Malmö Högskola Kultur och Samhälle Miljövetenskap 61-90hp Kandidatuppsats 2009-06-04 Maria Sjögren Handledare: Ebba Lisberg Jensen Examinator: Magnus Johansson
Sammandrag Denna studie behandlar hur frågor kring kusterosion hanterats inom förvaltning i Ystads kommun. Den behandlar även turerna kring den juridiska process som uppstod då Ystad kommun sökte tillstånd att utvinna sand vid Sandhammarens bank för strandfodring vid erosionsdrabbade områden. Syftet har varit att utreda vilka mål de olika aktörerna i frågan har haft, vilka konflikter som uppkommit och hur de har hanterats. Genomförandet av studien har i första hand bestått av en textstudie av material från tillståndsprocessen samt kvalitativa intervjuer med representanter från Länsstyrelsen i Skåne, Ystad kommun och Lunds Tekniska Högskola. Resultaten från studien visar att de olika aktörernas mål är förenliga men ofta otydligt preciserade. Tydligare mål och bättre samverkan mellan olika aktörer skulle förhindra konflikter och leda till en effektivare förvaltning av erosionsdrabbade kuster. Abstract This study investigates how coastal erosion is being managed at the local government of Ystad. It also evolves the legal process that arose when the local government of Ystad applied for permission to extract sediment at the Sandhammaren bank for beach nourishment at the damaged areas. The purpose of the study has been to unravel the aims of the different participants and how those aims have been managed. The method of the study has mainly been textual studies of material in the legal process but has also included qualitative interviews with informants representing the county administrative board of Scania, The Municipality of Ystad and the Faculty of Engineering at Lund University. The result from the study shows how the different administrative authorities aims are compatible but often unclearly worded. More elaborative aims and better integration amongst the administrative authorities could lead up to more efficient coastal management.
Innehållsförteckning Kapitel 1 Syfte, teori och metod Introduktion 1 Syfte 2 Teoretisk utgångspunkt - Konflikter och konfliktlösning 3 Miljömål och andra mål 3 Målkonflikter 4 Metod Insamling av information 6 Textstudier 6 Intervjuer 7 Avgränsningar 8 Kapitel 2 Stranderosionsfrågan Kusterosion och kustskydd 9 Kusterosionsskyddande åtgärder 11 Förvaltning av kusten i Ystads kommun 13 Arbetsgruppen för strandskydd 13 Erosionsskadecentrum 14 Kommunala riktlinjer och policy 15 En process i två lagrum 15 Miljölagstiftning 16 Områdesskydd Natura 2000 17 Bevarandeplaner i de erosionsdrabbade områdena 18 Erosion i bevarandeplanerna 18 Det juridiska spelet 19 Ansökan om tillstånd 20 Miljödomstolens domslut 21
Tillstånd enligt kontinentalsockellagen 22 Regeringens beslut 25 Rättsprövning 25 Tillåtlighet enligt Natura 2000 26 Omprövning av regeringsbeslutet 27 Kapitel 3 Diskussion och slutsatser Konflikter inom rättsprövningen 28 Miljödomstolens bedömning 29 Regeringens bedömning 30 Tillståndsprocessen i relation till Wandens målkonfliktmodell 31 Interna konflikter i bevarandeplanerna Konflikter inom förvaltning, opinion och politik 32 Samarbete mellan kommun och länsstyrelse 33 Avslutande diskussion 34 Referenser 36
Kapitel 1 Introduktion Inledning Denna uppsats behandlar hur erosionsfrågor i Ystad hanteras inom lokal och regional förvaltning samt inom rättsprövande instanser. Undersökningen utgår från ett rättsfall som behandlar en ansökan från Ystad kommun om att utföra erosionsskyddande åtgärder. Detta rättsfall synliggör de konflikter som kan uppkomma mellan olika miljöaspekter och andra samhällsintressen inom erosionsproblematiken. Ystad är en av flera erosionsdrabbade kommuner i Sverige, men kanske den svenska kommun där man arbetar mest med just erosionsfrågor. Detta i kombination med den process som utspelats kring stranderosionen i kommunen gör erosionsproblematiken i Ystad till ett utmärkt fall att studera för att se hur erosionsfrågor hanteras inom lokal och regional förvaltning. Tyngdpunkten i undersökningen ligger på hur konflikter mellan olika miljö- och samhällsintressen har hanteras i fallet. Inom erosionsproblematiken måste de instanser som hanterar erosionsfrågor göra olika avvägningar om vems intressen som ska prioriteras: bebyggelse, friluftsliv, turistnäring eller naturmiljö? Det är dels politiska avvägningar, dels avvägningar inom förvaltning vilka görs av tjänstemän samt av de experter och konsulter som eventuellt anlitas. Vid tillståndsärenden sker avvägningar även vid remissinstanser och tillståndsinstanser. Vad som gör erosionsproblematiken intressant är att hur man än gör, även om man skulle välja ett nollalternativ, det vill säga att besluta att inte göra någonting, så kommer en förändring av miljön att ske. Om man ur ett miljöperspektiv vill bevara naturområden tvingas man till ett ställningstagande. Att stora landområden eroderas är en effekt av såväl naturliga orsaker som mänsklig påverkan. Vill man göra insatser för att skydda naturområden mot erosionen eller ska man låta erosionen fortgå? Det verkar vara i princip omöjligt att avgöra hur mycket av erosionen som kommer av mänsklig påverkan och hur mycket som är en helt naturlig process. Hur ska man gå till väga för att bevara något som av naturen förändras? Vilka möjliga lösningar finns på erosionsproblematiken och hur tar man hänsyn till deras respektive miljöpåverkan? Genom min undersökning blev det en central frågeställning vad de olika aktörerna i fallstudien hade för mål med sina handlingar och åsikter. Därför blev också aktörernas målformuleringar centrala för analysen. 1
Figur 1. Karta över det erosionsdrabbade området 1 Figur 2 Strandlinjens förändring vid löderups strandbad 1956/67-2001 2 Syfte Syftet med denna uppsats är att utreda, beskriva och analysera den rättsprocess där Ystad kommun sökte tillstånd att utvinna sand vid Sandhammarens bank för erosionsskyddande åtgärder, utifrån de inblandade aktörernas målsättningar. Detta kommer att ske genom följande steg. 1 SGI (2008) Varia 554 Strandmorfologi. Studie av kuststrävan från Ystad till Sandhammaren. URL http://www.swedgeo.se/upload/publikationer/varia/pdf/sgi-v554.pdf [2008-05-26] 2 Ibid. 2
