Malmö stad Gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen 1 (6) Datum 2013-08-16 Vår referens Jonas Jonsson Tjänsteskrivelse Förslag till yttrande: Betänkande från Utbildningsdepartementet Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå en översyn för ökad individualisering och effektivitet (SOU 2013:20) Ärende 5 Dnr GYVF 2013-18 Sammanfattning Regeringen beslutade 6 oktober 2011 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över den kommunala vuxenutbildningen på grundläggande nivå. Översynen syftade till att öka anpassningen av utbildningen efter individers behov och förutsättningar. Utredningen skulle också analysera och vid behov föreslå åtgärder för förbättringar inom områdena studie- och yrkesvägledning, individuella studieplaner och validering inom hela vuxenutbildningen, men främst inom kommunal vuxenutbildning. Vidare skulle utredningen kartlägga den ekonomiska situationen för elever inom kommunal vuxenutbildning och särskilt se över studiemedelssystemet gällande den grundläggande nivån. Utredningen överlämnade i april 2013 till regeringen sitt betänkande Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå en översyn för ökad individualisering och effektivitet (SOU 2013:20), som nu remissbehandlas. Förslag till beslut Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden föreslås besluta att godkänna yttrandet samt översända detsamma till kommunstyrelsen. Beslutsunderlag Remiss Tjänsteskrivelse Beslutsplanering Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden 2013-08-30 Ärende Gymnasie- och vuxenutbildningsnämnden, GyVN, ser det som positivt att kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå uppmärksammas på det sätt som utredningen bidrar till. Utbildningen är av stor betydelse för att öka elevernas möjlighet till ett aktivt SIGNERAD
deltagande i samhälls- och arbetsliv samt för att stärka integrationen i samhället. Ändå är det en utbildning som sällan får den uppmärksamhet som den förtjänar. Man kan konstatera att likartade problemområden som beskrivs har påtalats i olika sammanhang, i utredningar och rapporter, under lång tid och det ses som angeläget att dessa nu tas på allvar. GyVN anser också att det är angeläget att studiestödsproblematiken lyfts fram och analyseras på det sätt som görs i betänkandet. GyVN anser att utredningen håller en hög kvalitet och är i huvudsak positiv till de förslag som framläggs. Nämnden menar att det är bra att man försökt finna lösningar som generellt kan förbättra situationen för eleverna, istället för att föreslå särlösningar för specifika grupper. I det följande kommenteras utredningens bedömningar och förslag i betänkandets olika delar. 2 (6) 3. Utredningens övergripande bedömning GyVN instämmer i utredningens bedömning att dagens regelverk i huvudsak är tillräckliga för att den kommunala vuxenutbildningen på grundläggande nivå ska kunna utformas utifrån elevens behov och förutsättningar. Samtidigt måste utbildningen ges en större uppmärksamhet för att dess fulla utvecklingspotential ska tillvaratas. 4. Organisation, styrning och uppföljning För att utbildningen ska kunna utvecklas ytterligare är det angeläget att uppföljningen förstärks och att tillgången till relevant statistik förbättras. Tillförlitlig statistik är en förutsättning för vidare utveckling av verksamheten och GyVN ser därför positivt på att Skolverket ges i uppdrag att vidta åtgärder för att förbättra statistiken. Detta bör inte bara gälla kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå, utan generellt för hela vuxenutbildningen. Det är viktigt inte minst med hänsyn till flexibiliteten i vuxenutbildningen och att det förutsätts att elever ska kunna studera på flera nivåer samtidigt. Det är illavarslande om man misstänker brister gällande likvärdigheten i bedömning och betygssättning över landet. Därmed tillstyrker GyVN att Skolverket ges i uppdrag att ta fram ett stödmaterial, väl anpassat för vuxenutbildningen och dess elever, för att säkerställa likvärdig bedömning och betygssättning. GyVN delar utredningens förslag att Skolinspektionens