Konsekvensanalyser av EU:s klimat- och energiramverk 2030

SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY SKRIVELSE 2014-10-30 Ärendenr: NV-00660-14 Konsekvensanalyser av EU:s klimat- och energiramverk 2030 Slutredovisning av uppdrag från regeringen B ESÖK: STOCKHOLM VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND FORSKARENS VÄG 5, HUS UB POST: 106 48 STOCKHOLM TEL: 010-698 10 00 FAX: 010-698 10 99 E-POST: REGISTRATOR@ NATURVARDSVERKET. SE INTERNET: WWW. NATURVARDSVERKET. SE

Förord Naturvårdsverket fick i regleringsbrevet för 2014 i uppdrag av regeringen att analysera konsekvenserna för Sverige av EU-kommissionens förslag till klimat- och energiramverk till 2030 för EU. Konskevensanalyserna ska även sättas i förhållande till regeringens klimat- miljö- och energipolitik. Uppdraget ska genomföras i samarbete med Statens Energimyndighet och Konjunkturinstitutet (bilaga 1). Uppdraget skulle i Naturvårdsverkets fall genomföras i nära dialog med Miljödepartementet. Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2014. Energimyndigheten och Konjunkturinstitutet fick motsvarande uppdrag. Önskemålet från Miljödepartementet har varit att verket i anslutning till den pågående förhandlingsprocessen inom EU relativt snabbt levererar analyser av framlagda förslag. Miljödepartementet har tillsammans med Näringsdepartementet och Finansdepartementet tagit fram två mer detaljerade beställningar under våren 2014 (bilaga 2 och 3). I inledningen av uppdraget bistod myndigheterna Regeringskansliet med underlag och analys av det förslag till ramverk och de konsekvensanalyser kommissionen presenterade i januari 2014 inför kommande rådsmöten. Efter att förslaget till ramverk behandlats en första gång i Europeiska unionens råd, den 23 mars, fick myndigheterna i uppgift att analysera vissa kompletterande och nya frågeställningar kring konsekvenser för Sverige. Resultaten från de olika analyserna har redovisats vid fyra workshopar och i en rad promemorior under uppdragets gång. Naturvårdsverket har tillsammans med Energimyndigheten och Konjunkturinstitutet tagit fram en gemensam slutredovisning av uppdraget, Konsekvenser av EU:s klimat och Energiramverk till 2030, där myndigheterna tillsammans kort sammanfattar de olika underlag som tagits fram och de slutsatser som respektive myndighet dragit samt summerar på vilka områden myndigheterna har en samsyn. I denna rapport har Naturvårdsverket valt att lite mer utförligt summera och redovisa de slutsatser verket drar kring centrala delar i 2030-ramverket samt komplettera tidigare PM med tydligare ställningstagande i dessa delar. Dessutom redovisa hur verket ser på osäkerheterna i resultaten från våra konsekvensanalyser och hur den här typen av analyser av mål i framtiden kan behöva utvecklas. Mer utvecklade resonemang och underlag till slutsatserna i denna rapport återfinns i de PM som verket tagit fram under uppdragets gång, dessa redovisas i referenslistan till rapporten. I Naturvårdsverkets arbete med regeringsuppdraget har följande personer deltagit: Elisa Abascal Reyes, Reino Abrahamsson, Sara Berggren, Björn Boström, Eva Jernbäcker, Viktor Löfvenberg och Mikael Johanneson (projektledare). Naturvårdsverket 30 oktober 2014 2

Innehåll 1. SAMMANFATTNING 4 2. 2030-MÅL I LINJE MED EN HÅLLBAR UTVECKLING 7 3. DET KLIMAT- OCH ENERGIPOLITISKA RAMVERKET ANALYSERADES OCH FÖRHANDLADES UNDER 2014 8 4. SLUTSATSER OM RAMVERKET TILL 2030 12 5. HUR ANALYSERA KONSEKVENSER AV EN DYNAMISK UTVECKLING PÅ MEDELLÅNG SIKT? 22 6. REFERENSER 30 Bilaga 1. Regeringsuppdraget Bilaga 2. Frågor från Regeringskansliet 2013-12-20 Bilaga 3. Frågor från Regeringskansliet 2014-03-31 3

1. Sammanfattning Den här rapporten utgör Naturvårdsverkets egen slutredovisning av regeringsuppdraget att analysera konsekvenserna för Sverige av EU-kommissionens förslag till klimat- och energiramverk till 2030 för EU. 1 Konsekvensanalyserna ska även enligt uppdraget sättas i förhållande till regeringens klimatmiljö- och energipolitik (bilaga 1). Rapporten summerar Naturvårdsverkets viktigaste slutsatser i förhållande till EU:s klimat och energiramverk 2030, de frågor vi har haft i uppgift att analysera samt hur vi ser på osäkerheterna i resultaten från våra analyser och behovet av metodutveckling (bilaga 2 och 3). Våra slutsatser har formulerats i förhållande till det förslag till EU-beslut om ramverket som kommissionen presenterade i januari 2014 och, så långt det varit möjligt, i förhållande till de rådsslutsatser om ramverket som antogs i oktober 2014. Mer utvecklade resonemang och underlag till slutsatserna i denna rapport återfinns i de PM som verket tagit fram under uppdragets gång. Nedan sammanfattas Naturvårdsverkets bedömningar och slutsatser utifrån genomförda analyser. EU:s övergripande klimatmål är inte tillräckligt ambitiöst Det klimatmål kommissionen och rådet nu är eniga om, - 40 procent från 1990 till 2030, är inte tillräckligt ambitiöst i förhållande till de utsläppsminskningar som krävs globalt för att det ska finnas en rimlig chans att den globala ökningen av medeltemperauren begränsas till högst två grader jämfört med den förindustriella nivån. EU:s bidrag borde istället, utifrån behovet av globala utsläppminskningar och utifrån EU:s nuvarande och historiska utsläpp, vara att ta ett globalt ansvar att minska utsläppen av växthusgaser med minst 50 55 procent för EU till 2030 jämfört med 1990. Ett sådant åtagande borde vara utgångspunkt för EU i de internationella klimatförhandlingarna med målet att den globala temperaturökningen begränsas till högst två grader. EU behöver därför komplettera beslutet om klimat- och energiramverk 2030 med förslag till ståndpunkter för en mer ambitiös global klimatöverenskommelse 2015. Vid en global klimatöverenskommelse och ett mer ambitiöst EU-åtagande bör finansiering av klimatåtgärder i länder utanför EU kunna ingå för den del av åtagandet som överstiger 40 procents utsläppsminskning. Ambitionsnivån i det övergripande klimatmålet påverkas av detaljerna i ramverket Ambitionsnivån i EU:s mål om minst 40 procents utsläppsminskning till 2030 blir lägre om det blir tillåtet att föra över överskott mot EU:s 2020 mål även för utsläpp som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (icke-handlande sektorn). Både den övergripande målnivån och fördelningen av målet mellan medlemsländerna borde ses över om så skulle bli fallet. En liknande situation kan även uppstå när upptag och avgång av kol från markanvändning och skogsbruk (LULUCFsektorn) ska inkluderas i ramverket, se nedan. Sverige bör kunna ta på sig ett ambitiöst åtagande för utsläppen i icke-handlande sektorn Sverige bör, vid en fördelning av ansvar mellan länder för att nå EU:s klimatmål för utsläpp i den ickehandlande sektorn, vara berett att ta på sig ett åtagande om en utsläppsminskning med 40 procent till 1 Naturvårdsverket har också tillsammans med Energimyndigheten och Konjunkturinstitutet, vilka har fått motsvarande regeringsuppdrag, tagit fram en gemensam skrivelse som också utgör en del av Naturvårdsverkets slutredovisning av regeringsuppdraget. 4