1. Vilka processer och olika aktörer det är frågan om samt vilka intressen har de olika aktörerna? 2. Hur kan man identifiera eventuella systematiska problem i processen och hur de kan undvikas eller minskas i framtida förvaltningsprocesser? 3. Hur har den politiska och juridiska processen utvecklats och vilka konflikter har uppstått? 4. Hur kan man diskutera processen utifrån ett målkonfliktsperspektiv? Teoretisk utgångspunkt - Konflikter och konfliktlösning Min undersökning utgår från att det inom kusterosionsproblematiken finns konflikter och motsättningar mellan olika intressen. Dessa konflikter är inte alltid, och har framför allt inte inom tillståndsprocessen, varit konflikter traditionell i mening, där olika parter för olika argument. Konflikterna handlar många gånger om motsättningar i form av tolkning av lagrum och styrdokument och vad som kan anses bevisat ur ett faktamässigt perspektiv. I domslutet avgör prövningsinstansen vilken tolkning som ska gälla och vilka faktauppgifter som hålls för mest troliga. Det finns dock också en förvaltningsmässig aspekt både inom förvaltningar och inom tillståndsprocessen där det kan handla mer om en motsättning mellan olika målsättningar om vad de olika aktörerna vill uppnå. Dessa motsättningar måste lösas genom att man antingen inom förvaltningen, eller i ett tillståndsärende, gör en avvägning mellan föroch nackdelar av åtgärden och på så sätt kommer fram till om åtgärden ska vidtas, och i sådana fall hur. Miljömål och andra mål De miljömål och andra mål som finns att ta hänsyn till är i första hand de mål som finns uttryckta i styrdokument, exempelvis i nationella miljömål, kommunens lokala miljömål, kommunens policy och länsstyrelsens bevarandeplaner för de Natura 2000-områden som berörs. 3
Ystads kommun har sina mål rörande stranderosionen konkretiserade i Policy för förvaltning och skydd av kusten, vilket tar sitt avstamp i kommunens miljömål. 3 Policyns mål kan definieras som åtgärdsmål, vilket innebär mål som bygger både på värderingar, och på socioekonomiska och tekniska möjligheter och behov. Då miljömålen endast anger vad som är önskvärt ut miljöhänsyn, anger åtgärdsmål även vad som är önskvärt utifrån andra samhällsmål. 4 Exempel som anges i kommunens policy är mål om att: Naturliga processer ska bevaras i största möjliga mån. Skydda värdefull mark, bebyggelse och anläggning Skydda mot översvämning av bakomliggande landområden Bevara strandens utbredning och bredd Från länsstyrelsens sida finns målen för bevarandet av de Natura 2000-områden som finns längst med kusten i områdenas bevarandeplaner. Bevarandeplanerna ska beskriva syftet med varför man har skyddat området och hur man ska gå till väga. 5 I bevarandeplanen Sandhammaren Kåseberga är ett av målen att Habitaten bibehåller eller ökar sin nuvarande areal 6 samt att man ser täkt till havs (sandutvinning) som en av de största riskerna för skada. I bevarandeplanen för området Sandhammaren vill man ha en naturlig dynamik med avseende på sandtransport, erosion och vegetationssuccession längs områdets stränder. 7 Målkonflikter Det finns en mängd olika typer av målkonflikter, Vidare definieras olika sorters konflikter. Utifrån dessa definitioner kommer jag senare att diskutera de konflikter som finns i fallet med sandutvinning från Sandhammarens bank. Begreppet målkonflikter kan enligt Wandén tolkas som konflikter som uppstår i situationer där olika handlingsalternativ måste vägas mot varandra. Då man väger för- och nackdelar med 3 Ystads Kommun (2007) Policy för förvaltning och skydd av kusten 4 Wandén (1997) Målkonflikter och styrmedel ett centralt miljöstrategiskt problem Rapport 4800 Naturvårdsverket: Stockholm 5 Naturvårdsverket (2003) Natura 2000 med allmänna råd Naturvårdsverket: Stockholm 6 Länsstyrelsen i Skåne Län (2005a) Bevarandeplan Sandhammaren-Kåseberga URL http://www.m.lst.se/nr/rdonlyres/d51a21b3-d9f9-4ed2-b2de-a03ff2514acb/0/sandkase.pdf [2009-01- 11] 7 Länsstyrelsen i Skåne Län (2008) Bevarandeplaner URL http://www.m.lst.se/m/amnen/naturvard/natura_2000/kommuner/ystad.htm [2008-05-23] 4
en handling och ser hur den bidrar eller motverkar till olika mål, kan det också uppstå en konflikt mellan olika mål. Det vill säga att ett mål uppnås på ett annat måls bekostnad eller vice versa. 8 Denna tolkning bygger på ett målrationellt handlande, det vill säga att man väger fördelar och nackdelar mot varandra då man vill uppnå ett bestämt mål. 9 Målkonflikterna kan enligt Wandén indelas i interna och externa konflikter. Var och en av dessa kategorier kan sedan delas in i oäkta och äkta konflikter. Är konflikten intern sker avvägningen mellan olika miljömål, är den extern sker avvägningen mellan miljömål och andra samhällsmål. 10 Oäkta konflikter uppkommer genom ineffektiv miljöpolitik, medan en äkta konflikt däremot framtvingar avvägningar mellan olika mål (se tabell 1). 11 Tabell 1 Olika slags målkonflikter och deras orsaker 12 Oäkta konflikter Äkta konflikter Interna konflikter Ineffektiv miljövård Konflikter mellan miljömål Externa Ineffektiv Konflikter mellan konflikter förvaltning miljömål och andra mål I fallexemplet har det uppstått både oäkta och äkta konflikter. En svårare fråga är dock huruvida det har rört sig om interna eller externa målkonflikter. Detta beroende på hur man ser på de erosionskyddande åtgärderna, och kanske ännu mer i vilket syfte de har utförts. Om man ämnar skydda stranden för att dels skydda bebyggelse och dels värdefull mark, är detta då två samhällsmål eller ett samhällsmål och ett miljömål? Detta beror på i vilket avseende marken värderas. Är det främst ur ekologisk eller ekonomisk synvinkel? Låt säga att marken är värdefull för friluftslivet, alltså ekonomiskt värdefull för kommunen som turistattraktion och för rekreationssyften, men attraktiv också på grund av sina ekologiska egenskaper. Är det då ett miljömål eller annat samhällsmål? Alternativet är att se målet som både ett miljömål och ett samhällsmål och avgöra dessa var för sig. I den interna målkonflikten blir den 8 Ibid. 9 Wandén (1997) 10 Ibid. 11 Ibid. 12 Efter Wandén (1997) 5
