergmark och Tommy Lundströms IFOprojekt där man bl.a. undersökt hur 100 svenska kommuner med ett invånarantal mellan13000och65000organiseratdet socialaarbetet.97procentavkommunerna redovisadenågonformavspecialiseringav ekonomiärenden,92procenthadeenspecialiseradhandläggningavbarnavårdsärenden,och90procentavmissbruksärenden. Enheltintegreradverksamhetförekommer alltsåbaraitreprocentavkommunernai derasstudie(bergmark&lundström2005). Bergmark och Lundström (2007) fastslår attdenentydigtviktigasteorganisatoriska trendeninomifoärdenökadespecialiseringen. ISocialstyrelsenslägesrapportfrån2005 (Socialstyrelsen2006)konstaterasattkommunernasIFO-organisationerkanföljalagstiftning,målgrupper,ekonomiskastyrprinciperetc.Iochmedattsocialtjänstenhar detytterstaansvaretförkommuninvånarna kankommunernatvingastillenvisstypav organiseringförattkunnahanterainsatser utanfördetegnauppdragsområdetföratt andramyndigheter,tillexempelarbetsförmedling,försäkringskassasamthälso-och sjukvård inte utför sina arbetsuppgifter enligt uppdrag. Socialstyrelsen pekar på attdengenerellatendensenärenökadspecialiseringinomifo.detgällerframförallt inomstörrekommuner,därdetocksåfinns enstörreriskförbristandekontinuitetoch helhetssyn,någotsomärlättareattupprätthållaimindrekommuner. När det gäller organisationens effekter påklientarbetetfinnsdetstudiersompåvisarsåvälpositivasomnegativaeffekterav specialisering.studiersompekarpåpositivaeffekterärbl.a.fullerochtulle-winton (1996) samt Astvik och Aronsson (1999) som visar på fördelar med en specialiseringmotspecifikaklientgrupper,bl.a.kan utredningar förbättras. En undersökning avskogens(2001)demonstrerarattsocialarbetareispecialiseradeorganisationergör striktarebedömningar.minas(2005)påvisar att specialiserade mottagningsenheter erbjuder personer som söker ekonomiskt bistånd bättre möjligheter att finna alternativalösningar.ienbrittiskundersökning observerar Cambridge och Parkes (2006) ett antal fördelar med särskilda»adult protection co-ordinators«, bland annat bättrekunskaperhossocialarbetarna,ökad objektivitetochtydligareåtskillnadmellan utredning och insatser, samt mer fokuseradeinsatser. Negativakonsekvenseravspecialisering, redovisas bl.a. när det gäller placering av barn i fosterhem (Börjeson & Håkansson 1990).Enspecialiseringmeduppdelningpå utredningochinsatsleddetillattdesocialarbetaresomarbetademedutredninginte hadetillräckligakunskaperomsamspeleti familjernaförattkunnautförasittarbete på ett tillfredsställande sätt. Danermark ochkullberg(1999)pekarpåattsocialarbetareispecialiseradeorganisationertenderaratthabristfälligakunskaperomproblemens omfattning och karaktär. Söder- Lundgren,Blom,Morén&Perlinski:Frånintegreringtillspecialisering... 165
feldt(1997)visarattspecialiseringavsocialtjänstensarbetekanledatillattsocialarbetaren distanserar sig från klienten, och Frogget (1996) att specialisering kan leda tillinstrumentaliseringavhandläggningsarbetet.minas(2005)menarattarbetetispecialiserade mottagningsenheter leder till ökadesvårigheterförmöjligaklienterattta sigförbimottagningsenheten,liknadviden grindvakt,inisystemet,ochattdetisintur görattklienterutvecklarolikastrategierför attkommainisystemet.blom(1998)visar att den strikt funktionsuppdelade IFOorganisationen, i många avseenden, misslyckadesmedatttillfredsställaklienternas behovochönskemål,isynnerhetdåproblematiken var komplex och sammanflätad. Dessutom medförde specialiseringen en samarbetsproblematikbådeinomifooch gentemotandraorganisationer. DentidigareforskningenomIFOsorganisering visar alltså att utvecklingen går motenalltmerspecialiseradorganisationsstruktur,samtidigtsaknasforskningsresultat som entydigt visar att specialiserade organisationer är den lämpligaste organisationsformenförattsocialarbetarnaskall kunnautförasinauppgifter.möjligaanledningartilldenökadespecialiseringendiskuterasislutetavartikeln. Olikaformeravspecialisering ochintegrering I det här avsnittet redogör vi för olika former av integrering och specialisering närdetgällerifosorganisation.ilitteraturenfinnsexempelpåfleraolikadefinitioneravspecialiseringinomsocialtarbete.i dennastudieharviblandannatutgåttfrån en definition av Doel (1997), som modifieratsavblom(2004)förattbättrepassa in på svenska förhållanden. Här finner vi sexolikatyperavspecialiseringavsocialt arbete: 1.Fält:sjukhus,skola,kyrkaetc. 2.Omgivning: socialkontor, fältarbete, hemmahos 3.Ålder:barn,ungdomar,vuxna,äldre 4.Problem:psykiskhälsa,alkoholmissbruk, ekonomi,relationer 5.Metod: kognitiva metoder, systemteori, case-management,gruppterapi 6.Funktion: mottagning, utredning, behandling/insats,service Isvenskforskningslitteraturanvändsibland begreppet funktionell specialisering eller funktionsspecialisering för att beteckna denkategorisomovanbenämnsproblem (4), och begreppet uppgiftsspecialisering används för funktionsspecialiseringen (6) (se t.ex. Bergmark & Lundström 2005, Wiklund2006).Begreppetfunktionsspecialiseringanvändsocksåpåolikasätt,bådei litteraturenocholikakommuner,mendet betyder vanligtvis en speciell enhet som utför en specifik arbetsuppgift, arbetar medenvissgruppetc.idenhärstudien benämnervipunkt4förproblemspecialisering och punkt 6 för funktionsspecialisering.utöverdenformaliseradeorganisatoriska specialiseringen förkommer också attenskildapersonervidenenhethartill uppgiftattansvaraförvissaspecifikauppgifter, till exempel förhandsbedömningar, uppföljningar eller en viss typ av utredningar, s.k. personbunden specialisering Socialvetenskapligtidskriftnr2 2009 166