tillsyn av vuxenutbildningen bör, liksom inom ungdomsskolan, ske dels på huvudmannanivå, dels på enhetsnivå. Detta bedöms som viktigt med anledning av att vuxenutbildningen bedrivs i många olika former runtom i landets kommuner. GyVN vill samtidigt betona vikten av en rådgivande och vägledande roll i samband med tillsynen, då detta kan bidra till att stödja den fortsatta utvecklingen av verksamheten. Med tanke på den begränsade kunskap som idag finns om utbildningen och vad den leder till tillstyrker GyVN utredningens förslag att ge Institutet för arbetsmarknadsoch utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) i uppdrag att genomföra en utvärdering av effekterna på nationell nivå av kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå. GyVN ser det alltså som positivt att man på statlig nivå förstärker arbetet med uppföljning, statistik och tillsyn. Samtidigt visar utredningen på stora brister i kommuner-
nas eget arbete med att sätta upp mål och riktlinjer, samla in statistik och följa upp verksamheten och analysera resultaten. Det är angeläget att denna verksamhet förstärks och vid statlig tillsyn av verksamheten bör det tydligt framgå i de fall huvudmannen brister i detta hänseende. 3 (6) Utredningen påtalar värdet av att vuxenutbildningen samverkar med andra aktörer, såväl inom som utanför kommunen, och GyVN anser att samverkan ofta är nödvändig för att utbildningen ska kunna planeras på ett så effektivt sätt som möjligt för varje enskild elev. Samverkan är även viktig för att stärka rekryteringen till utbildning, då det genom kontakter med andra aktörer är lättare att nå ut till målgruppen för kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå. Det är i sammanhanget viktigt att krav och förväntningar på samverkan också ställs på de andra aktörerna som berörs. Erfarenhetsmässigt kan konstateras att inbjudan till samverkan i vissa fall mottages med ett begränsat intresse. 5. Anpassning efter individers behov och förutsättningar Utredningen visar på att flexibiliteten och individanpassningen av utbildningen ser olika ut i kommunerna. I en rättighetslagstiftad utbildning är det inte rimligt att variationerna är så stora. Även om förutsättningarna är skilda så måste kommunerna ändå lägga sig vinn om att uppfylla de krav som man kan ställa på en modern vuxenutbildning. GyVN anser att utredningen tydligt visar vilka förväntningar som kan ställas på utbildningen avseende flexibilitet och individanpassning och pekar på verktyg som kan användas för att öka måluppfyllelsen och att utredningen kan vara ett bra stöd för huvudmännens och utbildningsanordnarnas utveckling av verksamheten. Såväl orienteringskurser som delkurser används idag inom vuxenutbildningen i Malmö och erfarenheterna av detta är goda. Utifrån bilden av att orienteringskurser används i väldigt olika utsträckning kan man misstänka att det på vissa håll finns en osäkerhet kring på vilket sätt orienteringskurserna kan användas och att man därmed inte ser den fulla nyttan av dessa för att individ-anpassa utbildningen. Därmed ställer sig GyVN positiv till att Skolverket ges i uppdrag att ta fram ett informationsmaterial kring orienteringskurserna och dess möjliga användning. Delkurser är ett bra sätt att bryta ned i vissa fall mycket stora kurser inom kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå, bl.a. för att göra innehållet mer överskådligt och bidra till en större grad av individanpassning. GyVN ser positivt på att det inrättas nationella delkurser då det skulle öka likvärdigheten över landet och underlätta när elever flyttar mellan kommuner eller byter utbildningsanordnare. Det kan ses som en brist att elever inom vuxenutbildningen genom skolförfattningarna inte ges en lagstadgad rätt till särskilt stöd. Det kan konstateras att stödbehovet bland vuxenutbildningens elever har blivit allt större under senare år och det vore önskvärt med en reglering som tydligt markerade vad huvudmännen förväntas erbjuda. Uppdraget till Skolverket att ta fram ett kommentarmaterial kring detta får ses som ett steg i rätt riktning.