2030 jämfört med 2005. Det motsvarar den åtagandenivå som Sverige hamnar på när BNP/capita är fördelningsnyckel i kommissionens analys. Vid ett internationellt EU-åtagande på minus 55 procent skulle ett svenskt rimligt åtagande för utsläppen i den icke- handlande sektorn istället hamna på omkring 60 procents minskning jämfört med 2005. Vi bedömer att det finns betydande åtgärdspotentialer till relativt låga åtgärdskostnader i vårt eget land som kan bidra till att Sverige kan nå ett åtagande på minus 40 procent jämfört med 2005 för utsläpp i den icke- handlande sektorn. Vid en transportsnål samhällsutveckling kan vi nå ytterligare lägre utsläppsnivåer i Sverige. Ett svenskt nationellt 2030-mål för utsläppen i den icke-handlande sektorn behöver i princip inte ligga på samma nivå som det bindande åtagande Sverige får i en ansvarsfördelning inom EU till 2030. Målet kan ligga högre. Ett nationellt 2030-mål behöver väga in den slutliga konkretisering som regering och riksdag väljer att göra av innebörden av prioriteringen av en fossiloberoende fordonsflotta till 2030 och utvecklingen mot visionen om att Sverige år 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser. För att Sveriges EU- åtagande till 2030 ska kunna nås på ett flexibelt sätt bör investeringar för att minska utsläppen i andra EU-länder bedömas som likvärdiga med att genomföra åtgärder i Sverige. Förslaget till reformering av EU:s system för handel med utsläppsrätter är nödvändigt men inte tillräckligt Kommissionens förslag till reformering av handelssystemet bedömer vi vara nödvändigt men otillräckligt för att säkerställa att utsläppen inom systemet för handel med utsläppsrätter minskar till den nivå som 2030-ramverket avser åstadkomma. Det överskott av utsläppsrätter som har byggts upp i systemet behöver reduceras i en snabbare takt än vad som blir fallet med föreslagna reformer. EU bör annullera de 900 miljoner utsläppsrätter som nu dragits undan från marknaden i början av nuvarande handelsperiod eller föra in dessa i den marknadsstabilitetsreserv som kommissionen föreslår ska införas efter 2020. Det undandragna överskottet bör inte, som tidigare beslutats, återföras till handelssystemet 2019 2020. Naturvårdverket stödjer principerna i kommissionens förslag till utformning av en marknadsstabilitetsreserv (MSR), samt förslaget om att en översyn av mekanismen bör ske år 2026. Vi anser att det är viktigt att mekanismen ses över och revideras under den fjärde handelsperioden, om det visar sig att nuvarande förslag till utformning inte på ett effektivt sätt skapar en stabil marknad med en tydlig prissignal. Upptag och avgång av kol från markanvändning och skogsbruk behöver inkluderas i ramverket utan att den övergripande ambitionsnivån sänks Klimatmålet till 2030 är framtaget utan hänsyn till vilka bokföringsregler som ska gälla för upptag och avgång av kol från markanvändning och skogsbruk (LULUCF-sektorn). Samtidigt finns det ett principbeslut om att även dessa utsläpp och upptag ska inkluderas i ramverket senast 2020. Det gör att klimatmålets ambitionsnivå borde ses över i efterhand, när även LULUCF-sektorn inkluderas. Det är viktigt för att säkerställa att ett införlivande av LULUCF-sektorn genomförs utan att ambitionsnivån för det övergripande klimatmålet sänks. Utvecklingen av kolbalansen inom markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, bör i princip kunna ingå under målet för den icke-handlande sektorns utsläpp. Konsekvensanalyser av framtida målnivåer är osäkra. Historien visar oss att vi hittills överskattat de framtida kostnaderna för att uppnå mål 5

Såväl Konjunkturinstitutet och Energimyndigheten som Naturvårdsverket har använt så kallad gapanalys i de konsekvensanalyser som genomförts i uppdraget. Avståndet mellan utsläppsnivån i referensscenario till år 2030 med befintliga styrmedel och de mål som kan bli aktuella för Sverige till 2030 har utgjort utgångspunkt för såväl den ekonomiska analysen med en statisk ekonomisk allmänjämviktsmodell som för de tekniska åtgärdsanalyserna bottom -up. Under uppdragets gång har vi successivt behövt justera ner referensscenariot över den framtida energianvändningen och utsläppsutvecklingen i landet. Det är i linje med den trend vi har sett under tidigare år. Konsekvenserna av att uppnå mål 2030 blir mindre omfattande om avståndet till referensscenariot är mindre. En stor osäkerhet i framtidsanalyser handlar om de antaganden som görs om teknikutvecklingen och om hur människors värderingar och preferenser utvecklas över tid. Det finns flera exempel från energioch klimatområdet som visar att åtgärdskostnadsbedömningarna i förväg hamnat högre jämfört med de kostnader som sen faktiskt uppstod. Modelleringar med statiska ekonomiska jämviktsmodeller riskerar av flera anledningar överskatta kostnaderna för att nå klimatmål. Ekonomiska jämviktsmodeller har fördelen att de omfattar hela ekonomin på ett mer heltäckande sätt än t.ex. mer tekniskt detaljerade sektormodeller och teknikkostnadsanalyser av specifika åtgärder. Men jämviktsmodeller saknar samtidigt en detaljerad beskrivning av nya tekniker och aktörernas agerande i modellen utgår ofta från historiska efterfrågesamband. Det leder till att de koldioxidskattehöjningar som modellen visar skulle behövas för att minska utsläppen kan bli orimligt höga jämfört med tillgängliga teknikkostnadsuppskattningar på området. Resultaten från den statiska ekonomiska jämviktsmodell som använts inom ramen för det här uppdraget måste tolkas med detta i åtanke. Analysmetoderna behöver förbättras De osäkerheter som framtidsanalyser alltid är behäftade med behöver hanteras på ett mer utvecklat sätt i fortsatta konsekvensanalyser. Det kan till exempel handla om att referensscenariots känslighet för utvecklingen av några centrala scenarioparametrar behöver analyseras på ett mer systematiskt sätt än det funnits möjlighet till i det här uppdraget. Dessutom behöver analyserna också bättre väga in samtidiga effekter på andra samhällsmål än vad som gjorts i det här uppdraget. Teknikmodeller och makroekonomiska modeller behöver komplettera varandra. Ett sätt är att länka samman de olika typerna av modeller. Utvecklingsarbete med denna inriktning har startat men har ännu inte slutförts. De referensscenarier och gapanalyser som traditionellt används kan dessutom behöva kompletteras med metoder för omvärldsanlys, riskanalys och riskhantering. Sammantaget kan det bidra till att ge beslutsfattare ett bredare och mer allsidigt beslutsunderlag.. 6