(t.ex. Strantz 2007). Sammanfattningsvis finnsdetalltsåolikabetydelseravbegreppetspecialiseringavsocialtarbete.detär viktigt att ha det i åtanke eftersom man oftatalaromolikasakernärintebegreppetklartdefinieras. 2 Låtossocksåpekapå några olika betydelser av begreppet integrering. I Eriksson och Karlssons undersökning från1989motsvararbegreppetfunktionsorganisationenorganisationmedenenhetschef som leder en arbetsgrupp där gruppensmedlemmararbetaruteslutandeinom IFO.Dettatillskillnadfrånengeografiskt sammanhållenorganisationsomärenorganisation med en enhetschef där gruppens medlemmararbetarinomettellerfleraav socialtjänstensområdenförutomifo. De integrerade socialtjänstorganisationernakan,beroendepåkommunensstorlek, varaorganiseradeenligtengeografiskprincipförattpåsåsättbegränsaupptagningsområdetförsocialarbetarnasansvar.enidé bakomdengeografiskaorganisationsprincipenärattmaninomsocialtjänstenförutom detdirektaklientarbetetocksåskaarbeta förebyggandeuteibostadsområdena,såatt mankommernärasinmålgrupp.dettasätt attorganiseraifovarrelativtvanligtunder 1980-talet. Arbetet organiserades då ofta undersocialadistriktsnämnderellerkommundelsnämnder som också hade ansvar fört.ex.utbildningsfrågorpådistriktsnivå, 2 Ytterligare ett sätt att se på specialisering erbjudermintzberg(1993),somskiljerpåvertikalochhorisontellspecialisering.bl.a.anser Mintzberg att professionaliserade yrken kännetecknasavenhöghorisontellmenlågvertikal specialisering. vilket förenklade samarbetet mellan olika myndigheter(persson1987). Härredovisarvi,baseratpåkategoriseringaravvårtempiriskamaterial,femrenodladeexempelpåhursocialtjänstensIFO kanorganiserasisverige.förtydlighetens skull vill vi påpeka att respektive modell finnsiettantalvarianterruntomilandet. Figur 1. Denintegreradesocialtjänstorganisationen. IFO Område öst Område väst Område syd Figur 2. Organisationmedpersonbundenspecialisering IFO Område öst Område väst Område syd Socialsekreterare 1 Ungdomar Socialsekreterare 2 Barnavård Socialsekreterare 3 Ekonomi IdenhärfigurenärIFO-verksamhetenindeladigeografiskaområden.Andravarianter ärifo-områdenutifrånstadsdelarellerkommundelar.ivarjeområdebedrivsallaformer av IFO-verksamhet. Icke desto mindre kan detförekommaattettavområdenaienintegrerad kommun har ett särskilt ansvar för t.ex. familjejuridiska frågor, och familjerättenärdågemensamförsamtligaområden. Tillskillnadfråndenförrafigurenharsocialsekreterarna i en organisation med personbundenspecialiseringspecifikaarbetsuppgifter. Man arbetar fortfarande enligt generalistprincip,därallasocialsekreterare arbetarmedallatyperavuppgifter,menen Lundgren,Blom,Morén&Perlinski:Frånintegreringtillspecialisering... 167
specialiseringfinnssåtillvidaattenvisstyp avärendenstyrstillenpersonmedsärskilt ansvarförjustdenärendetypen. Figur 3. Organisationmedproblembaseradspecialisering. IFO Barnavård Ekonomi Missbruk Dennafigurvisardenvanligastetypenav specialiserad IFO-organisation, där det finns olika enheter som ska matcha olika slagsproblematikhosklienterna.specialiseringenkaniblandvaramerlångtgående medenheterfört.ex.ungdomsproblematik, psykiskohälsa,familjeproblematik. Figur 4. Organisationmedfunktionsbaseradspecialisering. IFO Mottagning Utredning Insats Idenhärorganisationstypengörsenåtskillnadmellant.ex.utredningochinsats.Iprincipärtankenattmanpåutredningsenheten sköter den renodlade myndighetsutövningenochattmansedangerinsatsenheten iuppdragattutföradenbeslutadeinsatsen. Figur 5. Multispecialiseradorganisation. Barn 13-18 år Barn 0-12 år Utredning Insats IFO Barn och unga Missbruk Ekonomi Barnfamilj Ungdom Arbetsmarknad Försörjning Mottagning Vuxen Karaktäristisktfördenmultispecialiserade organisationenärattenheternadelsärindeladeefterproblemtyp,delsefterfunktion. Inomenhetenförbarnochungafinnsdeten uppdelningefterålder,menocksåenmellan utredningochinsats.vidarefinnsinomekonomienhetenenspecialiseringmotolikaklientgrupper,ochinomdessaspecialistgrupperfinnsävenenytterligareuppdelningdär mandelarinklienternaefterproblematik. De modeller som illustrerats ovan är, som tidigare nämnts, typexempel på hur detkanseut.emellertidfinnsdetdiverse olikavarianteravdessamodellerilandets kommuner. Variationerna handlar om en anpassning till lokala förhållanden och berordelvispåattgränsdragningarmellan olika enheter kan vara svåra att upprätthållaipraktiken.idenhärstudienharvi fokuserat på problem- och funktionsspecialisering,dådeärdevanligastförekommandeochocksåmestframträdandespecialiseringsformerna inom IFO i Sveriges kommuneridag. Entidigarekartläggning avkommunernasifoorganisationer IsocialstyrelserapportenOrganisationsformerinomsocialtjänstensindivid-ochfamiljeomsorg(Eriksson&Karlsson1989)redovisasentotalundersökningavhurSveriges kommuners IFO-organisationer var organiserade 1988-89. I undersökningen delades svarsenheterna (kommun eller social distriktsnämnd och eller/kommundelsnämnd)inisexolikagrupperefterstorlek påsvarsenheterna. Socialvetenskapligtidskriftnr2 2009 168