6. Vägledning, individuella studieplaner och validering GyVN delar utredningens uppfattning att studie- och yrkesvägledningen är mycket viktig för en effektiv vuxenutbildning och ställer sig bakom förslaget som innebär en skyldighet för hemkommunen att aktivt erbjuda vägledning för dem som avser att påbörja kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå, särskild utbildning för vuxna på grundläggande nivå eller utbildning i svenska för invandrare. Det finns dock skäl att reflektera över om inte motsvarande skyldighet skulle finnas gentemot sökande till gymnasial nivå, där utbildningen har en viss omfattning. Behovet av vägledning kanske inte finns om man endast ska läsa en enstaka kurs men vid mer omfattande studieplaneringar är vägledningen väsentlig för en effektiv planering och för att undvika felval. 4 (6) Den studieekonomiska vägledningen har stor betydelse för att säkerställa realistiska studieplaneringar och att eleven ska kunna genomföra sin utbildning. Kommunen har fått ett förtydligat ansvar för den studieekonomiska vägledningen och uppdraget bör förenklas genom en direktåtkomst till studiestödsuppgifter i CSNs datasystem på det sätt som föreslås i betänkandet. GyVN vill dock markera att CSN måste ta sin del av ansvaret för information och vägledning i studieekonomiska frågor och inte lägga över sådana uppgifter som man har ansvar för på kommunerna och deras vägledare. Därmed ställer sig GyVN bakom förslaget att ge CSN i uppdrag att i samverkan med andra myndigheter utveckla den studieekonomiska vägledningen och anser även att CSN bör finnas tillgängliga på fysiska platser för att kunna stödja såväl elever som studie- och yrkesvägledare. Den individuella studieplanen är av stor vikt för såväl elev som huvudman och utbildningsanordnare och det finns goda skäl för att på olika sätt utveckla arbetet med densamma, vilket förutsätter väl fungerande tekniska lösningar. GyVN anser att utredningen anger goda skäl för att flytta över ansvaret för upprättandet av den individuella studieplanen från rektor till kommunen. Det överensstämmer också med hur arbetet med individuella studieplaner är organiserat i många kommuner, där vägledarna som ofta arbetar med studieplaneringen tillsammans med eleven är anställda vid ett centralt vägledningscentrum. Trots att validering har diskuterats och framhållits som viktig under lång tid och trots att det nu finns en definitionen på validering i skollagen uppfattar GyVN att osäkerheten kring validering fortfarande är stor hos många. Sannolikt sker validering av yrkeskunskaper ofta på ett mer strukturerat sätt än validering inom teoretiska ämnen. GyVN menar att det finns behov av stöd och insatser från statligt håll för att tydliggöra valideringsbegreppet och för att kommunerna ska kunna leva upp till intentionerna i skollagen. 7. Den ekonomiska situationen för studerande i komvux Betänkandet tydliggör den besvärliga ekonomiska situation som framför allt elever inom kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå ofta befinner sig, liksom avsaknad av likvärdighet gällande finansieringsmöjligheter över landet. GyVN anser det vara anmärkningsvärt att en av de grupper inom vuxenutbildningen som är minst rustade samtidigt har störst problem med nuvarande system. En förändring i studiemedelssystemet är alltså nödvändig.
5 (6) GyVN vill i detta sammanhang också lyfta fram de problem som kan finnas gällande studiefinansieringen för elever inom särskild utbildning för vuxna. Denna problematik har blivit tydlig bl.a. i samband med satsningen på lärlingsutbildning inom särskild utbildning för vuxna. Det har relativt ofta visat sig vara problematiskt att hitta väl fungerande lösningar på eleverna försörjning under studietiden. GyVN menar att denna fråga måste ses över. 8. Studiemedelssystemet GyVN ställer bakom de förslag som utredningen lägger fram kring förändrade bidragsnivåer samt en ny deltidsnivå och delar uppfattningen att antalet veckor med möjlighet till studiemedel i dagens system är allt för begränsat och måste justeras. GyVN anser att man på sikt bör se över möjligheterna att öka bidragsdelen för studerande på grundläggande nivå ytterligare. Det är knappast rimligt att man ska behöva skuldsätta sig för att delta i en rättighetslagstiftad utbildning på en nivå som motsvarar den obligatoriska grundskolan. En strävan att skapa en större flexibilitet i studiemedelssystemet harmonierar väl med strävan efter en så flexibel och individanpassad