naturvetenskapliga kunskapen väsentlig för hanteringen medan lösningen i den externa konflikten blir mer en fråga om etik och miljöpolitik. 13 Metod - Insamling av information Jag har valt att använda en kvalitativ metod, innehållande intervjuer samt textstudier. Denna metod är bäst lämpad med tanke på materialets varierande karaktär. Textstudier De texter som har studerats består av dokument från kommunen, länsstyrelsen samt dokumentationen av den rättsliga processen kring tillståndsärendet. Från Ystad kommun är det främst Arbetsgruppens rapport Arbetsgruppen för strandskydd, resultat av ett års arbete samt Policy för förvaltning och skydd av kusten som har varit centrala texter. Utöver dessa har sammantaget 72 dokument i form av ansökningar, yttranden, skrivelser och domar legat till grund för beskrivningen av tillståndsprocessen samt för vidare förklaring och analys. I dessa dokument finns de aktörer som inte intervjuats representerade, exempelvis SGI (Statens Geotekniska Institut), SGU (Sveriges Geologiska Undersökning), Naturvårdsverket med flera. Vad gäller tillståndsprocessen har alla dokument i korrespondensen mellan sökanden och tillståndsmyndigheten som funnits tillgängliga i Ystads kommuns arkiv gåtts igenom. Rapporter, informationsbroschyrer och liknade från Ystad kommun har i största möjliga mån behandlas. Textmaterialet har valts utifrån ambitionen att studera allt material rörande erosionsfrågor som härrör från förvaltningsmyndigheterna, remissinstanserna eller prövningsinstanserna. Från förvaltningsmyndigheterna material det är möjligt att det finns ett bor tfall av dokument som av ålder eller andra orsaker inte funnits tillgängliga i Ystad kommuns arkiv, utöver detta finns inget ytterligare urval inom den kategori av dokument som ovan nämnts. Inom undersökningen kan man dela upp textmaterialet i två kategorier. Dels de dokument som faller inom tillståndsärendet, dels de övergripande texterna såsom policydokument, bevarandeplaner och rapporter. Texterna i korrespondensen inom tillståndsärendet har analyserats genom en systematiserande undersökning med två syften: dels att klargöra, dels 13 Ibid. s 57 ff. 6
att ordna. Att klargöra innebär att lyfta fram och begripliggöra det väsentliga innehållet i de aktuella texterna 14, med tanke på omfattningen av textmaterialet har just klargörandet varit mycket viktigt för att kunna greppa argumentationskedjan genom den omfattande korrespondensen. Det andra syftet har varit att ordna innehållet i kategorier genom att ställa frågor till texten. Frågorna har varit: 1) Är aktören för eller emot muddring i sandhammaren? 2) Vilka argument har aktören? Detta ger en uppdelning i dem som argumenterar för respektive emot tillåtande av muddring vid sandhammaren och sedan en uppdelning efter vilka argument som framförts. När dessa frågor har besvarats för respektive text har jag vidare kunna ställa frågor till materialet som helhet. Även de övergripande texterna har på grund av sina skiftande karaktärer inte kunnat ordnas och jämföras på samma sätt som texterna inom tillståndsärendet. De övergripande texterna har gåtts igenom systematiskt men med endast ett klargörande syfte. Intervjuer Intervjuer har hållits med personer som representerar nyckelaktörer i frågan. Aktörerna har valts utifrån det bakgrundsmaterial som studerats. De valda aktörerna är Ystad kommun, Länsstyrelsen i Skåne och Lunds Tekniska Högskola. De personer som fick representera aktörerna valdes med bakgrund av deras yrkesmässiga roll som insatta i ärendet eller sakkunniga inom olika områden av erosionsproblematiken. Ystad kommun representeras av Erling Alm, teknisk chef och ordförande i erosionsskadecentrum samt Mona Olsson, klimatstrateg och tidigare anställd som projektsamordnare för utställningen Erosion Hav och strand i evig kamp. Länsstyrelsen i Skåne representeras av Jon Larsen, marinbiolog och handläggare av vattenärenden samt Kristian Nilsson, biolog och Natura 2000-samordnare. Lunds Tekniska Högskola representeras av Hans Hansson, professor på Institutionen för teknisk vattenresurslära, medlem i arbetsgruppen för strandskydd på 80-talet, ordförande i erosionskadecentrums ingenjörsvetenskapliga råd och tidvis anställd som konsult hos SWECO, vilka anlitats av Ystad kommun. Hansson representerar därmed även den tekniska expertis som har anlitats av Ystad kommun. 14 Esaiasson, Peter (2007) Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad Norstedts juridik: Stockholm s.238 7
Intervjuerna har varit semistrukturerade intervjuer med en omfattning om ca en timme vardera. Alla intervjuer har hållits på respektive informants arbetsplats. Intervjuerna har spelats in och sedan transkriberats i sin helhet. På grund av informanternas olika roller och kunskapsområden har såväl intervjuguider som svar markant skilt sig åt. Det har inte varit aktuellt med en jämförande analys av intervjuerna, tvärtom har de olika informanterna bidragit med olika perspektiv på kusterosionsproblematiken. Utifrån informanternas berättelser om kusterosionsproblematiken och förvaltningarnas uppgifter och relationer har strukturen på arbetet dragits upp. I textmaterialet finns intervjuerna sparsamt refererade, detta på grund av att intervjupersonerna inte låter sig avidentifieras på grund av deras specifika yrkesroller. Jag vill ändå påstå att informanternas kunskap och olika perspektiv finns representerade och har bidragit till en betydligt mer insiktsfull uppsats än vad som skulle ha blivit fallet utan informanternas medverkan. Avgränsningar Kusterosion och frågor kring dess hantering är komplexa problem och att ta med alla aspekter skulle kräva en betydligt mer omfattande undersökning. Det är heller inte relevant att i detalj återberätta de aspekter som tidigare undersökts och beskrivits. Jag har därför valt att endast övergripande beskriva de processer som är viktiga för att förstå bakgrunden till kusterosionproblematiken i Ystad och tillståndsärendet. Jag vill här förtydliga att hela uppsatsen har Ystads kommun samt processen kring sandutvinning i Sandhammaren för strandfodring som utgångspunkt. Trots att det finns fler svenska kommuner med kusterosionsproblem finns ingen av dessa med i undersökningen av tids- och omfattningsmässiga skäl. Det finns två miljöaspekter i samband med den tänkta strandfodringen. Dels de konsekvenser som en muddring vid Sandhammaren skulle kunna innebära, dels de miljökonsekvenser som skulle kunna uppstå vid de platser där sanden ska deponeras, alltså där strandfodringen ska utföras. Det är den första av dessa två som kommer att tas upp i denna undersökning, eftersom det är just sandupptaget som genom dess prövning enligt kontinentalsockellagen blivit så kontroversiellt. 8
