Myndighet 2013-12-11 Naturvårdsverket Diarienummer NV-04870-13 Översyn av föreskrifter för Norra Kvills nationalpark - konsekvensanalys A Allmänt 1. Beskrivning av problemet och vad man vill uppnå Inom landets nationalparker hanteras kommersiell verksamhet olika. Inom 17 av nationalparkerna finns idag förbud mot eller tillståndsplikt för kommersiell verksamhet. Övriga nationalparker kan ha föreskrifter som indirekt, i varierande grad, begränsar kommersiell verksamhet. Regeringen vill främja besöksnäringen, bland annat naturturism, samt regional utveckling. Av friluftspropositionen (prop. 2009/10:238) framgår bland annat att naturturism har stor betydelse för hälsa, rekreation och regional utveckling. Naturvårdsverket har därför fått i uppdrag att se över förbuden mot kommersiell verksamhet i våra nationalparker. Syftet med översynen är att de föreskrifter som uttryckligen förbjuder kommersiell verksamhet ska ändras så att sådan verksamhet istället möjliggörs. Effekten av detta förutses vara att besöksnäringen stärks, bland annat naturturismen. Samtidigt har en utgångspunkt i översynen varit att värna syftet med inrättandet av respektive nationalpark och de värden som ska skyddas. Även andra föreskrifter än de som förbjuder kommersiell verksamhet har ingått i översynen. Syftet med regeringsuppdraget Grunden till detta regeringsuppdrag finns att hämta i prop. 2009/10:238 Framtidens friluftsliv. Man betonar i propositionen att Sveriges natur utgör en stor tillgång för såväl inhemska som utländska besökare. Friluftsliv och natur-, kultur- och landsbygdsturism har stor och ökande betydelse för ett livskraftigt näringsliv i hela landet, landsbygdsutveckling och regional tillväxt. Skyddade områden såsom nationalparker, naturreservat och kulturreservat är en tillgång för friluftslivet och bör göras tillgängliga för besökare där så är lämpligt. Vid sidan av skötsel för att bevara natur- och kulturvärden är skötsel och förvaltning inriktad på rekreation och tillgänglighet av stor vikt. Även andra underlag beskriver regeringens politik om regional utveckling respektive friluftsliv, t.ex. finns i regeringens skrivelse 2001/02:173 En samlad naturvårdspolitik grundtankarna kring den nya politiken för naturvården samlade. I propositionen 2008/09:124 Hållbart skydd av naturområden skriver regeringen om nationalparksarbetet att det är angeläget att Naturvårdsverket i det fortsatta arbetet fäster stor vikt vid såväl områdenas nationella betydelse från bevarandesynpunkt som deras möjligheter att som besöksmål ge nytta åt lokalsamhället. Enligt den nationella strategin för svensk besöksnäring 2010 2020 är Sverige ett av Europas mest attraktiva resmål. Det framgår vidare av strategin att Sverige är känt som ett modernt, 1 (8)
spännande och naturnära och hållbart besöksmål med en svårslagen kombination av storstad och naturupplevelser. Besöksnäringen bedöms vara en av Sveriges mest värdefulla näringar för ekonomin, sysselsättningen och regional livskraft. Naturturism och friluftsliv som bedrivs på ett hållbart sätt bidrar till social och ekonomisk hållbar utveckling. Vistelse i naturen väcker intresse och kan bidra till ökad förståelse för biologisk mångfald, naturvärden och bevarandefrågor. Förutsättningarna i Norra Kvills nationalpark Norra Kvills nationalpark som främst utgörs av barrnaturskog i kuperad och blockrik terräng ligger ungefär två mil nordväst om Vimmerby. Nationalparken bildades 1927 och var då 27 ha stor. Under 1960-talet diskuterades möjligheten av utvidga nationalparken och 1988 förvärvade Naturvårdsverket mark i anslutning till parken. Ett nytt beslut med nya föreskrifter och en skötselplan togs 1994 och parken utvidgades därmed till dagens storlek om ca 111 ha. Norra Kvills nationalpark ligger i utkanten av norra delen av sydsvenska höglandets urbergsplatå, som här når en höjd av ca 200 meter över havet. Landskapet är kuperat och kan karaktäriseras som vågig bergkullterräng. Nationalparken domineras av en bågformig, på sina ställen brant avgränsad höjdrygg som nästan omsluter två näringsfattiga skogstjärnar, Stora och Lilla Idgölen. Höjdförhållandena varierar kraftigt inom området. Berggrunden utgörs av smålandsgranit. De lösa avlagringarna domineras av blockrik morän, som framför allt i höjdlägen ofta är storblockig. En mindre förekomst av isälvsmaterial löper längs områdets östra gräns. Berg i dagen finns endast på Idhöjden och i områdets nordvästra