A. Svarsenhet<15000invånare. B. 15000-30000invånare. C. 30000-50000invånare. D. 50000-100000invånare. E. 100000-200000invånare. F. >200000invånare. Vidtidpunktenförundersökningenfanns det454svarsenheteravvilka450harbesvarat enkäten. Innehållet i Tabell 1 nedan liksom i Tabellerna 2, 3 och 4 är hämtat från Eriksson och Karlsson (1989), dock anpassattillvårtsyfte.antalkommuneri ErikssonochKarlssonsrapportsummerar till282vilketärnågotförvånandeeftersom Sverigeunderåren1983-91hade284primärkommuner(SCB2008s.29-30). ITabell1serviattblanddeminstakommunerna,medfärreän15000invånare,var detingenkommunsomhadeengeografisk indelning av IFO-organisationen. I övriga kommuner var det så att ju fler invånare enkommunhade,destostörrevarandelen som hade en geografisk indelning i t.ex. kommundelar,därifo-verksamhetenutfördes. IErikssonochKarlssonsrapportgörsen separatredovisningavantaletsärskildaekonomigrupper, dvs. där ekonomihandläggningen separerats från övrig handläggning (setabell2).51procent,dvs.230,avde450 svarsenheterna hade en sådan ekonomigrupp.på1980-talethadediskussionenom specialiseringframföralltfåttettgenomslag vadgällersärskiljandetavekonomigrupper inomifo,ochdettainomloppetavbaraett fåtalår. AvTabell2framgårattdetframförallt äridestörrekommunernasomekonomihandläggningen särskiljts från övrig IFOverksamhet. Dessutom kunde IFO-organisationenseolikautideolikakommundelarnainomsammakommun.91procentav svarsenheternaistorstädernahade1989en särskildekonomigrupp. Mångakommunersomislutetav1980- Tabell 1. Kommuner(n=282)ochsvarsenheter*(n=450). Kommunstorlek A B C D E F Antal kommuner 136 73 35 27 8 3 Antal svarsenheter per kommun 1,0 1,10 1,93 3,0 7,0 11,1 *Tabell1-4ärhämtadeurErikssonochKarlsson(1989). Tabell 2. Särskildaekonomigrupperislutetav1980-talet(n=230).Fördelningeftersvarsenhetensstorlek. Samtliga A B C D E F Procent 51 28 56 66 65 43 91 Absoluta tal 230 39 43 41 51 24 32 Lundgren,Blom,Morén&Perlinski:Frånintegreringtillspecialisering... 169
talet hade särskilda grupper för handläggning av ekonomiärenden hade också specialiserade grupper med inriktning på olika klientgrupper, t.ex. barn och familj, ungdom,vuxenetc.ierikssonochkarlssons undersökning gavs kommunerna möjlighetattsvarapåfråganomdetiifoorganisationenfannssärskildagrupperför arbete med barn och familjer, ungdomar, eller vuxna. Det var därmed möjligt att ange förekomst av flera olika arbetsgrupper(ieriksson&karlssonkalladebehandlingsgrupper)ochsamtidigtangeförekomst av icke-differentierad arbetsgrupp, till exempelattdetförekomenspecialiserad grupppåmissbruksområdet,menintepå barnavårdsområdet.därförärantaletsvari Tabell3fleränantaletsvarsenheter. Tabell3visarattensärskildgruppför arbetemedvuxna nästsärskildaekonomigrupper(setabell2) vardenvanligast förekommande specialiserade gruppen i Eriksson och Karlssons undersökning. Ett stortbortfallgörattdetinteärmöjligtatt utifrån svaret på denna fråga dra några slutsatser om samband mellan kommunstorlek och avsaknad av differentierade grupper.däremotärdetvärtattnoteraatt den icke-differentierade organisationstypenävenförekommeristorutsträckningi kommunermedstörreinvånarantal. I närmare hälften av fallen i Eriksson ochkarlssonsundersökning(setabell4) ärsvarsenheternaickespecialiserade,dvs. ingenuppdelningärgjordiolikaenheter somharolikaansvarsområdenocharbets- Tabell 3. Differentieradearbetsgruppervidslutetav1980-talet(n=677).Fördelningeftersvarsenhetensstorlek. Samtliga (procent/absoluta tal) Totalt A B C D E F Ej diff. 38 / 172 33 / 46 55 / 42 56 / 35 26 / 20 36 / 20 23 / 8 BoF** 25 / 113 7 / 10 22 / 17 16 / 10 49 / 38 25 / 14 69 / 24 Ungdom 22 / 98 6 / 8 19 / 15 21 / 13 41 / 32 20 / 11 54 / 19 Vuxen 29 / 129 11 / 15 21 / 16 26 / 16 55 / 43 27 / 15 66 / 23 Ingen uppgift 37 / 165 57 / 78 23 / 18 27 / 17 29 / 23 43 / 24 11 / 4 **BoFstårförBarn-ochfamiljegrupp. Tabell 4. Ickespecialiseradeorganisationervidslutetav1980-talet(n=215).Fördelningeftersvarsenhetensstorlek. Samtliga A B C D E F Procent 48 71 42 37 26 61 20 Absoluta tal 215 98 32 23 20 34 7 Socialvetenskapligtidskriftnr2 2009 170
uppgifter. Framförallt är det de mindre kommunerna som har en icke-specialiserad organisation, där socialsekreterarna arbetar som generalister. I dessa kommunerkandetemellertidförekommaatt enskilda personer har specifika arbetsuppgifter, alltså en sorts personbunden specialisering. Sammanfattningsviskanvialltsåseatt islutetpå1980-taletfannstendensertill enhöggradavspecialisering,särskiltinom områdetekonomisktbistånd.denintegreradeorganisationenhadeemellertidfortfarandeenstarkställning.hurserdetdåut ungefärtjugoårsenare? SvenskaIFO-organisationer 2005-2008 IdethäravsnittetredovisarvivårundersökningavsvenskakommunersIFO-organisationersomgenomfördesunderperioden 2005till2008. Tillvägagångssätt Sveriges samtliga 290 kommuner ingår i undersökningen. Kommunernas IFOorganisationerhariförstahandstuderats viadekommunalainformationssidornapå Internet,därmångakommunerpublicerat tämligen utförlig information om socialtjänstensorganisation. Att samla in data via kommunernas hemsidorinnebärenvissosäkerhetrörande materialets reliabilitet och validitet. Det kanfinnasvariationkommunernaemellan medavseendepåvadmanväljerattredo- visanärdetgällerorganisationsmodeller- nasbeståndsdelar,samtvadmanläggerför betydelseideolikabegreppsomanvänds förattbeskrivaorganisationerna.detkan ävenvarasåattinformationsomutåtsett förefaller stämma kan vara missledande; bakomlikartadebeskrivningaritvåolika kommunerkandetdöljasigdelvisolikartadepraktiker.samtidigtärdetrimligtatt anta att många kommuner har tämligen uttömmande och tillförlitlig information på sina hemsidor. Till exempel vet vi att informationen på hemsidorna är korrekt när det gäller de tre IFO-organisationer som vi detaljstuderat inom ramen för forskningsprojektet. Dessutom, i slutet avartikelnpekarvipåattresultatenvisar storöverensstämmelsemedenstudiesom undersöktifosorganiseringviaenkätdata (Bergmark&Lundström2005).Detinnebär en, indirekt, metodtriangulering som indikerarattmaterialetpåhemsidornaär relativttillförlitligt. Vi har försökt hantera problematiken med materialets validitet och reliabilitet genomattkontaktadekommunerdärinformationenvaritotydligellerdärenbeskrivningavsocialtjänstensorganisationharsaknats.dethariförstahandskettviae-post ochiandrahandviatelefon.idefallkommunen kontaktats via e-post eller telefon har frågor ställts om IFO-organisationen, omeventuellaenheter/grupper,omsocialsekreterarnaharspecifikaarbetsuppgifter ellerarbetarenligtgeneralistmodell. Mångakommunerhardålämnatentämligen omfattande beskrivning av hur man organiseratarbetetinomifo.detprimära syftet har inte varit att ta reda på vilka enheter(t.ex.barnavårdellerekonomi)som Lundgren,Blom,Morén&Perlinski:Frånintegreringtillspecialisering... 171