Tidsmässigt har undersökningen begränsats till att omfatta tiden från 1986 och framåt. Anledningen till detta är att det var först kring mitten av 1980-talet som Ystad kommun verkligen startade arbetet kring kusterosion. I valet av informanter i intervjuundersökningen har denna utredning en tydlig avgränsning. Endast offentliga aktörer verkande inom tjänstemannasektorn och teknisk expertis har valts, alltså finns varken politiskt valda representanter, allmänhet eller media representerade. Den politiska styrningen finns indirekt representerad genom dess inflytande av den offentliga förvaltningen. Begränsningen gällande informanter är förstås en brist i undersökningen, men kan även ses som en öppning för vidare forskning. 9
Kapitel 2 - Strandersosionsfrågan Kusterosion och kustskydd Stränder befinner sig i gränslandet mellan den marina miljön och landmiljön. Strandens former är beroende på dynamiken mellan biologiska faktorer, geologi, vindar, vågor, tidvatten, strömmar, sedimenttillgång och mänsklig påverkan. Stränder kan vara antingen ackumulationsstränder, där material samlas, eller erosionsstränder, där material eroderas. Alla stränder påverkas av processer som erosion, transport och deposition av material. 15 Strandprocesser är komplexa system där många olika faktorer påverkar förändringar i strandens utseende och uppbyggnad. Erosionsskyddande åtgärder kan ytterligare komplicera dynamiken och materialbalansen längs med kusten. 16 Längs med kuststräckan i sydöstra Skåne har stranden mist sin materialbalans och är utsatt för erosion, det vill säga att sediment transporteras från stranden ut i havet. 17 Det sker också en transport av material från väster till öster längst med kusten då den dominerande vindriktningen för området är västlig eller sydvästlig. 18 SGI har utpekat Skånes kust som ett av de tre områden som med kända kusterosionsproblem i Sverige. 19 15 Holden (2005) An Introduction to Physical Geography and the Environment Pearson Education Limited: Essex s 405-419 16 Holden (2005) s. 405-419 17 Ystads kommun (2008) 18 Ystad Kommun (2007) 19 Länsstyrelsen i Skåne län och Länsstyrelsen i Blekinge län (2008) Stigande havsnivå konsekvenser för fysisk planering Länsstyrelsen i Skåne: Kristianstad s. 13 10
Figur 3 Erosion i Hagestad naturreservat 20 Kusterosion utanför Ystad finns dokumenterad sedan 1820-talet och under de senaste 150 åren har stranden eroderat närmare 300 meter på vissa platser. De senaste decennierna har kusterosionen accelererat så det har upplevts som ett problem då stora markytor och bebyggda tomter förlorats. 21 Den accelererande kusterosionen beror med största sannolikhet på en kombination av kraftigare stormar, höjd havsnivå, byggnation av hamnar och hårda kustskydd och slitage på stranden i form av mänsklig aktivitet. 22, 23 Höjda havsnivåer och kraftigare stormar är fenomen som beräknas öka ytterligare i omfattning i framtiden, 24 dels på grund av växthuseffekten och dels på grund av den pågående landsänkningen. 25, 26 I balansen mellan landets nivå (isostasi) och vattenståndet (eustasi) används begreppet relativ havsnivå, det vill säga hur mycket vattenytan stiger på en viss punkt. En global uppvärmning påverkar vattenståndet dels genom avsmältning av is, dels genom termisk expansion av vattnet. En temperaturhöjning med 1 C skulle innebära en 20 SGI (2008) 21 Ystads kommun (2008) 22 Ibid. 23 Ystad Kommun (2007) 24 Länsstyrelsen i Skåne län och Länsstyrelsen i Blekinge län (2008) 25 Ystads kommun (2008) 26 Skåne sjunker med ca 1mm/år pga. som en följd av inlandsisens påverkan. 11
genomsnittlig havsnivåhöjning med 8 cm. 27 Enligt SMHI:s beräkningar förväntar man sig en medelvattenivåhöjning på 0,22 m till 0,78 m mellan år 2070 och 2100. För samma period räknar man med att årshögsta vattenstånd kan komma att ligga på 1,86-2,29 m med de högsta nivåerna vid bland annat Ystadkusten. I SMHI:s beräkningar har man inte tagit hänsyn till en eventuell isavsmältning. En förväntad höjd havsnivå innebär i princip en förväntad erosion av områden med erosionsbenägna jordarter exempelvis sand och silt. Man kan i Ystadtrakten därför förvänta att erosionen kommer att fortskrida framöver. 28 Byggnation av hamnar och hårda kustskydd kan leda till ökad erosion på grund av att minskad sedimenttillgång. Sediment ackumuleras på ena sidan av hamnen/kustskyddet medan erosionen ökar på den sidan av hamnen/kustskyddet som i vanliga fall får ett sedimenttillskott genom kustparallell sedimenttransport. 29 I Ystadtrakten har Ystad Sandskog drabbats av byggnationen av hamnen i Ystad och Hagestads naturreservat av anläggandet av erosionsskydd i Löderups strandbad. 30 Kusterosionsskyddande åtgärder Det finns en mängd olika erosionsskydd. Man kan i huvudsak dela upp dem i två kategorier, hårda och mjuka skydd. Hårda skydd är fasta konstruktioner som är lätta att underhålla och effektivt stoppar erosionen vid specifik tid och plats. Hårda konstruktioner tar dock ingen hänsyn till kustens naturliga dynamik och förändringar. De leder till minskad sedimenttillgång nedströms och därför ofta till ökad erosion på andra ställen längst med kusten. 31 Exempel på hårda kustskydd är strandskoningar, hövder, vågbrytare och tröskelinvallning, vilka alla använts på olika platser längst med kusten i Ystadområdet. 32 Strandskoning innebär en fast vall mellan hav och land, oftast konstruerad av sten eller betong. Hövder är konstruktioner i sten eller trä som likt bryggor går vinkelrät ut från stranden och fångar upp den strandparallella sedimenttransporten och skapar en större strand uppströms om hövden (se figur 4). Vågbrytare är friliggande stenkonstruktioner som uppförs parallellt med kuststräckan en bit ut i vattnet. På så sätt fångar de upp den kustparallella materialtransporten och minskar sandtransporten ut från stranden. Tröskelinvallning innebär att man lägger en låg stentröskel 27 Holden (2005) 28 Länsstyrelsen i Skåne län och Länsstyrelsen i Blekinge län (2008) 29 Holden (2005) s 405-419 30 Ystad Kommun (2007) s. 20, 22f 31 Holden (2005) 32 Ystads kommun (2008) 12