del. Hela området ligger ovanför högsta kustlinjen som i denna del av landet ligger på ca 135 meter över havet. Moränen är därför inte ursvallad av havet. De dominerande vegetationstyperna är barrblandskog av två slag, dels en frisk ristyp med fältskikt av blåbär, dels en torrare variant med större inslag av tall och ljung. Därutöver finns områden med tallskog av både torr och våt ristyp samt granskog av frisk lågörttyp respektive sumpgranskog. Skogen har lång kontinuitet och bär spår efter flera skogsbränder. Avverkningar har i stora delar inte ägt rum på över 150 år och vissa av tallarna är över 350 år gamla, varav flera har 5 6 brandljud från olika bränder. I området finns rikligt med torrträd, vindfällen och annan död ved. Fältskiktet domineras av mossor och lavar. I en stor del av området bildar mossor och lavar heltäckande mattor även på blockrik mark. I den gamla granskogen finns också hänglavar, både av släktena Usnea och Alectoria. Floran i området är rik med ett flertal arter utöver vad som är vanligt i barrskogen. Det finns gott om lämpliga boplatser för hålhäckande fåglar och goda förutsättningar för ett rikt insektsliv. Här finns bl.a. de hotade skalbaggarna svartoxe, hårig blombock och raggbock. Den äldsta lantmäterikartan från området är från 1836. Av kartan framgår att i den gamla delen av nationalparken låg en äng. Större delen av området utgjordes dock av skogstrakt bestående av sten och bergfull mark var emellan finnes dels färska dels gamla förtorkade furuträd vilka svårligen för markens oländighet kunna avhämtas. Skogen ansågs således inte lämplig för avverkning. Som orörd skog i södra Sverige håller de centrala delarna av Norra Kvill unikt hög kvalité med stora naturvärden. Området är också en betydande sevärdhet. Norra Kvill är ett omtyckt utflyktsmål för närboende och svenska såväl som utländska turister. Naturen är storslagen med dess blockiga terräng, urskogskaraktär, de grova träden, vindfällena, tjärnarna och den kuperade terrängen. Nationalparken har uppskattningsvis ca 20 000 25 000 besökare årligen, varav ca 70 % utgörs av utländska turister, främst från Danmark, Tyskland och Holland. Nationalparken har idag tillståndsplikt för kommersiell verksamhet. Idag bedrivs ingen kommersiell verksamhet i nationalparken och inga tillstånd för kommersiell verksamhet har sökts. Organiserad verksamhet i nationalparken förekommer vid enstaka årliga naturexkursioner 2 (8)
som arrangeras av Sevedebygdens Naturskyddsförening. Nationalparkens dag firas också årligen med aktiviteter i parken som ett samarrangemang mellan länsstyrelsen, Sevedebygdens Naturskyddsförening och Rumskulla hembygdsförening. Arrangemanget är kostnadsfritt och har samlat mellan 20 och 250 personer. Aktörer som kan tänkas vilja bedriva kommersiell verksamhet i nationalparken, om tillståndsplikten tas bort, är entreprenörer som sysslar med guideverksamhet eller researrangörer med natur-/kulturinriktning. Detta kan leda till att nationalparken kan få något fler besökare och nya målgrupper som tidigare inte tagit sig till området. Den kommersiella verksamheten som eventuellt kan etablera sig vid borttagande av tillståndsplikt bedöms inte påverka områdets naturvärden, det oorganiserade friluftslivet eller ideella organisationer negativt, då antalet besökare inte förväntas öka i stor omfattning. Vi bedömer att nationalparken kan ta emot betydligt fler besökare innan risken för ett försämrat upplevelsevärde och negativa konsekvenser för områdets naturvärden uppstår. Verksamheter som eventuellt skulle kunna påverka nationalparken negativt bedöms kunna regleras med övriga föreskrifter. 2. Beskrivning av alternativa lösningar för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon ändring av föreskrifterna inte kommer till stånd Genom att ändra eller ta bort tillståndsplikten för kommersiell verksamhet blir det enklare för både turismaktörer och förvaltare. Verksamhetsutövaren vet i förväg vilka aktiviteter som kräver tillstånd och vilka som inte gör det och kan därför planera med hänsyn till dessa förutsättningar, vilket innebär ökade möjligheter till marknadsföring och framförhållning. Det finns därför en förhoppning om att nationalparken i högre grad ska kunna användas av kommersiella aktörer, främst inom besöksnäringen. Om föreskrifterna inte ändras får företag inom besöksnäringen det inte lättare att använda nationalparkerna för sin verksamhet. Detta kan i sin tur verka hindrande