2. 2030-mål i linje med en hållbar utveckling 2.1 En ekologisk hållbar utveckling med högst två graders medeltemperaturökning globalt sätter ramarna EU och Sverige står bakom målet om att utsläppen av växthusgaser behöver minska så att medeltemperaturökningen globalt begränsas till högst två grader jämfört med förindustriell nivå. För att klara regionens del av denna utmaning har den Europeiska kommissionen tagit fram lågkolsstrategi till 2050 (Europeiska kommissionen 2011), en strategi som alla medlemsländer utom ett hittills har ställt sig bakom. I Sverige har regering och riksdag ställt sig bakom en vision om att Sverige år 2050 har en hållbar och resurseffektiv energitillförsel och inga nettoutsläpp växthusgaser (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300). Naturvårdsverket har tillsammans med en rad andra myndigheter utarbetat ett första underlag om hur denna nettonollvision skulle kunna uppfyllas (Naturvårdsverket 2012). Ett underlag som utredningen Klimatfärdplan 2050 (dir 2014:53) nu arbetar vidare med. Nettonollvisionen behöver uppfyllas inom ramen för en hållbar samhällsutveckling utifrån många ekologiska dimensioner, varav klimatpåverkan är en. Energissystemets utveckling är centralt för om Sverige ska kunna nå nettonollvisionen. Men denna sektor behöver samtidigt utvecklas så att Sveriges energiförsörjning tryggas och negativa fördelningseffekter för hushåll och konkurrensutsatt industri begränsas så långt som möjligt. Liknade multipla mål finns även i övriga delar av samhället. Den ekologiska dimensionen sätter dock ytterst ramarna för vad som kan betraktas som en långsiktigt hållbar utveckling. Ambitionsnivån för de mål som ska beslutas inom EU för 2030 bestämmer hur unionen nu tar sig an utmaningen att styra in utvecklingen på en "lågkolbana" mot 2050 i unionen och hur unionen kan bidra till en tillräckligt ambitiös global klimatöverenskommelse i Paris 2015. Även på EU-nivån behöver beslutet om ramverkets klimat- och energimål samtidigt hantera en rad mål- och prioriteringar på områden som energisäkerhet, konkurrenskraft och arbetstillfällen i Europa, ökad konvergens mellan EU:s medlemsstater, samspel mellan klimatmål och andra miljömål samt omfattningen av insatser för att bidra internationellt till minskade utsläpp och anpassning till ett förändrat klimat i utvecklingsländer. För Sveriges del behöver klimatmålen på EU-nivå till 2030 och de nationella åtaganden som EUmålen kan resultera i, även samspela med den kommande nationella färdplanens ambitioner. 7

3. Det klimat- och energipolitiska ramverket analyserades och förhandlades under 2014 3.1 Förslaget till klimat- och energiramverk kom i början av 2014 Kommissionen presenterade i januari 2014 ett meddelande med en konsekvensanalys om ett ramverk för klimat- och energipolitiken till 2030 (Europeiska kommissionen 2014a). Förslaget behandlades i Europeiska rådet i mars och i juni 2014 med sikte på ett formellt beslut om ramverkets viktigaste beståndsdelar i oktober 2014. Under sommaren 2014 kompletterande kommissionen de tidigare förslagen med ett förslag till mål för energieffektivisering, bland annat baserat på en tidig utvärdering av det nya energieffektiviseringsdirektivet (Europeiska kommissionen 2014b). Kommissionens förslag bestod främst av följande beståndsdelar: Utsläppen av växthusgaser i unionen minskas med minst 40 procent jämfört med 1990. Utsläppen inom systemet för handel med utsläppsrätter, EUETS, (stora energi- och industrianläggningar) minskas med 43 procent jämfört med 2005. Utsläppen utanför EUETS, icke-handlande sektorn, (består främst av utsläpp från transporter, arbetsmaskiner, jordbruk, bostäder och lokaler samt mindre industri- och energianläggningar) minskas med 30 procent jämfört med 2005. Ansvaret för utsläppsminskningen i ickehandlande sektor fördelas mellan medlemsländerna. Utsläpp och upptag av koldioxid från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF-sektorn) införlivas i ramverket. Förslag på hur det ska ske tas fram i ett senare skede. Användningen av förnybar energi uppgår till minst 27 procent av (netto) energianvändningen år 2030, dvs. på samma nivå som kommissionens scenarioresultat hamnade vid en modellering av ett växthusgasmål på minus fyrtio procent utan riktade insatser för ökad energieffektivisering. Minst 30 procent lägre (primär) energianvändning år 2030 jämfört med kommissionens tidigare referensscenario från 2007 (Primes baseline 2007). 2 EU:s system för handel med utsläppsrätter reformeras med hjälp av en så kallad marknadsstabilitetsreserv som införs 2021. För att följa upp utvecklingen mot ramverkets tre mål införs ett gemensamt uppföljningssystem för medlemsländerna som tas fram av kommissionen. Utvecklingen av EU-marknadens konkurrenskraft och energisäkerhet följs upp med hjälp av några utvalda indikatorer. 3 2 Det vill säga 9 procent under kommissionens senaste referensscenario från 2013. 3 Exempel på indikatorer energipriser för näringslivet i EU och för näringslivet hos andra betydelsefulla handelspartners. Mått på EU-marknadens energidiversifiering och importberoende samt graden av integrering av EU:s olika energimarknader. t.ex. elnät. 8

Kommissionens konsekvensanalys av förslaget till klimat- och energiramverk var i mycket hög grad kopplad till olika varianter på förslaget om ett inhemskt klimatmål på 40 procent, med eller utan särskilt riktade insatser för energieffektivisering och mål för förnybar energi. Endast ett scenarioalternativ i konsekvensanalysen behandlade en högre nivå på klimatmålet, på minus 45 procent, i kombination med ett något högre mål för andelen förnybar energi och riktade insatser för ökad energieffektivisering. 4 Men detta alternativ analyserades enbart på ett mer övergripande sätt i konsekvensanalysen. Det saknades helt analyser av konsekvenser att införa LULUCF-sektorn i ramverket. Kommissionens meddelande och konsekvensanalysen kritiserades av olika intressegrupper bland annat för att målen var för lågt satta och att konsekvensanalysen var för hög i kostnadsbedömningarna av framförallt förnybar energi- och energieffektiviseringsåtgärder. Även Naturvårdsverket lyfte i verkets granskning av kommissionens konsekvensanalys upp sådana brister i kostnadsanalysen (se nedan och NV PM från februari 2014). Vid rådsmötet den 20/21 mars (Europeiska rådet 2014 a) kom medlemsländerna överens om att EU:s klimatmål skulle ligga helt i linje med EU:s långsiktiga klimatmål och att länderna skulle sikta på att träffa en slutlig överenskommelse om EU:s ramverk senast i oktober 2014. Att ligga i linje med EU:s långsiktiga mål tolkades i det fortsatta analysarbetet som att rådet och kommissionen åtminstone på en övergripande nivå kommit överens om att utgå från ett klimatmål på minst minus fyrtio procent. Frågan handlande mer om hur ansvaret för att nå målet skulle fördelas mellan medlemsstaterna än om andra nivåer på klimatmålet. Beträffande nivån på förnybarhetsmålet hänvisade länderna i rådsslutsatserna till att målnivån för förnybart skulle hänga ihop med klimatmålets nivå. Dessutom lyftes behovet av flexibilitet i hur målen skulle nås som en central princip tillsammans med principen att målens utformning även skulle respektera medlemsländernas självbestämmanderätt om utvecklingen av landets energimix. Kommissionen gick inte vidare med mål för förnybar energi fördelade på medlemslandsnivå i den fortsatta analysen. Processen med att ta fram energieffektiviseringsmål och principer för fördelning av klimatmålet mellan medlemsländerna påskyndades som följd av slutsatserna från rådsmötet i mars. Kommissionens förslag till fördelningsprinciper av mål på medlemslandsnivå byggde alla på ett klimatmål att utsläppen i EU skulle vara minst 40 procent lägre jämfört med 1990. 3.2 Beslut om betydelsefulla delar av 2030-ramverket togs i oktober 2014 Enligt slutsatserna som det Europeiska rådet antog den 23 oktober 2014 (Europeiska rådet 2014b) innebär EU:s klimat- och energiramverk för utvecklingen till 2030 att: Utsläppen av växthusgaser i unionen ska minska med minst 40 procent jämfört med 1990 på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Utsläppsminskningarna ska fördelas mellan medlemsländerna utifrån principer om rättvisa och solidaritet. Utsläppen inom EUETS ska minska med 43 procent jämfört med 2005 medan utsläppen i icke-handlande sektorer ska minska med 30 procent jämfört med 2005. Taket i EUETS ska sänkas med 2,2 procent per år efter 2020 och framåt. Det ska införas en mekanism för att stabilisera marknaden, i linje med kommissonens förslag. 4 Energieffektiviseringsnivån och målet förnybar energi hamnade i detta scenariofall på 34 respektive 35 procent. Nivån för förnybar energi följde modellresultatet för de två andra komponenterna. 9

