Ert d.nr: N2013/5078/E Stockholm 2014-01-31 Avs: Naturskyddsföreningen Box 4625 116 91 Stockholm Att: Näringsdepartementet Energi Fredrik von Malmborg 103 33 Stockholm Remissvar på Förslag till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader. Sammanfattning av Naturskyddsföreningens synpunkter: - Energieffektiviseringspotentialen i byggnader är stor, och att utnyttja den är en viktig miljö- och klimatåtgärd. Det speglas inte i utredningens ambitionsnivå. - Utredningen målar upp en missvisande bild av att byggnadernas energieffektivitet förbättras i snabbare takt än vad som är fallet och att Sverige ligger i framkant i Europa. I själva verket pekar prognoser på långsam utveckling och Sverige har en jämförelsevis hög energianvändning. - Det saknas tydliga mål för hur stor energieffektivisering som ska uppnås, vilket präglar utredningens otillräckliga förslag. - De få förslag som lämnas är bra, men otillräckliga. Att inte tillvarata den stora effektiviseringspotentialen idag innebär att Sverige låser in sig i ett långsiktigt energislöseri i och med byggnaders långa livslängd. Det kortsiktigt kostnadseffektiva skymmer sikten för det långsiktigt bästa. - Naturskyddsföreningen välkomnar att utredningen påtalar vikten av höjda energiskatter. - Naturskyddsföreningen instämmer i utredningens efterfrågan av en utredning av styrmedel också för att påskynda renoveringstakten, och beklagar att utredningen inte har inkluderat detta i uppdraget. - Naturskyddsföreningen efterfrågar ett ambitiöst styrmedelspaket som kan ge en halverad energianvändning i byggnader till 2030. Det är utredningen inte i närheten av.
Naturskyddsföreningen har tagit del av Näringsdepartementets remiss på Boverkets och Energimyndighetens rapport Förslag till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader. Vi tackar för möjligheten att lämna synpunkter. En missad chans Naturskyddsföreningen välkomnar en översyn av behovet av styrmedel för att stimulera energieffektiviseringar i byggnadsbeståndet. Energianvändningen i byggnader är hög, omkring en tredjedel av landets totala energianvändning, och effektiviseringspotentialen stor vilket har illustrerats i många genomförda renoveringar. Det är en potential som behöver realiseras i stor skala för att klara de energi- och klimatutmaningar Sverige måste hantera. Naturskyddsföreningen beklagar därför att utredningen i allt väsentligt inte ger förslag på åtgärder som skulle ge några långtgående minskningar av energianvändningen. Varför energi är en miljö- och klimatfråga En vanlig missuppfattning om nyttan av energieffektivisering är att i en svensk kontext är miljö- och klimatnyttan av energieffektivisering endast marginell tack vare den jämförelsevis höga andelen förnybart i el- och värmesektorn. Det är en felaktig uppfattning som tyvärr bidrar till att sakta ned miljö- och klimatarbetet i Sverige. Även om utredningen mycket riktigt konstaterar energianvändningens miljöskadekostnader i inledningen, speglas inte denna insikt i utredningens förslag och slutsatser. En halvering av fastighetsbeståndets energianvändning är inte bara tekniskt möjlig, utan en nödvändig klimat- och miljöåtgärd, inte minst för att nå riksdagens olika miljömål, vilket utgör bakgrund till Naturskyddsföreningens synpunkter på denna utredning. Vi ser följande skäl till detta: Energins direkta klimatpåverkan. Svensk energi benämns ofta felaktigt som helt förnybar, när den i själva verket ännu är delvis fossil. Exempelvis består fjärrvärmen, som ofta benämns som fossilfri till 18 % av fossila bränslen 1, vilket är ohållbart ur klimatperspektiv. Energins övriga miljöpåverkan. Det finns ingen miljövänlig energi; också den förnybara kräver exploatering, resursutnyttjande och kompromisser med sociala, kultur-, och naturvärden. Energins alternativanvändning i energisystemet. Genom effektivisering kan fossil energi trängas undan i andra delar av energisystemet, och Sverige kan också minska importen av fossil energi samt öka exporten av förnybar energi. 1 Energimyndigheten 2012. Energiläget 2012. ET 2012:34. 2