en bit ut i vattnet för att låta sand ackumuleras i det lugna vattnet innanför tröskeln. 33 Mjuka erosionsskydd innebär att man inte uppför några fasta konstruktioner och inte heller att man stoppar erosionen. Det innebär att man mildrar dess verkningar eller återställer den skada som skett med naturens egna material. Det finns två metoder för detta, strandfodring och vegetationsförstärkning. Vid strandfodring återför man sand till stranden och tillför därmed också nytt material som kan eroderas. Tanken är då att det tillförda materialet ska transorteras bort istället för att den ursprungliga stranden eroderas. 34 I områden med stor kustparallell sedimenttransport kommer en strandfodring stranden till godo även nedströms om restaureringsplatsen. Strandfodringsmetoden kan kräva upprepad utläggning av sand efterhand som stranden fortsätter att eroderas. 35 Vegetationsförstärkning är som namnet antyder en förstärkning av klitterna genom plantering av vegetation. Denna metod fungerar i områden där dynerna inte utsätts för alltför kraftig vågpåverkan. Den är relativt billig och anses vara betydligt mer attraktiv utseendemässigt än andra kustskyddsåtgärder. 36 Figur 4. Hövder i Löderup 37 33 Hansson, Alm, Lindh och Åkesson (1988) Arbetsgruppen för strandskydd: Resultat av ett års arbete Lund Appendix 12 34 Ystad Kommun (2007) s 25f 35 Ystads kommun (2008) 36 Hansson et al (1988) Appendix 12 s 4f 37 Ystads kommun (2004) Erosionsrapport över kusten i Ystad kommun En nulägesbeskrivning av erosionssituationen i Ystad kommun. April 2004 Ystads kommun Teknik och fastighet 13
Förvaltning av kusten i Ystads kommun I slutet av 90-talet började Ystads kommun arbeta för att övergå till mjuka kustskydd. 1998 sökte man tillstånd att under 20 år utvinna 500 000 kubikmeter sand vid Sandhammarens bank, samt att deponera sanden vid de mest erosionsdrabbade områdena. 2001 fick kommunen tillstånd att deponera sanden men ansökan om att utvinna sanden avslogs av regeringen 2003. 38 Tillståndprocessen blev med ansökan om rättsprövning och omprövning av regeringens beslut ytterligare förlängd. En mängd olika aktörer medverkade i processen, ofta med vitt skilda åsikter och uppfattningar om huruvida utvinningen av sand i Sandhammaren skulle tillåtas eller ej. Arbetsgruppen för strandskydd Trots att den accelererande kusterosionen varit ett växande problem sedan 1800-talets början var det först på 1980-talet som man påbörjade ett större engagemang för att hantera erosionsfrågor. 39 1986 hölls ett seminarium i Ystad, arrangerat av Ystad kommun och Institutionen för teknisk vattenresurslära på Lunds Tekniska Högskola. Seminariet, vilket gick under titeln Utnyttjande och skydd av sandkuster resulterade i att man i Ystad tillsatte en arbetsgrupp för att studera förutsättningarna för att komma tillrätta med erosionsproblemen i Ystads kommun. 40 Intentionen med arbetsgruppens uppgifter var från kommunens sida huvudsakligen att utreda hur en planering till skydd för erosionsdrabbade kuster kunde gå till. Man ville ha förslag på åtgärder och hur dessa skulle se ut i ett tekniskt-, ekonomiskt, juridiskt- och resultatmässigt perspektiv, samt förslag på hur genomförandet, utvärderingen och tillsynen av eventuella åtgärder skulle gå till. Man ålade arbetsgruppen att göra en avvägning mot olika mark- och vattenanvändningsintressen. 41 Arbetsgruppens arbete resulterade efter ett år i en resultatskrift, vilken innehåller en sammanfattning av den kunskap man då hade om stranderosionen i Ystad och en sammanställning med kartmaterial över kusten visande exempelvis strandlinjer, vattenlinje och släntfot. 42 Arbetsgruppens arbete resulterade i några åtgärdsförslag som man framlade för kommunens plangrupp. Man hade gjort en prioriteringsordning för de mest utsatta områdena 38 Ystads kommun (2008) 39 Ystads kommun (2008) 40 Hansson et al (1988) s. 2 41 Hansson et al (1988) Appendix 1, s. 2 42 Gränsen mellan strand och klitter. 14
och vilka olika åtgärder som kunde vara lämpliga. Tyvärr, konstaterar arbetsgruppen i sin rapport, antog kommunens plangrupp inte de förslagna åtgärderna vid delar av de mest utsatta områdena. 43 I Löderups strandbad ansåg arbetsgruppen att man skulle erbjuda de boende att byta sin hotade tomt mot en annan fritidstomt. Detta för att motverka att fastighetsägare fortsatte bygga egna erosionsskydd som genom ofta felaktig konstruktion förvärrar erosionen. Kommunens plangrupp ansåg dock att kommunen genom rådgivning skulle underlätta för fastighetsägare att skydda sina tomter. 44 I rapporten, som är från 1988, finns det så gott som inga aspekter på vad varken erosionen eller de erosionsskyddande åtgärder som man föreslog kunde ha för påverkan på naturmiljön. Arbetsgruppen nämner att ett fortsatt underhåll av stenslänterna i Löderup (vilket plangruppen ansåg önskvärt) riskerade att förvärra framtida problem för närliggande strandavsnitt. Det närliggande strandavsnitt som ligger öster om Löderups strandbad utgörs bland annat av Hagestads naturreservat. Arbetsgruppen föreslog istället att man genom att motverka tippning av stenmassor Låta naturen återta kontrollen av kustlinjen och bilda en naturlig strand 45, dock på bekostnad av ett mindre antal sommarstugor. 46 Detta förslag innebar att om man hade flyttat de sommarstugor som ligger vid havet och tagit bort stenskoningarna skulle en ny badstrand kunna etableras om än lite längre norrut. 47 Erling Alm från Ystad kommun menar att man från arbetsgruppens sida förstod att det förslaget inte skulle vara politiskt gångbart men att det ändå var viktigt att frågan kom upp till diskussion. 48 Erosionsskadecentrum Under 90-talet arbetade tjänstemännen i Ystad intensivt med att etablera kontakter med andra kommuner och statliga verk angående kustskyddsfrågor. Det genomfördes en rad åtgärdsförsök, först med tester genom datamodellering och i laboratoriemiljö och sedan genom att bygga kustskydd av alla slag. Man byggde hövder, vågbrytare, gjorde försök med pumpar och växtplantering. Dessa försök gjordes ofta i samarbete med olika högskolor och 43 Hansson et al (1988) s. 2 44 Ibid. Appendix 8, s 1 45 Ibid. Appendix 8, s 1 46 Hansson, Hans (2008) intervju 2008-05-06 47 Hansson et al (1988) Appendix 8, s. 6 48 Alm, Erling (2008) intervju 2008-05-05 15