finns i kommunernas IFO-organisationer, utanatttaredapåvilkentypavorganisationmanharutifråndeolikaformernaav specialiseringochintegrering.idekommuner där socialtjänstverksamheten är uppdelad i mindre geografiska självstyrande distriktellerstadsdelar,t.ex.storstäderna och en del av övriga större städer är de organisatoriska principerna i samtliga fall istortsettidentiska,ävenomdeyttrarsig pådelvisolikasätt.mankanidessadistrikt till exempel ha enheter baserade på en problembaserad specialisering, men vilka enheter(problemgrupper)manarbetarmed kanvarieramellandistrikten/stadsdelarna. Dettahardockinteundersöktsivårstudie. Datainsamlingen genomfördes under åren 2005till2008.Störredelenavinsamlingen skeddeunder2006. Vid kategorisering av undersökningskommunernahardensenasteversionenav Sveriges kommuner och landstings kommungruppsindelninganvänts(http://www. skl.se/artikel.asp?a=11248&c=445).iden nya kommungruppsindelningen från 2005 harmantagithänsyntillstrukturellaegenskaper som befolkningsstorlek, pendlingsmönsterochnäringslivsstruktur. I den aktuella kommungruppsindelningenfinnsföljandekategorier: 1. Storstäder(3kommuner) 2. Förortskommuner(38kommuner) 3. Störrestäder(27kommuner) 4. Pendlingskommuner(41kommuner) 5. Glesbygdskommuner(39kommuner) 6. Varuproducerandekommuner(40kommuner) 7. Övrigakommuner,över25000inv.(33 kommuner) 8. Övriga kommuner, 12 500-25 000 inv. (38kommuner) 3 9. Övrigakommuner,mindreän12500inv. (31kommuner) Nedan presenteras resultatet av undersökningen där vi redovisar hur många av kommunernasomharenorganisationmed funktions-,problem-ellermultispecialisering. Övriga förekommande typer av specialisering(seavsnittetomspecialisering), harintespecifiktundersöktsidenhärstudien. Funktionsspecialisering IkommunerdärIFOärorganiseradenligt en funktionsprincip kan socialsekreterarnasarbetsuppgifterantingenbeståavt.ex. utredningsarbete eller insatsarbete. I en kommunsomocksåharenproblemspecialisering(multispecialiseradorganisation,se Tabell7)kanarbetetvarainriktadpåutredningellerinsatsienviss(problembaserad) grupp. ITabell5harvioperationelltdefinierat kommunermedblandformerenligtdetföljande.enintegreradorganisationmeddrag avfunktionsspecialisering(kategori2)avser enkommundärnästansamtligasocialarbe- tarearbetarmediprincipallatyperavären- 3 Sedan undersökningen inleddes har antalet kommunerikategori7och8förändratssåtillvidaattenkommunfrånkategori8utökatsitt invånarantalochbeinnersignumerikategori 7.Idenhärstudienutgårvifråndenversion avkommungruppsindelningensomvargällande 2006. Socialvetenskapligtidskriftnr2 2009 172
den,mendärdett.ex.kanfinnasenviss styrningavutredningarellerinsatsermot särskildasocialsekreterare(t.ex.vidutredningisambandmedklientersdödsfall).ien funktionsspecialiserad organisation med drag av integrering (kategori 3), sker det motsatta.därkanmant.ex.iensärskild utredningsenhetiblandgöravissainsatser (stödsamtal, ekonomiskt bistånd m.m.), trotsattdetfinnsenellerflerainsatsenhetersomsedanskalltaöverärendet. AvTabell5framgårattungefär15procent av kommunerna har en organisation där socialarbetarna är uppdelade i olika grupper utefter vilken typ av uppgift de utför.denhärtypenavorganisationförekommer oftast i kommuner med en hög gradavspecialisering,ikombinationmed en problembaserad gruppindelning. Den här typen av organisering förekommer i samtligastorstädersamti15(56procent) avdestörrestäderna.denärmindrevanlig idesmåkommunerna.detärintressantatt noteraattendelavförortskommunernahar ettinvånarantalsomliknar,elleriflerafall ärstörreändestörrestäderna,meniförortskommunernaärdetmindrevanligtmed funktionsspecialiserade IFO-organisationer.Detfinnsalltsåingetentydigtsamband mellankommunstorlekochfunktionsspecialisering.detsomdockframstårtydligast ärattdeallraflestakommunernaisverige, 242kommunereller83procent,inteharen funktionsspecialiseradifo-organisation. Problemspecialisering Ienorganisationsomärspecialiseradmot olika problemområden arbetar socialse- Tabell 5. Funktionsspecialisering(N=290). 0=ingenfunktionsspecialisering,1=funktionsspecialisering,2=integreradorganisationmed dragavfunktionsspecialisering,3=funktionsspecialiseradorganisationmeddragavintegrering. Funktionsspecialisering Kommuntyp 0 1 2 3 Totalt Storstad 3 3 Förortskommun 33 5 38 Större städer 12 15 27 Pendlingskommun 38 2 1 41 Glesbygdskommun 36 2 1 39 Varuproducerande kommun 36 4 40 Övrig kommun >25 000 25 6 1 1 33 Övrig kommun 12500-25000 32 5 1 38 Övrig kommun <12500 30 1 31 Totalt 242 43 4 1 290 Lundgren,Blom,Morén&Perlinski:Frånintegreringtillspecialisering... 173
