Demokrati och finansmakt

Juridiska institutionen Vårterminen 2018 Examensarbete i konstitutionell rätt 30 högskolepoäng Demokrati och finansmakt En analys av regeringens makt över den statliga budgetprocessen Democracy and the power over finances An analysis of the governmental power over the state budget Författare: Ronja Petersdotter Johansson Handledare: Lektor Annika Nilsson

Innehållsförteckning 1 INLEDNING... 4 1.1 EN UPPSATS OM MAKT OCH DEMOKRATI... 4 1.2 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNING... 5 1.3 DISPOSITION... 6 1.4 METOD OCH MATERIAL... 7 1.5 AVGRÄNSNING... 8 2 DEMOKRATI I DET SVENSKA STATSSKICKET... 10 2.1 INLEDANDE ANMÄRKNINGAR... 10 2.2 GRUNDLÄGGANDE FÖRUTSÄTTNINGAR I DET SVENSKA STATSSKICKET... 10 2.2.1 Folksuveränitet parlamentarism och maktdelning... 10 2.2.2 Begränsningar i demokratin... 12 2.3 UTREDNING AV DEMOKRATIIDEAL... 14 2.3.1 Inledande anmärkningar... 14 2.3.2 Rådande demokratiideal... 15 2.3.3 Det förändrade demokratiidealet... 18 2.3.4 Inre och yttre omständigheter... 18 2.4 FÖR OCH NACKDELAR MED DET FÖRÄNDRADE DEMOKRATIIDEALET... 19 2.5 SAMMANFATTANDE SLUTSATS... 21 3 REGERINGENS MAKT OCH FUNKTION... 22 3.1 INLEDANDE ANMÄRKNINGAR... 22 3.2 REGERINGENS UPPGIFTSOMRÅDEN... 22 3.2.1 Att styra riket... 22 3.2.2 Normgivningsmakt... 23 3.2.3 Regeringen och omvärlden... 24 3.3 NEGATIV PARLAMENTARISM... 26 3.3.1 Regeringsbildning... 26 3.3.2 Negativ parlamentarism och demokrati... 27 3.4 KONSTITUTIONELL PRAXIS... 28 3.4.1 Praxisens roll i konstitutionen... 28 3.4.2 Två exempel på konstitutionell praxis... 30 3.5 SAMMANFATTANDE SLUTSATS... 31 4 MAKTEN ÖVER FINANSERNA... 33 4.1 INLEDANDE ANMÄRKNINGAR... 33 4.2 REGERINGSMAKT OCH BUDGET... 33 4.3 NUVARANDE BUDGETMODELL... 34 4.4 BAKGRUND TILL RAMBESLUTSPROCESSENS UPPKOMST... 35 4.5 RAMBESLUTSMODELLENS UTMANARE... 37 4.6 DECEMBERÖVERENSKOMMELSEN (DÖ)... 37 4.7 KONSTITUTIONELL PRAXIS I PRAKTIKEN... 38 4.7.1 Regeringsbildning... 38 4.7.2 Budgetomröstning... 39 4.7.3 Motionsrätten... 40 4.8 SENASTE UTVECKLINGEN PÅ OMRÅDET... 41 4.9 SAMMANFATTANDE ANALYS ANGÅENDE BUDGETPROCESSEN... 45 5 SAMMANFATTANDE ANALYS... 47 5.1 VAD SOM INTE UPPMÄRKSAMMADES... 47 5.2 MAJORITETSPRINCIPEN OCH REGERINGSMAKT... 48 5.3 FINANSMAKTEN OCH KONSTITUTIONEN... 49 5.4 AVSLUTANDE KOMMENTAR... 51 KÄLLFÖRTECKNING... 53 2

3

1 Inledning 1.1 En uppsats om makt och demokrati Regelverket för den statliga budgetprocessen har under de senaste åren blivit utsatt för hård prövning. Delar av den svenska konstitutionen är styrd av så kallad konstitutionell praxis, där finansområdet inte utgör något undantag. Konstitutionell praxis kan beskrivas som oskrivna förhållningsregler för exempelvis riksdag och regering på det konstitutionella området. 1 Det var delvis denna praxis som blev föremål för debatt under andra halvan av 2014, vilken mynnade ut i den kritiserade Decemberöverenskommelsen (DÖ). 2 DÖ var en politisk överenskommelse som uppstod med anledning av att den tidigare tillämpade praxisen på finansmaktens område inte upprätthölls vilket ledde till att regeringens budget blev nedröstad. En tid innan valet 2014 hade även diskussioner uppstått kring hur budgetprocessens regler egentligen skulle tolkas. 3 DÖ slöts mellan flertalet riksdagspartier och kom att reglera några av de delvis oreglerade områdena i den svenska konstitutionen. Överenskommelsen berör frågor om vilka värden som bör premieras i det parlamentariska statsskicket. Ytterst aktualiserar den konstitutionella avvägningar av vilken makt regeringen bör ha i förhållande till riksdagen, särskilt på det finanspolitiska området. Riksdagen utgör det centrala statsorganet. Detta uttrycks genom regeringsformens portalstadgande, att all offentlig makt utgår från folket, 1 kap. 1 regeringsformen. På grund av DÖ och tidigare oenighet om hur reglerna inom budgetområdet ska tolkas och hur dessa bör vara utformade presenterades det i oktober 2017 en parlamentariskt sammansatt utredning på området. 4 Resultatet av förslagen som presenterades kan sägas stadga upp den statliga budgetprocessen och göra att regeringen får mer makt på finansområdet än nuvarande regelverk. Detta på bekostnad av riksdagens möjlighet att påverka finanspolitiken. Syftet med förslagen var att låta budgetprocessen bli mer förutsebar och förbli sammanhållen. Ytterst utgör alltså detta en avvägning mellan att å ena sidan behålla en del av finansmakten inom riksdagens ansvarsområde, till fördel för en starkare demokratisk förankring. Eller å 1 Även kallat politisk praxis, se Derlén m.fl. s. 87. 2 Se den politiska överenskommelsen Decemberöverenskommelsen. 3 2013/14:RFR6. 4 SOU 2017:78. 4