företag. 49 1994 etablerades Erosionsskadecentrum som är ett samarbetsorgan mellan kustkommuner och andra organisationer som aktivt vill verka för att flexibel, kostnadseffektiv och miljöanpassad erosionsskyddsteknik utvecklas. 50 Kommunala riktlinjer och policy Sedan arbetsgruppens rapport 1988 har skrivits ett flertal nulägesrapporter samt en policy, Policy för förvaltning och skydd av kusten, som antogs den 18:e september 2008. 51, 52 I policyn är kommunen desto tydligare med hur man vill förhålla sig till samhällsintressen respektive naturvårdsintressen. Man skriver explicit att kommunens grundinställning är att naturen ska ha sin gång 53 samtidigt som man menar att stranderosion kan leda till stora konsekvenser för kustnära områden och att man då vill skydda dessa områden. Kommunen för i policyn en diskussion om hur det är kommunens ansvar att ta hänsyn till alla intressenter 54 och att det är kommunens ansvar att ta tillvara på de allmänna intressena och väga ihop dessa med övriga intressen. 55 Kommunen förespråkar mjuka kustskyddsåtgärder och en integrerad kustzonsförvaltning samt att man vill finna en jämvikt mellan ekonomiska, sociala och kulturella mål samt miljö- och rekreationsintressen. 56 Integrerad kustzonsförvaltning är en strategi för förvaltning av kustområden som utarbetats på europeisk nivå inom ramen för Agenda 21. Denna strategi har för avsikt att främja samarbete när det gäller planering och förvaltning 57 av kustområden. En av principerna inom integrerad kustzonsförvaltning är att det krävs en helhetssyn i frågan om avvägningar mellan natur- och kulturintressen och ekonomiska och sociala intressen. 58 En process i två lagrum För att förstå turerna i tillståndprocessen kan det vara bra att ha en uppfattning om den lagstiftning som tillämpats. Detta är dock problematiskt eftersom tillståndet söktes den 28 49 Ibid. 50 Erosionsskadecentrum (2008) URL http://www.erosionsskadecentrum.se/erosionssajt.nsf [2008-05-18] 51 Olsson, Mona (2008) intervju 2008-05-09 52 Ystad Kommun (2007) 53 Ystad Kommun (2007) s. 7 f 54 Ibid. 55 Ibid. 56 Ibid. 57 Ibid. s. 28 58 Ibid. s 29 16
december 1998 och har därmed till största delen prövats enligt lagstiftning före miljöbalkens tillkomst. 59 Vi måste därför gå tillbaka till lagboken år 1998 för att hitta kontinentalsockellagen (1966:314) och vattenlagen (1983:291) i den form som lagarna ska tolkas utifrån i detta ärende. Att tolka en lag lekmannamässigt är dock komplicerat och kräver att man förutom lagen även har kunskap om de förordningar som eventuellt tillämpas, rättspraxis och doktrin. Utöver detta hamnar det aktuella ärendet i skarven mellan miljöbalken och äldre lagstiftning vilket gör att även lagen om miljöbalkens införande har tillämpats. 60 Vissa delar av miljöbalken, till exempel regler om Natura 2000, har däremot andra övergångsbestämmelser som istället för ärendets påbörjande hänvisar till verksamhetens påbörjande. 61 Av dessa anledningar kommer lagstiftningen inte analyseras, den tillämpning vi senare stöter på i tillståndsprocessen får tala för sig själv. Miljölagstiftning Rättsprocessen kring utvinning av sand i Sandhammarens bank och uppförande av erosionsskyddande åtgärder har huvudsakligen reglerats av vattenlagen och kontinentalsockellagen. Innan miljöbalken instiftades, 1 januari, 1999, var miljölagstiftningen splittrad i många lagar och förordningar. Dessa kunde ofta överlappa varandra och miljöskyddet var inte alltid konsekvent från en författning till en annan. Bland de 16 lagar som miljöbalken ersatte fanns bland annat naturresurslagen 62, naturvårdslagen 63 och miljöskyddslagen 64. Utöver dem finns ett femtiotal tillhörande förordningar sorterade under miljöbalken. 65 Vattenlagen är en av de lagar som upphörde 1999, och den återfinns nu delvis i miljöbalken, delvis i restvattenlagen. 66 Kontinentalsockellagen står utanför miljöbalken men prövningar enligt kontinentalsockellagen ska ändå leva upp till vissa krav enligt miljöbalken. Skulle Ystad kommun välja att göra en ny ansökan enligt kontinentalsockellagen kommer denna prövning ske enligt villkor som återfinns i miljöbalkens regelverk. 67 59 Advokatfirman Åberg & Co (1998) 1998-12-21 Tillstånd till utvinning av sand utanför Sandhammarens samt utförande av erosionsskyddande anläggningar vid stranden i Ystads sandskog och i Löderups strandbad 60 Ebbesson (2003) Miljörätt Iustus: Uppsala 61 Advokatfirman Åberg & Co (2004) 2004-02-26 Ansökan om rättsprövning 62 Naturresurslagen (1987:12) 63 Naturvårdslagen (1964:822) 64 Miljöskyddslagen (1969:387) 65 Michanek och Zetterberg (2004) Den svenska miljörätten Iustus förlag: Uppsala s. 81-83 66 Michanek och Zetterberg (2004) s.82-83 67 Kontinentalsockellagen (1966:314) 17
Om ärendet kring sandutvinning enligt kontinentalsockellagen skulle avgöras idag skulle miljöbalken tillämpas. De delar av miljöbalken som är särskilt tillämpliga är: 2 kap. De allmänna hänsynsreglerna. 3-4 kap. Om hushållning med mark- och vattenområden. 6 kap. Om miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag. 7 kap. Skydd av områden. Kapitlet behandlar naturreservat och särskilda skyddande områden. Här finns även bestämmelser kring Natura 2000-områden det vill säga områden som omfattas av art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet. 11 kap. Om Vattenverksamhet. 68, 69 Kommunen behöver dock inte göra någon prövning hos miljödomstolen, dels eftersom man redan har ett tillstånd från 2001 som prövats enligt vattenlagen, 70 dels eftersom tillståndsprövning av vattenverksamhet enligt miljöbalken inte ska ske om samma verksamhet prövas enligt kontinentalsockellagen. 71 Områdesskydd - Natura 2000 Natura 2000-områden är områden som är skyddade enligt fågeldirektivet 72 eller art- och habitatdirektivet. 73 Dessa EU-direktiv finns inskrivna i miljöbalken i 7 kap. 27 MB. Att flera områden längst sydöstra Skånekusten är klassade som Natura 2000-områden medför att det krävs tillstånd för verksamheter som på ett betydande sätt kan påverka miljön. 74 Detta gäller även om verksamheterna bedrivs utanför de skyddade områdena. Tillstånd i Natura 2000-områden regleras närmare i 7 kap. 28a-29b MB. Enligt 7 kap. 28b MB kan tillstånd ges till verksamheter eller åtgärder som inte: 1. kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avser att skyddas, 68 Ibid. 69 Miljöbalken (1998:808) 70 Växjö Tingsrätt, miljödomstolen rotel 10 (2001) 2001-08-31 Domslut Mål nr M102-99 71 Michanek och Zetterberg (2004) s. 457 72 Rådets direktiv 79/409/EEG om bevarandet av vilda fåglar, senast ändrat genom direktiv 97/49/EG 73 Rådets direktiv 92/43/EEG om bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur och växter, ändrat genom direktiv 97/62/EG 74 Miljöbalken 1998:808) 7 kap. 28a 18
2. medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna. 75 Bevarandeplaner i de erosionsdrabbade områdena Som tidigare nämnts finns bevarandemålen för ett Natura 2000-område nedtecknade i den bevarandeplan som måste finnas för varje område. Dessa planer är viktiga eftersom de myndigheter som ska bedöma en verksamhets tillåtlighet i ett Natura 2000-område använder dem för att se vad det är i området som ska skyddas, och vilka verksamheter som kan tillåtas. Bevarandeplanerna för de områdena Sandhammaren-Kåseberga, Sandhammaren och Ystad sandskog är alla kungjorda i december 2005, detta trots att upprättandet av bevarandeplaner skulle redovisas till naturvårdsverket senast augusti 2005 76 Vi kan därmed rikta en misstanke om att dessa kan vara skrivna under tidspress i sista sekunden. Erosion i bevarandeplanerna För området Sandhammaren-Kåseberga konstaterar Länsstyrelsen i bevarandeplanen kraftig erosion vid Löderup. Bevarandemålet för området är att habitaten bibehåller eller ökar sin nuvarande areal 77, erosionen är dock inte konstaterad som en risk för skada. Däremot anser man att täkt till havs kan utgöra en risk för skada. Huruvida detta är kopplat till en eventuell ökad erosion eller exempelvis grumling förtäljs dock inte. Av detta kan man utläsa antingen att länsstyrelsen inte tycker att erosionen utgör ett hot mot bevarandemålet/risk för skada på habitaten, eller att detta hot är av sådan natur att det inte ska behandlas i bevarandeplanen. 78 Även för området Sandhammaren är ett av bevarandemålen en bibehållen areal Livsmiljön för respektive fågelart ska bibehålla eller öka sin nuvarande areal. 79 En kraftig erosion konstateras för vissa delar av området Sandhammaren, samtidigt uttrycks att en naturlig dynamik med avseende på sandtransport, erosion och vegetationssuccesion längst områdets stränder 80 är en förutsättning för en gynnsam bevarandestatus. Som risk för skada uppges 75 Ibid. 76 Naturvårdsverket, 2003 s. 13 77 Länsstyrelsen i Skåne Län (2005a) 78 Ibid. 79 Länsstyrelsen i Skåne Län (2005b) Bevarandeplan Sandhammaren URL http://www.m.lst.se/nr/rdonlyres/08f0bce0-fb2e-44fd-9206-ea9d768ace44/0/sandham.pdf [2009-01-11] 80 Ibid. 19
Sandtäkt och annan exploatering Eventuell täkt av sand eller annan exploatering inom området kommer att förstöra värdefulla habitat samt störa fågellivet. 81 För området Ystad sandskog anges i bevarandeplanen att ett av hoten mot ett fortsatt gott bevarande är ständig stranderosion, och man konstaterar att en av anledningarna till erosionen är utbyggnaden av hamnen i Ystad. Bevarandeplanen tar också upp att sandtäkt och muddring genom grumling av vattnet kan hota de marina livsmiljöerna. Till skillnad från bevarandeplanerna för Sandhammaren-Kåseberga och Sandhammaren sägs inget om att Ystads sandskog yta ska bibehållas eller öka. 82 Sammanfattningsvis kan vi konstatera att de tre olika bevarandeplanerna har olika ståndpunkter i förhållande till stranderosion. I Ystad sandskog ses erosionen som ett hot medan den naturliga erosionen i Sandhammarens natura 2000-område ska bevaras. Figur 5. Kåsebergaåsens östra del 2004. 83 Det juridiska spelet Som tidigare nämnts gav tillståndsansökan om utvinning av sand i Sandhammaren upphov till en lång juridisk process där mängd olika aktörer medverkade. Nedan följer en detaljerad beskrivning i kronologisk ordning om hur tillståndsärendet processats. 81 Ibid. 82 Länsstyrelsen i Skåne Län (2005c) Bevarandeplan Ystad sandskog URL http://www.m.lst.se/nr/rdonlyres/632ad72b-19cb-4807-bb66-24c5feb8ec88/0/ystadskog.pdf [2009-01- 11] 83 SGI (2008) 20
Ansökan om tillstånd En första ansökan om tillstånd att utvinna sand utanför Sandhammarens bank samt att utföra erosionsskyddande åtgärder vid stranden i Ystads sandskog och i Löderups strandbad gjordes i december 1998. 84 Tillstånd behövdes både enligt vattenlagen och enligt kontinentalsockellagen. Detta innebar att tillstånd fick sökas vid två instanser, vid miljödomstolen i Växjö för tillstånd enligt vattenlagen och hos SGU, Sveriges Geologiska Undersökning, för tillstånd enligt kontinentalsockellagen. 85 Tillståndsärendet gick från SGU på remiss och svar inkom från Försvarsmakten, Sjöfartverket, Riksantikvarieämbetet, Fiskeriverket, Kustbevakningen, Naturvårdsverket, SMHI, Boverket, Kammarkollegiet och Länsstyrelsen i Skåne. Sveriges Fiskares Riksförbund, SFR, inkom med särskild skrivelse. De kritiska åsikter som framkom under den första remissrundan handlade främst om brister i sökandens miljökonsekvensbeskrivning, farhågor om huruvida Natura 2000-områden kunde påverkas, hur fisket kunde komma att ta skada samt huruvida upptaget av sand kunde leda till ökad erosion. 86 I november 1999 inkom Ystads kommun med förtydligande och kompletteringar på sin ansökan varefter en andra remissinstansrunda för ärendet enligt kontinentalsockellagen inleddes. 87 De som svarade på den andra remissinstansrundan var Försvarsmakten, Naturvårdsverket, SMHI, Boverket, Länsstyrelsen i Skåne och Kammarkollegiet. Även denna gång inkom SFR med särskild skrivelse. Denna omgång gav Försvarsmakten, Kustbevakningen och SMHI sitt samtycke medan övriga instanser var kritiskt inställda till åtgärderna. Naturvårdsverket var fortfarande inte nöjt med miljökonsekvensbeskrivningen och ansåg att Ystad kommun inte kunnat visa att ingreppet inte skulle ge några negativa biologiska konsekvenser. Naturvårdsverket ville låta göra en marinbiologisk inventering och framhöll att sandutvinningen kunde påverka Natura 2000-områden med naturliga geomorfologiska processer. 88 Länsstyrelsen ansåg att den geomorfologiska, sedimentologiska och marinbiologiska undersökningen i ansökan var bristfällig. Ansökan var dåligt underbyggd och gav en kortsiktig lösning som på lång sikt kunde leda till problem. Även kammarkollegiet förde fram kritik om en bristfällig MKB 84 Advokatfirman Åberg & Co (1998) 85 Ystads kommun (2008) 86 SGU (2001) 2001-05-17 Dnr 450-1637/98 Ansökan om tillstånd enligt kontinentalsockellagen till sandtäkt vid Sandhammars bank i Ystad kommun, Skåne län Bilaga 1 87 Ibid. 88 Ibid. Bilaga 2 21