kreterarnaiarbetsgrupperdärmanmöter klientgruppermedenvisstypavproblematik,t.ex.missbruk,ekonomiskasvårigheter, barnsomfarillaetc.detärdenvanligaste formenavspecialisering,ochdenåterfinns i256avkommunerna,närmare90procent, attjämföramed52procent1989(eriksson &Karlsson1989). En ofta förekommande gruppindelning sommotsvarardegamlasocialvårdslagarna är: barngrupp, ekonomigrupp och missbruksgrupp. Detta är en organisationstyp somärutsattförförändringarnär»nya«klientgrupperidentifieras,t.ex.finnsdetien delkommunersifo-organisationerensärskildarbetsgruppförfrågorsomrörunga vuxnaellerintegrationavflyktingar(bergmark&lundström2005,skogens2001). ITabell6harvioperationelltdefinierat kommunerikategorierna2och3(blandformerna)påföljandevis.enintegreradorganisationmeddragavproblemspecialisering (kategori2)ärenkommundäriprincipalla socialarbetarearbetarmednästanallslags problematik,mendärdetkanskeenstyrningavenvisstypavproblem(t.ex.spelmissbruk)motsärskildasocialsekreterare. Ienorganisationsomharproblemspecialiseringmeddragavintegrering(kategori3) kanenenhetiblandarbetamedfleraolika typeravproblem,trotsattorganisationen harsärskildaenhetermeduppgiftatthanteraolikaproblem.detkant.ex.innebära att en enhet för barnavårdsutredningar även handlägger ekonomiärenden under utredningstiden, trots att organisationen harensärskildekonomienhet. Tabell6visaratt24kommuner,eller8 procent,avkommunernainteharproblembaseradspecialiseringavifo.flertaletav dessakommunerharettlågtinvånarantal. Däremot har samtliga större kommuner någonformavproblemspecialiseradorganisation. Tabell 6. Problemspecialisering(N=290). 0=ingen problemspecialisering, 1=problemspecialisering, 2=integrerad organisation med dragavproblemspecialisering,3=problemspecialiseringmeddragavintegrering. Problemspecialisering Kommuntyp 0 1 2 3 Totalt Storstad 3 3 Förortskommun 36 1 1 38 Större städer 27 27 Pendlingskommun 1 39 1 41 Glesbygdskommun 18 19 1 1 39 Varuproducerande kommun 3 35 2 40 Övrig kommun >25 000 32 1 33 Övrig kommun 12 500-25 000 1 37 38 Övrig kommun <12 000 1 29 1 31 Totalt 24 256 6 3 290 Socialvetenskapligtidskriftnr2 2009 174
Multispecialiserade organisationer Demultispecialiseradeorganisationernaär bådeproblem-ochfunktionsspecialiserade. Detkandessutomförekommat.ex.intern specialisering,dvs.attdetinomdenredan specialiseradeenhetenfinnsgruppereller personersomarbetarmedspecifikaarbetsuppgifter.itabell7beskrivskommunerna samtidigt utifrån variablerna funktionsindelning och problemspecialisering. Det framgåravtabellenattsamtligastorstäder ärbådefunktions-ochproblemspecialiserade.totaltärca16procent,45kommuner, bådeproblem-ochfunktionsspecialiserade. DeharenIFO-organisationdärsocialarbetarnadelsärindeladeefterklientgruppens problematik,delseftervilkensortsarbete man utför, till exempel utrednings- eller behandlingsarbete.deflestakommunerär dockendastproblemspecialiserade. Viserattdetidagslägetär7procentav kommunerna som arbetar integrerat, en arbetsmodellsomärvanligastiglesbygdskommunerna. 1989 var 48 procent av kommunernas IFO-verksamheter organiserade enligt generalistmodellen (Eriksson & Karlsson 1989).IBergmarkochLundströmsundersökningfrån2005vardetendast3procent av kommunerna som hade en liknande indelning, men då omfattade undersökningenintekommunermedfärreän13000 invånare (Bergmark & Lundström 2005). Mankanalltsåkonstateraattdetsketten ökadspecialiseringavkommunernasifoorganisationer mellan 1989 och 2008. De multispecialiseradeorganisationernautgör idagnärmare16procent. Även om vi i vår studie inte använt samma undersökningsenheter som Eriksson och Karlsson (dvs. både kommuner och kommundelar), och den äldre undersökningen därför omfattar fler undersökningsenheter(n=454jämförtmedn=290), kan vi tydligt se att specialiseringen ökat sedan1989.dåhade51procentavkommu- Tabell 7. Multispecialiseradeorganisationer(N=290). Ingen funktionsindelning Funktionsindelning Totalt Kommuntyp Ej Problem Problem Ej problem Problem Storstad 3 3 Förortskommun 33 5 38 Större städer 12 15 27 Pendlingskommun 1 37 3 41 Glesbygdskommun 17 19 1 2 39 Varuproducerande kommun 1 35 2 2 40 Övrig kommun >25000 25 8 33 Övrig kommun 12500-25000 1 31 6 38 Övrig kommun <12500 1 29 1 31 Totalt 20 222 3 45 290 Lundgren,Blom,Morén&Perlinski:Frånintegreringtillspecialisering... 175
nernaensärskildgruppförhandläggningav ekonomiärenden, vilket var den vanligast förekommande specialiseringen vid den tidpunkten.dådetidennaundersökning intevaritaktuelltattundersökavilkadifferentieradegruppersomförekommerikommunernas problemindelning får vi istället jämföra resultatet från 1989 med de 88 procent av kommunerna som idag har en problemspecialisering. Figur 6 är ett försök att illustrera var IFO-organisationernaförnärvarandebefinnersigpåenorganisatoriskkartabestående av dimensionerna problemspecialisering ochfunktionsspecialisering. Figuren illustrerar att de allra flesta IFO-organisationerharenproblembaserad specialisering,ävenomdetfinnstendenser till att delvis arbeta integrerat och delvis Förändringochspecialisering avsocialtjänstorganisationer arbetafunktionsspecialiseratidessakommuner.ettfåtalkommuner,deflestamed ett lägre invånarantal, arbetar integrerat. Attarbetaspecialiseratbådemedavseende påproblemochfunktionärvanligastilandetstillinvånarantaletstörrekommuner. Vilkaskälfinnstilldenförändringavkommunernas IFO-organisationer som skett sedan1989?socialtjänstlagen,medhelhetssynen som ledstjärna, har inte förändrats nämnvärt, åtminstone inte med avseende på hur socialtjänstens organisation skall utformas. Dentilltagandespecialiseringenavsoci- Figur 6. OrganisatoriskkartaöversvenskaIFO-organisationer2005-2008. Ej problem Ej funktion Funktion Problem Socialvetenskapligtidskriftnr2 2009 176