andra sidan att låta effektivisera budgetprocessen till förmån för en mer förutsebar process och starkare regeringsmakt. Någon enighet på de punkter som var mest politiskt kontroversiella kopplat till de ovan angivna frågorna i DÖ nåddes dock inte under utredningens arbete. Arbetet med att klargöra budgetprocessens innebörd och framtid står därför i huvudsak still. Om reglerna inte ändras eller tydliggörs kan problematiken som uppstod i samband med DÖ därför bli ett återkommande huvudbry vid budgetomröstning och regeringsbildning. 1.2 Syfte och frågeställning Uppsatsen behandlar maktfördelningen mellan riksdag och regering, främst på budgetområdet. Sammanställningen ämnar bidra med en fördjupad analys för hur budgetprocessens regler påverkar maktförhållandet mellan regeringen och riksdagen. Arbetet belyser hur ett förändrat regelverk på finansmaktens område kan påverka den demokratiska legitimiteten i det svenska statsskicket. Detta analyseras bland annat genom att föreslagna regeländringar på budgetområdet ställs i kontrast till det rådande konstitutionella ramverket, primärt folksuveränitetsprincipens framskjutna ställning samt principerna för regeringsbildning. Uppsatsens huvudsakliga syfte är därför att klarlägga vilka konstitutionella avvägningar som bör göras vid en förändring av budgetregelverket. I denna avvägning ligger frågan om hur stor makt regeringen respektive riksdagen bör ha över den statliga budgetprocessen, vilket i grunden berör den demokratiska förankringen i statsskicket. För att analysera vilka effekter en förändrad budgetprocess får för inverkan på det parlamentariska systemet kommer därför även en genomgång av reglerna för regeringsbildning att göras. Kärnan i uppsatsen är således vilken makt regeringen bör ha i förhållande till riksdagen på det finanspolitiska området. Eftersom riksdagen utgör vårt folkvalda och högst beslutande organ kommer för- och nackdelar av en förändrad budgetprocess att analyseras utifrån demokratibegreppet och folksuveränitetsprincipens ställning. Syftet med uppsatsen är därför inte bara att undersöka implikationer på finansmaktens område i sig utan innefattar även frågor om vilket typ av process för regeringsbildning som bör tillämpas. För att tydliggöra det svenska systemets regler samt de värden som kommer till uttryck i regeringsformen och riksdagsordningen kommer ett särskilt avsnitt ägnas åt demokratibegreppet. Syftet med avsnittet om demokratibegreppet är att fördjupa 5

analysen för vilka effekter regeländringar på området för regeringsbildning och finansområdet kan få kopplat till det svenska demokratiska statsicket. Avsnittet och analysen av demokratibegreppet har således som syfte att tjäna som underlag för en fördjupad rättslig analys av uppsatsens huvudsakliga syfte. Följande frågeställningar kommer således att besvaras i uppsatsen: Hur kan ett förändrat regelverk inom budgetområdet påverka den demokratiska förankringen i vår representativa demokrati? Hur bör den konstitutionella avvägningen göras mellan värden som förutsebarhet, flexibilitet och effektivitet inom det svenska statsskicket kopplat till områdena för regeringsbildning och budgetprocessens regelverk? 1.3 Disposition Det första avsnittet i uppsatsen kommer att beröra demokratibegreppet. Begreppet analyseras tidigt i uppsatsen på grund av att det har betydelse för förståelsen av övriga delar av arbetet. Avsnittet kommer dels att utreda, några för uppsatsen relevanta demokratiteorier, främst med utgångspunkt från två statliga utredningar. Detta för att utreda vad begreppet kan anses ha för betydelse i det svenska statsskicket. Övriga delar av uppsatsen kommer att följa den lagstiftade ordningen för när under en mandatperiod de behandlade parlamentariska momenten inträffar. Det första som inträffar efter att valet har genomförts och riksdagen har samlats ska en statsministerkandidat utses. När detta har skett ska statsministern utse sin regering. Därefter ska regeringen enas om sin ekonomiska politik. Slutligen sammanställs detta i en budgetproposition för omröstning i kammaren. Med anledning därav kommer avsnittet om regeringsmakt och regeringsbildning att redogöras före avsnittet om budgetprocessen och makten över finanserna. Denna ordning är även lämplig eftersom att regeringens förankring i riksdagen påverkar deras möjlighet att få igenom den ekonomiska politiken. Förutsättningarna för regeringsbildningen är därför nödvändig för förståelsen av hur regelverket för finansmakten är uppbyggt. Därav kommer reglerna för hur en budget arbetas fram samt antas sedan att följa. I slutet av varje avsnitt kommer ett kortare sammanfattande delavsnitt. Detta i syfte att försöka väva ihop de tre huvudområdena; demokrati, förutsättningar för regeringsbildning och 6

finansmakt inom budgetområdet. De två sista avsnitten innehåller en sammanfattande analys samt en kortare avslutande slutsats. 1.4 Metod och material Den huvudsakliga metoden som tillämpas i uppsatsen är den som brukar benämnas som kritisk rättsdogmatisk metod. Denna metod tillåter att den förda argumentationen kan påvisa ett otillfredsställande rättsläge samt föreslå rättsliga förändringar på det undersökta området. 5 Inom den rättsdogmatiska metoden analyseras de källor som ingår i rättskälleläran. Vad som inryms i begreppet rättskälla råder det dock delvis delade meningar om. 6 En relativt vanlig beskrivning, som även är utgångspunkten i uppsatsen, är att begreppet innefattar lagtext, förarbeten, domstolsavgöranden samt juridisk doktrin. 7 Det anses även finnas en hierarki mellan dessa rättskällor där olika rättskällor tillerkänns olika värde i förhållande till varandra. Lagtext anses naturligen tillhöra den kategorin av rättskälla som ska vägas tyngst, om förarbeten eller prejudicerande domstolsavgöranden kommer därefter råder det delade meningar om, 8 doktrin brukar alltjämt placeras sist i ordningen. 9 Metoden som tillämpas i uppsatsen kommer främst att ha sin utgångspunkt i lagtext samt därutöver kompletteras med analys av förarbetena samt relevant juridisk doktrin på området. De lagar som kommer att beröras är främst regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen. Även ovan nämnda lagars förarbeten kommer att tjäna som underlag i analysen. Ämnets oreglerade karaktär gör att vissa av riksdagens och regeringens tillvägagångssätt inte går att återfinna i lagtext eller förarbeten. Till viss del kan deras arbetsmetoder utläsas med hjälp av konstitutionsutskottets utlåtanden. Dessa är auktoritära källor på så vis att de utgör offentliga tryck och måste av den anledningen kunna tillerkännas ett värde som möjligen ligger över juridisk doktrin, om inte annat på samma nivå. För att på djupet kunna analysera maktförhållandet mellan riksdag och regering kompletteras arbetet med ett antal källor som kan anses gå utanför det klassiska rättskällebegreppet. Den rättsdogmatiska metoden tillåts därför tolkas extensivt. För 5 Korling & Zamboni s. 39. 6 Jmf Magnells sammanfattning av begreppet s. 117. 7 Korling & Zamboni s. 21. 8 Lehrberg s. 106. 9 Magnell s. 47. 7