(miljökonsekvensbeskrivning) och höll med Naturvårdsverket om att Natura 2000-områden måste skyddas. Boverket efterlyste en bättre bedömning av hur fisket kan påverkas och SFR menade i sin särskilda skrivelse att de såg en allvarlig risk för störningar för fisken. 89 Efter att dessa remissvar inkommit gjorde SGU, som då handlade ärendet, en samlad bedömning samt ett förslag på beslut. På grund av ärendets vikt och omfattning lämnade man vidare hela ärendet för prövning till regeringen. I förslaget till beslut ville man ge Ystads kommun tillstånd att upphämta sand och grus på banken söder om Sandhammaren men inte på de platser som Ystad kommun ansökt om, utan på en annan plats som SGU ansåg bättre lämpad. 90 Miljödomstolens domslut Figur 6. Karta över områden på förslag till sandutvinning. 91 Den 31 augusti 2001, kom den första domen om huruvida utvinningen kunde tillåtas enligt vattenlagen av miljödomstolen i Växjö. Miljödomstolen gav tillstånd till utvinning av maximalt 500 000 kubikmeter sand vid Sandhammarens bank inom område Nord alternativt område Väst och utfyllnad med sand utmed stranden vid Löderups strandbad och Ystad Sandskog. I domen finns yttranden från Kammarkollegiet, Fiskeriverket, Skånes Fiskareförbund, Sjöfartsverket, Länsstyrelsen i Skåne och Sveaskog AB. Främst länsstyrelsen ställde sig mycket kritisk mot ett tillåtande av verksamheten. 92 De menade att åtgärderna stred mot 3 kap. 3 vattenlagen, vilken säger att om ett vattenföretag medför skada eller olägenhet av större betydelse för allmänna intressen, får den inte komma till stånd. 93 Länsstyrelsen menade att Ystad kommun inte visat att vattenföretaget inte medförde risk för 89 Ibid. 90 Ibid. Bilaga 3 91 Ystad kommun (2004) 92 Växjö Tingsrätt, miljödomstolen rotel 10 (2001) 93 Strömberg, Rolf (1984) Vattenlagen med kommentarer Liber: Stockholm URL http://www.naturvardsverket.se/upload/07_verksamheter_med_miljopaverkan/vattenverksamhet/vattenlagen_del %201_s1-117.pdf [2008-04-16] 22
skada på Sandhammarens naturreservat och vidare att materialutvinningen i Sandhammaren troligtvis skulle medföra en ökad stranderosion och därmed skada på stränder och naturvärden. 94 Länsstyrelsen framhöll också att det var av särskild betydelse att låta Sandhammaren och Hagestad vara ett aktivt kustmorfologiskt område genom att - pågående abrations- 95 och ackumulationsprocesser får utvecklas ostört - tillåta de naturliga processerna att styra dynområdets utveckling. 96 Som svar på länsstyrelsens farhågor om ökad erosion svarade Ystads kommun att transporten av sand främst sker från kusten till banken och att Någon process som kan transportera stora mängder sand från banken in till stranden finns inte. 97 Därmed skulle ett upptag av sand inte öka erosionen medan utfyllnaden av sand inom de sökta områdena bedömdes minska erosionen. Ystad kommun framhöll i sin MKB att den dåvarande (1998-2001) erosionen inom naturreservaten var störd genom strandskoningar, och att en sandutfyllnad skulle ge en mer naturlig erosionsprocess. 98 Miljödomstolen gjorde bedömningen att fördelarna av de sökta företagen, innefattande skydd av infrastrukturanläggningar och enskild egendom, väl överväger kostnaderna för utförandet och de eventuella olägenheter som kan uppstå av det. 99 Tillstånd enligt kontinentalsockellagen Processen var härmed inte över utan man måste även ha tillstånd enligt kontinentalsockellagen, det tillståndsärende som överlämnats från SGU till regeringen. Ärendet skickades på ytterligare en remissrunda och yttrande inkom angående ansökan om tillstånd till sandtäkt i Sandhammars bank från Naturvårdsverket 100, SGI 101 och SGU 102. 94 Växjö Tingsrätt, miljödomstolen rotel 10 (2001) 95 Abration är en felstavning i den citerade texten, korrekt stavning är abrasion vilket är ett annat ord för vågerosion. 96 Ibid. 97 Växjö Tingsrätt, miljödomstolen rotel 10 (2001) 98 Ibid. 99 Ibid. 100 Naturvårdsverket (2002) 2002-02-07 Dnr 381-6713-01 101 SGI (2002) 2002-02-08 Dnr 3-0112-0730 SGI:s yttrande angående ansökan om tillstånd till sandtäkt i sandhammars bank 102 SGU (2002) 2002-02-18 Dnr 01-1528/2001 SGU:s yttrande över ansökan om tillstånd till sandtäkt i Sandhammars bank 23
Naturvårdsverket ansåg att tillståndansökan skulle avslås med hänvisning till att uttaget av sand skulle kunna påverka de naturliga geomorfologiska processer som ger de närliggande områdena med naturreservat och Natura 2000-områden dess särskilda karaktär och därmed kan en gynnsam bevarandestatus påverkas negativt för dessa 103 samt att sökanden, Ystads kommun, inte visat motsatsen. 104 SGI ansåg att uttaget av sand kunde ske enligt miljödomstolens dom utan att detta skulle påverka materialbalansen vid kusten märkbart. 105 SGI höll alltså med miljödomstolen och menade att utifrån deras kompetensområde kunde tillstånd ges även enligt kontinentalsockellagen. SGU vidhöll, liksom i sitt yttrande 17 maj 2001, att utvinning av sand var lämpligt men inte på de områden som Ystads kommun hade sökt tillstånd för, och vid den här tidpunkten, också fått tillstånd för enligt vattenlagen. SGU förutsatte att fråga om rådighet skulle avgöras först och att miljödomstolen liksom tidigare vattendomstolen avvaktade denna frågas avgörande. 106 Enligt SGU blev det fel i ordningen då tillstånd enligt vattenlagen avgjordes innan man hade tillstånd enligt kontinentalsockellagen. 107 Enligt vattenlagen hade Ystads kommun fått tillstånd att bedriva sandtäkt vid områdena sandhammarbanken Väst och sandhammarbanken Nord. SGU ansåg att dessa områden var olämpliga eftersom område nord ligger centralt på banken och ett uttag kan befaras medföra att sand som naturligt skulle ha förts in mot land, istället fyller ut de lokala avsänkningar av havsbottennivån som uppkommer vid utvinningen. 108 En utvinning vid område nord skulle alltså kunna motverka sitt syfte. Område väst anses olämpligt då man menar att här råder en svag erosion och uttag av sand befaras orsaka bestående rännor och fördjupningar i havsbottnen. SGU föreslog som alternativ till de av Ystads kommun tilltänkta områdena att sanden borde tas på sandhammarbankens östra brant där sanden slutgiltigt lämnar transportmönstret 103 Naturvårdsverket (2002) 104 Ibid. 105 SGI (2002) 106 SGU (2002) 107 Ibid. 108 Ibid. 24