Den fria tilldelningen av utsläpprätter till industrianläggningar i handelssystemet ska finnas kvar även efter 2020 så länge inte andra större ekonomier genomför jämförbara åtgärder. De riktmärken som används för den fria tilldelningen ska successivt ses över. Utvärderingen ska även omfatta en rad andra aspekter på konkurrenspåverkan och incitament för teknikutveckling för industrin. Det ska även finnas kvar en möjlighet att ge fri tilldelning till el- och värmeanläggningar efter 2020. Möjligheten ska gälla för EU:s medlemsstater med en BNP per capita nivå under 60 procent av EU-genomsnittet. Den befintliga fonden för bidrag till demonstrationsprojekt i energi- och industrianläggningar inom EUETS (NER300) till år 2020 ska ges en efterföljare med större omfattning (NER 400). Fonden finansieras med intäkter från försäljning av utsläppsrätter där NER400 står för 400 miljoner utsläppsrätter. En ny fond, finansierad med 2 procent av auktioneringsintäkterna från EUETS, ska inrättas och användas för att finansiera modernisering av energisystemet i EU:s fattigare medlemsländer (med en BNP/capita nivå under 60 procent av EU-genomsnittet). Fonden ska förvaltas av de medlemsländer som är bidragsberättigade men den Europeiska investeringsbanken ska även involveras. Projekturval ska utvärderas senast 2024. 10 procent av intäkterna från auktionering av utsläpprätter fördelas till medlemsländer med en BNP per capita nivå på 90 procent av EU-genomsnittet eller lägre. Övriga utsläppsrätter som ska auktioneras ut fördelas mellan medlemsländerna utifrån verifierade utsläpp. Utsläppsåtagandena för icke-handlande sektorer ska fördelas mellan medlemsländerna utifrån BNP/capita nivå. Åtagandenivåerna ska ligga i ett spann mellan 0 procent till 40 procents minskning relativt 2005. För medlemsländer med en BNP/capita nivå över EU genomsnittet ska åtagandenivån balanseras med hänsyn till kriterier för kostnadseffektivitet. Det kommer att vara möjligt för medlemsstaterna att nå utsläppsmålen för icke-handlande sektorer mellan 2021 och 2030 på ett flexibelt sätt. De flexibiliteter som nu kan användas för att nå målbanan 2013-2020 för icke-handlande sektorn i EU:s 2020 mål kommer att förstärkas (oklart hur). En ny flexibilitet ska introduceras för särskilt rika medlemsländer som i kommissionens modellkörning har en relativt låg potential av kostnadseffektiva utsläppsminskningar. För sådana medlemsländer ska det vara möjligt att föra över överskott av utsläppsrätter från EUETS vid ett tillfälle för att på så sätt öka landets utsläppsutrymme i den icke-handlande sektorn. Omfattningen av en sådan överföring ska bestämmas före 2020. Möjligheten gäller även medlemsländer som inte hade någon fri tilldelning till industrianläggningar i EUETS år 2013. Rådet föreslår även att kommissionen tar fram sektorsstrategier för transportsekton (med fokus på vägfordonsteknik och drivmedel) som även ska gälla efter 2020 och för jordbruks- och markanvändningssektorn. Ett ökat samspel mellan EU:s mål för ökad livsmedelssäkerhet och minskad klimatpåverkan behövs. Enligt rådsslutsatserna ska det utvecklas en EU-policy för hur markanvändning. förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF-sektorn) ska kunna inkluderas i ramverket när det finns tekniskt underlag för det och allra senast 2020. Andelen förnybar energi ska uppgå till minst 27 procent av energianvändningen på EU-nivå (målet är bindande på EU-nivå). Målet ska uppfyllas genom bidrag från medlemsstaterna. 10

Energianvändningen ska ligga minst 27 procent under det referensscenario över utvecklingen av EU:s energianvändning 2030 som togs fram 2007 av den europeiska kommissionen (Primes baseline 2007) (Europeiska kommissionen 2014b). 5 Målet är indikativt. Målnivån ska utvärderas år 2020 utifrån möjligheten att höja målet till 30 procent. Målen om förnybar energi och energieffektivisering ska inte fördelas på medlemslandsnivå. Men det står varje medlemsland fritt att anta egna högre nationella mål. Ramverket ska följas upp med ett nytt rapporteringssystem som bygger på redan existerande rapporterings- och planeringsprocesser för klimat- och energimålen mot 2020. Dessa system ska bakas ihop och göras mer enhetliga. Rådet ska återkomma i frågan om ramverket efter klimatmötet i Paris. Alla elementen i överenskommelsen ska utvärderas och rådet ska fortsätta att ge strategiska orienteringar om så bedöms lämpligt. Det gäller särskilt med tanke på slutsatserna om ETS, icke-ets, grad av sammanlänkning av EU:s elnät och energieffektivitet. En hänvisning görs också till att slutsatserna i ramverket krävt enhällighet, (dvs. en ny strategisk orientering rörande slutsatserna i ramverket skulle kunna bli aktuell utifrån ett enskilt medlemslands initiativ.) 5 Det vill säga 9 procent under kommissionens senaste referensscenario från 2013. 11

4. Slutsatser om ramverket till 2030 I regeringsuppdraget har Naturvårdsverket främst haft till uppgift att analysera konsekvenser av olika nivåer på och fördelning av EU:s klimatmål samt de olika sätt som uppsatta klimatmål skulle kunna nås på. Konsekvenser av olika nivåer på mål om användning av förnybar energi och energieffektivisering har inte ingått i vårt uppdrag. Utifrån Naturvårdsverkets myndighetsuppdrag och de frågor vi haft att besvara inom uppdraget vill vi särskilt lyfta fram nedanstående slutsatser från våra analyser. Några av slutsatserna kanske framstår som svåra att uppnå när nu rådet och parlamentet snart tagit beslut om viktiga delar av ramverkets innehåll. Men vi anser fortfarande att de är relevanta att framföra, dels för att ramverket långtifrån är beslutat i alla dess detaljer och dels för att det kommer att finnas en process framöver när delar av ramverket utvärderas och då kan vara möjligt att förändra. Det är trots allt sex år till ramverket ska börja gälla (årsskiftet 2020/2021) och femton år till 2030. 4.1 EU:s klimatmål 2030 borde skärpas i en global överenskommelse EU bör, i en global överenskommelse, kunna åta sig att bidra till att minska utsläppen av växthusgaser med minst 50-55 procent till 2030 jämfört med 1990. Ett sådant åtagande borde vara utgångspunkt i en förhandling med andra parter där målet är att nå en internationell överenskommelse om utsläppsminskningar som innebär att världen med en viss sannolikhet kan nå målet att den globala temperaturökningen begränsas till högst två grader. EU behöver komplettera beslutet om klimat- och energiramverk 2030 med förslag till ståndpunkter för en mer ambitiös global klimatöverenskommelse 2015. Vid en global klimatöverenskommelse och ett mer ambitiöst EU-åtagande bör finansiering av klimatåtgärder i andra länder i princip kunna ingå för den del av åtagandet som överstiger 40 procents utsläppsminskning.* * Underlag till detta avsnitt finns i Naturvårdsverkets PM från den 7 februari 2014. EU:s beslut om 2030 ramverk för energi- och klimatpolitiken innebär 40 procents minskning av utsläppen inom EU. I ramverket saknas däremot slutsatser om hur EU ska bidra internationellt till utsläppsminskningar och även stöd till anpassningsåtgärder i andra delar av världen. EU har som uttalat mål att vara en drivande kraft i de internationella klimatförhandlingarna under UNFCCC för att nå en global överenskommelse. För att bidra till att nå fram till en sådan överenskommelse med andra tidigt industrialiserade länder (tidigare Annex 1 länder) och övriga stora utsläppsländer, bör EU kunna ta på sig ett betydligt större beting än 40 procents minskning av utsläppen i EU om det internationella åtagandet ska bli tillräckligt ambitiöst i förhållande till målet om högst två graders temperaturökning globalt. En metastudie som sammanfattar resultat från tillämpningar av olika fördelningsprinciper för att fördela ansvaret för utsläppsminskningar mellan olika regioner, visar att EU:s ansvar borde ligga i intervallet 35 85 procents minskning av utsläppen till 2030 jämfört med unionens utsläpp 1990. Fördel- 12