att förstå innebörden av vissa förarbetsuttalanden samt för att tillföra ytterligare perspektiv på centrala begrepp i uppsatsen kommer det exempelvis vid utredningen av demokratibegreppet att hänvisas till visst statsvetenskapligt material. Syftet med detta är att förstärka den i grunden rättsliga analysen för att få en mer dynamisk och givande slutprodukt som berör innebörden av demokratibegreppet. Området konstitutionell rätt befinner sig även i gränslandet mellan juridik och statsvetenskap. Med anledning av den nära sammankopplingen mellan områdena kan det även vara svårt dra en tydlig linje mellan vad som utgör statsvetenskaplig litteratur och juridisk doktrin. 10 Det berörda rättsområdet är också särpräglat med anledning av att vissa frågor är reglerade i lagtext men saknar vägledande domstolspraxis. Detta på grund av att riksdagen och regeringens arbetssätt i regel inte kan bli föremål för domstolsprövning. Rättsutvecklingen på området kan därför inte härledas ur rättspraxis utan behöver främst förstås och analyseras med hjälp av statliga utredningar. För att påvisa att en fråga har blivit uppmärksammad i media har enstaka aktuella tidningsartiklar hänvisats till. Källhänvisning har även skett till den så kallade Decemberöverenskommelsen från 2014. Denna överenskommelse finns inte att tillgå i sin helhet i någon av rättskällorna men behöver refereras till och förklaras trots att den inte utgör någon egentlig rättskälla. Anledningen till det är att överenskommelsen kan anses vara ett försök av de politiska partierna att reglera de oreglerade områdena i konstitutionen och är därför relevant för uppsatsen. Överenskommelsen belyser således frånvaron av rättsregler som är ett återkommande tema i uppsatsen. Att utröna gällande rätt på området är därför delvis att peka ut var det inte finns några regler samt att identifiera vad som finns i dess ställe. 1.5 Avgränsning I uppsatsen kommer det att göras några mindre historiska tillbakablickar för att påvisa det konstitutionella regelverkets utveckling inom de behandlade områdena. Detta kommer dock endast göras i syfte att belysa uppsatsens huvudfrågor. Någon genomgående historisk redogörelse för hur tidigare regeringsbildningar och parlamentariska förutsättningar har sett ut kommer därför inte att göras. 10 Ett exempel på sådan tvärvetenskaplig litteratur är Parlamentarismen i författningen av Fredrik Sterzel. 8

Regeringsmaktens utveckling kommer därför att analyseras i utvalda delar, exempelvis innefattande ett kortare övergripande avsnitt om regeringens position i EU-samarbetet. Demokratibegreppet analyseras, som redogjorts för, i syfte att fördjupa analysen av innebörden av de svenska grundlagsregleringarna och den svenska demokratiska processen. Något försök att definiera begreppets egentliga innebörd kommer därför inte att göras i uppsatsen. 9

2 Demokrati i det svenska statsskicket 2.1 Inledande anmärkningar Ett av de mest centrala begreppen i uppsatsen är demokrati. Vad begreppet har för betydelse i det svenska statsskicket kommer därför att analyseras i följande avsnitt. Detta för att lägga grunden för att senare besvara frågeställningen om vilka värden som i nuläget premieras i konstitutionen samt i framtiden bör premieras, främst på finansmaktens område. Syftet med avsnittet är därför att klarlägga lagstiftarens syn på den svenska demokratiska processen samt analysera hur den fungerar och har utvecklats över tid. 2.2 Grundläggande förutsättningar i det svenska statsskicket 2.2.1 Folksuveränitet parlamentarism och maktdelning Enligt regeringsformens portalparagraf utgår all offentlig makt från folket. Detta kan beskrivas som att det är folket som bemäktigar sig statsmakten. 11 Stadgandet ger uttryck för den så kallade folksuveränitetsprincipen, vilket förklarar att det är folket som är den yttersta auktoriteten. 12 Vad folksuveränitetsprincipen närmare innebär behandlades inte vid den omfattande grundlagsutredningen som låg till grund för antagandet av principen och i övrigt stora delar av vårt nuvarande statsskick. Den centrala tanken som kom till uttryck var dock att parlamentet skulle ha den principiellt ledande ställningen och att folkets inflytande därigenom skulle komma till uttryck. 13 I andra stycket stadgas att folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning, på allmän och lika rösträtt och att den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick. Folket låter sig således styras av en folkvald församling, riksdagen. I 1 kap. 4 regeringsformen stadgas att riksdagen är folkets främsta företrädare och att riksdagen stiftar lag, beslutar om statlig skatt och bestämmer hur statens medel ska användas. Riksdagen granskar också rikets styre, alltså regeringen, samt 11 SOU 1999:76 s. 11. 12 SOU 1963:16 s. 29 f. 13 SOU 1963:17 s. 151. 10

förvaltningen. Riksdagens maktutövande anses därmed som legitimt på grund av att den härstammar från folkets vilja. 14 Regeringens och statsministerns roll är att verkställa riksdagsbesluten och enligt 1 kap. 6 regeringsformen, att styra riket. Regeringen har även en viss föreskriftsmakt även om merparten av denna makt enligt 8 kap. regeringsformen ligger hos riksdagen. Förutom den begränsade självständiga makten på lagstiftningsområdet, som kan ställas under prövning av riksdagen, har regeringen möjlighet att utfärda verkställighetsföreskrifter samt få föreskriftsmakt bemyndigad till sig från riksdagen, 8 kap. 1-3 regeringsformen. För att vidare förstå folksuveränitetsprincipen ställning i det svenska statsicket måste begrepp som parlamentarism och maktdelning också utredas. Parlamentarismen är nämligen nära sammankopplat med folksuveränitetsprincipen och utgör ett sätt att organisera maktförhållandet mellan institutioner i ett demokratiskt statsskick. 15 Man kan därför beskriva parlamentarismen som ett sätt att förverkliga folksuveränitet där den styrande makten är beroende av folkets stöd, vilket kommer till uttryck genom det folkvalda parlamentet. 16 Utmärkande för ett parlamentariskt statsskick är just att regeringen utses, stöds och ibland även kan avsättas av parlamentet. 17 I det svenska statsskicket innefattar detta inte bara att riksdagen utser regeringen utan att alla ministrar samt regeringens politik måste ha förtroende i riksdagen. 18 Parlamentariska system kan präglas av andra maktprinciper än folksuveränitetsprincipen. Den välkända maktdelningsprincipen bygger på grundtanken att makten ska balanseras mellan olika självständiga organ som alla i sig är legitimitetsgrundande. 19 Detta i syfte att ingen av organen ska få utrymme att missbruka sin tilldelade makt. 20 Folksuveränitetsprincipen däremot, bygger på tanken att det bara finns ett legitimitetsgrundande organ, parlamentet. 21 Vid tillämpning av folksuveränitetsprincipen är huvudsyftet således inte att balansera makten organen emellan eller att de ska kontrollera varandras maktutövande. Ordningen bygger snarare på en funktionsuppdelning mellan statsorganen. Med funktionsuppdelning 14 Derlén m.fl. s. 51. 15 Petersson s.116 ff., SOU 1972:15 s. 335. 16 Derlén m.fl. s. 50. 17 Hermansson & Persson s.16. 18 SOU 1963:17 s. 130, SOU 2000:1 s. 26. 19 Bull 2004 s. 180. 20 Nergelius s. 65. 21 Bull 2004 s. 184. 11