vuxenutbildning som möjligt och GyVN kan förstå tankarna bakom att hemkommunen eller folkhögskolan skulle bedöma den enskildes utbildningsbehov och yttra sig över detta till CSN. GyVN anser dock att de negativa konsekvenserna av en sådan ordning överskuggar de positiva effekter som utredningen presenterar. Att bedöma utbildningsbehovet med precision är en svår och omfattande uppgift, som skulle innebära mycket arbete för såväl pedagogisk personal som studie- och yrkesvägledare, och en inledande bedömning riskerar att senare behöva omprövas både en och flera gånger då utbildningsbehovet inte bara bygger på tidigare utbildning och aktuell kunskapsnivå när man påbörjar studierna, utan också påverkas starkt av den faktiska progressionen under studiernas gång. Detta skulle sannolikt innebära mycket extra administrativt arbete för såväl kommuner som CSN. Det finns även en risk att eleven uppfattar sig hamna i en beroendeställning gentemot lärare och studie- och yrkesvägledaren på ett negativt sätt. GyVN ser det också som tveksamt att kommunen på föreslaget sätt ska ge underlag för en annan myndighets beslut. Utifrån vad som ovan anförts menar GyVN att det andra alternativet som diskuteras i betänkandet, en modell med endast två nivåer på antalet studiemedelsveckor, en generell och en för elever med särskilda behov, är att föredra framför de föreslagna tre nivåerna. GyVN anser att det ligger i såväl kommunens som elevens intresse att undvika överutnyttjande av såväl utbildnings- som studiemedelsmöjligheter och att en väl fungerande studie- och yrkesvägledning, studieekonomisk vägledning och individuell studieplanering verkar för att överutnyttjande undviks. Utifrån erfarenhet som visar att många elever som läser engelska från nybörjarnivå samtidigt som svenska som andraspråk har svårt att klara av studierna på 80 veckor och sett till den av Skolverket angivna genomsnittliga planerade studietiden för att läsa två kurser, 86 veckor, borde det generella antalet studiemedelsveckor istället vara 90.
9. Krav på studieaktivitet eller närvaro GyVN uppfattar att utredningens uppdrag har varit att lägga fram ett förslag på hur aktivitets- och närvarokrav inom komvux bör utformas, men att utredningen egentligen ställer sig negativ till framför allt ett närvarokrav men även ett aktivitetskrav. GyVN delar utredningens uppfattning och argumentation i alla stycken och avstyrker förslaget om ett nytt närvaro- och aktivitetskrav. 6 (6) Utredningen menar att det inom ramen för dagens system skulle kunna ske en skärpt inrapportering till CSN gällande inaktivitet i studierna. Detta menar GyVN i praktiken är svårt så länge CSN enbart kan ta emot information på individnivå och det inte går att rapportera från vilket datum den bristande aktiviteten börjar. Bristande studieaktivitet uppstår oftast endast på enstaka kurs. En skärpt inrapportering i dagens system menar GyVN förutsätter att CSN gör det möjligt att rapportera på kursnivå och med uppgift för vilken tid inaktiviteten gäller. 11. Förändringar för en utvecklad vuxenutbildning GyVN anser att det är intressant att utredningen framlägger idéer och förslag som egentligen ligger utanför det faktiska uppdraget. I betänkandet lyfter man fram flera områden som med stor sannolikhet skulle kunna bidra till en positiv utveckling av vuxenutbildningen och GyVN menar att regeringen bör ta framlagda förslag i beaktande. En vuxenutbildning med kurser på olika nivåer, tillsammans med en sammanhållen studiefinansiering, skulle sannolikt i högre grad än idag möta grundintentionerna med vuxenutbildningen och en betygsskala inom utbildning i svenska för invandrare och kommunal vuxenutbildning med endast betygsstegen godkänt och underkänt skulle bättre överensstämma med syftet och behoven inom dessa utbildningar. GyVN ser det som angeläget att frågan om en nationell databas för vuxenutbildningen aktualiseras. Många kommuner har idag administrativa system som dåligt matchar förutsättningarna och behoven inom vuxenutbildningen, sett såväl till hantering av individuella studieplaner, statistik och uppföljning etc. som till gränssnittet mot nationella myndigheter. Då elever flyttar mellan kommuner skulle det också vara av stort värde med en gemensam databas och behovet har ökat ytterligare i samband med betygsrätten för enskilda utbildningsanordnare, som innebär att betyg kan utfärdas från många olika håll för en och samma person. Ansvariga Eva Ahlgren Gymnasie- och vuxenutbildningsdirektör