ningsstudierna utgår i huvudsak från globala utsläppsminskningsbanor som med minst 67 procents sannolikhet leder till att en global ökning av medeltemperaturen på två grader kan underskridas (IPCC WGIII AR 5 kap. 6 s 59, baserad på en metastudie av Höhne et al. 2013). Storbritanniens klimatdepartement, DECC, har modellerat kostnadskonsekvenser 6 av att EU tar ett högre minskningsansvar på 50 respektive 60 procent, där 5 till 10 procent av utsläppsminskningen tillåts ske på en global växthusgasmarknad (UK DECC 2014). 7 Vid ett mål på 50 procent var systemkostnadsökningarna jämfört med referensbanan små i modelleringen (som högst 0,6 procent av BNP 2030). Kostnaderna ökade något för ett 60 procent mål (1,3 procent av BNP) men hamnade fortfarande på en relativt låg nivå. Med ett högre mål minskar dessutom kostnaden för import av fossila bränslen och nyttorna till följd av bättre luftkvalitet i Europa kan öka. Det nederländska miljöutredningsinstitutet PBL har, baserat på fördelningsprincipen lika åtgärdskostnad per BNP kommit fram till att EU borde ta ansvar för en utsläppsminskning på minus 47 procent år 2030 jämfört med 1990 (PBL 2013). EU:s ambition att vara pådrivande i förhandlingarna tillsammans med resultatet från ansvarsfördelningsstudierna, ovan, indikerar att EU borde kunna ta ett ansvar på minst 50 55 procents utsläppsreduktion jämfört med 1990 till 2030. Skärpningen av målet bör kunna göras som en del i en global överenskommelse som ger förutsättningar för att tvågradersmålet ska kunna nås med minst 67 procents sannolikhet. Den europeiska kommissionen behöver nu snarast komplettera beslutet om klimatoch energiramverk 2030 med ett motiverat förslag till EUs åtagandeambition i en global klimatöverenskommelse 2015. I kommissionens Roadmap for moving to a competitive low carbon economy 2050 visar modellanalysen att EU:s inhemska utsläpp borde reduceras med 40 till 44 procent jämfört med 1990 för att ligga på en kostnadsminimerande bana mot att nå målsättningen att ta ansvar för 80 95 procent utsläppsreduktion till 2050 och minska utsläppen inom EU med 80 procent år 2050. I ett internationellt åtagande som överstiger 40 procents utsläppsreduktion bör därför klimatåtgärder i länder utanför EU, i princip, kunna ingå för den del av åtagandet som överstiger 40 procents utsläppsminskning. Därmed inte sagt att inte ytterligare utsläppsminskningar inom regionen till slut kan visa sig vara de mest kostnadseffektiva även vid ett mål om 55 procents utsläppsminskning. Vi menar till exempel att det finns förutsättningar för att EU tidigare kan nå lägre utsläpp i transportsektorn med de styrmedel som redan är beslutade, respektive planeras att införas inom EU. De senaste årens kraftiga prisfall på landbaserad vindkraft och solcellsproduktion av el talar också för att förutsättningarna för att EU skulle kunna nå lägre utsläpp till 2030 även inom energitillförselsektorn har förbättrats jämfört med kommissionens tidigare modelleringar. 6 Det är enbart tekniska åtgärdskostnader som modellerats i denna studie, hänsyn tas inte till andra välfärdsvinster förutom minskade utsläpp av luftföreningar. Vinster med uteblivna klimateffekter ingår inte heller. 7 Policy summary of UK analysis on EU 2030 targets, UK DECC (27th February 2014). Costs and benefits to EU member states of 2030 climate and energy targets, Enerdata February 2014 13

4.2 Minst 40 procent lägre utsläpp 2030 för att EU:s 2050 mål om 80 procent lägre utsläpp i regionen ska nås 2050 EU:s mål för hur utsläppen av växthusgaser ska minska inom regionen till 2030 bör minst vara minus 40 procent jämfört med 1990 för att målet om 80 procents utsläppsminskning till 2050 enligt kommissionens färdplan ska nås på ett kostnadsminimerande sätt.* *Underlag till detta avsnitt finns i Naturvårdsverkets PM Underhandsredovisning av Naturvårdsverket med anledning av kommissionens meddelande med tillhörande konsekvensanalys av ett klimat- och energipolitiskt ramverk inom EU till 2030 Europeiska rådet har ställt sig bakom att utsläppen inom EU ska minska med 40 procent till 2030 jämfört med 1990, i linje med en minskning av de inhemska utsläppen inom EU med 80 procent till 2050. Europeiska Rådet har tidigare tagit ställning för att EU bör ta ansvar för utsläppsminskningar på mellan 80 95 procent år 2050 jämfört med 1990. 8 Målet har sin grund i slutsatser och redovisningar om utsläppsbanor och ansvarsfördelningar från IPCC:s kunskapssyntes 2007 (AR4). En stor majoritet av EU:s medlemsländer stödjer den Europeiska kommissionens färdplan till 2050 (Europeiska kommissionen 2011) där det sägs att klimatpolitiken inom EU bör inriktas mot en omställning till en EUekonomi med låga utsläpp av växthusgaser till 2050. Målsättningen enligt färdplanen bör vara att minska utsläppen av växthusgaser inom EU med 80 procent till 2050. För att nå en åttioprocentig utsläppsminskning till 2050 på ett kostnadsminimerande sätt bör utsläppen inom regionen reduceras med minst 40 procent till 2030, allt enligt kommissionens färdplan. Våra ställningstaganden utgår från den Europeiska kommissionens utsläppsbanor från färdplan 2050 och Europeiska Rådets målsättning för 2050. Om EU ändå, via fortsatta beslut kring detaljbestämmelser i ramverket, delvis kan komma att tillåta att åtgärder även utanför regionen kommer få räknas av mot utsläppsmålet på minus 40 procent, skulle det föra med sig att EU kommer att behöva vidta mer och kostsammare åtgärder på längre sikt för att klara unionens inhemska del av en utsläppsminskning förenlig med tvågradersmålet. Det finns ytterligare motiv för EU att sätta mål för utsläppen inom regionen till 2030 med tanke på de omfattande och långsiktiga investeringar som nu behöver göras i olika samhällssektorer. Det gäller i hög grad inom eltillförselsektorn, som är föråldrad i många EU- länder. Det är mycket viktigt att de investeringar som nu görs minskar det framtida beroendet av fossila bränslen, genom kraftfulla investeringar i förnybar elproduktion kombinerat med energieffektiviseringar så att EU inte blir inlåst i ett system med höga utsläpp av växthusgaser. Liknande inlåsningsrisker finns även i andra samhällssektorer, t.ex. i transportsektorn. Ett ambitiöst inhemskt klimatmål (kombinerat med riktade åtgärder och mål för förnybar energi och energieffektivisering, se nedan) leder också till andra miljöfördelar (jämför IPCC WGIII AR5 och NEC-report om co-benefits). Det kan t.ex. t.ex. handla om minskade luftföroreningseffekter i regionen. Energi- och klimatramverket sänker kostnaderna för att nå föreslagna mål inom EU:s luftpaket till 2030 (Europeiska kommissionen 2014a). 8 Som en del av ett åtagande från de industrialiserade länderna som kollektiv. 14