Politiskaförändringar Ändradeekonomiskaförutsättningar Professionellasträvandenochanspråk Förändradefterfrågan»Nyuppkomna«socialaproblem Isomorfism altjänstensifokaninteförståsisoleratfrån faktoreriomvärlden,utanmåstesättasini ettsammanhangdärorganisationersuccessivt förändras som ett svar på behov och förväntningar från samhället (Bergmark & Lundström 2005, Eriksson & Karlsson 1989, Skogens 2001). Möjliga anledningar tillattsocialtjänstensorganisationförändraskanblandannatvara: Nedankommenterarvidessamöjligaanledningartilldenökadespecialiseringeninom kommunernasifo-organisationer. Politiskaförändringar Under1970-och80-talenfannsenpolitisk strävanattutökademokratinochgöramedborgarna mer delaktiga i politiska beslut, och det påverkade även kommunernas socialtjänstorganisationer. Genom sociala distriktsnämnder eller kommundelsnämnder och geografiskt indelade (och generalistpräglade) IFO-organisationer skulle brukarinflytandetinomsocialtjänstenöka ochdetsocialaarbetetförasnärmaresina avnämare(eriksson&karlsson1989). Vikanävenseatthandläggningavekonomiskt bistånd är en av de verksamheter inom socialtjänsten som idag är mest specialiserad.redanislutetav1970-talet skiljdes ekonomiskt bistånd ut från övrig IFO-verksamhet i samband med försöksverksamhetenmeds.k.soft-handläggning (förenklad handläggning). Trots att SOFTförslagetintegenomfördesisinhelhetfick det betydelse för socialtjänstens organiseringdådettillvissdelliggertillgrund för den specialiserade, och ofta förenklade,formavhandläggningavekonomiskt biståndsomfinnsiettstortantalavlandets kommuner(stranz2007). Man kan även konstatera att kommunernasökademöjligheterattsjälvabesluta över förvaltningsorganisationen gjort att olikhetenmellanorganisationernaharökat (Bergmark2001).Dessutomharändringar ikommunallagenbidragittillintroduktion av olika modeller för marknadslösningar sompåverkatutvecklingenavdes.k.beställar-utförarorganisationerna.detharmånga gånger medfört en funktionsindelning mellan utredande/beställande respektive utförandeenheterinomifo(bergmark& Lundström2005,Blom1998). Ändradeekonomiska förutsättningar Enannananledningtillattsocialtjänstens organisation förändras kan höra samman med konjunkturförändringar. Exempelvis drar Skogens(2001) paralleller mellan variationer i den ekonomiska konjunkturen och förändring av IFOs organisering. Närflermänniskoribörjanav1990-talet blevarbetslösaochibehovavekonomiskt bistånd skedde samtidigt en specialisering av enheter för ekonomiskt bistånd, då många nytillkomna biståndssökande i mindreutsträckninghadebehovavandra Lundgren,Blom,Morén&Perlinski:Frånintegreringtillspecialisering... 177
sociala insatser. Tanken var att det skulle leda till en effektivare organisation, där handläggarna inom enheten inte behövde arbetamedandrasocialafrågor.ienmotsvarande högkonjunktur skulle andelen klienter i behov av mer omfattande insatser än ekonomiskt bistånd öka, och kommunerna skulle då kunna gå tillbaka till en mer integrerad organisation (Skogens 2001). Någon sådan konjunkturrelaterad utvecklingmotmergeneraliseradeorganisationerharviintekunnaturskiljavaresigi vårellerandrasundersökningar.emellertid harvifunnitexempelpåattmaniekonomiskt kärva perioder, med ökat behov av effektivisering av socialtjänstens arbete, inågrakommunerhargåttmotenorganisation med ett mer integrerat arbetssätt. Bland annat i en medelstor kommun där mantidigarearbetatproblemspecialiserat, medfokuspåbl.a.missbrukochekonomi, harmaninförtenfunktionsindeladorganisationmedenuppdelningmellanutredning ochinsatsisyfteattförbättrahelhetssynen påklientensproblematik. Dessutomharkommunernasansträngda ekonomiikombinationmedmedialadrev mot t.ex. bristfälliga barnavårdsutredningargjortargumentetomattökadspecialiseringgerökadkompetensochilängdenökadeffektivitetgångbart(bergmark& Lundström2005). Många kommuner har också infört en särskildmottagningavnyaklienter,organiseradantingenispecifikafunktioner,eller genom personbunden specialisering, där ett fåtal personer har till uppdrag att ta emot nya klienter. Genom specialiserade mottagningsenhetervillmansnabbarelotsa desökandevidaretillandralösningar(t.ex. försäkringskassa eller arbetsförmedling), och med hjälp av förhandsbedömningar sorterautklienterursystemetutanattmer omfattande utredningar behöver genomföras.enstudieavminas(2005)visaratt den här typen av organisatoriska enheter förmottagningkanledatillhögrekostnadseffektivitetiorganisationendåmänniskor sominteärberättigadetillbiståndtidigare sorterasutfrånsystemet. Professionellasträvanden ochanspråk SocionomutbildningeniSverige,ochövriga västvärlden, är i huvudsak inriktad mot generalistkompetens (Blom 2004, Wolk &Wertheimer1999)trotsatttendenseni kommunernaärenökadspecialiseringoch differentiering.denhärdiskrepansenkan tillvissdelhandlaomsocionomprofessionenssträvanattavgränsasittarbetsområde ochökasinstatusiförhållandetillandra yrkesgrupper. Här är bland annat strävan efter legitimation ett led i arbetet, vilket kan leda till ökad specialisering, då man därigenomkanhävdaökadespecialistkunskaper (Wingfors 2004). Att organisera IFO i specifika enheter, delvis i syfte att uppnå högre kompetens inom respektive problemområdekanävensessomettsteg iarbetetatthävdaprofessionensmaktoch statusirelationtilldetomgivandesamhället(stranz2007). Förändradefterfrågan Ökad massmedial bevakning och ett ökat Socialvetenskapligtidskriftnr2 2009 178