menas att olika organ har fått förtroende att sköta olikartade uppgifter. 22 Den parlamentaristiska ordningen gör däremot att den makt regeringen har i grunden härstammar från riksdagens beslut att låta den styra landet. 23 En majoritet av riksdagen kan dock avsätta regeringen genom misstroendevotum mot statsministern om riksdagen inte längre har förtroende för regeringen, 13 kap. 4 regeringsformen. Statsskicket bygger således på en delegationsordning där makt ursprungligen härleds från folket, vidare till riksdagen som sedan förs över till regeringen och dess myndigheter. Riksdagen och de politiska partierna har därmed en central roll i delegationskedjan för att härleda folkets vilja. 24 Innan det parlamentariska statsskicket började tillämpas fullt ut byggde den tidigare ordningen och förhållandet mellan riksdagen och exekutiven på principen om maktdelning. Enligt 1809-års grundlag var lagstiftningsansvaret delat mellan kungen (som då styrde riket) och riksdagen. Enligt den nu gällande 1974-års regeringsform är istället den ekonomiska och lagstiftande makten riksdagens. 25 Maktdelningen mellan kungen och riksdagen blev i och med införandet av den nuvarande regeringsformen formellt avskaffat till förmån för folksuveränitetsprincipen. Makten på området centrerades därmed till parlamentet. 26 Trots, eller kanske på grund av, folksuveränitetsprincipens framträdande roll i den svenska grundlagen nämns dock demokrati endast vid två tillfällen i regeringsformen. Detta i 1 kap. 2 samt 2 kap. 21 regeringsformen. Det kan konstateras att grundlagsregleringarna framhäver riksdagen som det centrala och legitimitetsgrundande organet. Att bara gå igenom grundlagsregleringarna ger dock inte en rättvisande bild av maktförhållandet mellan riksdag och regering. Detta kommer att beskrivas närmare i uppsatsen tredje avsnitt där reglerna för hur en regering bildas samt i avsnitt 4 där regeringens roll på finansmaktens område analyseras. 2.2.2 Begränsningar i demokratin En av grundförutsättningarna för demokratiseringsprocessen är tanken på att samhällsutvecklingen gynnas av att befolkningen kan påverka landets styrning. I denna grundtanke ligger ett antagande om att medborgarna kan använda sitt förnuft 22 SOU 1963:16 s. 30. 23 Nergelius s. 65. 24 Bergman & Strøm s. 3 ff. 25 SOU 1999:76 s. 324 f. 26 A.bet. s. 334. 12

och sina erfarenheter för att förbättra sina levnadsvillkor. Utgångspunkten för antagandet är att samtliga medborgare är lika kvalificerade att fatta beslut och därmed att rösta i de allmänna valen. 27 Medborgarnas påverkansmöjlighet är dock till viss del begränsad. I det svenska statsskicket utgörs begränsningarna bland annat av regeringsformens rättighetskatalog i 2 kap. För att ändra regeringsformen eller övrig grundlag krävs två likalydande riksdagsbeslut med ett mellanliggande val, 8 kap 14 regeringsformen. Därtill kommer Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna som också utgör svensk lag på området. Enligt 2 kap. 15 regeringsformen får svensk lag eller annan föreskrift inte stiftas i strid med konventionen. Dessa regleringar utgör sammantaget ett skydd för minoriteter samt skyddar demokratin från sig själv. 28 Detta genom att majoriteten begränsas från att inskränka de grundläggande rättigheterna som till exempel yttrandefriheten och andra grundlagsfästa rättsprinciper så som allmän och lika rösträtt. Dessa principer har ansetts extra skyddsvärda och utgör därför fundamentet i den representativa demokratin. Nuvarande demokratiska system har kritiseras för att inte vara tillräckligt långsiktigt vad gäller ansvar för exempelvis effektiv klimatpolitik kontra att tillfredsställa väljare på kort sikt. 29 Det ska dock tilläggas att det finns olika demokratiideal som vill låta inskränka den politiska suveräniteten och i förlängningen folkets möjlighet att styra i större eller mindre utsträckning. 30 Förutom det ovan nämnda skyddet för de grundläggande rättigheterna tillkommer det i nuvarande författning exempelvis krav vad gäller ekonomisk hushållning i budgetlagen. I sammanhanget kan bestämmelsen om att statens verksamhet ska ha hög effektivitet och god hushållning nämnas, 1 kap. 3 budgetlagen. Denna typ av stadgande har hävdats ha sitt ursprung i att demokratin kräver ett långsiktigt tillvaratagande och fördelning av resurser för att vara hållbar. Det kan därför hävdas att vi inte har någon totalt demokratisk ordning där alla frågor kan bli föremål för folkets avgörande. För att en förändring ska kunna komma till stånd inom vissa områden krävs därför en starkare politisk och folklig enighet genom likalydande riksdagsbeslut. Exemplet med budgetlagen kan även ses som ett sätt att skydda demokratin där politikerna har valt att reglera sitt maktutövande till förmån för en god ekonomisk hushållning. 27 SOU 1990:44 s. 16. 28 SOU 2016:5 s. 86. 29 A.bet. s. 88. 30 SOU 2000:1 s. 42. 13

Kort ska även metoden för hur folkrepresentationen utses beröras. Valsystemets principer påverkar hur folkets röst kommer till uttryck i det representativa systemet. Detta på grund av att valsystem kan ha olika många komponenter som påverkar i vilken utsträckning väljarnas röster väger lika. En principfråga i valsystemet som påverkar folkviljans genomslag är valet mellan majoritetsval eller proportionellt valsystem. Proportionellt valsystem, som tillämpas i Sverige, bygger på val i flermansvalkretsar i syfte att fördela mandaten mellan partierna i förhållande till väljarstödet. 31 I kontrast till det proportionella systemet ställs ofta majoritetsvalsystemet. Det utgår i regel från enmansvalkretsar där det parti som får flest röster får det enda mandatet i valkretsen. Det finns även valsystem som i olika grad kombinerar dessa två ordningar. 32 En annan aspekt som är värd att nämna i vårt proportionella valsystem är den så kallade småpartispärren. Denna innebär att bara de partier som fått över fyra procent av rösterna i landet får delta i riksdagens mandatfördelning. 33 Riksdagsspärren tillämpas för att förhindra partisplittring. En oundviklig effekt av den är dock att tillämpningen leder till ett avsteg från att varje röst väger lika tungt. Genom att beskriva de grundläggande rättigheternas roll och valsystemet i det svenska statsskicket vill jag peka på ett det finns flera grundlagsregleringar som påverkar hur stor makt den enskilde väljaren har. Detta för att illustrera att regeländringar i olika riktningar påverkar demokratins genomslag både på lång och kort sikt. För att ha en stark demokrati kan dessa regleringar anses vara motiverade. I kommande delavsnitt kommer en mer fördjupad utredning av olika demokratiideal att följa, huvudfokus kommer att vara den svenska lagstiftarens syn på frågan. 2.3 Utredning av demokratiideal 2.3.1 Inledande anmärkningar Avsnittet har till syfte att utreda hur synen på demokrati har förändrats i modern tid. Som utgångspunkt för analysen kommer primärt två av statens offentliga utredningar att utgöra grundmaterialet. Syftet är inte att konstatera några sanningar om vad demokrati egentligen betyder eller innebär utan att få en bild av synen på begreppet 31 SOU 2008:125 s. 134 f. 32 A.bet. s. 138. 33 A.bet. s. 145. 14