4.3 Det finns motiv för att både ha klimat- och energimål i EU:s 2030 ramverk Det finns motiv för 2030-mål för den fortsatta utvecklingen av användningen av förnybar energi och för fortsatt energieffektivisering inom EU i kombination med klimatmål. På den EU-gemensamma nivån är det särskilt viktigt att komma överens om gemensamma infrastrukturlösningar som ökar förutsättningarna för den fortsatta utbyggnaden av förnybar energi, mer harmoniserade incitament för marknadsintroduktion av förnybar energi samt reglering av energiprestanda (hållbarhetsprestanda) hos en rad olika varor och stödsystem. Det finns även motiv för andra mer sektorsinriktade insatser och mål på EU-nivå, för t.ex. transportsektorn, vid sidan av övergripande klimatmål och energimål.* * Underlag till detta avsnitt finns delvis i Naturvårdsverkets PM Underhandsredovisning av Naturvårdsverket med anledning av kommissionens meddelande med tillhörande konsekvensanalys av ett klimat- och energipolitiskt ramverk inom EU till 2030, Den stora klimatomställningen ställer krav på att flera olika typer av styrmedel införs för att samtidigt driva på teknikutveckling, öka acceptansen för olika åtgärder, överbrygga informationsbrister, sprida tillgänglig teknik m.m. Att det sätts ett pris på utsläppen är centralt för utvecklingen men i praktiken långtifrån tillräckligt. En ökad introduktion av förnybar energi och en skärpt energieffektivisering är centrala åtgärdsområden för att klimatmålen ska kunna nås. Båda områdena är förknippade med flera olika typer av s.k. marknadsmisslyckanden vilket motiverar särskilda riktade styrmedel. 9 I förlängningen motiverar detta även särskilda mål på båda områdena för ökad kostnadseffektivitet. Utvecklingen mot ett lågkolssamhälle behöver vara långsiktigt hållbar. Det betyder att utvecklingen mot låga utsläpp av växthusgaser behöver ske inom ramen för en samhällsutveckling som tar hänsyn till en lång rad olika faktorer och samhällsmål samtidigt. Ökad energisäkerhet är ett sådant samhällsmål inom energipolitikens ram. Frågan om energisäkerhet har lyfts upp på dagordningen under året i och med Ukrainakrisen och EU:s importberoende av fossila bränslen, bland annat gas från Ryssland, något som ökat intresset för riktade insatser och mål för energieffektivisering. Det kan också finnas näringspolitiska vinster med att främja en ökad takt i introduktionen av förnybar energi och energieffektivisering eftersom dessa teknikområden har en stark tillväxt och stor tillväxpotential globalt vid en omställning till en global lågkolekonomi. Mål för hur andelen och användningen av förnybar energi ska utvecklas och energianvändningen effektiviseras är också centrala för att styra mot ett hållbart energisystem eftersom dessa två omställningar fångar in två åtgärdsområden med många samtidiga nyttor. 10 Det gör att såväl mål för energieffektivisering som förnybarhetsmål kan vara motiverade inom denna ram. 9 Det finns behov av ytterligare teknikutveckling inklusive tillskapande av initiala marknader (både inom förnybart och energieffektivisering), behov av gemensamma infrastrukturlösningar (förnybart), undanröja informationsunderskott, korrigera för split incentives, energieffektivisering m.m.) 10 När vi till exempel jämför kommissionens särskilda analys av ett mål för ökad energieffektivitet till 2030 med konsekvensanalysen av förslaget till ramverk 2030 (Europeiska kommissionen 2014 a och b) finner vi till exempel att de beräknade sammanlagda extrakostnaderna för ett energieffektiviseringsmål på minus 30 procent i kombination med ett klimatmål jämfört med analysen med endast ett klimatmål uppvägs pga. extra intäkter som följd av minskade utsläpp av luftföroreningar. 15

Ovan nämnda motiv för särskilda mål och riktade insatser för att möjliggöra en övergripande omställning av energisystemet är också relevanta för andra mer sektorsinriktade insatser till exempel för sektorer som transportsektorn och för olika industribranscher med särskilt stora behov av teknikutveckling. Ytterligare en aspekt på om det är motiverat med fler mål eller hade räckt med ett mål inom 2030- ramverket handlar om genomförbarhet. EU-länderna kom överens om det s.k. 20-20-20 paketet till 2020 bland annat för att det var ett paket med flera mål. Det innehöll en rad olika element som var för sig var tilltalande för olika parter och samtidigt acceptabla för övriga parterna i förhandlingen. Paketet hade ett stort inslag av fördelningspolitik, dvs. tog hänsyn till de skillnader som finns i ekonomisk nivå mellan EU:s olika medlemsländer. Ett liknande givande och tagande har även ingått i förhandlingarna om 2030-ramverket även om flera medlemsländers intresse för särskilda energieffektiviseringsmål respektive mål om användning av förnybar energi denna gång varit svalare. 4.4 Fördelningen av utsläppsminskningen mellan den handlande sektorn och den icke handlande sektorn Vi bedömer att fördelningen av 2030-målet mellan utsläpp som omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter (ETS) och de som inte omfattas av ETS (icke-handlande sektorn) i huvudsak är rimlig, trots alla osäkerheter i den underliggande scenariomodelleringen. Inom ETS finns bestämmelser som tillåter överföring av överskott mellan perioder, något som bland annat motiverar att ETS taket sänks i en snabbare takt än motsvarande takt i ickehandlande sektorn mot 2030. Den föreslagna målnivån för den icke-handlande sektorn förutsätter att en överföring av ett eventuellt utsläppsöverskott från perioden 2013-2020 till perioden 2020-2030 inte blir tillåten. Om det tillåts borde både den övergripande målnivån och målnivån för icke-handlande sektorn ses över.* * Underlag till detta avsnitt finns delvis i Naturvårdsverkets PM Underhandsredovisning av Naturvårdsverket med anledning av kommissionens meddelande med tillhörande konsekvensanalys av ett klimat- och energipolitiskt ramverk inom EU till 2030, Enligt EU-beslutet om ramverket ska utsläppen utanför systemet för handel med utsläppsrätter minska med 30 procent och utsläppen inom handelssystemet minska med 43 procent relativt 2005 för att EU:s utsläpp år 2030 sammantaget ska minska med 40 procent jämfört med 1990. Taket i handelssystemet behöver sänkas i en snabbare takt än den nu beslutade för att förbättra förutsättningarna för att styrmedlet ska få en styrande effekt, inte minst för långsiktiga investeringar. Då styrningen och priset på koldioxid varit lågt för anläggningar i handelssystemet finns stora potentialer till ytterligare utsläppsminskningar till relativt låga åtgärdskostnader, särskilt när nya investeringar behöver göras i det europeiska elsystemet. Priserna för ny förnybar elproduktion har ju dessutom minskat kraftigt under de senaste åren. För utsläppen utanför den handlande sektorn är transportsektorns fortsatta utveckling av central betydelse. Kommissionen behöver se över de antaganden man gör om trafikarbetets fortsatta utveckling i de modeller man använder. Med en mer dämpad trafikutveckling, jämfört med de prognoser som ligger till grund för kommissionens analyser, som vi ser tendenser till i dag, (gäller framförallt hur vägtransporterna utvecklas i EU:s rikare medlemsländer) blir möjligheterna att minska utsläppen i sektorn betydligt större och kostnadsbilden förändras jämfört kommissionens nuvarande resultat (inklusive fördelningen mellan ETS/icke-ETS). Med antaganden om en lägre vägtransportutveckling än i Kom- 16