antalanmälningarombarnsomfarillahar letttillattkravenpåsocialtjänstensbarnavårdsarbete ökat(bergmark& Lundström 2005). Det särskilda fokus som en viss målgruppfårkanledatillökadspecialiseringisträvanattförbättrakvalitetenidet socialaarbetesomriktasmotdenmålgruppen. Andra exempel än barnavårdsarbete ärt.ex.särskildaarbetsmarknadsinriktade enheterförungaochenheterförungdomsarbete med särskilt fokus på missbruksproblematik. Därutöver kan konjunkturförändringar medettökatbehovavekonomisktbistånd när det övriga socialförsäkringssystemet interäckertill ocksåledatillenspecialiseringavsärskildaekonomienheter.framför- alltdåmångamänniskorsomansökerom ekonomisktbiståndinteäribehovavövrigt stödfrånsocialtjänsten(skogens2001). Nyuppkomnasociala problem Isomorfism Det som sker i omvärlden påverkar också socialtjänstensorganisationgenomattnya målgrupperförsocialtjänstensarbeteuppkommer.ettexempelpådettaärt.ex.kommunernas ansvar för boende för ensamkommande asylsökande barn (Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. 2-3, Socialtjänstlagen2kap2 ).ÄvenomMigrationsverketfortsättningsvisharettövergripande ansvar för barnen, är det kommunernas ansvar att barnen får boende, men också den eventuella hjälp och stöd sombarnenharmöjlighetatterhållagenom socialtjänstlagen.kommunernasnyaansvar kaninnebäraattmant.ex.införenpersonbunden specialisering, där socialsekreterareinomenvissenhetfårtillansvaratt arbeta med ensamkommande asylsökande barn,ellerenproblemspecialiseradindelning,därsocialsekreteraresomuteslutande arbetarmedmålgruppenorganiserasinom en egen enhet. Exempelvis i Östersunds kommunharmaninrättatensärskildenhet därmottagandetavensamkommandeasylsökandebarnärorganiserat. Sedanslutetav1980-taletharantaletkommuner med specialiserad IFO ökat från 51 till 93 procent, och framförallt är det problemspecialisering som införts. Det är möjligt att betrakta den organisatoriska likriktningen som ett utslag av det som inomnyinstutionellteoribenämnsisomorfism (DiMaggio & Powell 1991). Genom att efterlikna andra organisationer och anamma institutionaliserade handlingsmönster försöker organisationer öka sin legitimitetocheffektivitet(meyer&rowan 1991). Framförallt när det saknas vetenskapligt belagda framgångsrika modeller kan det leda till att organisationer tenderar att imitera andra organisationer inom samma verksamhetsområde (DiMaggio & Powell 1991). Införandet av särskilda dokumentationssystem och arbetssätt inomsocialtjänstenkanocksåledatillatt individ- och familjeomsorgens organisation förändras. Ett exempel är införan- detavbbic(barnsbehovicentrum)där kommunerföratterhållalicensattarbeta medbbicmåsteuppfyllaettantalkvalitets- kriterierochdärmedjusterarsinorganisa- Lundgren,Blom,Morén&Perlinski:Frånintegreringtillspecialisering... 179
tionförattbättrekunnaarbetaenligtbbic, till exempel genom specialiserade barnavårdsgrupper.attorganisationenförändras somenföljdavnyadirektivellerlagstiftningkansessomettinslagavs.k.tvingande isomorfism(dimaggio&powell1991). Enentydigutvecklingmed oklaraeffekter Vårundersökningvisarattunderdesenaste tvådecenniernaharspecialiseringavifo tilltagitochnågonformavspecialiseringär numerdenvanligasteorganisationsformen. Denövervägandedelenavorganisationerna ärspecialiseradeenligtproblemprincipen, dvs.detfinnsolikaenheterförolikatyper av problem, medan funktionsspecialiseringärnågotmindrevanlig.detförekommerocksåkommunersomärspecialiserade både till funktion och problem, s.k. multispecialisering, men dessa är relativt få ochmodellenärtydligtrelateradtillinvånarantal.härhittarvidetrestorstäderna ochettantalandrastörrestäder.ettfåtal kommuner, mindre till storleken, har en generalistorganisation. Våra resultat både förstärkerochnyanserartidigareforskning på området. I jämförelse med Bergmark och Lundströms(2005) undersökning där 3 procent av kommunerna arbetade integrerat,framkommeridennastudieattså många som 7 procent av kommunerna är organiseradeenligtgeneralistmodell.skillnadenkandelvisförklarasavattdenförra undersökningeninteinnefattadedeminsta kommunerna,medanvårstudieärentotalundersökning. Vi ser alltså en tydlig utveckling mot olika typer av specialisering, samtidigt somvikannoteraattforskningenomframgångsrika organisationsmodeller är allt annatänentydig,dvs.detfinnsingavetenskaligabeläggförattspecialiseringärdet bästasättetattorganiseraifopå.motiven bakomkommunernasvalavorganisatoriska principerärdärmedmycketdiffusa.man kandessutomkonstateraatteffekternaav IFOsspecialiseringäroklara. EttoftaanförtskältillattIFOspecialiserasärattfärrearbetsuppgifterledertill attkompetenseninomettspecifiktområde ökar och att klienterna därigenom kan få en kvalitativt bättre hjälp (Bergmark & Lundström 2005). Men för individer och familjer med mångfacetterad problematik kandetsamtidigtinnebäraattmanmåste hakontaktmedettflertalolikasocialarbetareinomenorganisation,förattfåhjälp medhelasinproblemsituation.detinnebär också att klientens problem tenderar att definierasochkategoriserasefterhurifoorganisationenserut iställetföromvänt. Kvaliteten på den service socialtjänsten erbjudertorderimligtvispåverkasavattdet ärflersocialsekreteraresomklientenskall skapa relation till (Boklund 1995, Howe 1987).Detfinnsriskförattmänniskor»trillarmellanstolarna«närderasproblembild intestämmeröverensmeddeproblemområdensomstyrifosorganisering. Denökadespecialiseringensoklaraeffekteriklientarbetetkrävervidareforskning omgrundernaförifosorganisering.man kanbl.a.behövagranskadetoftaanförda antagandet att en specialiserad organisationsform leder till ökad kompetens hos socialarbetarna. Det är dessutom viktigt attgöraenåtskillnadmellanspecialiserad Socialvetenskapligtidskriftnr2 2009 180