och därmed hur dess funktion har utvecklats i den svenska konstitutionen. Vilken typ av demokratisk process och allmän demokratisyn som eftersträvas är en indikation på hur den demokratiska apparaten tillämpas i praktiken. Även om det inte går att sammanställa något allmängiltigt svenskt demokratiideal går det dock att synliggöra vissa förändringar genom att exempelvis granska de senast gjorda statliga utredningarna på området. 2.3.2 Rådande demokratiideal Inom demokratidebatten finns det en vanlig motsättning mellan två motstående teorier. Den ena teorin förespråkar större inslag av deltagardemokrati och den andra ett mer renodlat representativt system. En av de huvudsakliga aspekterna som skiljer dessa två teorier emellan är hur stor påverkansmöjlighet befolkningen bör ha under pågående mandatperiod. Den representativa demokratisynen fokuserar på ett effektiv beslutsfattande där makten koncentreras till de folkvalda. Deltagardemokrati fokuserar på att inkludera medborgarna även mellan valen. 34 Utmärkande för efterkrigstidens demokratiideal var att det fokuserade på den effektiva representationen och förvaltning av välfärdsstaten snarare än att söka främja deltagande och dialog. 35 Detta ideal har dock succesivt kommit att förändras. Med ungefär 15 års mellanrum har två stycken statliga demokratiutredningar tagits fram. Där diskuteras frågor om vilket demokratiideal som är rådande samt några samhällsförändringar som kan ha kommit att påverka demokratins utveckling. 36 Den första av de två utredningarna kom år 2000 och döptes till En uthållig demokrati. Utredningen tycks landa i ett demokratiideal där allas lika rätt att delta i lösningen av samhälleliga konflikter och motsättningar är central. Där anses jämlikhet, insyn, ansvarsutkrävande och meningsfullt deltagande vara villkor för en demokratisk process. Utredningen låter dock inte demokratibegreppet få något substantiellt innehåll så som ekonomisk tillväxt eller nationell säkerhet. Däremot konstateras att motsättningen mellan vissa demokratiska beslut kan urholka demokratin men att demokratin i sig inte kan fördjupas om inte handlingskraften bakom den ökar. 37 Detta menar utredarna ska ske genom att medborgarna involveras mer under mandatperiodens gång. Utredarna argumenterar således för en 34 SOU 2016:5 s. 84. 35 SOU 2000:1 s. 31. 36 A.bet., SOU 2016:5. 37 SOU 2000:1 s. 46. 15

deltagardemokrati med deliberativa inslag. 38 Deliberativ demokrati kan beskrivas som ett demokratiideal som fokuserar på det fria ordet, samtalets och argumentations betydelse för demokratin. 39 Begreppet deltagardemokrati påminner till viss del om deliberativ demokrati. Men som ovan nämnt är det centrala själva deltagandet i den politiska processen, snarare än samtalet. En grundtanke bland deltagardemokrater är att låta en del av den faktiska makten vara kvar hos folket istället för enbart koncentreras hos de politiska representanterna. 40 Det demokratiideal utredningen argumenterar för är således en demokratiteori som främjar deltagande samt forum för samtal under mandatperiodens gång. Utredningen analyserar också den svenska folkstyrelsens utveckling i ljuset av några samhällsförändringar. Dessa förändringar berör bland annat medieklimatet, lobbyismen, globaliseringen, effekter av flernivåstyrning, och hur befolkningens engagemang i politiska partier påverkar demokratin. 41 Flera politiska förändringar föreslås, även om de inte är formulerade som färdiga lagstiftningsförslag. Snarare markerar och analyserar utredningen områden som skulle kunna förbättras för att stärka demokratin. Förslagen rör exempelvis att myndigheternas självständighet ska stärkas samt att utredningsväsendet ska få tillräcklig tid och resurser för att kunna leverera bärkraftiga underlag för beslutsfattare och allmänhet. 42 Den senaste av de två utredningarna, Låt fler forma framtiden, som presenterades år 2016, hade till uppgift att utarbeta förslag till åtgärder för att öka och bredda engagemanget inom den representativa demokratin. Detta för att stärka individens möjlighet till delaktighet och inflytande över det politiska beslutsfattandet mellan de allmänna valen. 43 Exempel på områden som berördes var valdeltagande och politiskt engagemang, globalisering, förtroendevalda och dess sociala representativitet samt medborgardialog. 44 Till viss del berörde alltså de båda utredningarna samma huvudteman. Flertalet förslag presenterades i samband med utredningen. Vissa förslag var mer detaljerade och presenterades i form av lagförslag medan andra var generellt utformade. Exempelvis rörde förslagen möjligheter att påverka nationella beslutsprocesser genom institutionella kanaler, så som via remissprocesser och genom 38 A.bet. s. 23. 39 Karlsson s. 214. 40 Bengtsson s. 56. 41 SOU 2000:1 s. 5. 42 A.bet. s. 135. 43 Kommittédirektiv 2014:111. 44 SOU 2016:5 s. 10 ff. 16