för arbetet med landsbygdsutveckling och regional tillväxt. Alternativa lösningar Det finns ett antal olika alternativ för att reglera kommersiell verksamhet i nationalparker. Rimligen är problemet dock inte i normalfallet att verksamheten är kommersiell. Problemet borde istället i de flesta fall kunna definieras inom ramen för organiserad verksamhet med större antal deltagare oavsett om den är kommersiell eller ideell. Om man bedömer att kommersiell verksamhet generellt kan utgöra ett hot mot syftet kan man i princip låta dagens reglering med tillståndsplikt för kommersiell verksamhet kvarstå. Om man istället anser att det är den organiserade verksamheten som utgör ett hot mot syftet med parken kan man istället införa tillståndsplikt för viss organiserad verksamhet. Då kan länsstyrelsen lämna tillstånd och ställa de villkor som behövs utifrån hur verksamheten påverkar syftet med nationalparken. Länsstyrelsen kan också avslå en ansökan om tillstånd om den anser att verksamheten strider mot nationalparkens syfte. Med tillståndsplikt för all organiserad verksamhet uppnår man dock inte det grundläggande syftet med översynen, dvs. att underlätta för bl.a. naturturism i nationalparkerna. Om man gör bedömningen att kommersiell eller organiserad verksamhet i nationalparken i grunden är acceptabel men vill ha kontroll på den verksamhet som bedrivs i området, kan man införa samrådsplikt för alla eller vissa kommersiella eller organiserade verksamheter. Detta ger möjligheter till dialog mellan verksamhetsutövaren och förvaltaren. Ett annat alternativ är att ha anmälningsplikt. Detta ger möjlighet för förvaltaren att få vetskap om vilka verksamheter som pågår i nationalparken, och möjlighet att ge information till verksamhetsutövaren och ge denne möjlighet att frivilligt anpassa sin verksamhet. 3 (8)
Konsekvenser av alternativa lösningar Beträffande Norra Kvills nationalpark bedömer vi att konsekvenserna av att inte ändra föreskrifterna även fortsättningsvis skulle leda till att ingen eller få aktörer söker tillstånd för kommersiell verksamhet. De positiva effekter som deras verksamhet skulle kunna bidra med skulle därmed utebli, exempelvis ett ökat antal besökare av fler målgrupper och att kännedomen och kunskapen om Norra Kvills nationalpark ökar. Om det blir enklare för turismaktörer att bedriva organiserad och kommersiell verksamhet i parken kan det leda till att fler företagare kan utveckla sin verksamhet kring nationalparken, vilket främjar besöksnäringen och därmed kan bidra till regional utveckling. Eftersom det inte finns något uppenbart behov av dialog för att kunna framföra information till aktörer i parken inför deras arrangemang bedömer länsstyrelsen inte heller att det finns något behov av samrådsplikt. Länsstyrelsen bedömer istället att det är lämpligare att lägga resurser på regelbunden tillsyn i Norra Kvill och att tillhandahålla bra information på plats, på webben, m.m. Slutsats om det bästa alternativet Efter utvärdering av de olika alternativen är det bästa alternativet för att uppnå syftet med översynen och samtidigt inte äventyra syftet med nationalparken Norra Kvill att ta bort tillståndsplikt för kommersiell verksamhet och istället anpassa övriga föreskrifter. För att undvika mark- och vegetationslitage är det lämpligt att införa tillståndsplikt för idrottstävlingar och träningsarrangemang samt för utplacering av orienteringskontroll och liknande. I övrigt ses det inte som nödvändigt att införa några ytterligare restriktioner av betydelse för friluftslivet utöver de restriktioner som redan finns. 3. Uppgifter om vilka som berörs av ändringen av föreskrifterna De intressenter som berörs av ändringar i föreskrifterna är kommunen, turistbyråer, turismorganisationer, hembygdsföreningar, idrottsföreningar, föreningar inom ideell naturvård och företagare. Länsstyrelsen berörs i egenskap av förvaltare. Aktörer som idag inte är verksamma i nationalparken, men som med ändrade föreskrifter kan etablera verksamhet i nationalparken, berörs också av ändringarna av föreskrifterna. 4. Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser ändringen av föreskrifterna medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda alternativen Borttagande av tillståndsplikt för kommersiell verksamhet, men med tillståndsplikt för idrottstävlingar och idrottsarrangemang: För företag verksamma inom natur- och upplevelseturism skulle ett borttagande av tillståndsplikt enbart medföra positiva konsekvenser. Tillstånd behöver inte sökas vilket medför minskad tidsåtgång och arrangemang kan genomföras med kort varsel utan att länsstyrelsen behöver underrättas. Då få aktörer bedöms använda parken även efter förändringen av föreskrifterna, är det ändå relativt få aktörer som skulle beröras av ändringen. För idrottstävlingar och idrottsarrangemang samt orienteringsverksamhet och liknande som skulle omfattas av tillståndplikt, bedöms inte heller konsekvenserna som alltför stora. Dessa arrangemang är få och ansökan är gratis. Tidsåtgången för en ansökan bedöms inte som särskilt omfattande, men innebär förstås en viss administrativ kostnad. 4 (8)
För friluftsliv och övriga besökare skulle förändringen inte medföra några omfattande förändringar. Det positiva för dessa besökare kan vara att det finns ytterligare alternativ till att uppleva nationalparken i det fall guideverksamhet finns att tillgå. Eftersom det bedöms att nationalparken kan ta emot många fler besökare innan upplevelsevärdet påverkas bedöms en sådan utveckling inte få några negativa konsekvenser. För förvaltararen är det positivt med fler besökare i nationalparken för att öka kunskapen om områdets natur och värde för allmänheten. Ett ökat besökstryck kan innebära ett något ökat tillsynsbehov för förvaltaren. Länsstyrelsen behöver inte fortsättningsvis hantera tillståndansökningar om kommersiell verksamhet. Behållande av tillstånd för kommersiell verksamhet: Om tillståndsplikten för kommersiell verksamhet behålls inom nationalparken kan detta hämma aktörer inom natur- och upplevelsebranschen att vilja bedriva verksamhet i området. Detta kan medföra att det inte blir fler personer som får uppleva nationalparken och att kunskapsspridning om naturskydd och värdefull natur inte ökar. Förändring till samrådsplikt för kommersiell verksamhet: Att införa samrådsplikt för kommersiell verksamhet eller organiserad verksamhet skulle kunna påverka verksamhet som inte är planerad i förtid negativt. Då övriga föreskrifter, tillsammans med regelbunden tillsyn, bedöms skydda nationalparkens värden tillräckligt, bedöms inte heller samrådsplikt som nödvändigt. 5. Bedömning av om ändringen av föreskrifterna överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen Naturvårdsverket anser att en regel som innebär att tillstånd krävs för att få genomföra idrottstävlingar eller idrottsarrangemang, som kan utgöra en tjänsteverksamhet, överensstämmer med gällande EU-rätt. Tillståndsförfarandet är motiverat med hänsyn till skyddet för miljön och är därmed förenligt med tjänstedirektivet 2006/123/EG. Förslaget bedöms inte heller anmälningspliktigt enligt direktiv 98/34/EG. 6. Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Länsstyrelsen planerar att lämna särskild information till de aktörer som påverkas mest av förslaget till ändrade föreskrifter. Vi bedömer att det utöver detta inte finns något behov av speciella informationsinsatser. Tidpunkten för ikraftträdande bör om möjligt anpassas så att det finns möjlighet att informera om föreskrifterna i god tid innan de ska börja tillämpas. 5 (8)
B Företag Med företag avses här en juridisk eller en fysisk person som bedriver näringsverksamhet, det vill säga försäljning av varor och/eller tjänster yrkesmässigt och självständigt. Att yrkesmässigt bedriva näringsverksamhet bör tolkas brett. Markera med x ( ) Ändringen av föreskrifter bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför inte någon beskrivning av punkterna i avsnitt B. (X) Ändringen av föreskrifter bedöms få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför en beskrivning av punkterna i avsnitt B. 1. Beskrivning av antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen På lokal- och regional nivå berörs eventuellt något mindre företag från trakten som kan komma att bedriva kommersiell verksamhet inom naturturism utan att behöva söka tillstånd. Aktörer som kan tänkas få ökad vilja att bedriva kommersiell verksamhet i nationalparken om lättnad sker i föreskrifterna är t.ex. mindre företag som sysslar med guideverksamhet eller researrangörer med natur- eller kulturinriktning. 2. Beskrivning av vilken tidsåtgång ändringen av föreskrifter kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader. Under förutsättning att tillståndsplikt för kommersiell verksamhet tas bort kommer tidsåtgången för att söka tillstånd utebli för eventuella aktörer. Detta innebär också att administrativa kostnader uteblir. 