organisationochspecialiseradkompetens. Fördjupad kompetens hos enskilda socialarbetarebehöverintevaraliktydigtmed specialiseringochkansannoliktuppnåspå fleraolikasätt ochävenienintegrerad organisation.enannanproblematikkopplad till specialisering är behovet av ökad samverkan. I det forskningsprojekt som dennastudieingåriharviintervjuatsocialarbetaresåvälsomsocialnämndspolitiker och högre socialtjänstemän i tre svenska kommunermedolikatyperavifo-organisationer.iintervjuernaframkommerattettav destoraproblemenmeddenspecialiserade socialtjänstorganisationen är att det finns stora brister i samverkan mellan de olika enheterna inom organisationen(morén et al.kommande,perlinskietal.kommande). Denförväntadeeffektiviseringenkanalltså vändastillineffektivitet,dåbristfälligsamverkankanledatillmotstridigabeslut.det kanhandlaomvårdplanersomstridermot varandranärklientenharkontaktmedolika enheter och ingen samverkan sker mellan enheternaellerattsocialarbetarnaskunskaperomklienternabristerdåmanintearbetar med hela problembilden (Blom 2004, Danermark&Kullberg1999). Frågan om hur IFO bör organiseras är knappastslutgiltigtbesvarad,ävenomdet videntittpådetorganisatoriskalandskapetkanförefallasomattproblemspecialiseringutkristalliseratssomdenbästaorganisationsprincipen.exakthurifobörorganiserasframgentärsvårtattsäga,menvi menarattdetärrimligtattutgåifrånbehovetavbådebreddochdjupikompetensen hosenskildasocialarbetareochattdärefter frågavilkakravsomdetställerpåorganisationsformen. Referenser Astvik,Wanja&Aronsson,Gunnar(1999)»Home careworkersasspecialistsorgeneralists qualityinworkandcare«,proceedings/work,stress and Health 99, Organization of Work in a GlobalEconomy,11-13March1999,Baltimore, Maryland,USA. Bergmark,Åke&Lundström,Tommy(1998)»Metoderisocialtarbete:ominsatserocharbetssätt i socialtjänstens individ- och familjeomsorg«, Socialvetenskapligtidskrift,4,s.291-314. Bergmark,Åke&Lundström,Tommy(2005)»En sakitaget?omspecialiseringinomsocialtjänstensindivid-ochfamiljeomsorg«.socialvetenskapligtidskrift,2-3,s.125-148. Bergmark,Åke&Lundström,Tommy(2007)»Unitarianidealsandprofessionaldiversityinsocial workpractice thecaseofsweden«.european JournalofSocialWork,10:1,pp.55-72. Bergmark,Åke(2001)»Denlokalavälfärdsstaten? Decentraliseringstrender under 1990-talet«. I MSzebehely(red.),Välfärdstjänsteriomvandling,SOU2001:52.Fritzes:Stockholm. Blom,Björn(1998)Marknadsorienteringavsocialtjänstensindivid-ochfamiljeomsorg:omvillkor, processerochkonsekvenser.umeå:umeåuniversitet,institutionenförsocialtarbete.(akavh) Blom,Björn(2004)»Specializationinsocialwork practice effectsoninterventionsinthepersonalsocialservices»,journalofsocialwork,4:1, pp.25-46. Boklund,Ann(1995)Olikhetersomberikar?-möj- ligheterochhinderisamarbetetmedsocialtjäns- Lundgren,Blom,Morén&Perlinski:Frånintegreringtillspecialisering... 181
tensäldre-ochhandikappomsorg,barnomsorg samt individ- och familjeomsorg. Stockholm: Stockholmsuniversitet,Institutionenförsocialtarbete.(akavh) Byberg, Ingrid (2002) Kontroll eller handlingsfrihet?en studie av organiseringens betydelse i socialbidragsarbetet. Stockholm: Stockholmsuniversitet,Institutionenförsocialtarbete.(akavh) Börjeson,Bengt&Håkansson,Hans(1990)Hotade, Försummade,Övergivna.Stockholm:Rabén& Sjögren. Cambridge,Paul&Parkes,TessaAdvance(2006)»The Tension between Mainstream Competence and Specialisation in Adult Protection: An Evaluation of the Role of the Adult: ProtectionCo-ordinator«,BritishJournalofSocial Work,36,pp.299 321. Danermark, Berth & Kullberg, Christian (1999) Samverkan välfärdsstatens nya arbetsform. Lund:Studentlitteratur. DiMaggio,PaulJ.&Powell,WalterW.(1991)»The ironcage revisited: Institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields«.inwalterw.powell&paulj.dimaggio (eds.),thenewinstitutionalisminorganizationalanalysis.chicago:theuniversityofchicagopress. Doel, M.(1997). Social Work Practise Revisited: GeneralistandSpecialistPractise. Occasional Monograph,FacultyofHealthandCommunity Care, University of Central England in Birmingham. Doel,Mark&Shardlow,StevenM.(1998)Thenew socialworkpractice.aldershot:arena. Eriksson,Bengt&Karlsson,Per-Åke(1989)Organisationsformer inom socialtjänstens individ- ochfamiljeomsorg,sos-rapport1989:39.stockholm:socialstyrelsen. Fuller,Roger&Tulle-Winton,Emmanuelle(1996)»Specialism, genericism and others: Does it makeadifference?astudyofsocialworkservicestoelderlypeople«,britishjournalofsocial Work,26:5,pp.679-698. Froggett, Lynn (1996)»Instrumentalism, knowledge and gender in social work«, Journal of SocialWorkPractice,10:2,pp.119-127. Howe, David. (1987) An Introduction to Social WorkTheory.Aldershot:Ashgate. Meyer, John W.& Rowan, Brian(1991)»Institutionalized organizations: Formal structure as myth and ceremony«. In W. W. Powell& P.J. DiMaggio (eds.) The new institutionalism in organizationalanalysis.chicago:theuniversityofchicagopress. Minas,Renate(2005)Administratingpoverty:studiesofintakeorganizationandsocialassistance insweden.stockholm:stockholmsuniversitet, Institutionenförsocialtarbete.(akavh) Mintzberg,Henry(1993)Structuresinfives:designingeffectiveorganizations.EnglewoodCliffs: Prentice-Hall. MorénStefan,BlomBjörn,LundgrenMinna&Perlinski Marek (kommande) Specialisering eller integration?enstudieavsocialarbetaresarbetssättochattityderitrekommuner.inskickatartikelmanus. PerlinskiMarek,BlomBjörn,MorénStefan&LundgrenMinna(kommande)Thedialecticsbetween specialisation and integration. Politicians and managers views on Swedish social services organisations.inskickatartikelmanus. Persson, Märta (1987)»Generalisten gör allt ensam«,socionomen,nr1,s.7-10. SCB(2008)ÅrsbokförSverigeskommuner. Skogens, Lisa (2001) Olika organisationsformer olika bemötande? En vinjettstudie av socialsekreterares bemötande och bedömning av socialbidragstagare med begynnande alkoholproblem. Stockholm: Stockholms universitet, Institutionenförsocialtarbete.(akavh) SOU1999:97Slutbetänkandefrånsocialtjänstutredningen. SOU1974:39Socialvården Målochmedel,PrincipbetänkandeavSocialutredningen. Socialstyrelsen,(2006) Individ och familjeomsorgen,lägesrapport2005. Stranz,Hugo(2007)Utrymmeförvariation:Om prövning av socialbidrag. Stockholm: Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete.(akavh) Sveriges kommuner och landsting (2005) Kom- Socialvetenskapligtidskriftnr2 2009 182