missionens referensscenario borde den icke-handlande sektorn kunna ta en större del av minskningsbetinget jämfört med den kostnadseffektiva fördelning som kommissionen modellanalys visar. Inom ETS finns bestämmelser som tillåter överföring av överskott mellan perioder, något som bland annat motiverar att ETS taket sänks i en snabbare takt än motsvarande takt i icke-handlande sektorn. Den föreslagna målnivån för den icke-handlande sektorn förutsätter att en överföring av ett eventuellt utsläppsöverskott från perioden 2013-2020 till perioden 2020-2030 inte blir tillåten, annars blir den kumulativa utsläppsminskningen till 2050 för liten. Om det tillåts behöver både den övergripande målnivån och målnivån för icke-handlande sektorn ses över. 11 4.5 Handelssystemet behöver reformeras Kommissionens förslag till reformering av handelssystemet bedömer vi vara nödvändig men otillräcklig för att säkerställa att utsläppen inom systemet för handel med utsläppsrätter minskar till den nivå som 2030-ramverket avser att åstadkomma. Det överskott av utsläppsrätter som har byggts upp i systemet behöver reduceras i en snabbare takt än vad som blir fallet med föreslagna reformer. EU bör annullera de 900 miljoner utsläppsrätter som dras undan från marknaden i början av den nuvarande handelsperioden eller föra in dessa i den marknadsstabilitetsreserv (MSR) som kommissionen föreslår ska införas och inte som tidigare beslutats, återföra dem till systemet 2019-2020. Naturvårdverket stödjer principerna i Kommissionens förslag till utformning av en marknadsstabiliserande mekanism samt förslaget om att en översyn av mekanismen bör ske år 2026. Vit anser att det är viktigt att mekanismen ses över och revideras under den fjärde handelsperioden, om det visar sig att nuvarande förslag till utformning inte på ett effektivt sätt skapar en stabil marknad med en tydlig prissignal.* * Underlag till detta avsnitt finns i Naturvårdsverkets och Energimyndighetens gemensamma PM Analys av EU-kommissionens förslag till reform av EU ETS EU:s system för handel med utsläppsrätter är belastat med ett mycket stort överskott av utsläppsrätter. Handelssystemet kommer att ha problem att utvecklas till ett kraftfullt styrmedel så länge ett stort överskott av utsläppsrätter pressar ned priset till mycket låga nivåer. Att minska utsläppstaket i handelssystemet genom att höja den linjära faktorn från 1,74 procent till 2,2 procent som rådet nu ställt sig bakom (Europeiska rådet 2014 b) bedömer vi vara i linje med en kostnadseffektiv minskning för målen 2030 och nödvändigt för att bidra till uppfyllelse av det långsiktiga målet 2050. Höjningen av reduktionsfaktorn kommer dock inte att i närtid minska det nuvarande överskottet på utsläppsrätter i systemet. Kommissionens förslag att införa en marknadsstabilitetsreserv som reglerar det årliga utbudet av utsläppsrätter anser Naturvårdsverket i grunden är ett bra förslag då det både har potentialen att minska det nuvarande överskottet tillgänglig på marknaden samt förhindra att stora överskott byggs upp i framtiden. 11 I rådsslutsatserna från oktober 2014 finns en ny flexibilitetsmekanism som i princip skulle kunna leda i den riktningen. 17

Med kommissionens nuvarande förslag kommer dock överflödet av utsläppsrätter öka ytterligare 2019-2020 när 900 miljoner utsläppsrätter som tillfälligt har dragits ifrån marknaden återinförs. Det medför att överskottet minskar alltför långsamt även med en marknadsstabilitetsreserv. De utsläppsrätter som tillfälligt har dragits undan marknaden bör därför antingen annulleras eller föras direkt in i den föreslagna marknadsstabilitetsreserven. Det senare kan ske, antingen genom att fatta ett sådant beslut eller genom att införa marknadsstabilitetsreserven tidigare, dvs. innan 2019. 4.6 Sveriges klimatmål för utsläppen utanför handelssystemet bör kunna sättas på en ambitiös nivå Sverige bör ta ansvar för en större utsläppsreduktion i icke-handlande sektorn än vad kommissionens analys av en s.k. kostnadseffektiv fördelning av ett EU- mål på minus 40 procent resulterat i (minus 32 procent jämfört med 2005 för Sverige vid ett övergripande EU mål på minus 40 procent jämfört med 1990). Sverige bör vid en fördelning baserad på ländernas respektive BNP/capita nivå vara berett att ta på sig ett ansvar motsvarande en utsläppsminskning med 40 procent jämfört med 2005 (vilket motsvarar ungefär 47 procents minskning jämfört med 1990). Vid ett EU-åtagande på minus 55 procent och samma fördelningsprincip som ovan skulle ett svenskt åtagande för den icke-handlande sektorn kunna hamna på omkring 60 procents minskning jämfört med 2005. Det finns enligt vår bedömning relativt stora åtgärdspotentialer till relativt låga kostnader i vårt eget land som kan bidra till att Sverige kan nå ett åtagande på minus 40 procent jämfört med 2005 för utsläpp utanför den handlande sektorn. Vid en transportsnål samhällsutveckling kan vi nå ytterligare lägre utsläppsnivåer i Sverige. Ett svenskt nationellt 2030-mål för utsläppen i den icke-handlande sektorn behöver inte ligga på samma nivå, utan skulle i princip kunna hamna på en lägre nivå, jämfört med målet i en ansvarsfördelning inom EU till 2030. Ett nationellt 2030-mål behöver väga in den slutliga konkretisering som regering och riksdag väljer att göra av innebörden av målet om en fossiloberoende fordonsflotta samt utvecklingen mot visionen om att Sverige år 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser. Investeringar för att minska utsläppen i andra EU-länder bör samtidigt i princip bedömas som likvärdiga med att genomföra åtgärder i Sverige till 2030.* * Underlag till detta avsnitt finns i : Underhandsredovisning av Naturvårdsverket med anledning av kommissionens meddelande med tillhörande konsekvensanalys av ett klimat- och energipolitiskt ramverk inom EU till 2030, Alternativa principer för ansvarsfördelning mellan EU:s medlemsstater i EU 2030 ramverk för icke ETS utsläpp samt Myndigheternas 2030-analys i sammandrag. I slutsatserna från det Europeiska rådet den 23 oktober 2014 redovisas de principer som ska vara styrande för fördelningen av utsläppstaganden mellan medlemsländerna. Slutsatserna skulle kunna tolkas som att Sveriges åtagande för den icke-handlande sektorn kan komma att hamna mellan minus 35 till minus 40 procents minskning jämfört med 2005. En grundläggande princip i klimatkonventionen och i det tidigare EU beslutet om fördelning av EU:s 2020 mål (ESD) är att rikare länder med hög betalningsförmåga (hög BNP/capita) ska ta ett större ansvar för ett gemensamt mål än vad som faller ut från en modellering av en kostnadseffektiv fördelning utgående från ländernas respektive åtgärdskostnadskurvor. En ansvarsfördelning utifrån ekono- 18