samråd- och kommittéväsendet. 45 Även förstärkning av medborgardialog och samråd i kommuner och landsting föreslogs. 46 Demokratiidealet i utredningen var på ett sätt redan givet på förhand då direktiven för utredningen var att komma med förslag på hur individens deltagande skulle stärkas i den representativa demokratin. 47 Naturligt är därför att det demokratiideal som utredningen utgår och argumenterar för är i linje med den deltagardemokratiska synen. Utredarna tolkade sitt uppdrag som att de skulle komma med deltagardemokratiska förslag som kunde komplettera och samspela med den representativa demokratin. Detta förklarades dels genom att beskriva skillnaden mellan direktdemokrati och deltagardemokrati. Direktdemokrati handlar om att medborgare får mandat att fatta bindande beslut medan deltagardemokrati mer fokuserar på medverkan under beslutsprocessen. Medverkan under processerna ansågs på ett mer förenligt sätt kunna samspela med det representativa systemet än direktdemokratiska inslag eftersom att ingen reell makt flyttas från de folkvalda. Utifrån det demokratiideal utredarna utgår ifrån anses beslutsfattare dock kontinuerligt bli påverkade av medborgarnas åsikter och argumentation. Detta gör att det inte kan dras någon tydlig gräns mellan den representativa demokratimodellen och den deltagardemokratiska. 48 Politisk jämlikhet är det centrala temat i utredningen, där allas lika förutsättningar för delaktighet betonas. 49 Utredningen föreslog därför att målsättningen för demokratipolitiken tydligare skulle fokusera på jämlikhet än vad som tidigare hade gjorts. 50 Utredarna menade att demokratipolitiken inte enbart borde fokusera på individers inflytanderätt utan även på förutsättningar för medborgarnas politiska organisering, deltagande och förutsättningar för att gemensamt bilda opinion. Denna förändrade målsättning skulle syfta till att fokusera mer på delaktighet och jämlikt inflytande. 51 Utredningen konstaterar även att möjligheterna för att påverka skiljer sig mellan individer där exempelvis socioekonomiska resurser kan påverka. 52 45 A.bet. s. 39. 46 A.bet. s. 44. 47 A.bet. s. 85. 48 A.bet. s. 85. 49 A.bet. s. 73. 50 Prop. 2008/09:1. 51 SOU 2016:5 s. 91. 52 A.bet. s. 76. 17

2.3.3 Det förändrade demokratiidealet Utifrån utredningarna kan en viss utveckling av synen på demokrati skönjas. Under efterkrigstiden premierades effektiviteten i det representativa systemet. Utifrån direktiven till de moderna utredningarna samt dess slutsatser framgår istället en vilja från lagstiftaren att inkludera väljarna i deltagande respektive samtalande forum mellan valen. Demokratiidealen i de båda utredningarna kan till viss del anses överensstämma med varandra. Utredningen från 2016 kan dock anses fokusera något mindre på deliberativa inslag, alltså samtalets värde för beslutsfattande, än den från 2000. 53 Den senaste utredningen kan dock sägas ha ett mer ingående resonemang och tydligare förslag kring hur deltagarmomentet kan utvecklas inom den representativa demokratin. Det kan därmed hävdas att deltagande som funktion inom den demokratiska processen har kommit att värderas högre nu än tidigare. Utredningen från år 2000 behandlade även vikten av mer forum för samtal och argumentation som en viktig legitimitetsgrund. Detta värde förnekas inte i den senaste utredningen även om den har ett tydligare fokus på deltagande. Förslag för att styra vårt nuvarande politiska system i en riktning där mer deltagande mellan valen främjas presenterades också i utredningen. 2.3.4 Inre och yttre omständigheter Som beskrivits ovan var den centrala utgångspunkten för utredningarna att analysera vissa omständigheter, så som hur förändrade samhällsförutsättningar påverkar hur den demokratiska strukturen används och formas. 54 För att enklare kunna ta med sig det ovan redovisade innehållet i demokratiutredningarna i de kommande kapitlen om regeringsmakt inom finansområdet kommer ämnena utredningarna berörde att delas upp i två kategorier. Indelningen för vilken kategori ämnena delas in i avgörs utifrån hur förändringarna kan komma att påverka det demokratiska systemet. I uppsatsen kommer ämnena att benämnas som: yttre och inre förändringar eller omständigheter. I kategorin yttre omständigheter klassificeras samhällsförändringar som på ett mer indirekt vis kan påverkar hur människor beter sig i förhållande till det demokratiska systemet. Några sådana ämnen som utredningarna har behandlat är exempelvis den ökade globaliseringen, lobbyismens påverkan och ett förändrat medielandskap, inkluderat den ökade digitaliseringen. Den gemensamma nämnaren för dessa ämnen 53 A.bet. s. 85. 54 SOU 2000:1 s. 50. 18

är att de påverkar systemet utifrån och in. Med detta menas att dessa förändringar kan anses pågå runtom det parlamentariska statsskicket och påverkar det genom att människors beteende förändras. Detta påverkar i sin tur hur människor deltar i den demokratiska processen. Anledningen till försöket att beskriva dessa samhällsfenomen som yttre förändringar är att de ska ställas i kontrast de som valts att omnämnas som inre förändringar eller omständigheter. De samhällsförändringar som beskrivs som inre, påverkar statsskicket mer direkt eftersom att dessa kan förändra maktens fördelning, proportion och förverkligande inom systemet. Exempel på sådana ämnen är flernivåstyrning (en fråga som exempelvis aktualiserades vid EU-inträdet) eller förändrade villkor för förtroendevalda. Dessa förändringar påverkar så att säga systemets inneboende funktioner. Ett annat exempel på en sådan inneboende eller processuell aspekt av det demokratiska systemet, som inte berörs i någon av utredningarna, är den statliga budgetprocessen. Den styr vilka organ som kan påverka den ekonomiska politiken. Dessa regler påverkar vem som äger finansmakten och därmed i stor utsträckning även vilken politik som i realiteten förverkligas. Utredningarna har haft som syfte att hitta sätt för medborgarna att genom andra verktyg påverka politiken under pågående mandatperiod. Detta kommer exempelvis till uttryck genom riktlinjer och principer för medborgardialoger och samråd föreslås. Dessa förslag är alla intressanta ur ett demokratiperspektiv. Vad lagstiftaren i och med direktiven till utredarna, samt resultatet av utredningarna kan anses tyda på, är vilka delar av vårt demokratiska system som anses vara i behov av utveckling och till viss del förstärkning. Därmed kan det redogjorda demokratiidealet, där fokus ligger på inkludering av medborgarnas deltagande under processerna, vara en indikation på vad som just nu anses vara viktiga delar i den svenska demokratin. Det som däremot har utelämnas är en mer omfattande analys av det som har valts att benämnas som de inre förändringarna, alltså de inneboende demokratiska processerna. Vikten av de inre demokratiska processerna kommer utvecklas i kommande avsnitt 2.4. 2.4 För och nackdelar med det förändrade demokratiidealet Som beskrivits ovan anses den representativa demokratin vara en mer effektiv beslutsmetod där makten i sin helhet överlåts till de beslutande organen. I ett komplext informationssamhälle som vi lever i idag har det även hävdas att en 19