Utfasningen av kärnkraften. Sveriges kärnkraftsreaktorer närmar sig slutet på sin livslängd. Att ersätta dem med nya reaktorer vore ekonomiskt, miljömässigt och säkerhetsmässigt förödande. Fossil energi och utsläpp i andra sektorer. Sverige behöver inte bara ersätta dagens fossila energi. Transportsektorn behöver till stor del elektrifieras, vilket kommer öka behovet av förnybar el. Likaså kommer konkurrensen om den biomassa som används i bland annat fjärrvärmeproduktionen att öka när biobränsleanvändningen ökar i transportsektorn. Den efterfrågan måste i hög utsträckning mötas med effektivisering i andra sektorer. Detsamma gäller processindustrin, där nya utsläppsfria processtekniker kraftigt kan komma att öka efterfrågan på el 2. Utredningen lägger stor vikt vid vilka åtgärder som kan motiveras med att de undanröjer marknadsmisslyckanden och drar slutsatser om att dessa marknadsmisslyckanden primärt utgörs av kunskaps- och informationsbrist, och att det därför huvudsakligen är informativa styrmedel som kan motiveras. Mot bakgrund av ovan angivna skäl till energieffektiviseringar menar Naturskyddsföreningen att den höga energianvändningen i byggnader bör anses vara ett marknadsmisslyckande i och med att effektiviseringarna inte värderas tillräckligt högt i relation till dess betydelse för att nå miljö- och klimatmål. Den höga energianvändningen är suboptimal ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, eftersom samma nytta (komfort/funktion) kan fås med betydligt lägre energianvändning. Det blir också en märklig prioritering när tillförsel av ny förnybar el stimuleras med elcertifikat som i praktiken ger en ersättning på cirka 20 öre per kwh, medan minskad elanvändning, som är bäst ur miljösynpunkt inte får något stöd alls. I ena fallet skall marknaden fungera men inte i det andra. Det motiverar skarpare styrmedel för minskad energianvändning än dem utredningen föreslår. Eftersom energieffektiviseringens samhällsnyttor inte inkluderas i den fastighetsekonomiska renoveringskalkylen kommer enbart informativa styrmedel endast ha en marginell påverkan på energianvändningen. Det saknas mål En stor brist med utredningens uppdrag och angreppssätt är frånvaron av mål, vilket återspeglas i förslagen. Utredningen nämner de delmål om 20 % effektivisering till 2020 och 50 % effektivisering till 2050 som ingår 3 i miljömålet om God bebyggd miljö, men utan att egentligen förhålla sina förslag till dessa mål. Inte heller uppfyllelse av EU:s energieffektiviseringsmål ingår i analysen, eller det 2 Åhman et al 2013. Industrins utveckling mot netto-nollutsläpp 2050. Lunds universitet. Rapport nr 88. 3 Delmålen ingår inte längre explicit i miljömålet, men enligt Miljödepartementets beslut är målen i sak fortfarande styrande. 3
faktum att Sverige feltolkar nämnda EU-mål som ett intensitetsmål istället för energianvändingsmål. Bristen på målbild är anmärkningsvärd, då utredningen hade kunnat ge mer relevanta förslag om det fanns ett tydligt mål att eftersträva. Utredningen konstaterar istället att Sverige är på god väg att nå dessa mål med redan befintliga styrmedel. Det är en prognos som kan ifrågasättas. För det första bygger prognosen på felaktiva värden, då målen är formulerade som en minskning av energianvändningen, medan utredningen jämför med prognoser för köpt energi. I relation till det gamla miljökvalitetsmålet god bebyggd miljö, se avsnitt 5.1.1Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, bedöms den totala köpta energin per kvadratmeter minska med 26 40 procent mellan 1995 och 2050, enligt scenario 1. 4 Den totala energianvändningen minskar enligt de siffror utredningen använder sig av långsammare 5, och enligt Energimyndighetens senaste långtidsprognos förväntas energianvändningen i sektorn bostäder och service som helhet vara i princip oförändrad fram till 2030 6, som är prognosens slutår, vilket för energisystemet och miljömålen som helhet är en betydligt mer relevant prognos. Energieffektiviseringen behöver alltså ske betydligt snabbare än i de scenarier utredningen beskriver. Att utredningens prognoser för köpt respektive använd energi skiljer sig beror sannolikt delvis på hur Boverkets byggregler är utformade. Då energiprestanda bedöms och regleras i termer av köpt energi och inte energibehov, missgynnar detta exempelvis fjärrvärme till förmån för enskilda värmepumpar, vilket ökar elanvändningen och underminerar underlaget för fjärrvärmen. För fastigheter som ligger inom fjärrvärmenätet är detta som regel att föredra som värmekälla, med med detta sätt att räkna förefaller eldrivna värmepumpar mer energieffektiva, vilket inte nödvändigtvis är fallet. Att utredningen kan peka på prognoser för minskad energianvändning kan därmed inte enbart tillskrivas mer energieffektiva byggnader, utan till stor del ett skifte av energislag vilket inte nödvändigtvis är till det bättre. Utredningen skriver vidare: I Sverige har vi arbetat länge med energieffektivisering och idag står byggnadsbeståndet för ungefär 30 procent av den totala energianvändningen. Genomsnittet i Europa är 40 procent. 