3. Beskrivning av vilka andra kostnader eller vinster den föreslagna ändringen av föreskrifter medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna ändringen av föreskrifter. Förändringarna kommer inte att medföra några andra kostnader eller förändringar i verksamheten för företag. Det mest uppenbart positiva för aktörer är att de med kort varsel kan bedriva verksamhet i nationalparken. Dessutom kan det anses vara någonting exklusivt att ha möjlighet att bedriva sin verksamhet i en nationalpark. En guidad tur i en nationalpark skulle kunna ha ett större marknadsmässigt värde än en guidning i vilket annat naturområde som helst. Att underlätta för turismaktörer att bedriva verksamhet i nationalparken skulle kunna innebära att värdet på deras verksamhet stiger. 6 (8)
4. Beskrivning av i vilken utsträckning ändringen av föreskrifter kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen Då den kommersiella verksamheten i nationalparken även fortsättningsvis förväntas bli liten kommer inte några förändrade konkurrensförhållanden, varken positiva eller negativa, påverka eventuella aktörer. 5. Beskrivning av hur ändringen av föreskrifter i andra avseenden kan komma att påverka företagen Flexibiliteten för företag att med kort varsel kunna bedriva verksamhet i nationalparken ökar när de inte längre behöver söka tillstånd för verksamheten. 6. Beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid utformningen av de ändrade föreskrifterna De föreslagna ändringarna gynnar små företag med enstaka besök i nationalparken då tidsåtgången för att söka tillstånd för varje enskilt besök uteblir. Det bedöms därför att ingen speciell hänsyn behöver tas till små företag. C Andra verksamhetsutövare (ideella organisationer, enskilda) Med andra verksamhetsutövare avses organisationer, myndigheter och enskilda som bedriver någon form av organiserad verksamhet utan egentligt vinstintresse, men där gränsdragningen mellan kommersiell eller ideell verksamhet ibland kan vara svår att dra. Med ideell organisation avses en sammanslutning som har till uppgift att främja medlemmarnas gemensamma ideella strävanden och som inte primärt arbetar för deras ekonomiska intressen. En uppdelning av andra verksamhetsutövare kan göras så här: Oorganiserade verksamhetsutövare (enskilda, det spontana, familjebaserade eller kompisgäng) Ideella organisationer (scouter, friluftsfrämjandet, klätterklubben, orientering osv) Det offentligt organiserade (friluftsstiftelser, skola, barnomsorg, osv) Det kommersiellt organiserade (naturturism, entreprenörer och branschorganisationer, osv). Denna grupp hanteras under punkt B. 7 (8)
1. Beskrivning av andra verksamhetsutövare som berörs, vilka inriktningar dessa har samt deras storlek Sevedebygdens Naturskyddsförening, med 270 medlemmar, arrangerar enstaka årliga naturexkursioner till nationalparken med ett fåtal deltagare. Nationalparkens dag firas årligen med aktiviteter i parken som ett samarrangemang mellan länsstyrelsen, Sevedebygdens Naturskyddsförening och Rumskulla hembygdsförening. Arrangemanget är kostnadsfritt och har samlat mellan 20 och 250 personer. I övrigt berörs inga andra verksamhetsutövare. 2. Beskrivning av hur ändringen av föreskrifter påverkar andra verksamhetsutövare Möjligen kan borttagande av tillståndsplikten för kommersiell verksamhet leda till något fler besökare i nationalparken. Detta kommer troligen inte påverka andra verksamhetsutövare eller övriga besökare i någon större omfattning, då det finns utrymme för betydligt många fler besökare utan att upplevelsevärdet minskar. Den förändring av betydelse som i viss mån kan påverka de icke-kommersiella verksamhetsutövarna är ett införande av tillståndsplikt för idrottstävling och idrottsarrangemang. Denna föreskrift behövs för att undvika mark- och vegetationsslitage. D Samråd Beskrivning av samrådsprocessen Förankring och samråd har skett med Vimmerby kommun, Sevedebygdens naturskyddsförening, Rumskulla Hembygdsförening och Paliem Kulturkonsult HB genom möte i maj 2013. På samrådsmötet diskuterades förslag till förändringar av föreskrifter och konsekvenser av olika alternativ till formuleringar. E Kontaktperson Ange vem som kan kontaktas vid eventuella frågor Stefan Henriksson, Naturvårdsverket, 010-698 13 40, stefan.henriksson@naturvardsverket.se Johan Thorsén, Länsstyrelsen i Kalmar län, 010-223 85 36, johan.thorsen@lansstyrelsen.se 8 (8)