renodlad representativ demokrati är bättre anpassad än en mer deltagarorienterad process. Däremot kan den representativa demokratin kritiseras för att vara elitistisk och icke inkluderande. Deltagardemokratins främsta styrka kan å andra sidan hävdas ge en bättre grund för att skapa förtroende för politiken och samhörighet till det demokratiska systemet. Däremot kan den kritiseras för att vara tidskrävande och ineffektivt. 55 Någon helt tydlig gränsdragning mellan dessa demokratimodeller är dock svåra att dra då de till viss del kan excitera parallellt. I kontrast till det ovan angivna demokratiidealet med fokus på deltagande och deliberativa inslag kan Herbert Tingstens tankar kring det demokratiska styrelseskicket lyftas fram. Hans teorier har varit starkt tongivande i den svenska demokratidebatten och har beskrivits överensstämma med den traditionellt västerländska synen på demokrati. 56 Hans demokratisyn har inordnats i vad som kan benämnas som ett formellt eller proceduriellt demokratibegrepp. 57 Denna kategori kännetecknas dels av att den är neutral i förhållande till politisk ideologi på grund av att det centrala är att följa vissa regler för beslutsfattande. Detta oavkortat vilka beslut som fattas. Teorin fokuserar på spelreglerna för vilken makten utövas under. 58 Graden av demokrati i en stat anser han således bero på hur omfattande den folkliga styrningen är. Med detta följer att det parlamentariska styrelseskicket tillgodoser ett större folkligt styre än ett system som tillämpar maktdelning och anses därmed mer demokratiskt. Däremot lägger Tingsten ingen värdering i varken om maktdelningsprincipen eller folksuveränitetsprincipen bör premieras, inte heller det faktiskt utfallet av folkviljan. Han tycks mena att det inte är folkviljans förverkligande i sig som är central utan det sammanslagna resultatet av majoritetens val. Om majoriteten av befolkningen faktiskt når måluppfyllelse för sitt val är därför irrelevant i sammanhanget. Det går att beskriva hans teori som att det är av essentiell betydelse för demokratins genomslag att utfallet av rösterna på representanterna följer majoritetsprincipen men att det politiska utfallet inte bör tas i beaktning vid denna bedömning. 59 Detta kan förklaras med att hans demokratisyn grundar sig i att det är spelreglerna, inte utfallet av spelreglerna som är det viktiga för att en stat ska anses vara demokratisk. 55 SOU 2016:5 s. 84. 56 Hermansson 1986 s. 253. 57 Lundström s. 176 f. 58 Tingsten s. 57, Lundström s. 182. 59 Lundström s. 190 f. 20

2.5 Sammanfattande slutsats Som redogjorts för härleds den demokratiska legitimiteten i vårt parlamentariska system från riksdagen. Grundidén i styrelseskicket är alltså att folkets vilja ska kunna härledas genom hela styrningskedjan. Först röstar medborgarna på partierna och på dess kandidater, vilka bildar en viss sammansättning i riksdagen. De valda ledamöterna delegerar sedan vidare sina maktbefogenheter till statsministern som fördelar dessa på sina statsråd som slutligen delegerar delar av den exekutiva makten till respektive förvaltning. 60 Denna delegationskedja är en av grundbultarna i vårt statsskick. Hur denna kedja ser ut på finansmaktens område kommer att redogöras för specifikt i avsnitt 4 innehållande en analys av regeringens förstärkta roll vid framtagandet av budgeten. De båda statliga utredningarna behandlar hur yttre omständigheter så som exempelvis ett förändrat medieklimat och ökad globalisering påverkar den svenska demokratin. Detta har kompletterats med hur den rådande demokratin kan förstärkas och vara mer inkluderande, även mellan val. Utredarna resonerar exempelvis kring hur metoder för deltagande kan utformas jämte det nu tillämpade representativa systemet. Det som däremot utelämnas är en analys av de inneboende demokratiska processerna. Alltså vilka principer som är styrande för maktens förvaltande och förverkligande och hur dessa har utvecklats över tid. Exempel på sådana frågor är regeringens förankring i riksdagen och hur regeringens ekonomiska politik förverkligas. Det är bland annat dessa processer som Tingsten lyfter upp som viktiga för demokratin. Detta på grund av att graden av demokrati, enligt hans demokratisyn, avgörs av hur väl den demokratiska proceduren kan tillgodose den folkliga styrningen. Detta kan inte anses leda till att Tingsten önskar exkluderar direkt- eller deltagardemokratiska moment i statsskicket, snarare tvärt om. Däremot kan det demokratiska grundbygget anses utgöra den primära förutsättningen för att folkstyrningen ska kunna fördjupas med andra verktyg. För att få en fördjupad bild över hur den demokratiska processen fungerar och hur makten är fördelad mellan riksdag och regering kommer det kommande avsnittet att fokusera på regeringsmakt. 60 SOU 2007:42 s. 8. 21

3 Regeringens makt och funktion 3.1 Inledande anmärkningar Under perioden 1944 2014 har regeringar med litet parlamentariskt underlag styrt Sverige, i snitt har siffran legat på 46 procent. 61 Nuvarande regering motsvarar 39,5 procent av riksdagsmandaten och sticker därmed ut i statistiken genom att var en regering med historiskt sett svag förankring i riksdagen. 62 I det här avsnittet kommer de konstitutionella spelreglerna för hur en regeringsbildning går till att klarläggas och frågan om varför Sverige i regel styrs av minoritetsregeringar besvaras. Detta görs i syfte att tydliggöra vilka effekter eventuella förändringar i budgetregelverket får på maktförhållandet mellan riksdag och regering. Utredningen syftar till att identifiera möjliga demokratiska implikationer dessa förändringar kan få på vårt parlamentariska statsskick där frågor om regeringsbildning och makt på finansområdet påverkar varandra. Detta på grund av att makt på finansområdet idag till stor del medföljer regeringsuppdraget. För att få en rättvisande bild av hur den reella makten förvaltas i vårt parlamentariska styrelseskick ska regeringens maktställning närmare utredas. Detta för att analysera hur väl den faktiska makten är förankrad i det folkvalda och legitimitetsgrundande organet. 3.2 Regeringens uppgiftsområden 3.2.1 Att styra riket Enligt 1 kap. 6 regeringsformen är det regeringen som styr riket och är ansvarig inför riksdagen. Detta innebär att regeringen har verkställande och initiativtagande befogenheter. Begreppet att styra riket är dock inte definierat i regeringsformen utan måste utläsas med hjälp av vilka uppgifter regeringen är tillskriven inom andra områden. En av de primära uppgifterna regeringen har är att leda de statliga förvaltningsmyndigheterna i enlighet med 12 kap. regeringsformen. Detta görs exempelvis via de regleringsbrev som tillsänds varje myndighet innehållande de ekonomiska förutsättningarna för arbetet inom myndigheten efter att budgeten har 61 SNS demokratirapport 2017 s. 13. 62 SCB:s sammanställning av valresultat 2014. 22