7 4 Utredningen s. 42. 5 Se prognosen för energibehov per kvadratmeter, jämfört med köpt energi per kvadratmeter, i tabell 1 på s. 18 i utredningen. 6 Energimyndigheten 2011. Långtidsprognos 2010. ER 2011:03. 7 Utredningen s. 14. 4
Att Sverige har lägre energianvändning i byggnader än genomsnittet i Europa säger mer om energianvändningen i andra sektorer än om byggnader eftersom Sverige har högre energianvändning per capita än EU-snittet. Sverige har också högre total användning av både energi och elektricitet per kvadratmeter än snittet i EU 8. Politiska åtgärder bör utgå från den verkligheten, och den odiskutabla vikten av att minska energianvändningen, snarare än från felvisande bilder av att Sverige redan ligger i framkant. Att på detta vis försöka dölja det stora effektiviseringsbehovet innebär bara en onödig och potentiellt kostsam försening eftersom upprustningen av fastighetsbeståndet är något som tar lång tid. De styrmedelsförslag som presenteras är i sig bra Utredningens förslag om informationscentrum, information till banker och finansiella institut, samt energikartläggningscheckar är bra. Behovet av ökad kompetens och kunskapsspridning är tydligt, och förslagen kan hjälpa till att realisera den potential som idag är lönsam men outnyttjad. Vi noterar också att utredningen påtalar behovet av höjd energiskatt, i vilket vi instämmer. Det är det enskilt viktigaste styrmedlet för att realisera effektiviseringspotentialen. Dessa förslag behöver dock enligt vår bedömning kombineras med andra styrmedel för att tillvarata den stora effektiviseringspotential som finns i samband med renoveringar. Ökad kunskap och information, i kombination med nuvarande för låga energiskatter, räcker inte så länge energieffektiviseringsåtgärder undervärderas. Idag står en stor del av fastighetsbeståndet, bland annat i miljonprogrammet, inför nödvändiga renoveringar vilket med rätt typ av styrning öppnar ett fönster för en stor effektivisering. Att missa det fönstret genom att avstå från att införa kraftfulla styrmedel idag innebär att renoveringar kommer att ske utan att tillvarata den fulla effektiviseringspotentialen. Det låser in oss i ett långsiktigt energislöseri eftersom dessa renoveringar har en hållbarhet på många decennier under vilka byggnaderna fortsatt kommer ha en hög energianvändning. Att endast tillämpa de krav på kostnadseffektivitet som utredningen bygger sina rekommendationer på, innebär att bara plocka de lägst hängande frukterna. Då tas inte hänsyn till att långsiktiga energibesparingar förutsätter att i tid påbörja sådant som ger effekt på längre sikt, även om det initialt finns billigare åtgärder. Kostnadseffektivitet måste därför alltid ses i ett långsiktigt perspektiv. Viktigt att påpeka är också att styrmedel bör ta hänsyn till att kostnaderna för energieffektiviseringen inte enbart bör belasta hyresgästerna, så som riskerar att bli fallet vid många renoveringar. I de fastigheter som har stora renoveringsbehov bor 8 Odyssee 2012. Energy Efficiency Trends in Buildings in the EU. 5