misk nivå syftar bland annat till att de rikare länderna ska bidra till hållbar utveckling i fattigare länder. I det senaste referensscenariot för utsläppsutvecklingen i Sverige (Energimyndigheten och Naturvårdsverket 2014) hamnar utsläppen i den icke-handlande sektorn ca 30 procent under 2005 års nivå år 2030. Gapet mellan det senaste referensscenariot och ett nationellt mål på minus 40 procent - som är det högsta mål som diskuterats för ett medlemsland blir för Sverige drygt 4 Mton (se tabell 1). Tabell 1. Tabellen redovisar senaste referensscenariots utsläppsnivå och procentuella minskning jämfört med år 2005 för utsläpp i Sverige år 2030 utanför systemet med handel av utsläppsrätter samt utsläppsnivå och procentuell minskning för ett ambitiöst minskningsansvar om -40 % för Sverige. Återstående utsläppsminskning ( Gapet ) år blir 10 %, alltså drygt 4 miljoner ton CO2e. Minskning rel. 2005 Utsläpp CO 2e (Mton) Referensscenarion -30 % 29,8 Utsläppsansvar 2030-40 % 25,6 Reduktionsbehov jämfört med referensscenariot -10 % 4,2 Transporterna beräknas 2030 stå för mer än hälften av de kvarvarande utsläppen i den icke-handlande sektorn i Sverige, i det senaste referensscenariot. I denna sektor finns stor åtgärdspotential genom energieffektivisering och elektrifiering av fordonsparken samt stor potential att öka andelen biodrivmedel både som fordonsbränsle och till arbetsmaskiner. Kostnaderna för ny bränslesnål fordonsteknik har minskat under senare tid. Potentialerna kan realiseras genom skärpta utsläppskrav på bilar kombinerat med nationella incitament ( demand pull, t.ex. bonus-malus eller CO 2 differentierad fordonsskatt). Dessutom behöver en utveckling mot ett mer transportsnålt samhälle förstärkas på många olika sätt. En sådan samhällsutveckling kan bidra till att utsläppen av växthusgaser minskar men medför framförallt en rad andra fördelar för utvecklingen i svenska städer. Sverige har dessutom förutsättningar för att kunna utvecklas till att utgöra en större testbädd för andra och tredje generationens biodrivmedel vilket kan bidra till teknikutveckling och ytterligare utsläppsminskningar. Höjda koldioxidskatter kan utgöra en kompletterande del av styrmedelslösningen för ovan nämnda utveckling men är inte det primära styrmedlet i sammanhanget. Utredningen om en fossilfri fordonsflotta 2030 (SOU 2013:84) föreslog att målet om en fossilbränsleoberoende fordonsflotta år 2030 skulle uttolkas som att vägtransportsektorn minskar koldioxidutsläppen med 80 procent jämfört med år 2010. Nås det målet innebär det att utsläppen från den icke-handlande sektorn skulle hamna betydligt under ett EU-åtagande på högst minus 40 procent. Regering och riksdagen kan alltså i den slutliga behandlingen av FFF-utredningen i princip komma att besluta om en inriktning som implicit betyder att de nationella växthusgasutsläppen i den ickehandlande sektorn ska minska mer än vad som faller ut av EU:s ansvarsfördelning för ett 2030 ramverk. 2030-ramverket med klimatmål på minus 40 procent i EU är ett etappmål på vägen mot ett EU med låga växthusgasutsläpp år 2050. En stor del av den omställning som EU behöver genomföra enligt kommissionens färdplan gäller byggnader och infrastruktur i östra Europa som behöver förnyas men där det samtidigt är brist på investeringskapital. Svenska investeringar i övriga EU för ett hållbart energisystem och investeringar i andra minskningsåtgärder i medlemsländer med låg BNP/capita bör i princip ses som likvärdiga med investeringar i utsläppsminskningar i Sverige. Ett motiv för att länder som Sverige (med hög BNP/capita) ska ha ett ansvar högre än en kostnadseffektiv fördelning är att det ska bidra till välståndsutjämning i EU. Med en annan ansvarsfördelning än den som modellerats som kostnadseffektiv är tanken att de rikare länderna ska genomföra en del av utsläppsminskningen i andra 19

EU-länder med lägre åtgärdskostnader (enligt modellen) för att i praktiken öka kostnadseffektiviteten i genomförandet. Kommissionen poängterar att man vill underlätta en sådan flexibilitet mellan medlemsstaterna. Det ger också en större flexibilitet i hur det nationella målet kan uppnås och en större säkerhet i att det faktiskt kommer att gå att uppfylla målet trots de osäkerheter som finns om den framtida utvecklingen (se kap. 5). Men samtidigt bör vi ha i åtanke att ju längre vi når med vår inhemska omställning mot låga utsläpp i t.ex. transportsektorn till 2030 desto bättre blir vårt utgångsläge i förhållande till Sveriges 2050-vision om inga nettoutsläpp av växthusgaser. Dessutom kan ytterligare utsläppsminskningar av växthusgaser i Sverige även komma att bidra till minskad miljöbelastning från luftföroreningar och positiva hälsoeffekter i Sverige, om omställningen genomförs på ett välkoordinerat sätt. 4.7 Hur ska kolbalansen i skog och mark inkluderas i EU:s åtagande? Utvecklingen av kolbalansen inom markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, (LULUCF) bör kunna ingå under målet för den icke-handlande sektorns utsläpp när LULUCF- sektorn nu ska inkluderas i EU:s klimatmål 2030. En ökad komplexitet med mätosäkerheter och stora årliga variationer för nettoupptag/nettoutsläpp kommer dock att tillföras ramverket oavsett hur LULUCF-sektorn inkluderas. Dessa osäkerheter behöver hanteras. När nu klimatmålet är beslutat utan hänsyn till vilka bokföringsregler som ska gälla för LULUCF behöver klimatmålets ambitionsnivå ses över i efterhand. Det är viktigt att säkerställa att ett inkluderande av LULUCF-sektorn genomförs utan att ambitionsnivån för det övergripande klimatmålet sänks. * * Underlag till detta avsnitt finns i Naturvårdsverkets PM Konsekvenser av olika scenarier vad gäller LULUCF som del av ett 2030 ramverk för energi- och klimatpolitiken Europeiska rådet och parlamentet har uttryckt att alla sektorer ska bidra till kostnadseffektiva utsläppsreduktioner i EU:s klimatpolitik bortom 2020. I kommissionens meddelande om ett ramverk för klimat- och energipolitiken till 2030 konstateras att LULUCF-sektorn ska ingå i ramverkets klimatmål. Men det saknas ännu så länge förslag till hur sektorn ska tas in, vilka bokföringsregler som ska gälla, och vad konsekvenserna kan bli av att inkludera sektorn. Naturvårdsverket förordar att LULUCF inkluderas i klimatmålet för utsläpp utanför handelssystemet. Vi bedömer att oavsett hur LULUCFsektorn inkluderas i ramverket så behöver regelverket anpassas med hänsyn till den komplexitet med mätosäkerheter och stora årliga variationer för nettoupptag/nettoutsläpp som introduktion av LULUCF-sektorn för med sig. Det finns en relativt stor potential att öka upptagen och minska utsläppen av växthusgaser från LULUCF sektorn. Åtgärder som reservatsbildning och restaurering av dikade torvmarker har dessutom positiva effekter på andra miljömål. Men bokföringsreglerna för sektorn riskerar också att resultera i krediter som kan räknas som utsläppsminskningar utan att ytterligare åtgärder genomförs. Nuvarande prognos för utvecklingen av upptag och utsläpp av växthusgaser inom LULUCF indikerar att ca 100 Mton CO 2 e (osäker uppskattning) kan bokföras som en utsläppsreduktion utan extra åtgärder om nuvarande bokföringsregler enligt Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod kommer att användas även för 2030 mål. En utsläppsreduktion på 100 Mton motsvarar cirka 35 procent av det samlade EU behovet att minska utsläppen utanför handelssystemet till 2030. Extra åtgärder för att öka nettoupptaget i pågående skogsbruk kan bidra med ytterligare ca 100 Mton utsläppsminskning. Det är stor skillnad i potential att öka nettoupptaget mellan medlemsländerna. Med 20