antagits. Dessutom kan regeringen styra myndigheterna genom sin utnämningsmakt och därmed påverka vem som ytterst styr myndigheten. 63 I ordalydelsen att styra riket innefattas också en politisk styrning genom utnyttjandet regeringens initiativrätt i enlighet med 4 kap. 4 regeringsformen. Denna initiativrätt råder även på det finanspolitiska området, 9 kap. 2 regeringsformen. 64 I sammanhanget kan även regeringsförklaringen nämnas, den sker vid riksmötets öppnande och markerar starten för riksdagens arbetsår. Regeringsförklaringen innehåller, enligt 3 kap. 6 riksdagsordningen, en övergripande bild av regeringens politik. Detta kan således ses som ett forum för regeringen att delvis förklara inriktningen på dess politiska arbete och därmed också styrningen av landet. Den andra meningen i 1 kap. 6 regeringsformen, att regeringen är ansvarig inför riksdagen, låter påminna om maktförhållandet mellan regeringen och riksdagen. Detta stadgande markerar att riksdagen ska granska samt har möjlighet att utkräva ansvar för regeringens agerande i enlighet 13 kap regeringsformen. En fingervisning för vilka ansvarsområden regeringen har ges också genom att studera inom vilka områden Konstitutionsutskottet (KU) har granskat regeringens agerande. Här kan exempelvis nämnas 2015/16:KU20 där KU granskar hur regeringen har agerat vid flyktingmottagandet under året och 2005/06:KU8 där krishanteringen vid flodvågskatastrofen 2004 behandlades. 65 3.2.2 Normgivningsmakt Regeringsuppdraget innebär även viss normgivningsmakt. Som beskrivits i avsnitt två är det riksdagen som besitter den lagstiftande makten, 8 kap. 1 2 regeringsformen. Enligt 8 kap. 4 5 regeringsformen kan riksdagen bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter i vissa fall. Dessa kan dock underställas riksdagens prövning om så skulle önskas, 8 kap 6 regeringsformen. Det som brukar kallas för regeringens primärområde stadgas dock i 8 kap. 7 regeringsformen. 66 Paragrafen är indelad i två punkter där den första punkten uppger att regeringen får meddela verkställighetsföreskrifter. Med verkställighetsföreskrifter menas i princip tillämpningsföreskrifter av ren administrativ karaktär som krävs för att en lag ska 63 Bull & Sterzel s. 263. 64 SOU 1972:15 s. 121 f. 65 Hirschfeldt, Lexino lagkommentar till 1 kap. 6 regeringsformen. 66 Bull & Sterzel s. 190. 23

kunna användas i praktiken. 67 I punkt två stadgas det som kan kallas för restkompetensen. Denna punkt innebär att regeringen kan meddela föreskrifter om sådant som enligt 8 kap. regeringsformen inte ska beslutas av riksdagen. Eftersom att 8 kap. 2 regeringsformen förbehåller flertalet lagstiftningsområden har restkompetensen beskrivits beröra frågor av offentligrättslig karaktär av gynnande eller neutral karaktär. Det finns dock inget som hindrar riksdagen att lagstifta även på detta område och i samband med detta därmed tar tillbaka lagstiftningsmakten gällande just den berörda frågan. 68 Det kan därför hävdas att regeringens föreskriftsmakt på restkompetensens område inte utgör något vidsträckt område även om regeringen i teorin har en viss självständig normgivningsmakt. 3.2.3 Regeringen och omvärlden 3.2.3.1 Ansvar över utrikespolitiken Förutom de ovan givna ansvarsområdena har även regeringen makten över utrikespolitiken. 69 Detta kommer till uttryck i 10 kap. regeringsformen. Här kan särskilt nämnas att det enligt 10 kap. 1 regeringsformen är regeringen som ingår överenskommelse med andra stater och med mellanfolkliga organisationer. Dessa överenskommelser kan dock i flera fall underställas riksdagens godkännande, 10 kap. 2 regeringsformen. Regeringen ska enligt 10 kap 11 regeringsformen fortlöpande vidarebefordra information till utrikesnämnden som består av talmannen och nio andra riksdagsledamöter. Bestämmelsen kan ses som ett uttryck för att det är regeringen som har det ursprungliga ansvaret för utrikespolitiken men att riksdagen ska informeras om dess utveckling. 3.2.3.2 EU-samarbetet En stor förändring på det konstitutionella området som tydligt har påverkat regeringens makt är Sveriges inträde i EU. Regeringens position i samarbetet kommer till uttryck genom sin roll i två av EU:s mest framträdande institutioner. Den ena institutionen är Europeiska unionens råd (rådet) som består av EU-ländernas ministrar. Vilken sammansättning ministrar som ingår i rådet är beroende av vilket ämne som avhandlas under mötet, rör det sig exempelvis om en 67 Prop. 1973:90 s. 207 f. 68 Bull & Sterzel s. 191. 69 SOU 1963:17 s. 153. 24

socialförsäkringsfråga tillkallas medlemsstaternas alla socialförsäkringsministrar. 70 Rådet har, tillsammans med Europarlamentet, den lagstiftande makten samt makten över budgetfunktionen, artikel 14.1 FEU. Den andra av de två EU-institutionerna som påverkar regeringens makt utgörs av Europeiska rådet. Denna har ingen direkt påverkansmöjlighet över lagstiftningsförfarandet. Däremot ska institutionen, enligt artikel 15.1 FEU, ge unionen de impulser som behövs för dess utveckling samt bestämma de allmänna politiska riktlinjerna för samarbetet. Europeiska rådet består av medlemsstaternas stats- och regeringschefer samt sin och kommissionens ordförande. Gällande den lagstiftande makten i EU-samarbetet får regeringen således indirekt makt via rådet. Detta med anledning av att ministrarna får möjlighet att påverka besluten på sitt respektive område. Den lagstiftningsmakt som har flyttats till EU-nivå är därmed inte primärt påverkad av den svenska riksdagen utan av den svenska regeringen, detta tillsammans med Europaparlamentet. Rörande EU:s allmänna politiska riktning får regeringen även inflytande via statsministerns roll. Det ska dock tilläggas att det är Statsrådsberedningen som leder och samordnar det EUpolitiska arbetet, innehållande bland annat statsministerns kansli samt övriga regeringstjänstemän. 71 Det informationsövertag regeringen därmed får i förhållande till riksdagen ska utjämnas med hjälp av exempelvis EU-nämndens funktion, som utgörs av en sammanslutning av riksdagsledamöter, 7 kap. 4 riksdagsordningen. Regeringen ska fortlöpande informera och samråda med nämnden om frågor inom ramen för EU-samarbetet, 10 kap. 10 regeringsformen. Exempelvis ska regeringen rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska fortlöpa, 7 kap. 14 riksdagsordningen. Enligt samma bestämmelse har även riksdagen en rätt att begära överläggning med regeringen i andra EU-relaterade frågor om nämnden av särskilda skäl begär det. Sammantaget kan EU-inträdet sägas leda till en informell maktförskjutning till förmån för regeringen. Detta med anledning av den framskjutna ställningen organet har fått inom samarbetet. 72 Det har även framhållits att det vid EU-nämndens sammanträden ofta är regeringens linje som blir Sveriges slutliga ståndpunkt. 73 Detta 70 Derlén m.fl. s. 72. 71 Petersson, s. 151. 72 SOU 1999:76 s. 324 f. 73 Norén Bretzer s. 216. 25