inte sällan låginkomstgrupper som saknar inflytande över förvaltningen av fastigheterna. Det motiverar ytterligare behovet av vissa ekonomiska morötter. Öka renoveringstakten Utredningen konstaterar att för att nå en långtgående energieffektivisering av byggnadsbeståndet krävs en ökad renoveringstakt i tillägg till incitament för att gå längre i samband med renoveringar som ändå genomförs. Naturskyddsföreningen håller med, och beklagar att utredningen stannar vid det konstaterandet. Åtgärder och styrmedel för att öka renoveringstakten i de minst energieffektiva delarna av byggnadsbeståndet bör utredas vidare. Det krävs ett skarpare styrmedelspaket I tillägg till de styrmedel som föreslås i utredningen bör ett mer omfattande styrmedelspaket tas fram för att realisera effektiviseringspotentialen. Utredningen tar upp en rad bra förslag, som tyvärr avvisas bland annat på grund av bristande kostnadseffektivitet. Resonemanget faller på sin egen orimlighet eftersom kostnadseffektivitet måste diskuteras i relation till ett fastställt mål som utredningen avstår från att lägga fram. Hade ett ambitiöst mål för energieffektivisering eftersträvats hade dock bedömningen kunnat bli en annan. Det saknas en tydlig diskussion om skillnaden mellan företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamma åtgärder. Det är detta glapp som kräver styrmedel för att överbrygga, så att fastighetsägare kan förmås genomföra energieffektiviseringar som motiveras av den samhällsekonomiska nyttan av minskad energianvändning. Utredningens bedömningar av de styrmedel som avvisas bör därför inte föranleda att ekonomiska och administrativa styrmedel inte införs, utan i sådana fall att de förslag som diskuterats förbättras eller att nya förslag tas fram. Utredningen lämnar i våra ögon en rapport som inte ger svar på de frågor den borde, nämligen vilka styrmedel som faktiskt skulle ge en långtgående effektivisering. Utredningen identifierar en imponerande mängd hinder (179 st!), men presenterar väldigt få lösningar. Naturskyddsföreningen vill lyfta fram några förslag som nämns men avfärdas i utredningen. Vi bedömer det som att de avfärdas i hög grad på grund av en felaktig värdering av den långsiktiga nyttan av energieffektivisering, och avsaknaden av mål. 6
Statliga lånegarantier för energieffektivisering i samband med renovering. Naturskyddsföreningen har låtit utreda detta förslag i rapporten Miljöprogram för miljonprogrammet 9. Genom att staten står som garant för lån till åtgärder för halverad energianvändning i samband med renovering förbättras kalkylen i vår studies typhus (ett flerbostadshus från rekordåren) från negativt till positivt resultat med 20 års kalkylperiod och 4 % avkastningskrav. Detta är ett styrmedel med låg kostnad för staten som skulle möjliggöra en energieffektivisering i stor skala för många fastighetsägare. Ett energieffektiviserings-rot Också detta styrmedel utreddes i ovan nämnda rapport. Ett avdrag som ställer krav på energieffektiviseringsåtgärder, till skillnad från dagens ROT-avdrag, skulle ge både nya jobb och minskad energianvändning. Dessutom borde ett sådant avdrag i högre utsträckning kunna användas också av bostads- och hyresrätter för energieffektiviseringsåtgärder. Detta skulle göra det möjligt att använda energieffektiviseringsavdraget även i miljonprogrammet och andra flerbostadshus. Idag kommer ROT-avdraget främst villaägare till del. Med ett avdrag på halva kostnaden inklusive material för energieffektiviseringsåtgärder skulle lönsamhetskalkylen förändras tillräckligt för vårt typhus för att halvera energianvändningen i samband med renovering. Energidifferentierad fastighetsavgift Tack vare energideklarationerna utvecklas ett användbart underlag om fastigheternas energiprestanda. Denna information kan användas till att differentiera fastighetsavgiften, så att energisnåla hus får en rabatt medan hus med högre energianvändning får betala mer. Skatteväxlingen skulle i princip vara självfinansierande samtidigt som energiprestanda i fastigheter får ett marknadsvärde. Utredningen avfärdar detta förslag på grund av bristande kostnadseffektivitet. Det avfärdande resonemanget bygger på att andra styrmedel skulle kunna ge samma effektivisering till lägre kostnad, med sådana styrmedelsförslag saknas i utredningen. 9 Naturskyddsföreningen 2013. Miljöprogram för miljonprogrammet- styrmedel för energieffektiv renovering av flerbostadshus. 7
Ovanstående och många andra förslag avfärdas i utredningen. Givet den argumentation vi har anfört i detta remissvar anser vi det oansvarigt att styrmedelsförslagen avfärdas utan att ersättas av andra förslag. För att realisera energieffektiviseringspotentialen i byggnader krävs ett paket av ambitiösa styrmedel, vilket utredningen inte har levererat. Stockholm den 31 januari 2014 Naturskyddsföreningen Mikael Karlsson Ordförande David Kihlberg Sakkunnig klimat 8